Bieri Peter · Ständerat · 2005-12-06

Wortprotokoll

Ich bin von der Kommission als Sprecher für den Hochschulartikel bestimmt worden. Ich werde jetzt meine Ausführungen machen, um in der Detailberatung diesen Artikel dann nicht noch einmal vorzustellen. [PAGE 1025]

Der neue Bildungsrahmenartikel in der Bundesverfassung ist, wie die Kommissionspräsidentin gesagt hat, in enger Zusammenarbeit der beiden Schwesterkommissionen entstanden. Während sich die nationalrätliche Kommission primär des Grundsatzes der neuen Bildungsverfassung und der Artikel über die Grundschul-, die Berufs-, die Weiterbildung und die Forschung annahm, übernahm in der Folge die ständerätliche Schwesterkommission die Ausarbeitung des neuen Hochschulartikels. Diese Aufgabenteilung ergab sich nicht zuletzt aufgrund der folgenden drei Tatsachen:

1. Die WBK unseres Rates war 1999 bei der Erarbeitung des neuen Universitätsförderungsgesetzes die Urheberin der Motion 99.3153, welche die Ausarbeitung eines neuen Hochschulartikels forderte. Sie hat damals gezielt vorgeschlagen, die Gültigkeit des jetzigen Gesetzes bis zum Jahr 2007 zu begrenzen und bis dann eine neue, bessere Verfassungsgrundlage zu schaffen.

2. Unser Rat gab der parlamentarischen Initiative 03.452 unseres früheren Kollegen Gian-Reto Plattner aus dem Jahre 2003 mit dem Titel "Hochschulreform" Folge.

3. Es sei auch auf die Motion 04.3506 unseres Kollegen Bürgi aus dem Jahre 2004 zur Hochschulfinanzierung verwiesen.

Unsere WBK übertrug diese Aufgaben einer Subkommission, in der die Kolleginnen und Kollegen Amgwerd, Bürgi, Fetz, Langenberger und Schiesser Einsitz nahmen. Ich durfte diese Subkommission präsidieren, weshalb ich jetzt auch diesen Artikel vorstelle.

Unsere Arbeit stützte sich zudem auf den Bericht der Projektgruppe Bund/Kantone zur Hochschullandschaft 2008 ab. In diesem Gremium haben Vertreter des EDI, des EVD und der EDK Grundlagen für die Neuordnung der schweizerischen Hochschullandschaft ausgearbeitet. Im Weiteren durften wir auf die Mitarbeit der Hochschulrektorenkonferenz sowie der folgenden Fachexperten zählen: nämlich von Professor Ehrenzeller von der HSG, unserem früheren Kollegen im Ständerat und alt WBK-Mitglied, Professor Zimmerli, Uni Bern, sowie dem früheren Direktor des Bundesamtes für Bildung und Wissenschaft, Gerhard Schuwey. Die Herren Schuwey und Ehrenzeller haben die gesamte Bildungsvorlage zusammen mit den Spitzen der beiden zuständigen Bundesämter, dem Staatssekretariat für Bildung und Forschung sowie dem Bundesamt für Berufsbildung und Technologie in beiden Kommissionen begleitet. Damit bestand die Gewähr, dass die Arbeit konsistent blieb.

Das Ergebnis der Vorarbeit der Subkommission wurde von unserer WBK vorerst einmal nur zur Kenntnis genommen. Sie hat unseren Vorschlag der WBK des Nationalrates überlassen, welche ihn unter Einbezug einer einzigen Änderung, nämlich des Zugangs zu den Hochschulen, in ihre Vorlage übernommen hat. Unser Vorschlag zu einem Hochschulartikel ist vom Nationalrat ohne Änderung übernommen worden, nachdem sich zuvor auch der Bundesrat in seiner Stellungnahme zum Bericht der WBK des Nationalrates in weitesten Teilen unseren Überlegungen angeschlossen hatte.

Der neue Hochschulartikel wird, zumal das jetzige Universitätsförderungsgesetz Ende 2007 ausläuft, zu einem neuen Hochschulrahmengesetz führen. Da es nicht mehr möglich ist, dieses bis zu Beginn der neuen Vierjahresperiode am 1. Januar 2008 fertig zu erstellen, werden wir genötigt sein, das alte Gesetz um einige Jahre zu verlängern. Hingegen sollen der neue Hochschulverfassungsartikel, das neue Hochschulrahmengesetz, das Hochschulkonkordat und eine neue Zusammenarbeitsvereinbarung zu einer neuen Form des kooperativen Föderalismus auf der Hochschulstufe führen. Der neue Verfassungsartikel legt die dazu notwendigen soliden Grundsätze fest. Mit dem neuen Hochschulartikel sollen vornehmlich die folgenden Ziele erreicht werden:

1. Die drei Hochschultypen - kantonale Universitäten, ETH und Fachhochschulen - basieren auf der gleichen Verfassungsgrundlage und werden unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Zielsetzungen und Trägerschaften gleich behandelt.

2. Die Steuerung erfolgt primär über eine partnerschaftliche Kooperation unter den verschiedenen Hochschulträgern und über eine umfassende Koordination von Bund und Kantonen. Dazu ist ein gemeinsam politisch verantwortliches Steuerungsorgan zu schaffen, dem eine durch das Gesetz delegierte und fest umschriebene Entscheidkompetenz in denjenigen Bereichen zukommt, die nicht durch ein Bundesgesetz festgelegt sind. Das neue Hochschulrahmengesetz wird Grundsätze der Organisation und der Verfahren regeln.

3. In der zukünftigen Hochschullandschaft soll zwischen Bund und Kantonen einerseits, aber auch zwischen den Hochschulen anderseits koordiniert und kooperiert werden. Dies darf jedoch nicht dazu führen, dass die Schulen nicht auch über eine hohe Autonomie verfügen. Dieser kommt insbesondere eingedenk der verschiedenen Trägerschaften und Aufgaben sowie der unterschiedlichen Geschichte im neuen Hochschulartikel eine grosse Bedeutung zu. Explizit ist in der Verfassung festgelegt, dass im Sinne der Gerechtigkeit und der Gewährleistung des Wettbewerbes Institutionen mit gleichen Aufgaben von Bund und Kantonen nach ähnlichen Massstäben gefördert werden. Auf diese Weise ermöglichen wir, dass zwischen den Hochschulen ein gesunder Wettbewerb entstehen kann.

4. Der Hochschulartikel (Art. 63a der Bundesverfassung) sieht in Absatz 5 in Analogie zu Artikel 62 Absatz 4 eine subsidiäre Bundeskompetenz vor, die in abschliessend umschriebenen Bereichen dem Bund die Möglichkeit gibt, von sich aus aktiv zu werden, wenn Bund und Kantone die gemeinsamen Ziele auf dem Weg der Zusammenarbeit nicht erreichen. Wir haben in der vorberatenden Kommission eingehend über die zu erwähnenden Punkte diskutiert und uns letztlich auf diejenigen Bereiche beschränkt, bei denen wir eine einheitliche Regelung als zwingend erachtet haben.

Ein weiteres wichtiges Bundesinstrument, das bei Misslingen der Koordination selbstständig zum Zuge kommt, ist die Steuerung des Bundes über die Finanzen. Dieser kann seine Unterstützung an einheitliche Finanzierungsgrundsätze binden und von der Aufgabenteilung zwischen den Hochschulen in besonders wichtigen Bereichen abhängig machen. Mit diesem Instrument erhält der Bund ein wichtiges Mittel. Es ist auch eine Art Verstärkung und Präzisierung der heutigen Verfassungsbestimmung, wie sie im Rahmen der Totalrevision aufgenommen wurde.

Im Rahmen der Kommissionsarbeit hat das neue gemeinsame Hochschulsteuerungsorgan von Bund und Kantonen sowie dessen Entscheidkompetenz zu intensiven Diskussionen Anlass gegeben. Auch bei meinen Auftritten bei interessierten Gruppen, so etwa bei der Vereinigung der Staatsrechtsprofessoren, wurde die kritische Frage gestellt, ob sich damit bei unserem Staatsaufbau eine neue Ebene zwischen Bund und Kantonen einfüge.

Diese Frage ist berechtigt, wenngleich unmissverständlich festzuhalten ist, dass das von uns zu erlassende Hochschulrahmengesetz gemäss Artikel 63a Absatz 4 die diesem gemeinsamen Organ zu übertragenden Zuständigkeiten regelt und sich auch über die Grundsätze von Organisation und Verfahren der Koordination aussprechen wird. Damit erfolgt eine klare Kompetenzzuweisung. Zudem hat es der Bundesgesetzgeber jederzeit in der Hand, die Kompetenzen dieses Organs neu zu regeln.

In diesem Zusammenhang darf auf die Schweizerische Universitätskonferenz hingewiesen werden, die bereits heute ein gemeinsames Organ von Bund und Kantonen ist und die in den letzten sechs Jahren durchaus fähig war, der schweizerischen Hochschullandschaft neue Impulse zu verleihen. Zu denken ist etwa an die Einführung des Bologna-Studienmodells. Die Kommission hat sich eingehend mit der Rechtsnatur der Beschlüsse, also des im Rahmen der Hochschulträgerkonferenz gemeinsam erlassenen Rechtes, befasst. Es ist hier nicht der Ort, auf Einzelheiten dieses besonderen, nicht ganz einfachen Verfahrens der Rechtsetzung einzugehen.

Was die Wirkung des von der Konferenz erlassenen Rechtes angeht, bestand in der Kommission Einigkeit, dass es sich bei den Rechtssätzen, welche die Konferenz erlässt, um kooperativ, also unter Mitwirkung der Kantone entstandenes Bundesrecht handelt, welches aufgrund einer Delegation [PAGE 1026] durch ein Bundesgesetz einerseits und einer Delegation via Konkordat der Kantone andererseits entstanden ist. Die Kommission war sich einig, dass es für die Bundes- wie für die kantonalen Behörden verbindliches Recht ist und entsprechend umgesetzt werden muss, dass es demgemäss Vorrang vor kantonalem und interkantonalem Recht geniesst, dass die Bundesgesetze diesem delegierten Bundesrecht im Widerspruchsfall jedoch vorgehen sollen und dass schliesslich im Anwendungsfall - man denke etwa an die Akkreditierungsbeschlüsse - die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist, also eine konkrete, jedoch nicht eine abstrakte Normenkontrolle möglich sein soll. Die entsprechenden Rechtswege sind im Einzelnen auf Gesetzesstufe auszugestalten.

Eine letzte Erklärung ist zu den Fachhochschulen zu machen: Diese leiteten bis heute ihre verfassungsrechtliche Grundlage auch aus der Bestimmung über die Berufsbildung ab. Es ist konsequent, dass die Fachhochschulen Teil des neuen Hochschulrahmengesetzes werden und über das gleiche gemeinsame Steuerungsorgan Bund/Kantone strategisch geführt werden.

In der Tendenz wird dies zur Folge haben, dass die heutige, sehr starke Führungs- und Regelungskompetenz des Bundes im Fachhochschulbereich sicher teilweise zugunsten dieses neuen Organs verschoben wird. Wichtig ist, dass im Interesse der Einheitlichkeit des Hochschulbereiches und der vollen Akzeptanz der Fachhochschulen auf internationaler Ebene die Fachhochschulen und die universitären Hochschulen den gleichen Steuerungsmechanismen unterliegen. Das heisst, dass auch die Fachhochschulen über denselben Grad an innerer Autonomie verfügen müssen wie die kantonalen Universitäten und die Eidgenössischen Technischen Hochschulen. Dies bedingt eine entsprechende Anpassung des heute gültigen Fachhochschulgesetzes. Letztlich werden die Fachhochschulen an Autonomie gewinnen und gleichzeitig besser ins schweizerische Hochschulsystem integriert werden.

Ich möchte zum Schluss meinen Kolleginnen und Kollegen in der Subkommission, den Vertretern der Verwaltung der beiden Bundesämter sowie unseren drei Experten für die sehr gute gemeinsame Arbeit danken. Wir sind überzeugt, dass mit dieser Vorlage die Hochschulbildung über eine tragfähige und zukunftsgerichtete Verfassungsgrundlage verfügen wird.