AB 71531

Wortprotokoll

Ich möchte gleich anfangs kurz die Bedeutung des Finanzplatzes Schweiz in Erinnerung rufen: Der Finanzplatz Schweiz hat eine starke internationale Verflechtung. Führend ist die Schweiz insbesondere im Bereich der grenzüberschreitenden Vermögensverwaltung. Die volkswirtschaftliche Bedeutung des Sektors zeigen folgende Rahmendaten: Banken, Versicherungen und andere Finanzintermediärinnen erarbeiten rund ein Siebtel des Bruttoinlandproduktes, beschäftigen 6 Prozent der Arbeitskräfte und generieren nach Schätzung des Finanzdepartementes rund 10 Prozent der Steuereinnahmen. Die Finanzintermediation gehört - das ist ganz klar - zu einer der Schlüsselfunktionen der Volkswirtschaft.

Die Schweiz hat damit alles Interesse am guten Funktionieren der Finanzmärkte, und dazu gehört eine wirksame Aufsicht. Das führte denn auch dazu, dass der Bundesrat bereits vor längerer Zeit Vorarbeiten zur Reform der Aufsicht einleitete; er hat verschiedene Expertenkommissionen eingesetzt - ich erinnere an die Arbeiten der Expertengruppe Zufferey, das war bereits im Jahr 2000, an die Berichte der Expertenkommission Zimmerli aus den Jahren 2003, 2004 und 2005. Diese Expertenarbeiten waren die Grundlage des Gesetzentwurfes, der Ihnen jetzt vorliegt. Der Bundesrat hat es aufgrund des Berichtes Zimmerli, der im Februar 2005 vorgelegt wurde, abgelehnt, die Erweiterung der potenziellen Aufsicht auf unabhängige Vermögensverwalter auszudehnen. Er hat nach der Vernehmlassung die Botschaft für die Zusammenfassung der drei Aufsichtsbereiche ausgearbeitet. Ich werde inhaltlich nachher darauf zu sprechen kommen.

Wir sind Erstrat. Ihre Kommission für Wirtschaft und Abgaben hat umfassende Anhörungen zur Vorlage vorgenommen. Wir haben die betroffenen Branchen angehört, wir haben einen Vertreter der deutschen Bafin, Vertreter der Finanzwissenschaft und als Experten Herrn Professor Zimmerli angehört. Grossmehrheitlich sprachen sie sich für die Schaffung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (Finma) aus, dies insbesondere mit dem Ziel der Stärkung des Finanzplatzes Schweiz und der Vertretung der Schweiz in internationalen Gremien und des Ansehens des Finanzplatzes Schweiz.

Mit dem neuen Finanzmarktaufsichtsgesetz (Finmag) wird die bestehende staatliche Aufsicht über die Banken, die privaten Versicherungsunternehmungen und weitere Finanzintermediärinnen zusammengefasst. Es sind dies die Eidgenössische Bankenkommission, das Bundesamt für Privatversicherungen und die 1998 geschaffene Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei. Sie alle werden neu in der Finma zusammengeführt.

Die WAK hat den Aufsichtsbereich der Finma ausführlich diskutiert. Geprüft wurden insbesondere Anträge, die den Aufsichtsbereich ausdehnen wollten. Die Kommission hat schliesslich beschlossen, es beim Entwurf des Bundesrates zu belassen. Sie hat es insbesondere abgelehnt, den Überwachungsbereich auf die Pensionskassen und Anlagestiftungen, die Postfinance und die Suva auszudehnen. Sie werden darüber im Rahmen des Rückweisungsantrages der Minderheit Kaufmann entscheiden können.

Warum haben wir den Geltungsbereich der Aufsicht nicht ausgedehnt? Zum einen müssten wir zuerst die materiellen Rechtsgrundlagen ändern, wenn wir diese Ausdehnung vornehmen wollten. Zum anderen ist aber insbesondere darauf hinzuweisen, dass im Speziellen die Einrichtungen der beruflichen Vorsorge und deren Aufsicht im Moment einer intensiven politischen Diskussion bedürfen; der Bundesrat hat eine Neuorganisation vorgeschlagen. Es geht nicht an, dass wir im Rahmen der Beratungen zum Finmag den Ergebnissen dieser politischen Diskussion vorgreifen. Wir bitten Sie deshalb, den Rückweisungsantrag abzulehnen. Zugleich hat ja die Kommission mit der Verabschiedung des Postulates 06.3660, "Finanzmarktaufsichtsgesetz. Weiterentwicklung", beschlossen, dass der Geltungsbereich des Finmag generell nochmals überprüft werden kann.

Das Finmag ist ein reines Organisationsgesetz. Die materiellen Rechtsgrundlagen bleiben nach wie vor in den einzelnen Finanzmarktgesetzen. Ich verweise auf die sieben Gesetze, wie sie in der Botschaft bzw. im Gesetzentwurf erwähnt sind. Es sind dies das Pfandbriefgesetz, das Versicherungsvertragsgesetz, das Kollektivanlagengesetz, das Bankengesetz, das Börsengesetz, das Geldwäschereigesetz und das Versicherungsaufsichtsgesetz. Das Finmag beschränkt sich auf die Festlegung der Organe, der Aufsicht und der Aufsichtsinstrumente. Ziel ist es, eine Aufsicht nach dem Grundsatz "same business, same risk, same rules" zu verankern. Es braucht eine wirksame Aufsichtsbehörde. Diese hat justizähnliche Funktionen, und gerade deshalb muss sie eine grosse Unabhängigkeit haben. Ich möchte daran erinnern, dass es die fehlende finanzielle Unabhängigkeit der Bankenkommission war, die 2001 beim Assessment des schweizerischen Finanzsektors durch den IWF beanstandet wurde.

Wie garantieren wir nun diese Unabhängigkeit? Die neue Aufsichtsbehörde ist als selbstständige öffentlich-rechtliche Anstalt ausgestaltet; sie ist eine organisatorisch verselbstständigte Verwaltungseinheit, und sie ist funktionell, institutionell und finanziell unabhängig. Die Finma verfügt über eigene Organe. Die Kommission hat dabei die Abgrenzung der Aufgaben zwischen Verwaltungsrat und Geschäftsleitung intensiv diskutiert: Der Verwaltungsrat legt die strategischen Ziele fest und behandelt Geschäfte von grosser Tragweite. Im Organisationsreglement wird dies noch näher zu regeln sein - aber nicht im Gesetz. Die Geschäftsleitung hat die operative Führung inne. Die externe Revisionsstelle der Finma ist die Eidgenössische Finanzkontrolle. Es gibt keine Aufteilung in Fachdepartemente, aber es wurde auch in der Botschaft und in der Diskussion in der Kommission klar betont, dass die Besonderheiten der verschiedenen Aufsichtsbereiche beachtet werden müssen. Diese werden auch in den Leitungsgremien entsprechend vertreten sein. Die Aufsicht erfolgt je nach Regelung in den materiellen Gesetzen direkt durch die Finma oder indirekt via Revisionsgesellschaften, die der Finma über das Ergebnis ihrer Überprüfung Bericht erstatten. Falls man hier Änderungen vornehmen wollte, müsste man das nicht im Finmag machen, sondern eben in den materiellen Basisgesetzen.

Das Personal soll nach Ansicht der Mehrheit der Kommission öffentlich-rechtlich angestellt werden, weil es eine öffentlich-rechtliche Aufsichtsfunktion zu erfüllen hat. Wir werden noch darauf zu sprechen kommen, denn der Bundesrat hat eine privatrechtliche Anstellung vorgeschlagen.

Wie steuert die Politik? Auch diese Frage war Gegenstand einer breiten Diskussion in der Kommission. Die Steuerung erfolgt formell durch das Gesetz und die Verordnungen und im Einzelfall über die Anwendung durch die Justiz. Politisch erfolgt sie durch die strategischen Ziele, die vom Bundesrat zu genehmigen sind. Ferner wählt der Bundesrat den Verwaltungsrat, wobei er nach Meinung der Kommission darauf zu achten hat, dass beide Geschlechter angemessen vertreten sind. Ausserdem hat der Bundesrat ein Mitspracherecht bei der Wahl des CEO. Der Bundesrat genehmigt den [PAGE 65] Rechenschaftsbericht der Finma vor der Veröffentlichung und führt institutionalisierte Gespräche mit den Finma-Organen. Das Parlament hat eine indirekte Oberaufsicht. An dieser Gewaltenteilung wollte die Kommission auch nichts ändern.

Die Grundsätze der Regulierung sind folgende: Die Aufsichtsinstrumente werden vereinheitlicht, die Finma finanziert sich durch Gebühren und Abgaben vollumfänglich selbst, wie es bereits heute entsprechend der Fall ist. Die Kommission hat alle Anträge, die öffentliche Hand stärker zu belasten, abgelehnt.

Noch ein Hinweis zur Haftung: Der Bund trägt über das Verantwortlichkeitsgesetz eine Ausfallhaftung. Die Haftung der Finma soll, wie es auch bei vergleichbaren Organen im Ausland der Fall ist, auf wesentliche Amtspflichtverletzungen beschränkt werden.

Zu den Sanktionen: Das Sanktionenregime wird vereinheitlicht und gestrafft. Es wird noch an das neue StGB anzupassen sein; das ist eine Aufgabe, die der Ständerat übernehmen sollte. Neu sind Verwaltungssanktionen wie das Einziehen von Gewinnen und die Möglichkeit eines Berufsverbotes vorgesehen.

Im Namen der Kommission bitte ich Sie, auf die Vorlage einzutreten. Die Kommission hat sich mit 14 zu 4 Stimmen bei 2 Enthaltungen dafür ausgesprochen. Ich ersuche Sie, mit der Mehrheit der Kommission den Rückweisungsantrag abzulehnen - das Stimmenverhältnis in der Kommission war dazu 15 zu 6. Zu beachten ist, dass jede Rückweisung zu einer massiven Verzögerung der Vorlage führen würde, und das bei einer Vorlage, die das Ansehen des Finanzmarktes stärkt und für die Schweiz volkswirtschaftlich von grosser Bedeutung ist.