Briner Peter · Ständerat · 2007-03-05

Wortprotokoll

Ein Schwerpunkt der Tätigkeiten der GPK war im Berichtsjahr die Begleitung [PAGE 3] der Verwaltungsreform, ein Projekt, dem wir eine hohe Bedeutung beimessen und das am Ende dieser Legislatur abgeschlossen sein sollte. Wie kam es überhaupt zu dieser Verwaltungsreform? Sie wissen es: Die Struktur unserer Landesregierung, der Bundesrat und die Bundesverwaltung, ist im Prinzip seit über 150 Jahren dieselbe geblieben: sieben Departemente, sieben Bundesräte, alle gleichgestellt und gesamtverantwortlich - ein austariertes Modell, das sich lange Zeit bewährt hat. Mit der rasanten wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung unseres Landes seit der zweiten Hälfte des letzten Jahrhunderts hat sich auch der Staat vom behäbigen Verwalter zu einem Hochleistungsapparat gewandelt. Es gibt auf der Welt wohl keinen Grosskonzern, der seine Führungsstruktur in 150 Jahren nicht den neuen Herausforderungen angepasst hätte. Der Bund ist heute ein solcher Konzern mit rund 32 000 Mitarbeitenden und einem Umsatz von über 50 Milliarden Franken. Er ist zudem hoch verschuldet. Welche andere Organisation dieser Grössenordnung würde das Risiko eingehen wollen, sich wie zu alter Väter Zeiten steuern zu lassen? Die seinerzeitige Staatsleitungsreform hatte zum Ziel, durch eine Erhöhung der Regierungskapazitäten die Führung zu stärken, in strategischer und operativer Hinsicht. Die Erweiterung unserer Regierung auf neun Bundesräte oder mit einer zweiten Regierungsebene hätte Gelegenheit geboten, sich über Führung, neue Strukturen und Entscheidungsabläufe Gedanken zu machen.

Diese Vorlage vermochte, auch das wissen Sie, nicht zu überzeugen. Sie scheiterte auch am Widerstand des Bundesrates selbst. Vor diesem Hintergrund und auf Druck des Parlamentes hat der Bundesrat in dieser Legislatur eine Verwaltungsreform eingeleitet: Das Ziel, den Bundesrat für die strategische Führung zu entlasten, könne am besten erreicht werden, indem man den Unterbau, die Verwaltung, entsprechend gliedert und in der Hierarchie eine Kongruenz von Verantwortung, Kompetenzen und Entscheidungsbefugnissen herstellt.

Die GPK hat die Verwaltungsreform als zukunftsträchtiges und ambitiöses Projekt verstanden, das einen wesentlichen Beitrag zu einer zeitgemässen Funktionsweise der Bundesbehörden leisten muss. Im Laufe der Zeit stellte die Kommission jedoch fest, dass die Erwartungen des Parlamentes und die Vorstellungen des Bundesrates zur Verwaltungsreform stark auseinandergingen. Der Bundesrat beurteilt das Projekt nicht als strategisch. Er betrachtet es eher als Routineübung; es war von einer "kleinen Gefechtsübung" die Rede. Wir haben Mühe, diese Auffassung in Einklang zu bringen mit der Personal- und Organisationsstruktur, die für die Durchführung der Reform aufgebaut wurde und zu welcher eine Delegation des Bundesrates sowie die Nominierung eines mit beträchtlichen Personal- und Finanzressourcen ausgestatteten Delegierten des Bundesrates gehören. Bis auf Beschlüsse im Personalbereich hat der Bundesrat bis jetzt nur Entscheidungen zu Themen von untergeordneter Bedeutung getroffen. Es handelt sich dabei beispielsweise um die Koordination der Bibliotheken im Bund, in der Verwaltung, oder um die Reduktion der ausserparlamentarischen Kommissionen. Die ehrgeizigen Ziele scheinen verflogen zu sein.

Dabei müsste die Führungsfrage gerade am Anfang eines solchen Projektes geklärt sein: Wie definieren wir die Führungskompetenzen und -verantwortlichkeiten auf den verschiedenen Stufen? Welche Funktionen haben die Stäbe in Bezug auf die Linie? Was braucht es überhaupt an Stäben? Wie lösen wir das Spannungsfeld zwischen Departementsdenken und Kollegialbehörde? Wofür also braucht es zentrale, wofür dezentrale Befugnisse? Dies sind grundlegende Fragen, zu denen auch in der Privatwirtschaft jede grosse Organisationseinheit Lösungen finden muss.

Daneben gibt es reihenweise technische und handwerkliche Herausforderungen, die gemeistert werden müssen, um Effizienz und Wirksamkeit zu optimieren. Ich zähle dazu unter anderem die Definition und Klärung von Schnittstellen, der Querschnittaufgaben, den Abbau von Doppelspurigkeiten, die Überprüfung der Arbeitsprozesse und Arbeitsabläufe. All dies kann dazu führen, dass Ämter zusammengelegt, aufgeteilt oder einem anderen Departement zugeteilt werden. Im Weiteren sollen tüchtige Mitarbeitende und erfolgreiche Dienststellen nicht nur Ergebnisverantwortung haben; sie sollten auch am Erfolgsnutzen partizipieren.

Diese unvollständige Aufzählung zeigt, dass es mit einer "kleinen Gefechtsübung" nicht getan ist. Die Architektur einer Verwaltungsreform, die diesen Namen verdient, ist etwas ganz anderes. Ich gebe gerne zu, dass die Überlagerung der Verwaltungsreform mit weiteren Projekten die Sache nicht einfach macht. Entlastungsprogramme, die Pensionskassenrevision, Aufgabenverzichtplanungen - das sind kaum Motivationsfaktoren beim Umbau einer Organisation. Mit einem echten Vorschlagswesen, einer ehrlichen Partizipation am Prozess wären tüchtige Mitarbeitende und Kader, die sich im heutigen System gefangen fühlen und unklare Führungsstrukturen bemängeln, zu gewinnen gewesen. Weshalb jedoch die Neuordnung der Departemente nicht auch Bestandteil einer Verwaltungsreform sein darf, ist mir schleierhaft. Wenn man von klaren Strukturen, schlanken Abläufen und dem Abbau von Doppelspurigkeiten sprechen will, beginnt das eben just hier.

Ein gutes Zeugnis ist hingegen dem Bericht zur Corporate Governance abzugeben. Es ist offenbar einfacher, für die ausgelagerten Betriebe und Institutionen zukunftsfähige Konzepte zu gestalten, als es im eigenen Bereich ist. Insofern ist es zweckmässig, dass man dieses Projekt, also die Corporate Governance, nicht mit der Verwaltungsreform im engen Sinn verknüpft hat - sonst würde auch jene noch darunter leiden.

Gestatten Sie mir zum Schluss noch folgende Aussagen: "Der Bundesrat hatte keine klare Vorstellung über die zukünftige Verwaltungsorganisation. Der Bundesrat als Kollegialbehörde stand nicht geschlossen hinter dem Projekt. Es dominierten departementale Interessen. Künftige Projekte sollten zu Beginn eindeutiger definiert werden." Diese garstigen Erkenntnisse stammen nicht von mir. Ich habe aus einem Protokoll der nationalrätlichen GPK aus dem Jahr 1993 zitiert - 1993! Wieweit das auch heute zutreffen mag und wieweit die heute erkennbaren Resultate der Verwaltungsreform mit der ursprünglichen Zielsetzung korrespondieren, darüber wird Ihnen gleich Kollege Stadler als Präsident der GPK Bericht erstatten.