preparatory:AB 70083

Wortprotokoll

In der Herbstsession 2004 reichte Kollega Didier Burkhalter die parlamentarische Initiative 04.463, "Rolle des Bundesrates bei Volksabstimmungen", ein. Der Initiant fordert gesetzliche Bestimmungen, welche den Bundesrat verpflichten, bei eidgenössischen Abstimmungen aktiv zu informieren und dabei die Haltung der Bundesbehörden klar und objektiv zu vertreten.

In der Vorprüfung hat die SPK Ihres Rates am 27. Januar 2005 der Initiative mit 17 zu 6 Stimmen Folge gegeben. Die SPK des Ständerates gab am 28. April 2005 grünes Licht zur Ausarbeitung der Vorlage; sie fällte diesen Entscheid mit 6 zu 1 Stimmen bei 1 Enthaltung. Als sich die SPK Ihres Rates an die Umsetzung der parlamentarischen Initiative machte, lag gleichzeitig die Volksinitiative "Volkssouveränität statt Behördenpropaganda" auf ihrem Tisch. Diese wurde am 11. August 2004 mit 106 344 gültigen Unterschriften eingereicht. Als Erstrat hat sich der Ständerat am 29. September 2005 mit dieser Initiative befasst. Er empfiehlt auf Antrag seiner Kommission mit 34 zu 3 Stimmen die Ablehnung der Initiative, und er verzichtete vorläufig auf einen Gegenvorschlag, auch im Hinblick darauf, dass ein solcher voraussichtlich von der SPK Ihres Rates im Rahmen der Umsetzung der parlamentarischen Initiative Burkhalter erarbeitet werde.

Die Volksinitiative befasst sich mit dem gleichen Thema wie die parlamentarische Initiative Burkhalter, will jedoch einen sehr radikalen Weg beschreiten, indem sie dem Bundesrat und dem obersten Kader der Verwaltung die Informationstätigkeit vor Volksabstimmungen weitgehend untersagen will. Die Staatspolitische Kommission beschloss daher, die Vorlage zur Umsetzung der parlamentarischen Initiative Burkhalter als indirekten Gegenentwurf zur Volksinitiative zu konzipieren, damit der Souverän dereinst in Kenntnis der gesetzgeberischen Aktivitäten der Bundesversammlung in diesem Bereich entscheiden kann. Artikel 105 des Parlamentsgesetzes erlaubt in einem solchen Fall die Fristverlängerung für die Behandlung der Volksinitiative in den Räten, damit zum Zeitpunkt der Volksabstimmung eben der indirekte Gegenvorschlag vorliegt.

Der Vorentwurf der SPK zur Umsetzung der parlamentarischen Initiative Burkhalter wurde in die Vernehmlassung gegeben - so sieht es das Gesetz vor. Er wurde in der Vernehmlassung auch gut aufgenommen. Ablehnende Stellungnahmen kamen von sechs Kantonen und den Parteien SVP und EDU. Sie gingen in ihren Argumentationen in verschiedene Richtungen. Während die einen eine zu starke Einschränkung der Regierung befürchten, wollen andere dem Bundesrat sehr strenge Richtlinien vorgeben. Zu Letzteren gehörten erwartungsgemäss auch die Vertreter der Volksinitiative. Summa summarum war aber das Ergebnis der Vernehmlassung sehr positiv. Unsere Kommission verabschiedete dann die Vorlage am 15. September 2006 zuhanden Ihres Rates.

Worum geht es? Mit der Vorlage soll in einem neuen Artikel 10a des Bundesgesetzes über die politischen Rechte eine Informationspflicht der Bundesbehörden stipuliert werden. Diese Aufgabe kommt primär dem Bundesrat als dem für den Vollzug der Beschlüsse der gesetzgebenden Behörde zuständigen Organ zu. Der Bundesrat hat sich bei der Wahrnehmung dieser Informationspflicht an gewisse Leit- und Grundsätze zu halten, die heute bereits in einem Leitbild verankert sind.

Gemäss Absatz 1 der Vorlage hat der Bundesrat umfassend über eidgenössische Abstimmungsvorlagen zu informieren. Dabei hat er die Haltung der Bundesversammlung zu vertreten. In Absatz 2 werden die heute angewandten Kriterien, welche sich auf den eben zitierten Erlass des Bundesrates beziehen - er stützt sich auf den Bericht der Konferenz der Informationsdienste der Bundesverwaltung (KID) -, auf die richtige Erlassstufe, das heisst auf Gesetzesstufe angehoben. Damit werden die genannten Kriterien der kontinuierlichen Information, der Sachlichkeit, der Verhältnismässigkeit und des Gebotes der Transparenz eben auf Gesetzesstufe verankert. Im Gegensatz zur Volksinitiative geht die Vorlage [PAGE 1960] also von einer Informationspflicht des Bundesrates aus. Die Vorlage kommt den Initianten aber ein Stück entgegen, indem sie der bundesrätlichen Informationstätigkeit neu einen gesetzlichen Rahmen vorgibt.

Der Bundesrat selber spricht sich in seiner Stellungnahme gegen diesen gesetzlichen Rahmen aus. Seiner Ansicht nach reicht das Leitbild vollauf. Demgegenüber vertritt die Kommissionsmehrheit die Meinung, es bedürfe einer gesetzlichen Regelung, und sie stützt sich dabei auf Artikel 164 Absatz 1 der Bundesverfassung. Dieser sieht vor, dass wichtige Bestimmungen in Form eines Bundesgesetzes zu erlassen sind. Allein schon die anhaltende und kontroverse Diskussion zum Thema lässt diese Haltung der Kommission aus der Sicht des Gesetzgebers in Bezug auf die Verankerung auf Gesetzesebene als korrekt und formal als richtig erscheinen.

Etwas irritierend an der Stellungnahme des Bundesrates ist die Aussage, dass sich der Bundesrat vorbehalte, eine von der Parlamentsmehrheit abweichende Abstimmungsempfehlung abgeben zu können. Die Staatspolitische Kommission Ihres Rates bezweifelt, dass die vom Bundesrat in der Stellungnahme zur parlamentarischen Initiative Burkhalter gemachte Ankündigung, inskünftig auch vom Parlament abweichende Abstimmungsempfehlungen abgeben zu können, verfassungsmässig sei, und holte deshalb ein Gutachten des Bundesamtes für Justiz ein. In den Schlussfolgerungen dieses Gutachtens vom 4. Dezember 2006 ist unter anderem Folgendes festgehalten: "In den Abstimmungserläuterungen kann er" - der Bundesrat - "auch darlegen, welche Haltung er ursprünglich vertreten hat und welche Argumente dafür sprechen. Die Information über den gesamten Entscheidungsprozess bildet die Grundlage für die Meinungsbildung der Stimmberechtigten .... Der Bundesrat kann jedoch keine Abstimmungsempfehlung abgeben, die von derjenigen des Parlamentes abweicht." Damit entspricht das Gutachten voll und ganz den Absichten, welche hinter der Vorlage Burkhalter stehen:

1. Der Bundesrat muss vor Volksabstimmungen informieren.

2. Er hat dabei die Haltung der Bundesversammlung zu vertreten.

3. Die in Absatz 2 enthaltenen Informationsgrundsätze, insbesondere derjenige der Transparenz, ermöglichen es dem Bundesrat durchaus beziehungsweise verpflichten ihn allenfalls dazu, zuhanden der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger den gesamten Entscheidungsprozess, also auch seine ursprüngliche Haltung, darzulegen.

Gerade die Stellungnahme des Bundesrates zu den Abstimmungsempfehlungen zeigt, wie wichtig es ist, die Pflicht und die Grundsätze zur Information vor Volksabstimmungen klar gesetzlich festzuhalten. Nur damit kann vermieden werden, dass je nach Zusammensetzung des Bundesrates abrupte Praxisänderungen vorgenommen werden, welche verfassungsmässig erst noch angezweifelt werden könnten.

Ihre Kommission beantragt mit 15 zu 8 Stimmen, auf die Vorlage einzutreten. Damit wird auch die Voraussetzung für die Fristverlängerung zur Behandlung der Volksinitiative geschaffen. Der Rat hat dazu einen schriftlichen Bericht erhalten. Tritt der Rat auf die Vorlage 04.463 heute nicht ein, kann die Frist zur Behandlung der Volksinitiative nicht verlängert werden, und sie müsste noch in dieser Session behandelt werden, da die Frist im Februar 2007 abläuft. Die SPK hat deshalb provisorisch zur Volksinitiative Beschluss gefasst und wird Antrag stellen, falls der Rat auf die Vorlage nicht eintritt. Dieses Vorgehen wurde aufgrund der unglücklichen Traktandierung des indirekten Gegenvorschlages am Sessionsende notwendig. Die SPK bittet Sie jedoch, auf die Vorlage 04.463 einzutreten, sodass die Kommission, unser Rat und auch der Ständerat in Kenntnis des Schicksals dieses Gegenentwurfes definitiv zur Volksinitiative Stellung nehmen können.

Die Kommission empfiehlt mit 17 zu 5 Stimmen auch, die Rückweisung an die Kommission abzulehnen. Die Informationspflicht des Bundesrates ist mit dieser Vorlage nämlich präzise genug umschrieben, haben doch einige Vernehmlassungsteilnehmer sogar das Gegenteil befürchtet, nämlich dass der Spielraum der Regierung zu sehr eingeschränkt würde.

Ich bitte Sie also, auf die Vorlage einzutreten und anschliessend die Detailberatung aufzunehmen.