Hofmann Hans · Ständerat · 2005-06-01

Wortprotokoll

Es ist nun das zweite Mal, dass der Geschäftsbericht des Bundesrates entsprechend dem am 1. Dezember 2003 in Kraft getretenen neuen Parlamentsgesetz unterbreitet wird. Er besteht nur noch aus zwei Teilen: Teil 1 des Geschäftsberichtes beinhaltet eine Darstellung der politischen Schwerpunkte der Geschäftsführung sowie einen Überblick über die Regierungs- und Verwaltungstätigkeit des Bundesrates im Lichte der jeweiligen Legislaturplanung. In den Anhängen sind die Resultate in tabellarischer Form übersichtlich dargestellt. Teil 2 enthält ebenfalls in tabellarischer Form eine Berichterstattung über den Erfüllungsgrad bezüglich der Jahresziele und Schwerpunkte bei den Departementen und der Bundeskanzlei.

Die gründliche und detaillierte Prüfung des Geschäftsberichtes des Bundesrates durch die GPK erfolgte in den Subkommissionen, ebenso jene der Geschäftsberichte der Unternehmungen des dritten respektive vierten Kreises wie SBB, Post, Swisscom, Ruag, Skyguide usw. Aufgrund dieser Beratungen in den Subkommissionen werden dann Fragen zu den Schwerpunkten und zur Zielerreichung an die Departementsvorsteher bzw. an die Departementsvorsteherin und an die Bundeskanzlerin formuliert und schriftlich übermittelt. Zusätzlich haben wir allen, auch zwei gleichlautende sogenannte Querschnittsfragen vorgängig zugestellt.

Erst dann, jeweils im Mai kurz vor der Sommersession, findet die jährliche Aussprache mit den Mitgliedern des Bundesrates, mit der Bundeskanzlerin und übrigens auch mit den Präsidenten der eidgenössischen Gerichte an einer gemeinsamen Plenumssitzung der GPK beider Räte statt. Persönlich habe ich den Eindruck, dass auch für die Mitglieder des Bundesrates und für die Bundeskanzlerin diese Aussprache mit den GPK nicht nur eine blosse Pflichtübung darstellt, sondern dass dieser jährliche Kontakt auch von ihnen begrüsst und ernst genommen wird.

Zusammenfassend kann gesagt werden, dass der Zielerreichungsgrad der bundesrätlichen Jahresplanung bei rund 60 Prozent liegt, was in etwa dem Durchschnitt der vergangenen Jahre entspricht. Erstmals beurteilt der Bundesrat aufgrund von vorgegebenen Indikatoren auch den zur Zielerreichung verbleibenden Handlungsbedarf.

Die Subkommissionspräsidenten - Kollege Hans Hess für die Subkommission EJPD/BK, Kollege Peter Briner für die Subkommission EVD/EFD und Kollege Hansruedi Stadler für die Subkommission EDI/UVEK - werden anschliessend aus ihrem Bereich einen oder zwei der mit den Bundesratsmitgliedern besprochenen Schwerpunkte noch näher beleuchten. Die Jahresberichte der eidgenössischen Gerichte bilden zwei separate Traktanden, welche anschliessend vom Präsidenten der Subkommission Gerichte, Kollege Franz Wicki, bestritten werden.

Für meinen Teil möchte ich mich zu den Querschnittsfragen äussern, die wir sämtlichen Mitgliedern gestellt haben. Die erste Querschnittsfrage betraf die direkte Aufsicht des Bundesrates über die Verwaltung. Die GPK nehmen gemäss den Artikeln 26 und 52 des Parlamentsgesetzes die Oberaufsicht über die Geschäftsführung des Bundesrates, der Bundesverwaltung, der eidgenössischen Gerichte sowie anderer Träger von Bundesaufgaben wahr. Schon der Begriff Oberaufsicht bringt klar zum Ausdruck, dass die direkte, die operative Aufsicht über die Verwaltung dem Bundesrat bzw. den einzelnen Departementsvorstehern obliegt. Artikel 8 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes besagt in Absatz 3: "Er (der Bundesrat) übt die ständige und systematische Aufsicht über die Bundesverwaltung aus." Anlässlich unseres gemeinsamen Seminars im Januar dieses Jahres haben sich die GPK mit dieser direkten Aufsicht befasst und festgestellt, dass diese Aufsichtsfunktion in den Departementen sehr unterschiedlich wahrgenommen wird. Wir haben auch festgestellt, dass es diesbezüglich keine einheitlichen Richtlinien gibt und dass auch keine Koordination auf Stufe Bundesrat stattfindet. Das muss nicht unbedingt negativ sein. Aufsicht hat ja sehr eng und sehr direkt auch mit Führung zu tun. Nicht alle Mitglieder des Bundesrates führen ihr Departement auf die gleiche Art und Weise. Damit nehmen sie natürlich auch die Aufsichtsverantwortung unterschiedlich wahr.

Wir wollten deshalb von allen Mitgliedern des Bundesrates und von der Bundeskanzlerin wissen, wie sie in ihrem Departement die Aufsicht über die Verwaltungseinheiten beziehungsweise über die Flag-Ämter und die Betriebe des dritten Kreises wahrnehmen, mit welchen Instrumenten sie in ihrem Departement diese Führungsaufgabe wahrnehmen, was konkret die Rolle des Generalsekretärs im Aufsichtsbereich ist und ob aus ihrer Sicht ein Handlungs- oder Koordinationsbedarf auf Stufe des Bundesrates besteht. Wir erhielten durch diese Querschnittsfrage einen guten Einblick in die Art und Weise, wie die Departemente beziehungsweise die Bundeskanzlei von den Bundesratsmitgliedern und der Bundeskanzlerin geführt werden und wie die direkte Aufsicht über die Verwaltung wahrgenommen wird.

Ich kann Sie gleich zu Beginn beruhigen: Völlig ausser Kontrolle arbeitet niemand in der Bundesverwaltung, jedenfalls konnten wir solches nicht feststellen. (Teilweise Heiterkeit) In allen Gesprächen kam im Gegenteil zum Ausdruck, dass die Verwaltungsaufsicht von den Bundesratsmitgliedern und von der Bundeskanzlerin sehr ernst genommen wird.

Der am Seminar gewonnene Eindruck, dass in der Art und Weise, wie diese Aufsichtspflicht wahrgenommen wird, recht grosse Unterschiede bestehen, hat sich jedoch bestätigt. Direkte Führung und Aufsicht in der Linie, mittels des Stabes, durch den Generalsekretär oder durch ein spezielles Organ im Generalsekretariat - das sind Varianten, die uns vorgestellt wurden. Auch bei den Führungsrapporten, die es überall gibt - wöchentlich, alle zwei Wochen, monatlich -, bestehen Unterschiede. Sie finden in unterschiedlichen Zusammensetzungen statt; beispielsweise gibt es gemeinsame Rapporte mit allen Amtsdirektoren, Rapporte in unterschiedlichen Gruppierungen, Einzelgespräche mit oder ohne Teilnahme des Generalsekretärs, mit oder ohne persönliche Berater usw. Dies ist ein kurzes Fazit zu dieser ersten Querschnittsfrage.

Die GPK wird nun nach Analyse der Protokolle zu entscheiden haben, ob Handlungsbedarf besteht - ob z. B. Empfehlungen an den Bundesrat formuliert werden müssen - und, wenn ja, wie dringend Handeln geboten wäre. Nach meiner persönlichen Beurteilung muss es den Departementsvorstehern bzw. der Departementsvorsteherin oder auch der Bundeskanzlerin freigestellt sein, wie sie im Detail ihre Aufsicht [PAGE 441] wahrnehmen, wie sie den Umgang gestalten, wie sie den Kontakt mit ihrem Kader und dem Stab pflegen. Ich denke aber, dass eine gewisse Koordination nötig ist und dass ein gewisser Rahmen vorgegeben werden müsste. Dies sollte aber meines Erachtens im Rahmen der vom Bundesrat gestarteten Verwaltungsreform geschehen. Ich könnte mir deshalb vorstellen, dass die GPK dem Bundesrat zuhanden der Verwaltungsreform eine entsprechende Empfehlung für den Aufsichtsbereich abgeben könnte.

Damit stecke ich eigentlich schon mitten in der zweiten Querschnittsfrage. Diese hatte ihren Ursprung in der GPK unseres Rates und betraf die vom Bundesrat in Angriff genommene Verwaltungsreform. Im Januar dieses Jahres hat der Bundesrat beschlossen, mit der angekündigten Verwaltungsreform zu starten, und er hat den ehemaligen Luzerner Regierungsrat Ueli Fässler zum Projektleiter bestimmt. Er hat auch einen bundesrätlichen Ausschuss ernannt, welchem für dieses Reformvorhaben die Führung obliegen soll. Dem Ausschuss gehören Bundesrat Merz als Vorsitzender sowie Frau Bundesrätin Calmy-Rey, Bundesrat Blocher und Frau Bundeskanzlerin Huber-Hotz an. Gemäss Pressemitteilung ist das übergeordnete Ziel der Reform eine Steigerung der Effizienz sowie die Stärkung der Führung. Der Projektleiter erhielt den Auftrag, zunächst die Ziele der Reform zu präzisieren und ein Konzept zu unterbreiten.

Die GPK hat sich intensiv mit der Verwaltungsreform auseinander gesetzt. Denn als Oberaufsichtsorgan über die Geschäftsführung des Bundesrates und der Bundesverwaltung kann es uns nicht egal sein, wie der Bundesrat seine Verwaltung zu organisieren gedenkt. Wir waren auch der Meinung, dass es vor allem eine Führungsaufgabe des Bundesrates sei, die Absichten und Ziele der Reform festzulegen und einen Fahrplan vorzugeben. Wir haben deshalb den Vorsitzenden des Bundesratsausschusses, Bundesrat Merz, zu einer Aussprache eingeladen. Unsere Sitzung fiel leider genau auf den Tag, an dem die Swiss an die Lufthansa verkauft wurde, und Bundesrat Merz war aus verständlichen Gründen unabkömmlich. Wir wurden aber von der Bundeskanzlerin, Frau Huber-Hotz, welcher in diesem Ausschuss eine wichtige, koordinierende Aufgabe zukommt, kompetent und umfassend ins Bild gesetzt.

Mittlerweile hat der Bundesrat den Projektleiter, Ueli Fässler, zum Delegierten des Bundesrates für die Verwaltungsreform ernannt. Aus der Sicht der GPK ist dies zu begrüssen. Denn das verleiht ihm gegenüber der Verwaltung ein anderes, sprich grösseres Gewicht, und das wird er mit Sicherheit auch brauchen können. Noch vor den Sommerferien hat der Delegierte dem Bundesrat konkrete Projektbeschriebe zum Entscheid vorzulegen. Deren Erarbeitung erfolgte in Zusammenarbeit mit den Departementen sowie mit der Konferenz der Generalsekretäre.

Die GPK ist überzeugt, dass eine umfassende Verwaltungsreform nötig ist und positive Folgen haben wird und auch haben muss. Ebenso überzeugt ist sie aber auch, dass ein solch umfassendes Vorhaben nur gelingen kann, wenn es von allen Mitgliedern des Bundesrates nicht nur mitgetragen, sondern auch aktiv unterstützt wird.

Wir haben deshalb den Bundesratsmitgliedern und der Bundeskanzlerin folgende Fragen gestellt: Wie stellen Sie sich persönlich zur Verwaltungsreform? Welche Ziele verfolgen Sie mit der Reform in Ihrem Departement und auch übergeordnet? Gibt es Schnittstellen in Ihrem Departement zwischen der Verwaltungsreform einerseits und den Entlastungsprogrammen bzw. der Aufgabenverzichtplanung andererseits? Was erwarten Sie persönlich von der Verwaltungsreform oder vom Delegierten des Bundesrates? Bei dieser Querschnittsfrage konnten wir klar feststellen, dass nicht alle Mitglieder des Bundesrates unter "Verwaltungsreform" das Gleiche verstehen.

Aus unserer Sicht darf sich diese Reform nicht nur auf das Zusammenlegen gewisser Abteilungen, Ämter oder Bibliotheken beschränken, sondern sie muss tiefer greifen und endlich auch die Mauern, die heute noch um die Departemente bestehen, abreissen. Die Strukturen der Departemente und Ämter sind möglichst einheitlich zu gestalten, und Doppelspurigkeiten sind unbedingt zu eliminieren. Aufgaben müssen dort, wo es Sinn macht, zentralisiert werden und von einer Stelle effizient und kostengünstig für alle erbracht werden. Im Gegensatz dazu sollten sie aber nicht wie heute zentral bezahlt und verbucht, sondern den einzelnen Departementen und Abteilungen direkt verrechnet werden - z. B. Raumkosten, Büroausrüstung, Personalkosten usw. Nur so können der Bundesrat und das Parlament Vergleiche anstellen, und die einzelnen Abteilungen können so an einer sogenannten Benchmark gemessen werden. Dadurch würde mit Sicherheit ein gewisser Effizienzwettbewerb unter den Abteilungen beziehungsweise Bundesämtern oder auch zwischen den Departementen entstehen. Wettbewerb - das wissen wir - ist gesund, fördert die Innovation, steigert die Effizienz und senkt letztlich die Kosten. Das sind nur beispielhaft einige übergeordnete Ziele einer Verwaltungsreform, wenn sie diesem Namen auch wirklich gerecht werden will. Kollege Stähelin hat in diesem Sinne eine Motion eingereicht, die wir nächste Woche beraten werden.

Die Antworten der Bundesratsmitglieder hätten kaum unterschiedlicher ausfallen können. Sie reichten von begeisterter Unterstützung bis hin zu: "Ja, lassen wir sie einmal machen, wir werden dann sehen." Dazwischen lag eine ganze Palette von allerdings meist positiven Nuancen.

Die GPK-SR hat bereits an ihrer Sitzung vom 22. März 2005 den Beschluss gefasst, die Verwaltungsreform mittels einer permanenten Oberaufsicht zu begleiten. Das haben wir den Bundesratsmitgliedern und der Bundeskanzlerin anlässlich der Aussprachen auch mitgeteilt. Wir möchten mit dieser begleitenden Oberaufsicht nicht nur periodisch orientiert werden, wie gerade der Stand der Projekte und deren Umsetzung ist, sondern wir möchten mit einer engen Begleitung natürlich auch einen gewissen Druck auf die Verwaltungsreform ausüben.

Die Erwartungshaltung aufseiten des Parlamentes ist ja hoch, soll doch schon im Rahmen des EP 2004 eine gewisse Effizienzsteigerung als Nutzen aus der Verwaltungsreform mitberücksichtigt werden. Von einzelnen Bundesratsmitgliedern, aber auch von der Bundeskanzlerin wird die von der GPK beschlossene begleitende Oberaufsicht ausdrücklich begrüsst. Die GPK bleibt also am Ball.

Noch zu einem letzten Punkt: Im Anschluss an diese Querschnittsfrage konfrontierten wir alle Mitglieder des Bundesrates noch mit folgender Feststellung bzw. Frage: Die GPK hätten erstens mehr und mehr den Eindruck, dass der Bundesrat aus sieben Departementsvorstehern bestehe, dass aber ein Bundesrat als Gremium immer weniger wahrgenommen werde. Dieses rein departementale Denken sei auch in der Verwaltung fest verankert. Zweitens fragten wir uns, ob das Bundesratskollegium genügend Zeit finde, um sich ausserhalb von Traktanden über die Zukunft unseres Landes, über künftige Probleme und Herausforderungen gründlich auszusprechen, das heisst, ob es einen ungezwungenen, rein informellen Gedankenaustausch genügend pflege. Kollege Stadler hatte diese Frage bei unserer ersten Aussprache mit der Bundeskanzlerin gestellt. Frau Huber-Hotz hatte sehr korrekt festgehalten, dass es wohl nicht an ihr sei, dazu Stellung zu nehmen, und wir dies eher die Mitglieder des Bundesrates fragen sollten. Wir beschlossen darauf an unserer Sitzung spontan, diese Feststellung als mündliche Querschnittsfrage bei allen Mitgliedern des Bundesrates noch anzubringen.

Unsere Feststellung, dass man sieben einzelne Bundesräte, sieben Departementsvorsteher, aber zu wenig den Bundesrat wahrnehme, wurde von keinem Mitglied als nicht zutreffend bezeichnet, aber natürlich unterschiedlich interpretiert. Zur Frage der vermehrten informellen Aussprachen waren die Meinungen geteilt. Die Mehrheit der Mitglieder würde dies begrüssen. Ein Mitglied sagte beispielsweise, es stelle sich nicht die Frage, ob man dafür die Zeit habe, sondern ob man sich dafür die Zeit nehme.

Auf der anderen Seite der Skala, wenn ich so sagen darf, stehen die folgenden Aussagen, die ich aus dem Gedächtnis wiedergebe. Da heisst es, dass dann etwas tatsächlich nicht mehr stimmen würde, sollte der Bundesrat einmal keine [PAGE 442] Entscheide mehr treffen: "Aber wir fällen die erforderlichen Entscheide, und zwar immer, also funktionieren wir." Diese Frage hatte natürlich auch eng mit dem Prinzip der Kollegialität im Bundesrat zu tun.

Gestatten Sie mir, dass ich mich dazu noch kurz äussere: Vielleicht erinnern Sie sich, vor einem Jahr an gleicher Stelle habe ich Ihnen dargelegt, dass sich die GPK Sorgen macht über das Funktionieren unserer Landesregierung. Es gab damals eine Häufung von Indiskretionen, auch aus den Bundesratssitzungen heraus, und zwei Mitglieder des Bundesrates - Sie erinnern sich - kommunizierten über die Medien miteinander. Die GPK als Oberaufsichtsorgan über die Tätigkeiten des Bundesrates fragte sich, ob unter solchen Umständen der Bundesrat seine Geschäftsführung noch optimal erfüllen könne. Artikel 4 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes sagt in einem Satz: "Für die Wahrnehmung der Regierungsfunktionen ist der Bundesrat als Kollegium verantwortlich." Ich habe mir damals auch erlaubt, Ihnen meine Vorstellungen zum Kollegialitätsprinzip darzulegen.

Im Nachgang dazu haben sich die GPK-Präsidenten der beiden Räte zusammen mit ihren Vizepräsidenten entschlossen, in dieser Sache mit dem Bundesrat das Gespräch zu suchen. Man kann zu dieser heiklen Frage der Kollegialität und des Klimas im Gremium ja nicht den ganzen Bundesrat vor die beiden GPK zitieren, dabei würde kaum etwas herausschauen. Wir stellten uns vor, den Bundespräsidenten mit einer kleinen Delegation des Bundesrates zu einem Gespräch im kleinen Kreise einzuladen. Nachdem wir sondiert hatten, dass seitens des Bundesrates einer solchen Begegnung nichts im Wege steht, haben wir den beiden GPK beantragt, die Präsidenten und Vizepräsidenten zu diesem Gespräch zu delegieren. Beide Kommissionen haben uns daraufhin dazu bevollmächtigt. So hat letzten Herbst eine solche Aussprache stattgefunden. Seitens des Bundesrates waren der Bundespräsident, der Vizepräsident und die Bundeskanzlerin anwesend. Wir unsererseits waren ohne Begleitung, also ohne Sekretär und ohne Protokollführung. So war das auch abgemacht. Das Gespräch fand zwar offiziell, aber in einem absolut vertraulichen Rahmen statt. Wir konnten so unsere Sorgen und Bedenken offen an den Bundesrat herantragen, und auch der Bundesrat konnte uns wiederum offen und ungeschminkt über seine Anstrengungen, aber auch über seine Probleme orientieren. Das Gespräch fand in einer sehr guten, konstruktiven Atmosphäre statt, und wir konnten ungezwungen auch kontroverse Meinungen aussprechen. Wir konnten auch feststellen, dass dem Bundespräsidenten und dem Vizepräsidenten das Kollegialitätsprinzip sehr am Herzen lag.

Vor allem positiv zu werten ist, dass seitens des Bundesrates, insbesondere des damaligen Vize- und heutigen Bundespräsidenten, die Fortführung solcher Gespräche ausdrücklich begrüsst wurde. So werden wir uns schon bald wieder im gleichen Rahmen - also je Präsident und Vizepräsident - zu einem vertraulichen Gespräch zum Thema Kollegialitätsprinzip treffen. Es hat ja in der Zwischenzeit doch wieder einiges stattgefunden, was wohl wert ist, etwas besprochen zu werden.

Nachdem ich unseren Rat letztes Jahr über unsere diesbezüglichen Sorgen orientiert hatte, glaube ich, dass ich Ihnen diese Erklärung schuldig war. Es schien mir wichtig, Ihnen aufzuzeigen, dass die GPK auch in diesem heiklen und für den Bundesrat sehr intimen Bereich in vertraulicher Art und Weise quasi auch eine begleitende Oberaufsicht wahrnehmen.

Damit darf ich namens der GPK ausdrücklich festhalten, dass trotz nur teilweisem Erreichen gewisser Ziele, trotz einiger Kritikpunkte Bundesrat und Verwaltung im Jahre 2004 alles in allem eine grosse Arbeit hervorragend und pflichtbewusst geleistet haben. Dafür möchte ich im Namen der GPK dem Bundesrat und der gesamten Bundesverwaltung Dank und Anerkennung aussprechen.

Namens der GPK beantrage ich Ihnen, dem Bundesbeschluss über die Geschäftsführung des Bundesrates im Jahre 2004 zuzustimmen.