Burkhalter Didier · Nationalrat · 2006-10-03

Wortprotokoll

Je commencerai par la fin en vous donnant d'emblée le résultat des travaux de la commission, un résultat final en forme de vote un peu particulier: 12 voix contre 0 et 10 abstentions. Par ailleurs, l'entrée en matière n'a pas été combattue en commission.

Il n'y a donc pas eu concrètement d'opposition formelle à l'étape de développement 2008-2011 elle-même, mais [PAGE 1435] plutôt l'expression multiforme et à prendre au sérieux d'inquiétudes à propos du processus général de réforme de l'"Armée XXI", qui est en marche, et de la nécessité de s'arrêter en chemin plutôt que de poursuivre une marche considérée par certains comme un peu forcée. Dès lors, le débat en commission a débordé de l'objet précis qui nous est soumis. La démonstration concrète en est la proposition de renvoi de la minorité Schlüer qui n'a pas vraiment de lien causal direct ou unique avec l'étape de développement. Par exemple, étape de développement ou pas, la question de l'instruction se pose de manière sérieuse et elle est en cours de traitement, comme celle de la montée en puissance, ou encore celle de la coordination entre l'armée et la police. Revoyons en quelques points l'essentiel de ce qui est présenté.

Tout d'abord les conditions-cadres de la politique de sécurité; il s'agit du chiffre 1.1.1, qui porte bien son nom, car il s'agit précisément de démontrer à l'échelle 1:1 quelle est l'évolution des conditions-cadres de la politique de sécurité. La commission salue ce débat nécessaire qui devrait être fait régulièrement, plus régulièrement, et partage largement l'opinion du Conseil fédéral en la matière, soit sur l'évolution depuis le rapport sur la politique de sécurité 2000 et depuis l'acceptation du plan directeur de l'"Armée XXI" en 2001. Résumons brièvement en quelques points.

1. La menace militaire traditionnelle est aujourd'hui - et heureusement - très faible, c'est un fait. L'élargissement de l'OTAN et de l'Union européenne ainsi que le développement de la politique européenne de sécurité et de défense renforcent encore ces estimations. Aussi bien l'OTAN que l'Union européenne orientent leurs efforts vers la mise sur pied de forces d'intervention rapide pouvant être engagées en quelques jours dans le monde entier pour gérer tout l'éventail des crises, des missions humanitaires aux engagements de combat, en passant par les évacuations.

2. Les effets sur la Suisse des conflits armés hors d'Europe pourraient être plus grands que ceux décrits dans le plan directeur de l'armée à l'époque. En particulier, les conflits impliquant plus ou moins directement les Etats-Unis peuvent rendre plus délicate la politique de la Suisse en matière économique ou en matière de neutralité. On l'a vu encore avec les conflits au Proche-Orient durant l'été.

3. La prolifération d'armes de destruction massive est une réalité. Elle tend à devenir plus dangereuse pour la Suisse. La crise iranienne latente sur la question nucléaire en est un exemple très actuel.

4. Les risques liés au développement technologique se maintiennent au même niveau. La vulnérabilité des infrastructures énergétiques et informatiques reste un problème qu'on ne saurait négliger.

5. Le terrorisme constitue la menace qui a le plus évolué durant ces cinq dernières années. La probabilité d'une attaque contre la Suisse est plus grande, mais c'est surtout le fait que ce risque accru puisse durer plusieurs années qui n'avait pas été pris en compte jusqu'ici. La Suisse doit aussi veiller à adapter ses mesures de sécurité afin qu'elle ne devienne pas une cible relativement facile, en comparaison avec les pays voisins qui, eux, agissent.

6. Le risque relatif aux catastrophes naturelles est confirmé, comme l'ont malheureusement démontré les événements survenus dans notre pays et à l'étranger durant ces dernières années.

7. Les conditions-cadres de l'armée en matière financière se sont détériorées suite aux décisions du Parlement. Le budget 2006 de la défense proprement dite s'élève à 3,85 milliards de francs, alors que l'on prévoyait environ 4,3 milliards de francs dans le cadre de l'"Armée XXI". Dans le budget 2006 de la Confédération, l'armée représente une part de 7 pour cent, contre 16 pour cent en 1990: un franc sur six il y a quinze ans, un franc sur quatorze aujourd'hui. La proportion actuelle des dépenses militaires par rapport au budget de l'Etat central est inférieure à celle de la Finlande ou de la Suède.

Voilà pour la tonalité du contexte général. Il reste à en tirer les conséquences. Résumons-les brièvement, cette fois en cinq points.

Première conséquence: la stratégie de base du rapport sur la politique de sécurité publié en 1999, à savoir la sécurité par la coopération, en sort renforcée. La coopération à l'échelon national entre les moyens civils et militaires est indispensable, et seule une coopération internationale donne des chances de succès face aux menaces contemporaines. La volonté et la nécessité de coopérer ne sont donc pas nouvelles. Il n'y a ainsi pas de raison d'ouvrir une sorte de chasse aux sorcières touchant tous les plans de coopération avec l'étranger qui seraient dans les tiroirs de l'administration, comme le demande l'un des points de la proposition de renvoi - empreinte de méfiance - de la minorité. Mais l'utilité de la coopération va encore s'intensifier avec l'étape de développement.

Deuxième conséquence: les effectifs et le principe d'une armée de milice doivent rester inchangés, de même que les missions de celle-ci. Ce qui explique qu'il n'est pas nécessaire de modifier la législation, laquelle est respectée y compris en ce qui concerne les niveaux de compétence. La loi prévoit clairement que l'organisation de l'armée est fixée dans une ordonnance de l'Assemblée fédérale.

S'agissant des missions, rappelons que les trois missions de l'armée sont: la défense et la sûreté sectorielle; la prévention des dangers existentiels; la promotion de la paix. Ces missions restent valables, mais leur pondération doit être revue. L'armée doit être mieux préparée à effectuer des engagements subsidiaires de sûreté sectorielle, par exemple pour protéger des ouvrages importants, des secteurs frontières ou des axes de communication. La contribution à la promotion de la paix doit être également accrue et même doublée. Les capacités destinées à la défense face à une attaque militaire traditionnelle peuvent en revanche être réduites tout en assurant un équipement et un armement modernes et complets, donc le maintien d'un savoir-faire et d'une capacité à monter en puissance.

Troisième conséquence: l'organisation concrète. Le nombre des brigades d'engagement sera réduit de neuf à huit. Il s'agit là de l'élément principal de la modification présentée et proposée dans l'ordonnance de l'Assemblée fédérale. L'armée comptera à terme quatre nouveaux bataillons d'infanterie, deux nouveaux bataillons d'aide en cas de catastrophe. Les bataillons de chars, les groupes d'artillerie, les troupes de défense contre avions seront en revanche réduits. La proportion de militaires dans l'infanterie passera de 30 à 33 pour cent, celle dans l'artillerie de 18 à 13 pour cent.

Quatrième conséquence: le profil des prestations, autrement dit la production de sécurité de l'entreprise "Armée". Il résulte de tout cela, de la réforme en cours mais aussi de l'étape de développement projetée qui s'inscrit dans celle-là, une modification du profil précité. On notera en particulier que l'armée sera capable d'engager plus de moyens au pied levé et disposera en tout temps de 5000 à 10 000 militaires.

Cinquième et dernière conséquence: la planification financière. Un plafond de dépenses avait été admis pour les années 2005-2008, sous le régime duquel l'armée fonctionne actuellement. Afin d'accompagner l'étape de développement en discussion, le Conseil fédéral propose au Parlement d'accorder un nouveau plafond de dépenses fixé à 12,285 milliards de francs pour les années 2009-2011, donc pour la période de l'étape de développement.

Avant de décider d'aller de l'avant, la commission a procédé à une série d'auditions complémentaires à la consultation - peut-être un peu trop brève - qui avait été faite par le Conseil fédéral. Alors que les résultats globaux de la consultation étaient plutôt positifs - on y parlait souvent d'une étape dans la bonne direction -, les critiques ont été vives lors de ces auditions en commission: plusieurs intervenants ont même demandé le renvoi au Conseil fédéral, ainsi qu'une pause de réflexion pour l'armée, voire un retour en arrière, ceci même de la part de la Société suisse des officiers (SSO), qui pourtant reconnaît explicitement que cette étape va dans la bonne direction. La dernière lettre de la SSO, qui vous a d'ailleurs été remise, démontre bien ce déchirement et ce malaise ressentis. [PAGE 1436]

La proposition de la minorité en faveur du renvoi au Conseil fédéral tente de se faire le porte-parole de ce malaise et de ces critiques, assortie d'une rafale de demandes. Cette proposition a été refusée en commission, par 15 voix contre 7. Pourquoi? Disons que la commission était placée devant une situation politique assez difficile, mais finalement assez claire aussi: l'enjeu politique va au-delà du message et de l'étape de développement en question. En résumant à l'extrême, c'est une opposition entre la crainte et la volonté, entre la méfiance et la confiance. Il y a d'un côté la crainte de s'éloigner de l'armée traditionnelle, et donc la tentation de saisir l'occasion de faire machine arrière; et, de l'autre côté, la volonté de maintenir la vapeur pour continuer d'aller de l'avant vers une armée moderne, efficiente, adaptée aux réalités d'aujourd'hui en termes de risques et de finances.

Dans ce contexte, la majorité de la commission a choisi cette seconde voie, celle de la poursuite des réformes. Elle estime que la meilleure attitude consiste à ne pas stopper le mouvement, tout en recherchant des progrès sur toutes les critiques fondées. Bref, l'armée, c'est un peu comme un grand navire; pour pouvoir manoeuvrer avec succès, il faut maintenir une certaine vitesse, un certain mouvement. Ainsi nous voulons, avec la mise en place de l'étape de développement 2008-2011, et parallèlement à celle-ci, procéder à une série de consolidations dans des aspects encore faibles ou incomplets de la réforme de l'armée.

Premièrement: en commission, nous voulons tout d'abord consolider la base conceptuelle en matière d'analyse de la sécurité. Le message constitue une bonne contribution en la matière, et tous les intervenants l'ont reconnu lors des auditions. Il n'en demeure pas moins que l'on doit disposer d'une analyse et d'un débat politique régulier sur la politique de sécurité. La commission reprendra ses travaux sur ce point lors de ses prochaines séances, sur la base de plusieurs interventions parlementaires déjà déposées.

Deuxièmement: nous voulons procéder à une autre consolidation, celle des bases financières de l'armée. Le projet relatif au plafond de dépenses constitue un élément positif à moyen terme dans ce but et la commission l'a largement approuvé, mais la commission veut obtenir également une meilleure planification des investissements, notamment en étudiant la solution des crédits-cadres pluriannuels. Il s'agit de pouvoir concrétiser de manière aussi efficace que possible les priorités d'investissements, et là aussi la commission dispose d'interventions parlementaires qui seront traitées très prochainement.

Troisième domaine dans lequel la commission veut progresser: la modernisation du concept de défense. Tout d'abord la sûreté sectorielle doit être comprise comme faisant partie intégrante du concept de défense. En matière de sécurité intérieure, la coopération utile et même indispensable des moyens civils et militaires doit faire l'objet de précisions et d'accords entre les cantons et la Confédération. La commission s'est renseignée sur cette problématique, qui déborde d'ailleurs du seul département militaire, sur l'état des discussions en la matière aussi, qui ont lieu dans le cadre d'une plate-forme politique et administrative, et elle poursuivra cet examen ces prochains mois.

Quant à la défense contre une attaque militaire classique, elle doit de toute manière, étape de développement ou non, être envisagée dans le cadre d'une montée en puissance. La commission a pris connaissance du rapport du département spécifique à cette question et de la difficulté à définir de manière univoque les contours d'une montée en puissance, dans la mesure où tout dépend du type de crise à affronter. Mais la commission est persuadée qu'il faut préparer dès maintenant les conditions générales d'une telle montée en puissance, notamment en ce qui concerne l'environnement industriel et technologique en Suisse, ainsi que la formation des spécialistes dans les fonctions clés. C'est pourquoi la commission propose d'ores et déjà d'accepter le postulat 06.3418 en la matière.

Quatrième et dernier domaine dans lequel la commission veut que l'on avance: celui de la consolidation des progrès qui sont contenus précisément dans ces étapes de développement. De manière très résumée, il s'agit en particulier de concrétiser réellement le profil de prestations proposé et prometteur; il s'agit également de réaliser rapidement l'augmentation annoncée des capacités d'engagement dans la promotion de la paix et également de se prononcer prochainement sur la stratégie du Conseil fédéral en la matière.

En conclusion, c'est dans cet esprit de maintien de la réforme, mais aussi de consolidations parallèles, que la commission vous demande d'entrer en matière, de rejeter toutes les propositions de renvoi et de voter cette étape de développement de l'armée, qui s'inscrit dans la volonté politique d'adapter l'armée aux réalités de son temps.