Favre Charles · Nationalrat · 2007-03-07

Wortprotokoll

Le but de la loi fédérale sur l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (LAUFIN) est triple. Il y a en effet un but essentiel et deux buts quelque peu secondaires.

Le but essentiel est de regrouper les organes fédéraux de surveillance des banques, des entreprises d'assurance et des autres intermédiaires financiers au sein d'une seul autorité de surveillance et de donner un cadre à cette institution dans une seule loi. Il s'agit de réunir sous un même toit la Commission fédérale des banques, l'Office fédéral des assurances privées et l'Autorité de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment d'argent, sous la désignation d'"Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers" (Finma).

Le deuxième but est d'adapter le cadre institutionnel des organes de surveillance, suite à l'évolution des marchés financiers et à leur complexification. Il s'agit donc de modifier quelque peu notre législation en la matière.

Le troisième but - qui est également d'importance, ce que nous n'oublierons pas durant les débats - est de donner plus de poids à cette autorité de surveillance, tant sur la scène nationale qu'internationale, de manière à ce que notre tissu financier gagne en crédibilité. Pour réaliser cet objectif, nous allons organiser la Finma qui sera un établissement de droit public. La LAUFIN sera indépendante sur le plan institutionnel, opérationnel et financier. Cet établissement sera placé sous la haute surveillance de la Confédération.

Ainsi, la loi donne un cadre à l'activité de réglementation de la nouvelle autorité que nous voulons mettre sous toit. Elle fixe les règles en matière de responsabilité, harmonise les instruments de surveillance, et prévoit des sanctions. Elle revêt ainsi la fonction de loi faîtière, puisque les lois spécifiques restent en vigueur: c'est le cas par exemple de la loi sur les banques et de la loi sur la surveillance des assurances.

Pourquoi faut-il cette nouvelle loi? Tout d'abord il est utile de rappeler que le secteur financier est un secteur important de notre économie puisqu'on y trouve approximativement 6 pour cent de la population active. Pour que ce système fonctionne bien, il faut - ce n'est pas le seul élément - une surveillance adéquate de l'ensemble de ce secteur. S'il y a des défaillances dans le système des marchés financiers, par exemple les différentes affaires bancaires qui ont secoué notre pays ces dernières années, il y a des conséquences graves pour les clients, pour l'ensemble de l'économie, ainsi que pour l'image de notre pays. Ceci est un point important.

Il s'agit donc de limiter les risques dans le secteur financier en mettant en place une surveillance efficace. Pour cela, il faut une réglementation et une coordination de l'ensemble des organes de surveillance qu'on connaît déjà aujourd'hui; cette idée a été peu contestée. Il faut également regrouper l'ensemble des compétences actuelles dans le domaine de la surveillance, afin d'avoir une autorité forte et de bénéficier ainsi de synergies.

Comme je l'ai dit, ce sera un établissement de droit public car il doit avoir une autorité suffisante pour intervenir dans les marchés financiers, mais en même temps il doit être indépendant pour permettre une grande souplesse d'adaptation à des circonstances qui ne cessent de changer. Pour cela, il faut que cet établissement ait une personnalité juridique, des compétences de réglementation et des compétences d'organisation. Il faudra aussi le doter des moyens nécessaires en termes financiers et humains - on reviendra sur ce point tout à l'heure. Son organisation doit être la plus simple possible et il doit pouvoir agir en toute transparence.

Cependant, cette organisation ne sera pas un électron libre. En effet, tant le Conseil fédéral que les chambres ont leur mot à dire. Les chambres tout d'abord, par la mise en place de la loi dont nous discutons aujourd'hui, et le Conseil fédéral ensuite, par la mise en place des ordonnances, la discussion des objectifs stratégiques, puisque ceux-ci sont approuvés par lui; le Conseil fédéral nommera également le conseil d'administration. Il y aura aussi, bien entendu, la possibilité, pour les assujettis, de faire recours contre les décisions de cette Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers. Donc, on voit ici qu'on a résolu, par le biais de cette loi, le problème d'une indépendance suffisante de cet organisme, pour qu'il puisse s'adapter à des marchés qui changent. Mais en même temps, il doit y avoir un contrôle et ce dernier se fait sous la haute responsabilité du Conseil fédéral.

Le projet que nous traitons aujourd'hui a été longuement discuté puisque, depuis 1998, un groupe de travail a planché sur la question. C'était le groupe dit Zufferey, qui était chargé d'analyser la situation sur le contrôle des marchés. Ensuite, le travail s'est poursuivi dès 2001 dans le cadre de la commission Zimmerli, qui était chargée de faire des propositions d'amélioration du système actuel et de nous proposer justement une nouvelle loi.

Dès le moment où ce travail a été fait, il a ensuite été mis en consultation, bien entendu. Et on doit dire que la consultation a été très largement positive par rapport à l'idée d'une surveillance intégrée des marchés financiers. Des doutes ont été émis durant la consultation par rapport à la lourdeur, je dirai, de l'appareil, voire par rapport aux sanctions, mais je ne crois pas que cela ait porté véritablement sur le fond.

Suite à la consultation, le projet a été modifié pour y intégrer également la lutte contre le blanchiment, ce qui n'était pas prévu initialement.

En commission, nous avons tout d'abord procédé à de nombreuses auditions, de façon à entendre tous les partenaires, tous les spécialistes qui se sont posé la question de savoir s'il était utile de modifier la législation. Il ressort de ces auditions une large approbation par rapport au projet en termes d'efficacité, de synergies, de renforcement de la place financière suisse - renforcement notamment au point de vue international.

Quelques avis se sont exprimés contre ce projet lors de la consultation, estimant qu'il n'était pas nécessaire, ou encore qu'il était beaucoup trop lourd.

La commission est entrée en matière par 14 voix contre 4 et 2 abstentions. Son argument de base était à l'évolution du secteur des marchés financiers, avec une convergence des produits proposés par ceux-ci. Il est nécessaire aujourd'hui d'avoir une coordination, une synergie dans la surveillance des marchés financiers. Le projet de loi et la Finma augmentent l'efficacité de la surveillance et contribuent à un renforcement global de la crédibilité de la place financière suisse.

Lors des débats en commission, une minorité des membres a refusé d'entrer en matière pour des questions liées aux coûts, estimant que la machine à construire était trop grosse. Mais comme je l'ai déjà mentionné, la commission est entrée en matière sur le projet à une très large majorité.

La commission a également rejeté la proposition de renvoi au Conseil fédéral défendue par la minorité Kaufmann, par 15 voix contre 6 et aucune abstention. Cette proposition voulait charger le Conseil fédéral d'intégrer dans le projet de loi la surveillance des caisses de pension, voire de Postfinance, ou encore d'autres organismes. Elle demandait aussi d'accorder plus d'importance à la surveillance des marchés et à la protection des consommateurs. La majorité de la commission a estimé qu'il s'agissait déjà d'un gros projet, qu'il faudrait mettre sur pied le plus rapidement possible - ce qui allait être lourd; c'est la raison pour laquelle il ne fallait pas aller plus loin encore.

Cependant, la commission a mené un très large débat par rapport à la nécessité d'intégrer ou non les caisses de pension au projet. Elle a résolu la question par le dépôt du postulat 06.3660, "Loi sur la surveillance des marchés financiers. Evolution future", lequel charge le Conseil fédéral d'analyser dans quelle mesure il conviendra à l'avenir d'élargir la surveillance des marchés financiers aux intermédiaires financiers et aux caisses de pension. Mais pour l'instant, restons-en au projet tel qu'il est formulé par le Conseil fédéral. [PAGE 64]

Il faut bien admettre que si nous avions accepté la proposition de renvoi au Conseil fédéral, et que nous devions intégrer les caisses de pension dans le projet de loi, cela reviendrait quasiment à reprendre le projet depuis le début. Or, je vous l'ai dit, ce projet a mis déjà beaucoup de temps à mûrir, c'est pourquoi il faut véritablement aller de l'avant, mais sans écarter complètement cette question, qui se pose très justement.

En conclusion, la commission considère que le projet qui vous est soumis a été mûrement et longuement réfléchi, qu'il est utile et extrêmement important, car la surveillance doit être à la hauteur de notre place financière. Par ailleurs, la loi, ainsi que l'organisme qui sera mis en place, ont reçu l'appui de l'immense majorité des personnes qui seront concernées.

Vous avez donc tous les arguments pour entrer en matière et rejeter la proposition de renvoi au Conseil fédéral de la minorité Kaufmann.