Pfisterer Thomas · Ständerat · 2005-11-30

Wortprotokoll

Ich kann Ihnen einen einfachen Endspurt in zwei Portionen anbieten: zunächst die Artikel 86 bis 95, und in der zweiten Portion den Rest. Ich fasse also alles in einem Votum zusammen, denn es geht auch um einen Konzeptentscheid.

Sie erinnern sich an die letzte Plenardiskussion und an die Unterscheidung zwischen der Zuständigkeit der Verwaltung - Bakom, Departement - auf der einen Seite und der UBI auf der anderen Seite bzw. an die Unterscheidung in der Sache zwischen redaktionellem Inhalt und Werbung. Das ist für die Praxis nachher natürlich eine zentrale Frage, das ist klar. Wie wird nach geltendem Gesetzestext abgetrennt? Die Aufsicht ist Sache des Bakom bzw. des Departementes, und beim redaktionellen Inhalt hat man die Möglichkeit, Beschwerde an die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio [PAGE 941] und Fernsehen zu führen; ich erlaube mir, künftig die übliche Abkürzung UBI zu verwenden.

Der Gesetzestext selber liefert keine Antwort auf die Frage, wann es um Programme geht, die in der Zuständigkeit der UBI liegen, und wann das Bakom zuständig ist. Das bringt in der Praxis Abgrenzungsprobleme. Insofern war der Antrag Schiesser sinnvoll: Er zwang uns, gestützt auf seinen "Sieg" im Plenum, diese Abgrenzungsproblematik noch einmal zu diskutieren. Wir haben an die Stellungnahme des Bundesgerichtes zum Vernehmlassungsentwurf zum RTVG angeknüpft. Das Bundesgericht hat schon im Jahre 2001 gesagt, es sei zu begrüssen, wenn die Aufsichtstätigkeit zusammengelegt werde, da damit die oft heiklen Abgrenzungsfragen usw. entfielen. Das war der Ansatzpunkt.

Nun stehen drei Lösungen zur Diskussion: Die Lösung nach dem Konzept des Nationalrates, die Lösung nach dem Konzept des Ständerates und eben die Lösung, die wir uns erlauben, Ihnen nochmals zu unterbreiten.

Worin liegen die Unterschiede? Beim Konzept des Nationalrates verläuft die Abgrenzung der Zuständigkeiten nicht mehr zwischen redaktionellem Inhalt und Werbung, sondern es soll für beide Bereiche dieselbe Behörde zuständig sein: die übrige Aufsicht also beim Bakom auf der einen Seite und die Werbung, das Sponsoring und die Aufsicht über die redaktionellen Sendungen, inklusive dieser Programmbeschwerden, bei einer neuen Aufsichtsbehörde auf der anderen Seite - bei der "UBI plus", wenn Sie so wollen. Die UBI würde umfunktioniert und wäre nicht mehr nur ein Rechtsmittelorgan, sondern gleichzeitig ein Verwaltungsaufsichtsorgan.

Die zweite Lösung ist unsere Lösung gemäss Plenum. Diese Lösung hat mit dem wichtigen Begriff der Aspekte der freien Willensbildung operiert. Die Argumente, warum wir in der Kommission von diesem Ansatzpunkt nach wie vor nicht überzeugt sind, sind immer noch dieselben. Ich bitte Sie, das nicht als Hartnäckigkeit zu interpretieren, sondern einfach als Ergebnis des Überprüfungsprozesses.

Zunächst einmal hat dieser Begriff der "freien Willensbildung" nicht irgendeine höhere Weihe, er stammt nicht aus der Verfassung, sondern ist nichts als die Bestätigung einer an sich wenig gefestigten Praxis. Damit perpetuiert er genau die Mängel, die unter anderem das Bundesgericht im Auge hatte. Der Begriff hat auch in der Praxis wohl kaum Unterscheidungskraft. Auch traditionelle Werbespots wollen ja die freie Willensbildung beeinflussen - zum Kauf eines Autos, oder was weiss ich was. Vor allem haben wir Sorgen beim Blick in die Zukunft. Es werden wahrscheinlich neue Gründe für Zuständigkeitsstreitigkeiten kreiert, denn die Werbung wird immer subtiler. Die Schwierigkeiten dürften damit eher wachsen. Denken Sie an die virtuelle Werbung oder an die Werbung auf geteilten Bildschirmen. Wie wollen Sie das auseinander halten?

Schliesslich zu unserem Antrag, der sich mit diesen beiden Konzepten von National- und Ständerat auseinander setzt: Die ständerätliche Kommission hat sich noch einmal gegen eine Zusammenlegung der bisherigen Aufsichtstätigkeiten entschieden. Ihre Lösung hat gegenüber der heutigen Rechtslage den Vorteil, dass in der Sache sauber abgegrenzt wird: redaktionelle Sendungen auf der einen Seite, Werbeblocks mit Inhalt auf der anderen Seite an je getrennte Behörden.

Nach diesem Konzept ist die UBI für den redaktionellen Teil zuständig, nicht aber für die Werbung und das Sponsoring. Das wird durch verschiedene Bestimmungen im Gesetz selber präzisiert. Ich verweise etwa auf Artikel 101 Absatz 1 - bitte konsultieren Sie ihn selber - oder auch Artikel 103 Absatz 2 Litera a des Gesetzentwurfes. Die UBI prüft lediglich, ob die Bestimmungen über den Inhalt redaktioneller Sendungen respektiert wurden, welche sich im RTVG selber befinden, ich meine Artikel 4 und Artikel 5 des Gesetzes sowie das massgebende internationale Recht. Alle anderen gesetzlichen Bestimmungen - also Bestimmungen über die Werbung und das Sponsoring, also Artikel 9 und folgende des Gesetzes - hat die UBI nach diesem Konzept nicht zu beurteilen.

Man kann also sagen: Diese Bestimmungen betreffen die UBI, jene Bestimmungen das Bakom. So kann man das klar trennen. Die Trennlinie verläuft entlang den Vorschriften zum Inhalt redaktioneller Sendungen und anderer rundfunkrechtlicher Bestimmungen. Dies ist eine praktikable Grenze. Werbespots sind ja gemäss Vorschrift als solche zu kennzeichnen. Man weiss genau, dass das Werbung ist und eben nicht redaktioneller Inhalt.

Wir schlagen Ihnen nach wie vor vor, die UBI für die redaktionellen Sendungen als zuständig zu erklären, das Bakom, das UVEK, den Bundesrat für die übrige Aufsicht, für die Werbung und das Sponsoring.

Eine Klammerbemerkung: Wir wollen damit auch keine freischwebende Aufsichtsbehörde wie der Nationalrat. Der Nationalrat hat eine Behörde geschaffen, die sogenannt "unabhängig" ist. Ja, unabhängig von was allem und für was alles? Unabhängig vielleicht sogar von der Rechtsordnung? Jedenfalls unabhängig von der Kontrolle durch das Departement, durch den Bundesrat und auch durch das Parlament; also eine "freischwebende Masse" irgendwo zwischen Rechtsordnung und Politik. Das ist eine Vorstellung, die uns nicht überzeugt hat.

Darf ich den Unterschied noch von zwei zusätzlichen Aspekten her beleuchten? Was war grundsätzlich der Anlass für die Einführung der Kontrolle durch die UBI? Das war doch die Befürchtung, dass manipulative Programmgestaltung passieren könnte. Das sieht man am Text der Bundesverfassung, der von "Programmbeschwerden" spricht. Diese Angst vor manipulativer Programmgestaltung ist bei der Werbung anders als beim Inhalt. Bei der Werbung geht es nicht um den Schutz vor Manipulation durch inhaltliche Überprüfung wie im Programm. Die Werbung ist per definitionem einseitig und will in einem gewissen Grad manipulieren. Das soll sie ja tun können. Hier geht es beim Schutz des Publikums nicht um den Schutz vor Manipulation, sondern es geht darum, dass die Werbung als solche erkennbar ist, damit man sie beurteilen kann.

Wir suchen also eine formale Abgrenzung zwischen UBI-Kompetenz und Bakom-Kompetenz. Das Bundesgericht hat sich mit dieser Problematik auseinander gesetzt; der für uns massgebende Entscheid in BGE 123 II auf den Seiten 409 und 410 enthält die Grundlagen.

Das Verbot der politischen Werbung, das beim Antragsteller damals mitgespielt haben mag, ist nicht in erster Linie ins Gesetz aufgenommen worden, um das Publikum vor Manipulationen zu schützen. Dort geht es vielmehr um die Gleichheit der Waffen in der politischen Auseinandersetzung. Weil die Werbung in den elektronischen Medien teuer ist, muss man dafür sorgen, dass dieser politische Wettbewerb nicht verzerrt wird. Das ist das grundsätzliche Argument.

Zum praktischen, zum zeitlichen Argument: Wenn die Werbung etwa vor Wahlen oder Abstimmungen, wenige Wochen vor dem Urnengang, mit politischen Botschaften gesendet wird, dann kann die UBI praktisch kaum zeitgerecht reagieren. Sie ist ein Milizorgan. Sie ist auf Beschwerden angewiesen, die eingereicht werden. Beschwerden müssen beantwortet werden usw. - Sie kennen das Verfahren. So, wie die UBI konstruiert ist, wird sie nicht zeitgerecht Schutz bieten können. Das ist keine Disqualifikation ihrer Arbeit, sondern das ist eine Beurteilung der Eignung dieser Institution an sich.

Zum praktischen Unterschied: Werbespots werden laufend wiederholt. Auch um gegen diese laufenden Wiederholungen einzuschreiten, ist das UBI-Verfahren nicht geeignet. Da müsste man ja immer wieder Beschwerden einreichen, und das ist unsinnig.

Ich darf Ihnen namens der Kommission für das ganze Konzept, die Artikel 86 bis 95, beantragen, bei der ursprünglichen Fassung zu bleiben, mit der Ausnahme, die ich bereits erwähnt habe.