Briner Peter · Ständerat · 2005-12-07

Wortprotokoll

Zuerst zur Vorgeschichte: Als der Bundesrat am 31. März 2004 den heute zur Beratung anstehenden Entwurf eines Bundesgesetzes über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas zuhanden des Parlamentes verabschiedete, sah das Geschäft eigentlich noch problemlos aus. Weil der laufende Bundesbeschluss vom 24. März 1995 auf eine Geltungsdauer von zehn Jahren beschränkt ist und am 28. Februar 2008 ausser Kraft tritt, war es nötig, eine neue Rechtsgrundlage für die Ostzusammenarbeit zu schaffen. Mit gutem Gewissen hätte man davon ausgehen können, dass das Anfang der Neunzigerjahre eingeleitete Engagement der Schweiz in den Ländern des ehemaligen kommunistischen Ostblocks und die rechtliche Sicherung seiner Fortführung im Parlament auf grosse Unterstützung stossen würden.

Aber so einfach sollte die Sache nicht sein. Erste Wolken hatten sich bereits am Horizont gezeigt, als der Bundesrat den Rahmenkredit für die Weiterführung der Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas und der GUS, den er dem Parlament zusammen mit dem Gesetzentwurf vorlegte, im Hinblick auf einen möglichen Beitrag der Schweiz zur wirtschaftlichen und sozialen Kohäsion der Europäischen Union vorsorglich von 1,2 Milliarden auf 800 Millionen Franken reduziert hatte. Am 21. April 2004 beschloss der Bundesrat, auf die Anfrage der EU betreffend einen Kohäsionsbeitrag einzutreten. Als sich die Aussenpolitische Kommission am 23. April 2004 anschickte, Gesetzentwurf und Rahmenkredit zu beraten, war es so weit. Allen wurde offensichtlich, dass nunmehr ein noch unklarer Konnex zwischen Ostzusammenarbeit und Kohäsionsbeitrag bestand, und dies sowohl was die Rechtsgrundlage als auch was die Finanzierung anbelangt. Die Kommission stand vor der Frage, ob diese zwei Gesichtspunkte - Ostzusammenarbeit und Kohäsionsbeitrag - zu trennen oder zu verknüpfen seien, und zwar zu einem Zeitpunkt, in dem praktisch nichts über die konkrete Ausgestaltung des Kohäsionsbeitrages bekannt war.

Die Unmöglichkeit, diese Frage zu beantworten, führte die ziemlich verunsicherte Kommission damals zur Lösung, die Sie bereits kennen. Erstens beschloss sie, auf den Gesetzentwurf einzutreten, dessen Behandlung aber vorläufig zu sistieren, bis nähere Auskünfte über den Inhalt des Kohäsionsbeitrages vorlägen. Zweitens entschied sie, keinen neuen Rahmenkredit zu bewilligen, sondern den gegenwärtig laufenden, dritten Rahmenkredit um 400 Millionen Franken aufzustocken und bis Ende 2006 zu verlängern, um ein "Grounding" der laufenden Projekte der Osthilfe mangels Verpflichtungsmitteln zu vermeiden. Daraufhin haben der Ständerat am 17. Juni 2004 und der Nationalrat am 4. Oktober 2004 die Lösung betreffend den Rahmenkredit gutgeheissen.

Die Kommission hat seit April 2004 die Situation mehrmals geprüft, sich aber erst an ihrer Sitzung vom 21./22. Oktober dieses Jahres in der Lage gefühlt, die Behandlung des Bundesgesetzes über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas wieder an die Hand zu nehmen und Anträge zu stellen; diese liegen Ihnen vor. [PAGE 1058]

Ich komme nun zu den Beratungen der Kommission vom 21./22. Oktober 2005. Ich werde meine Darlegungen zur Position der Kommission in zwei Teile gliedern: Erstens werde ich den vorliegenden Gesetzentwurf unter dem Blickwinkel der traditionellen Ostzusammenarbeit erörtern; zweitens werde ich auf die Problematik des Kohäsionsbeitrages eingehen.

1. Die schweizerische Ostzusammenarbeit unterstützt die politische, wirtschaftliche und soziale Transition der ehemals kommunistischen Staaten Osteuropas und der GUS in Richtung Demokratie und Rechtsstaat sowie einer Marktwirtschaft mit sozialer Ausprägung. Ziel ist es, Frieden und Stabilität auf dem europäischen Kontinent bis zu seinen euro-asiatischen Grenzen zu fördern. Die Schweiz verfolgt dabei ureigene aussen- und sicherheitspolitische Interessen, kommt aber auch ihrer Verpflichtung zur solidarischen Zusammenarbeit gegenüber der internationalen Gemeinschaft nach.

Die betroffenen Partnerländer befinden sich in sehr unterschiedlichen Stadien des Transitionsprozesses. Was die mitteleuropäischen und die baltischen Staaten betrifft, steht dieser Prozess in der Endphase. Nimmt man diese Länder als Zentrum eines sich nach Südosten und Osten ausdehnenden Halbkreises, trifft man auf Länder und Regionen, welche weniger weit fortgeschritten sind. Hier stellen sich noch zum Teil gewaltige Herausforderungen. Angesichts dieser Realität ist sich die Kommission einig, dass die Ostzusammenarbeit fortzusetzen ist. Viele Erfolge sind zu verzeichnen, und die geltende Rechtsgrundlage, die festgelegten Zielsetzungen und die eingesetzten Instrumente haben sich bewährt. Doch viel bleibt noch zu tun.

Gestützt auf diese Feststellung befürwortet die Kommission im Grundsatz die neue Rechtsgrundlage, welche materiell im Wesentlichen den gegenwärtigen Bundesbeschluss in der nunmehr durch die Verfassung vorgeschriebenen Form des Bundesgesetzes übernimmt. Mit einem Abänderungsantrag bei Artikel 3 möchten wir dennoch dem Grundsatz der Eigenverantwortung der Partner, seien es Regierungen, öffentliche Anstalten, Organisationen der Zivilgesellschaft, Unternehmen oder Bevölkerungsgruppen, noch mehr Gewicht verleihen. In diesem Punkt ortet die Kommission nämlich Probleme, welche Effektivität und Effizienz der Osthilfe beeinträchtigen.

Weiter unterstützt die Kommission die vom Bundesrat vorgeschlagene Begrenzung der Geltungsdauer des Gesetzes auf zehn Jahre. Einerseits finden wir es vom Ansatz her richtig, dass der Transitionsprozess als eine Übergangsphase zu betrachten ist, die auch einmal abgeschlossen werden sollte. Anderseits ist es angebracht, angesichts der grossen Dynamik dieses Reformprozesses in zehn Jahren wieder zu prüfen, ob der im Gesetz festgeschriebene Grundaufbau der Osthilfe noch den Realitäten entspricht und zielführend ist.

2. Zum Kohäsionsbeitrag: Wie bereits angetönt, erwies sich für die Kommission die Beratung des Gesetzentwurfes unter dem Blickwinkel der Kohäsionshilfe als schwieriger. Dabei wurde die Kommission durch Bundesrätin Micheline Calmy-Rey eingehend über den Stand des Geschäftes orientiert, sowohl was die rechtliche Regelung mit der EU als auch was die konkrete inhaltliche Gestaltung der Kohäsionsbeiträge sowie die Finanzierung anbelangt.

Zunächst eine terminologische Bemerkung: Was früher von offizieller Seite "Beitrag der Schweiz zur wirtschaftlichen und sozialen Kohäsion der EU" oder "Kohäsionsbeitrag" genannt wurde, wird jetzt als "Beitrag der Schweiz zur Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen Disparitäten in der erweiterten EU" oder auch als "Solidaritätsbeitrag" bezeichnet. Wie auch immer, es sei hier festgehalten, dass diese Ausdrücke dasselbe bedeuten. Hingegen wollen wir mit dem Begriff "Solidaritätsbeitrag" unterstreichen, dass es sich dabei um eine eigenständige Lösung handelt, die nicht im Rahmen des EU-Kohäsionsfonds zu verstehen ist.

Zur Sache selbst: Der Kommission lag der Vorschlag des Bundesrates vor, Osthilfe und Solidaritätsbeitrag mit demselben Bundesgesetz über die Ostzusammenarbeit rechtlich abzusichern, dafür mit zwei separaten Rahmenkrediten zu finanzieren. Was die konkrete Finanzierung der Kohäsionsleistungen anbelangt, so verfügte die Kommission über die Darstellung eines nur abstrakten Kompensationsgerüstes, ohne gesicherte Angabe zur konkreten Funktionsweise.

Bei dieser Ausgangslage hatte die Kommission drei grundsätzliche Fragen zu beantworten:

1. Genügt das Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas den Anforderungen, um als Rechtsgrundlage auch für die Kohäsionshilfe zu gelten, oder bedarf es einer eigenständigen, spezifischen Rechtsgrundlage? Kann das Bundesgesetz tel quel zur Anwendung kommen, oder sind Anpassungen erforderlich?

2. Soll es zwei Rahmenkredite oder einen einzigen geben?

3. Inwiefern soll die Frage der Finanzierung des Solidaritätsbeitrages endgültig geklärt werden, damit das Bundesgesetz verabschiedet werden kann? Anders gesagt: Wie verhalten sich Rechtsgrundlage und Finanzierung zueinander?

Eher am Rande stand hingegen die Frage zur Diskussion, ob die Zusage der Schweiz auf die Forderung der EU richtig war, einen Beitrag an die europäischen Kohäsionsanstrengungen zu leisten. Auch wenn die Zusage in der Kommission nicht auf eine einhellige und euphorische Zustimmung stösst, ist sie zum Ersten beschlossene Sache. Zum Zweiten kann sich die Kommission doch grundsätzlich dem Bundesrat anschliessen und die aussenpolitische Notwendigkeit und Bedeutung eines solidarischen Beitrages der Schweiz vor dem Hintergrund der Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf die neuen EU-Mitgliedstaaten und des Abschlusses der Bilateralen II bejahen und mittragen.

Dabei ist es für die Kommission entscheidend, dass dieser Beitrag nicht über direkte Zahlungen an die EU, namentlich in den Kohäsionsfonds, sondern über selbstständige bilaterale Programme in den begünstigten Ländern abgewickelt wird. Zudem soll er nach Ansicht der Kommission kein Präjudiz im Hinblick auf künftige EU-Erweiterungsrunden schaffen.

In diesem Sinne begrüsst die Kommission die getroffene Lösung und die Beschränkung der formellen Verpflichtung gegenüber der EU im Rahmen eines Memorandum of Understanding. Weiter befürwortet die Kommission die Beschränkung der begünstigten Länder auf die zehn neuen EU-Mitgliedstaaten.

Zur ersten Frage: Kohäsionsleistungen unterscheiden sich von der klassischen Ostzusammenarbeit in ihrer Zielsetzung. Sie bezwecken die Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen Disparitäten und damit die Stärkung des internen Zusammenhaltes der EU, während sich die Osthilfe auf den demokratischen und marktwirtschaftlichen Umbau der Staaten und Gesellschaften ausrichtet. Der EU-Beitritt der mitteleuropäischen und baltischen Staaten ist kennzeichnend für den Übergang von der Transitions- zur Kohäsionsproblematik. Dennoch lässt sich eine Verwandtschaft zwischen den beiden Zielsetzungen erkennen. Die Überwindung der strukturellen Schwächen in diesen Ländern und der gewaltigen Disparitäten zwischen ihnen und den fünfzehn alten EU-Mitgliedländern kann als abschliessende Phase und Vollendung des Transitionsprozesses betrachtet werden. Die Ähnlichkeit der thematischen Einsatzfelder der Kohäsionshilfe und der Osthilfe unterstreicht diese Verwandtschaft. Zudem entspricht die Kohäsionshilfe der Finalität der Osthilfe insofern, als die Verringerung des Gefälles innerhalb der erweiterten EU ein Beitrag zur Förderung von Stabilität und Sicherheit auf dem europäischen Kontinent ist. Ohne Kohäsion ist eine nachhaltige Stabilisierung Europas nicht zu erreichen. Das erklärt übrigens auch das massive finanzielle Engagement der EU in ihrer Kohäsionspolitik.

In diesem Sinn geht die Kommission mit dem Bundesrat einig, dass das Bundesgesetz offen genug formuliert ist und den nötigen Interpretationsspielraum zulässt, damit die Solidaritätsleistungen quasi als letzter Schritt in der Unterstützung des Transitionsprozesses darunter subsumiert werden können. Es erfüllt in den Augen der Kommission die Anforderungen nach Transparenz und Rechtssicherheit, ohne dass inhaltliche Anpassungen bzw. eine explizite Erwähnung des Kohäsionsbegriffes erforderlich wären.

[PAGE 1059]

Nach Ansicht der Kommission ist es zudem von Vorteil, auf eine separate Rechtsgrundlage zu verzichten, wenn eine solche nicht absolut nötig ist, weil damit gegenüber der EU zum Ausdruck gebracht wird, dass die Schweiz ihre Solidaritätsleistungen in eine "Verlängerung" der Philosophie der Transitionshilfe einbettet und daher keiner der fünfzehn alten EU-Mitgliedstaaten berücksichtigt werden kann.

Eine Anpassung bezüglich des geografischen Gebietes, auf das sich der Gesetzentwurf bezieht, erweist sich hingegen als nötig. Unter dem allgemeinen Begriff "Staaten Osteuropas" sind alle ehemals kommunistischen Staaten Ost-, Mittel- und Südosteuropas sowie Staaten auf dem Gebiet der GUS zu verstehen. Die Solidaritätsleistungen richten sich aber an sämtliche zehn neuen Mitgliedländer und somit auch an Malta und Zypern, welche klar nicht in diesem geografischen Perimeter liegen. Artikel 1 des Gesetzentwurfes ist entsprechend ergänzt worden. Die Kommission hat jedoch auf eine weiter gehende Anpassung - auf eine Anpassung jeder Stelle, in der der Begriff "Staaten Osteuropas" vorkommt - verzichtet, weil eine solche Anpassung den Gesetzestext zu schwerfällig gemacht hätte.

In der zweiten Frage - der Frage, ob es einen oder zwei Rahmenkredite geben soll - ist die Kommission dem Bundesrat gefolgt; sie befürwortet die Lösung mit zwei spezifischen Rahmenkrediten, die auf einem einzigen Gesetz basieren.

Mit der dritten Frage, der Finanzierung des Solidaritätsbeitrages der Schweiz, hat sich die Kommission sehr intensiv auseinander gesetzt. An sich hat die Erarbeitung eines Gesetzes mit der Art der Finanzierung des staatlichen Handelns nichts zu tun. Doch im vorliegenden Fall nimmt diese Frage eine zentrale Stellung ein, weil eine Mehrheit der Kommissionsmitglieder befürchtet, es könnte eine Rechtsgrundlage geschaffen werden, die möglicherweise dazu gebraucht wird, schwerwiegende Einschnitte bei anderen aussenpolitischen Zielsetzungen, namentlich im Bereich der Entwicklungshilfe, vorzunehmen.

Bedingt durch eine Reihe von Entscheiden des Bundesrates präsentiert sich die Übungsanlage wie folgt: Die Schweiz leistet einen Solidaritätsbeitrag - also Verpflichtungsmittel von 1 Milliarde Franken für eine Laufzeit von fünf Jahren -, der vollumfänglich durch Kompensation beim EDA und beim EVD, d. h. budgetneutral, finanziert wird. So lautet der Entscheid des Bundesrates vom 12. Mai 2004. Einnahmen aus dem Zinsbesteuerungsabkommen, die heute allerdings noch nicht konkret beziffert werden können, können ebenfalls zur Kompensation beansprucht werden. Dies ist ein Entscheid des Bundesrates vom 24. September 2005.

Einsparungen im Asylbereich infolge der Assoziierung an Dublin, die im Rahmen der Genehmigung der Bilateralen II auf 80 Millionen Franken beziffert worden sind, stehen nun offenbar im Bundesrat als weitere Kompensationsquelle noch zur Diskussion. Des Weiteren erfolgt die Kompensation finanztechnisch bei Zahlungskrediten, welche sich - beginnend frühestens Ende 2006 - mit variablen jährlichen Volumen über ungefähr acht Jahre erstrecken würden. Schliesslich betrifft die Kompensation zunächst die Osthilfe in der Grössenordnung von 400 Millionen Franken. Dies beruht auf dem Entscheid des Bundesrates vom 31. März 2004 betreffend den Rahmenkredit für die Ostzusammenarbeit für die Periode 2005-2008, nämlich dessen Reduzierung von 1,2 Milliarden auf 800 Millionen Franken.

Bei dieser Ausgangslage sieht sich die Kommission mit zwei ernsthaften Problemen konfrontiert. Erstens hegt sie ordnungspolitische Bedenken betreffend die Kompensation im Budget von EDA und EVD, weil sie nicht sieht, wie die Entwicklungszusammenarbeit davon ausgespart bliebe und wie die Ostzusammenarbeit selbst weiter gehenden Einschnitten als jenen, die bereits beschlossen worden sind, entgehen könnte. Dass den Ärmsten zugunsten der weniger Armen etwas weggenommen wird, ist aber für die Mehrheit der Kommission inakzeptabel. Die Ostzusammenarbeit darf ebenfalls - wenn man etwa an die Interessen der Schweiz im Balkan oder in den Ländern der schweizerischen Stimmrechtsgruppe bei den Bretton-Woods-Institutionen denkt - nicht unter eine bestimmte kritische Masse fallen.

Dazu kommt, dass die Schweiz am Uno-Millenniumsgipfel vom vergangenen September sich in der Person von Bundespräsident Schmid engagiert hat, ihre öffentliche Entwicklungshilfe im Verhältnis zum BNP im Rahmen ihrer Möglichkeiten wieder anzuheben. Als öffentliche Entwicklungshilfe gelten die Hilfeleistungen, welche Entwicklungsländern gemäss Definition der OECD zugute kommen. Die zehn neuen EU-Mitgliedstaaten gehören nicht zu diesen Ländern, d. h., Kohäsionsleistungen, die mit Entwicklungsgeldern finanziert würden, würden unweigerlich eine Reduzierung der öffentlichen Entwicklungshilfe verursachen. Hier stehen die Glaubwürdigkeit und auch die Kohärenz unserer Politik und unserer Aussagen als Partner der internationalen Zusammenarbeit auf dem Spiel.

Zweitens hat die Kommission ernsthafte finanzpolitische Vorbehalte in Bezug auf die Finanzierungsquellen, die der Bundesrat zur Entschärfung der Kompensationsproblematik ins Feld führt. Die Einnahmen aus der Zinsbesteuerung, die Einsparungen im Asylbereich oder gar Wachstumsimpulse aus den bilateralen Abkommen mit der EU und entsprechende Steuereinnahmen - das sind hypothetische Geldquellen, die noch gar nicht sprudeln. Die Kommission kann sich nicht mit einer Finanzierung einverstanden erklären, die auf Luftschlössern beruht. Kommt dazu, dass in der Kommission auch die Auffassung vertreten worden ist, dass solche Einnahmen und Einsparungen - sollten sie sich tatsächlich ergeben - nicht für die Solidaritätsleistungen aufzuwenden sind und dass ausschliesslich eine vollumfängliche Kompensation im EDA und im EVD infrage kommt.

Obwohl sich die Kommission vom Bundesrat klarere Vorstellungen zur Finanzierung der Kohäsionsleistungen gewünscht hätte, musste sie zur Kenntnis nehmen, dass die Sache so aufgegleist worden ist, dass man zum heutigen Zeitpunkt lediglich mit hypothetischen Szenarien operieren kann. Vor diesem Hintergrund will die Kommission grossmehrheitlich vermeiden, dass die Solidaritätsleistungen aussenpolitisch widersprüchliche und ethisch unvertretbare Konsequenzen haben. Sie hat somit an die Adresse des Bundesrates festgehalten, dass die Kohäsionszahlungen nicht zulasten der Entwicklungshilfe für die ärmsten Länder erfolgen dürfen.

Mit dieser Auflage kann sich die Mehrheit der Kommission - wenn auch mit grossem Unbehagen - damit abfinden, dass die Finanzierungsfrage offen bleibt und bei den Beratungen des kommenden Rahmenkredites für den Kohäsionsbeitrag wiederaufzunehmen ist. Sie ist in diesem Sinne gewillt, dem Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas aufgrund seines grossen aussenpolitischen Stellenwertes zuzustimmen. Es ist zu bemerken, dass eine Blockierung des Gesetzes uns heute keinen Schritt weiter führen würde. Wir brauchen es als rechtliche Grundlage für die Rahmenkredite, im Rahmen von deren Beratung die Finanzierung sowohl der Ostzusammenarbeit als auch der Solidaritätsleistungen eingehend zu diskutieren und endgültig zu regeln sein wird.

Die Behandlung dieser Rahmenkredite in den Räten wurde vom Bundesrat für die Sommer- bzw. für die Herbstsession des nächsten Jahres in Aussicht gestellt. Allerdings gehe ich davon aus, dass das Parlament noch vor der Schlussabstimmung zu diesem Gesetz - die dürfte in der Frühjahrssession 2006 erfolgen - über die Finanzierung der Solidaritätsbeiträge eine klare Ausgangslage, ein transparentes Konzept, erhalten wird, und ich fordere den Bundesrat konkret dazu auf.

Zur Frage des Referendums: In Bezug auf den Solidaritätsbeitrag ist bereits die Frage bzw. die Forderung nach einer referendumsfähigen Vorlage eingebracht worden, namentlich in einer Motion des Nationalrates. Bei den Beratungen unserer Kommission stand diese Frage nicht so prominent im Vordergrund, weil sie mit dem Gesetzentwurf gelöst wird. Das Bundesgesetz untersteht nämlich dem fakultativen Referendum. Die Kommission war sich indessen im Klaren, dass ein allfälliges Referendum das gesamte Gesetz betrifft und dass somit auch die Rechtsgrundlage für die Osthilfe und nicht nur die für den Kohäsionsbeitrag infrage gestellt [PAGE 1060] werden dürfte. Das ist aber bei Gesetzen, die gewöhnlich mehrere Zielsetzungen verfolgen, sehr oft der Fall.

Zu den Anträgen der Kommission: In einer gesamthaften Interessenabwägung konnte sich die Kommission mit 7 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung darauf einigen, sich hinter das Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas zu stellen und die Lösung der Finanzierungsfrage auf die Beratung der angekündigten Rahmenkredite zu verschieben.

Die Kommission beantragt Ihnen, im erwähnten Stimmenverhältnis, auf die Vorlage einzutreten und ihr unter Berücksichtigung der Abänderungsanträge, die ich in der Detailberatung näher erläutern werde, als Rechtsgrundlage sowohl für die Ostzusammenarbeit als auch für die Kohäsionsleistungen zuzustimmen.