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Wortprotokoll

Le présent rapport de politique extérieure de la Suisse en matière des droits de l'homme couvre la période 2003 jusqu'à 2007. Il répond à la demande de la Commission de politique extérieure du Conseil national du 14 août 2000, acceptée par le Conseil fédéral le 13 septembre de la même année.

Le document que vous avez sous les yeux est le premier rapport que le Conseil fédéral soumet au Parlement. Il a pour but de donner à la politique extérieure suisse des droits humains des orientations précises et actuelles dans tous les domaines qu'elle couvre. Ces orientations avaient été précédemment dessinées dans différents documents, notamment dans le rapport sur la politique suisse des droits de l'homme présenté au Parlement en l'an 2000, les rapports de politique extérieure et les objectifs annuels du Conseil fédéral.

Depuis la rédaction du rapport de 2000, la politique extérieure de la Suisse en matière des droits humains a été en constante évolution. Elle a été marquée par différents événements et décisions, notamment par l'adhésion de la Suisse aux Nations Unies le 10 septembre 2002; sur le plan intérieur, par l'adoption de la loi fédérale du 19 décembre 2003 sur des mesures de promotion civile de la paix et de renforcement des droits de l'homme, en vigueur depuis le 1er mai 2004. Sur la base de cette loi, un crédit-cadre d'un montant de 220 millions de francs a été dégagé pour financer la promotion des droits humains, entre autres.

La situation en matière de droits humains au niveau mondial a également évolué. Ces dernières années, des avancées réjouissantes ont été enregistrées, notamment au niveau du droit. Un nombre croissant d'Etats ont ratifié les principales conventions internationales de droits humains, et de nouveaux instruments juridiques sont venus compléter les [PAGE 777] conventions existantes. La justice internationale a également progressé, avec l'entrée en vigueur de la Cour pénale internationale en 2002.

Cependant, il faut bien constater que, dans les faits, 70 Etats pratiquent encore régulièrement la torture ou infligent d'autres traitements cruels, inhumains ou dégradants. 73 Etats maintiennent toujours la peine de mort. Des dizaines de milliers de personnes continuent de disparaître contre leur gré ou sont détenues arbitrairement. Deux tiers de la population mondiale vivent dans la pauvreté et ne peuvent jouir de leurs droits à la nourriture, à l'eau, aux soins de santé ou à l'éducation. Et puis de nouveaux défis ont surgi dans un monde globalisé, mais davantage polarisé. Un monde marqué par des conflits sanglants, par l'accroissement des inégalités, et dominé depuis 2001 par des préoccupations sécuritaires qui sont en rapport avec la lutte antiterroriste.

Les réseaux mondiaux de criminalité organisée, des groupes armés non étatiques font également planer de nouvelles menaces sur la sécurité humaine, et la jouissance des droits humains est également touchée. Par exemple, nous assistons aujourd'hui à une recrudescence de la traite des êtres humains et à des problèmes qui sont liés à la cybercriminalité. C'est en tenant compte de ce contexte que le présent rapport a été rédigé.

Après une brève introduction, vous trouverez dans ce rapport un premier volet qui décrit les nouvelles conditions-cadres auxquelles sont confrontés tous les acteurs de la politique en matière de droits humains. Vient ensuite la présentation de la politique extérieure suisse, à savoir l'exposé de ses fondements, de ses principes généraux, de ses objectifs stratégiques et de ses domaines d'engagement concrets.

Ce rapport n'est pas simplement un état des lieux. Il se veut tout autant prospectif. Autrement dit, il privilégie la réflexion sur le présent et sur l'avenir. Quant à son but, il s'agit d'un rapport pragmatique: il ne détaille pas les mesures et les projets concrets, mais il se propose d'exposer un programme et une stratégie globale. Les mesures concrètes sont abordées de façon particulière dans le rapport sur les activités de gestion civile des conflits et de promotion des droits de l'homme menées en 2005.

La Suisse fonde son action sur le droit international, sur des considérations d'humanité et sur la sauvegarde à long terme de ses intérêts. Elle met l'accent sur l'application concrète des normes.

Les activités en matière de droits humains développées par la Suisse durant la période couverte par le rapport ont été fort nombreuses. Le Conseil fédéral a dû donc déterminer des priorités thématiques et des priorités géographiques, afin de tirer le meilleur parti des ressources disponibles.

Le Conseil fédéral se concentre sur des thèmes dans lesquels la Suisse peut apporter une contribution particulièrement utile compte tenu de son expérience et des conventions qu'elle a ratifiées. Il s'agit: premièrement, de la défense et de la promotion des droits humains de caractère impératif et non susceptibles de dérogation en période d'urgence - par exemple l'interdiction de la torture et de la discrimination systématique; deuxièmement, de la protection de groupes particulièrement vulnérables - par exemple les femmes, les enfants et les membres de groupes minoritaires; troisièmement, de la contribution au développement et à l'application des normes dans les domaines sensibles directement affectés par la mondialisation.

Géographiquement ont rang prioritaire les pays où des effets de synergies peuvent être obtenus avec des activités développées par d'autres acteurs au sein de l'administration ou par des partenaires externes. Les synergies se sont révélées particulièrement fécondes par exemple en Chine, dans les Balkans, au Niger ou en Colombie.

Chaque pays est le premier responsable de la mise en oeuvre des droits humains sur son territoire, mais, dans le monde sans frontières d'aujourd'hui, cette mission ne revient plus seulement aux organes gouvernementaux et c'est de plus en plus l'affaire de toute la société. La Suisse noue donc des partenariats avec certains acteurs non gouvernementaux dans le domaine des droits humains au niveau international et dans les pays concernés.

Pour ce qui concerne les activités au niveau bilatéral, parmi les instruments de la politique extérieure suisse des droits humains, les dialogues bilatéraux occupent une place particulière, par exemple avec la Chine, avec le Vietnam ou avec l'Iran. Généralement, les stratégies du Conseil fédéral en la matière se fondent sur une relation partenariale avec les autorités du pays concerné.

Cependant, si la coopération reste sans effets, le Conseil fédéral dispose d'autres instruments, comme la démarche politique, pour faire entendre sa voix. Ces dialogues sont régulièrement évalués.

Le Conseil fédéral a cherché également à intégrer systématiquement la dimension et les principes des droits humains dans d'autres domaines politiques, comme la coopération au développement, l'économie extérieure, la sécurité, la protection de l'environnement, l'aide humanitaire, la migration, l'entraide judiciaire internationale, les échanges culturels, de façon à renforcer la protection internationale des droits humains.

Les activités au niveau multilatéral: les grandes questions de protection internationale des droits humains se discutent et se décident de plus en plus au niveau multilatéral. Récemment, une des priorités de la Suisse - le renforcement du système multilatéral - a été couronnée de succès: je veux parler de l'initiative qui a visé à remplacer l'ancienne Commission des droits de l'homme par le Conseil des droits humains. Cet organe se différencie de la commission notamment par un statut institutionnel plus élevé, des sessions plus nombreuses, des mécanismes plus efficaces et plus justes. La Suisse est devenue membre du conseil pour trois ans et en assure l'une des vice-présidences.

Monsieur Reimann, vous avez fait état de votre déception au sujet des premières séances, en tout cas pour ce qui concerne les séances extraordinaires, qu'a tenues le Conseil des droits humains cette année, une fois en juin et une autre en juillet, sur la question du Liban et celle du Moyen-Orient. Je dois vous dire que la Suisse a tenté d'éviter la cristallisation des positions. La Suisse a tenté, par des amendements apportés à la résolution originale rédigée par les Etats arabes et islamiques et qui visait à condamner unilatéralement Israël, de modifier ladite résolution: sans grand succès. C'est la raison pour laquelle la Suisse s'est abstenue.

Il ne nous paraissait pas juste de contribuer à cristalliser les positions et de continuer à utiliser de doubles standards, c'est-à-dire le jugement porté sur la violation des droits humains dépendant de l'origine géographique d'une résolution. Nos efforts n'ont pas été, je l'ai dit, couronnés de succès comme nous l'aurions souhaité, mais nous continuerons notre engagement dans ce sens.

Un des empêchements a résidé dans les questions de procédure; celles-ci sont actuellement à l'examen. Il faut dire que le Conseil des droits humains n'est pas encore assuré et n'a pas encore de statut définitif dans toutes ces questions de procédure. Les Etats membres y travaillent. Pour cette première année, les choses ne sont pas encore définitivement fixées. Nous avons l'espoir que le Conseil des droits humains ne retombera pas dans les travers de l'ancienne commission, mais pour cela il faut que tous les Etats, et pas seulement la Suisse, soient convaincus de ne plus utiliser ces doubles standards qui ont fait tant de mal à l'ancienne Commission des droits de l'homme.

Une autre réforme privilégiée par la Suisse est celle des organes de surveillance des traités. Il s'agit des comités créés par les principales conventions au niveau mondial, qui veillent à ce que les Etats parties s'acquittent de leurs obligations. Par exemple, au Comité des droits de l'homme, qui surveille l'application du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, la Suisse est représentée par trois scientifiques. Elle mène un projet pilote visant à renforcer l'efficacité de ces organes et l'impact de leurs travaux. Il s'agit d'uniformiser les rapports que les Etats rendent aux comités, et d'améliorer l'effet de synergie entre les différents comités. [PAGE 778]

Enfin, le Conseil fédéral considère comme très important le partenariat au sein du système des Nations Unies, notamment avec le Haut-Commissariat aux droits de l'homme, avec lequel la Suisse ne cesse de resserrer les liens. La Suisse figure d'ailleurs parmi les principaux donateurs du Haut-Commissariat aux droits de l'homme. De plus, la Suisse mettra prochainement à disposition du Haut-Commissariat un nouvel instrument de travail: l'Index universel des droits de l'homme. Il s'agit d'une base de données accessible au grand public, qui permettra de voir en un coup d'oeil, droit par droit, les observations provenant du système des Nations Unies sur la situation des droits humains dans le monde. C'est un instrument de travail très important aussi d'ailleurs pour le Conseil des droits humains.

Enfin, la Suisse accorde une place de premier rang au Conseil de l'Europe. Nous venons d'en parler dans le rapport du Conseil fédéral sur le Conseil de l'Europe. Dans notre politique des droits humains, le Conseil de l'Europe a une place prioritaire. Nous sommes également très engagés dans l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, qui demeure elle aussi une précieuse plate-forme des droits de l'homme. Et nous nous engageons dans d'autres forums, par exemple l'Organisation internationale de la Francophonie et le Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est.

En conclusion, dans son engagement en faveur du respect et de la protection des droits humains, la Suisse vise l'efficacité, la crédibilité et, partant, la cohérence dans ses activités bilatérales ou multilatérales. Cela signifie tout d'abord concentrer les activités sur des questions et des domaines clés dont l'importance stratégique est certaine: premièrement, prendre des mesures ciblées en faveur du développement et de la mise en oeuvre des droits humains; deuxièmement, améliorer encore la protection des groupes particulièrement vulnérables; troisièmement, intégrer systématiquement la dimension des droits humains dans d'autres champs de la politique extérieure, le but étant de mettre à profit les nouvelles possibilités qu'offre la mondialisation pour renforcer la protection internationale des droits humains, et, à cette fin, une coopération avec les autres acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux s'impose.

Ensuite, être crédible: la politique extérieure de la Suisse en matière de droits humains gagne en efficacité si l'on exploite à fond les synergies entre les activités propres aux droits de l'homme et les autres activités de politique extérieure. Confronté, dans certains cas, à des conflits d'intérêts, le Conseil fédéral définit et pèse ses intérêts cas par cas en prenant en compte le droit international, la Constitution et toutes les autres lois fédérales pertinentes.

Enfin, assurer la cohérence de la politique extérieure passe par l'analyse, par la formation et par la consultation. Nous abordons ces défis à plusieurs niveaux.

Des instruments d'analyse toujours plus fiables ont été développés au sein de l'administration fédérale, pour apprécier la situation des droits humains et pour évaluer l'impact, effectif ou potentiel, des activités de la Suisse dans les pays partenaires.

Le Conseil fédéral a mis en place un certain nombre de mécanismes internes de consultation et de décision afin de renforcer la cohérence entre les activités des droits humains et les autres, à signaler le groupe interdépartemental "Politique internationale des droits de l'homme" ouvert à tous les départements intéressés ou encore la collaboration dans l'échange d'informations entre le Département fédéral des affaires étrangères et l'Office fédéral des migrations.

Le Conseil fédéral attache une grande valeur à ces mécanismes. En témoigne la façon dont il a adapté sa politique à la conditionnalité politique. Nous sommes passés, par décision du 9 avril 2003, en effet, d'une conditionnalité plutôt rigide à une conception dynamique et positive mettant en avant le dialogue, en demandant le respect des droits humains et leur protection ainsi que les programmes ciblés qui soutiennent activement la réalisation des droits humains et la gouvernance dans les pays partenaires. Dans la même logique, nous avons décidé que nous continuerions à insister pour que les accords bilatéraux ne soient pas incompatibles avec nos obligations internationales en matière de droits humains, mais sans plus inclure de clause suspensive dans ces accords. Nous avons, de plus, introduit un système interdépartemental d'information précoce et de consultation ainsi qu'une procédure d'arbitrage, en cas de divergence d'opinion, pour pouvoir réagir rapidement si la situation générale change dans un pays partenaire.

Enfin, les offres de formation et de formation continue ont été élargies pour que le personnel diplomatique et consulaire, les acteurs de la coopération au développement et de l'aide humanitaire et les experts de la gestion civile des conflits soient davantage sensibilisés aux questions relevant des droits de l'homme.

En conclusion, par les principes et par les mesures de concentration, de crédibilité et de cohérence mentionnés dans le présent rapport, le Conseil fédéral entend mettre en oeuvre de manière encore plus efficace les objectifs en matière de droits humains inscrits à l'article 54 de la Constitution fédérale.