Bugnon André · Nationalrat · 2006-09-19

Wortprotokoll

Dans son message du 14 novembre 2001, le Conseil fédéral proposait aux Chambres fédérales son projet pour renforcer et moderniser les structures fédérales de la Suisse. En effet, partant du constat qu'au fil des ans le fédéralisme, l'un des principes fondamentaux de la Constitution fédérale, avait perdu de plus en plus de sa substance et qu'une centralisation rampante avait progressivement limité l'autonomie décisionnelle et le champ d'action des cantons, tandis que les compétences de la Confédération s'accroissaient, y compris dans les domaines qui relèvent par nature de la compétence des cantons, il convenait d'entreprendre une réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et ceux-ci (RPT) pour corriger les effets de cette évolution et redonner à chacune de nos collectivités publiques les champs de compétence adéquats pour renforcer et moderniser les structures fédérales de notre pays.

Le projet de RPT 1 comprenant une modification de quelques articles de la Constitution fédérale, une nouvelle loi fédérale concernant la péréquation financière entre les cantons et un accord-cadre intercantonal a été adopté par les Chambres fédérales lors des votations finales le 3 octobre 2003. La modification de la Constitution, obligatoirement soumise au verdict du peuple et des cantons, a obtenu en novembre 2004 le soutien de 23 cantons et de 64,3 pour cent des participants à la votation populaire. Le projet de loi n'a pas fait quant à lui l'objet d'un référendum. Après le vote du peuple, les dispositions transitoires ont pu entrer en vigueur en attendant que les Chambres fédérales se prononcent sur la suite du dossier, à savoir l'adaptation nécessaire des lois afin d'atteindre l'objectif de désenchevêtrement des tâches entre les cantons et la Confédération.

Aujourd'hui, notre conseil est invité à accepter le second volet de ce projet, à savoir l'adaptation de la législation d'exécution. Le Conseil fédéral propose sous la forme d'un acte modificateur unique, une loi fédérale concernant l'édiction et la modification d'actes dans le cadre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons. Cette façon de faire tient au fait que la RPT ne peut déployer ses effets qu'en cas d'adoption intégrale et simultanée de toutes les modifications de la législation fédérale, tant sectorielles que transversales.

Cette loi unique comprend l'adoption de trois nouvelles lois, à savoir celle concernant les bourses d'études, la loi sur les institutions destinées à promouvoir l'intégration des personnes invalides et la loi sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité. Le projet de loi [PAGE 1198] unique englobe également une modification du Code civil, une modification du Code pénal et la modification de 28 lois concernées par le processus de désenchevêtrement des tâches. Elle est soumise au référendum facultatif et ne déploiera pleinement ses effets qu'en cas d'adoption de toutes les dispositions qu'elle contient.

Pour le surplus, il est important de savoir que les bases constitutionnelles permettant les modifications ou les adoptions proposées ont été acceptées lors du scrutin de novembre 2004 pour celles qui nécessitaient une modification de la base constitutionnelle, les autres ayant déjà auparavant les bases légales pour procéder à leur adoption.

La RPT repose essentiellement sur quatre piliers, à la fois complémentaires et interdépendants.

1. Dans de nombreux secteurs, les compétences et les flux financiers se chevauchent aujourd'hui et engendrent des redondances, une dilution des responsabilités et une dépendance croissante des cantons vis-à-vis de la Confédération. Le désenchevêtrement des tâches et du financement vise à optimiser la structure en place, afin de faciliter l'accomplissement des tâches publiques de la Confédération. Les cantons verront ainsi se renforcer leur autonomie et par conséquent s'élargir leur champ d'action et leur marge de manoeuvre. Quant à la Confédération, elle pourra davantage se consacrer à ses tâches nationales et, conformément au principe de subsidiarité, intervenir sur les plans matériel et financier dans les domaines exigeant une réglementation uniforme. Le désenchevêtrement des tâches et du financement permettra en outre de mieux appliquer le principe de l'équivalence fiscale selon lequel les bénéficiaires de prestations publiques doivent aussi assumer les coûts et les décisions qu'impliquent ces prestations.

2. Un Etat fédéral de dimension modeste tel que la Suisse présente nombre de tâches que les deux niveaux étatiques, soit la Confédération et les cantons, doivent pouvoir assumer conjointement, même à la suite d'un désenchevêtrement. Pour cela il faut toutefois introduire de nouvelles formes de collaboration et de partage du financement entre la Confédération et les cantons. Plutôt que de subventionner des objets individuels en fonction des coûts occasionnés, il convient de privilégier le système des subventions globales ou forfaitaires portant sur des programmes pluriannuels. La gestion stratégique, ainsi qu'un controlling approprié incomberont à la Confédération, tandis que les cantons détermineront sur le plan opérationnel comment ils entendent atteindre ces objectifs fixés dans le cadre d'une convention. La gestion en fonction des coûts n'aura plus cours dans les domaines auxquels seront appliquées ces nouvelles formes de collaboration et de financement. La gestion se fera désormais en fonction de l'objectif convenu et l'efficacité souhaitée d'une mesure se situera au coeur de l'action étatique.

3. Etant donné que les espaces économiques et sociaux se limitent toujours plus rarement aux frontières cantonales, un nombre croissant de tâches cantonales requièrent aujourd'hui une collaboration horizontale. Afin de préparer les cantons à cet enjeu et de renforcer leur rôle sur le plan politique et financier, la RPT prévoit une collaboration intercantonale nettement plus large, assortie d'une compensation des charges.

4. La péréquation financière au sens strict entre les cantons connaît désormais une distinction entre péréquation des ressources et compensation des charges. Cette nouvelle approche rend la péréquation plus ciblée et plus efficace.

Devant l'ampleur de la tâche, le Bureau du Conseil national, en accord avec les représentants des groupes, a nommé une commission spéciale de 27 membres pour étudier l'ensemble du projet. Cette commission s'est réunie à six reprises, consacrant onze journées à l'étude de ces modifications de lois ou de nouvelles lois. Le débat d'entrée en matière a porté sur les objectifs recherchés dans la poursuite du désenchevêtrement des tâches entre les cantons et la Confédération, les conséquences financières de la nouvelle répartition financière proposée pour la Confédération, les cantons et les communes et l'évolution de ces nouvelles répartitions des charges en fonction de l'évolution sociodémographique de la population.

Il a également été question de l'adaptation des hypothèses présentées dans le premier message sur les conséquences financières de ces nouvelles mesures pour la Confédération et les cantons. Il est en effet important de connaître les conséquences sur le bilan financier global, pour les cantons et pour la Confédération, de l'évolution provoquée par ces mesures calculées sur la base de l'indice des ressources, indice qui a remplacé l'indice de la capacité financière des cantons, utilisé dans le système actuel.

En effet, nous n'avons à ce jour eu qu'un aperçu du troisième volet de la mise en oeuvre de la RPT. Ce troisième volet concerne les instruments de la péréquation, à savoir la péréquation des ressources, la compensation des charges par la Confédération et, à titre transitoire, celle concernant les cas de rigueur. Dans ce troisième volet, il faudra définir la dotation des moyens financiers mis à disposition pour permettre une application cohérente de la RPT, ainsi que le contenu des ordonnances d'application qui seront mises en consultation. Ce travail devra s'effectuer dans le courant de 2007 si l'on veut que tout le système entre en vigueur le 1er janvier 2008, tel que le prévoit le Conseil fédéral.

Lors de l'examen des lois, un certain nombre de renseignements complémentaires ont été demandés à l'administration fédérale pour apporter des réponses aux questions posées au cours des débats. Des rapports complémentaires sur les questions soulevées ont été livrés au fur et à mesure que les thèmes abordés suscitaient des interrogations. Ces rapports ont, en règle générale, été fournis aux membres de la commission entre les séances, de façon à ce qu'à la séance suivante, la discussion puisse être reprise sur les objets laissés en suspens.

Malgré les compléments apportés et les discussions en commission, certaines propositions n'ont pas pu trouver un consensus au moment où il s'est agi de les approuver, et nous trouvons ici et là des propositions de minorité sur quelques articles de loi - il y a une trentaine de propositions de minorité. Je reprendrai l'analyse de détail de ces propositions au fur et à mesure qu'elles apparaîtront pendant l'examen des lois proposées à modification.

Une question de fond réapparaîtra certainement au cours de ce débat d'entrée en matière ou dans les débats qui suivront, à savoir celle concernant les conséquences financières à long terme pour les cantons liées à l'application de ces nouvelles dispositions. En effet, si le principe de la RPT concernant le désenchevêtrement des tâches n'a pas été remis en question, il n'en a pas été de même de ses conséquences financières. Ainsi, le projet prévoit que l'opération doit être blanche pour les finances de la Confédération, même si, dans un premier temps, il est prévu une augmentation de ses charges de 160 millions de francs, compte tenu de la compensation des cas de rigueur.

Si cette opération est pratiquement blanche pour les finances de la Confédération, il n'en est pas de même pour les cantons. Les hypothèses proposées, à savoir les simulations effectuées sur la base des données 2001/02 et celles basées sur les années 2004/05, démontrent des différences notoires entre les deux exercices. Ces différences sont logiques puisqu'elles tiennent compte de l'évolution des critères obtenus pour la calculation des conséquences financières.

Mais ce sont surtout les conséquences liées à l'évolution du facteur démographique qui ont inquiété plus d'un membre de la commission. Ainsi, les nouvelles dispositions légales proposées ne tiennent pas compte de facteurs tel le vieillissement de la population. Les conséquences sur les coûts engendrés par ce facteur sont laissées totalement à la charge des cantons, sans compensation de la part de la Confédération, et la crainte de voir les charges des cantons s'alourdir au-delà de ce qui est raisonnable a inquiété une partie des commissaires. Nous reviendrons sur ces questions dans la discussion.

Après un large débat d'entrée en matière sur la loi fédérale concernant l'édiction et la modification d'actes, la majorité de la commission a accepté le principe de poursuivre les [PAGE 1199] travaux de la RPT pour donner suite aux décisions des chambres sur le premier message ainsi qu'à la votation populaire du 28 novembre 2004. Une minorité de la commission propose de renvoyer le projet au Conseil fédéral en lui demandant de changer certaines dispositions légales en fonction de critères présentés par elle, en page 2 du document que vous avez à votre disposition. Le Conseil des Etats, vous l'avez entendu, a suivi la ligne directrice générale du projet, en proposant ici et là quelques modifications. Lors du vote sur l'ensemble, le Conseil des Etats a adopté ce projet à une large majorité.

En conclusion de cet exposé, je vous recommande de suivre la majorité de la commission et d'entrer en matière sur ce projet de loi.