Merz Hans-Rudolf · Ständerat · 2000-10-03

Wortprotokoll

Wir behandeln dieses Geschäft als Zweitrat. Es geht um die Revision von Artikel 5a und Artikel 5b des Bundesgesetzes vom 10. Oktober 1997 über die Rüstungsunternehmen des Bundes.

Die SiK hat normalerweise einen sicherheitspolitischen Auftrag. Für einmal behandelte sie indessen ein eminent finanzrechtliches und finanzpolitisches Geschäft, nämlich die Rekapitalisierung der Holding-Gesellschaft Ruag Schweiz AG (Ruag Suisse) im Zusammenhang mit der Überführung der bestehenden Rüstungsbetriebe in eine Aktiengesellschaft. Wenn Sie nun in den nächsten wenigen Minuten dieses Geschäft verfolgen, tun Sie gut daran, wenn Sie sich vorerst einmal alle an diesem "Deal" beteiligten Rechnungen und Bilanzen vor Augen führen; das sind nämlich:

1. die Finanzrechnung des Bundes;

2. die Bestandesrechnung des Bundes;

3. die Pensionskasse des Bundes;

4. die Ruag Suisse;

5. die neu zu schaffende Vorsorgeeinrichtung, sprich Pensionskasse der Ruag Suisse.

Die uns vom Bundesrat vorgeschlagene Vorlage beinhaltet nun eine Erhöhung des Eigenkapitals um rund 50 Millionen Franken bei der Ruag Suisse sowie die Abdeckung der Vorsorgeverpflichtungen von 500 bis 550 Millionen Franken in der Pensionskasse der Ruag Suisse.

Wie auch immer diese Lösung nun ausgestaltet wird, ich glaube, man darf und muss sagen, dass es eine betragsmässig sehr grosszügige Lösung ist. Es ist eine Lösung, die der nicht leichten Startphase des neuen, privatisierten Rüstungsunternehmens Rechnung trägt. Die Respekt erheischende Höhe dieser Beträge von zusammen immerhin 600 Millionen Franken sowie etliche Unklarheiten über Bewertung, Abwicklung und Tresorerie hatten zur Folge, dass die Kommission das Geschäft gewissermassen "ab der grünen Wiese" nochmals hinterfragte und neu aufbaute. Ich verhehle Ihnen ein gewisses Unbehagen in der Kommission gegenüber dem finanzrechtlichen Vorgehen des Bundesrates nicht. Wenn wir nun schliesslich dennoch Eintreten und Zustimmung zur Änderung des Bundesgesetzes beantragen, so ist das das Ergebnis einer lebhaften und spannenden Diskussion in zwei Kommissionssitzungen. Am Ende der Beratung des Geschäftes steht die Erkenntnis, dass diese Rekapitalisierung der Ruag Suisse eine logische Konsequenz der Privatisierung ist und dass solche Kapitalisierungs- und Gewährleistungsfragen eigentlich ein zwingender Bestandteil der ganzen Privatisierungsdogmatik sein müssten.

Wer A sagt, muss auch B sagen. Dabei darf aber nicht übersehen werden, dass der Bund eben weiterhin hundertprozentiger und damit alleiniger Aktionär der Ruag Suisse bleibt und dass er mit seinem Kapital auch weiterhin in der Pflicht ist. Er müsste je nach Entwicklung nicht nur B, sondern auch noch C sagen, dies namentlich dann, wenn Partnerschaften, Kooperationen oder Teilverkäufe zur Diskussion stehen.

Ich werde nun nachfolgend die wichtigsten Themen und Probleme aus der Kommissionsarbeit kurz darstellen. Die Notwendigkeit der Rekapitalisierung an sich ist unbestritten, davon können wir ausgehen. Vorerst vielleicht zu dem, was wir nicht diskutiert haben:

Nicht zur Debatte standen die Hinweise in der Botschaft auf die künftige Strategie der Ruag. Mit den sich offenbar abzeichnenden Kooperationsmöglichkeiten und mit anstehenden internationalen Projektfinanzierungen ist die Notwendigkeit verbunden, nach internationalen Normen und Standards Rechnung zu legen. Sehr wohl diskutiert haben wir aber die Frage, ob die ganze Übung von immerhin mehr als einer halben Milliarde Franken über die Finanzrechnung als einmalige Ausgabe oder über die Bestandesrechnung des Bundes abzuwickeln sei. Im letzteren, vom Bundesrat in Artikel 5a vorgeschlagenen Fall ist die Ausgabe der Budgethoheit des Parlamentes entzogen. Der Betrag wird aktiviert und anschliessend über mehrere Jahre abgeschrieben. Bei der Post und den SBB wurde gleich verfahren. Das hängt möglicherweise damit zusammen, aber auch mit der haushaltpolitischen Absicht des Bundesrates, das Sanierungsziel 2001 eben auf alle Fälle zu erreichen.

Haushaltrechtlich ist die gewählte Lösung eigentlich falsch. Nur ein einmaliger "Lupf" hätte nämlich dem Finanzhaushaltgesetz entsprochen, da man üblicherweise nur abschreibt, was auch werthaltig ist. In der Tat beantragte die nationalrätliche Finanzkommission, Artikel 5b Absatz 3 zu streichen. Damit wollte sie bewirken, dass dem Grundsatz der Vollständigkeit nachgelebt wird. Der Nationalrat nahm diesen Hinweis indessen nicht auf.

Das Anliegen ist in unserer Kommission wiederum diskutiert worden, ein entsprechender Antrag wurde dann aber in der Beratung zurückgezogen.

Nun zu einigen materiellen Themen:

1. Zur Frage der Bewertungen: Die Eröffnungsbilanz der Firmengruppe Ruag per 1. Januar 1999 beruht auf dem Standard FER. Bei FER handelt es sich um die Richtlinien der Schweizer Treuhandkammer, mit dem Ziel, ein getreues, wahres Bild der wirtschaftlichen Lage eines Unternehmens zu vermitteln. Diese FER-Standards ergänzen und konkretisieren geltende gesetzliche Bestimmungen, in erster Linie auch die obligationenrechtlichen Vorschriften.

Die FER-Empfehlung, welche die Nummer 16 trägt, betrifft die Behandlung der Vorsorgeverpflichtungen im Rahmen des Unternehmensabschlusses. Unternehmen, die Allianzen und Kooperationen eingehen wollen und welche international tätig sind - wie das bei der Ruag der Fall sein wird -, halten sich demgegenüber eher an die Rechnungslegung gemäss International Accounting Standards (IAS).

Der Übergang von FER zu IAS, einem angelsächsischen System, ist für die Ruag auf das Jahr 2001 geplant. Da die IAS-Bewertungskriterien strenger sind als die FER-Kriterien, bewirkt er eine massive Erhöhung der Verpflichtungen gegenüber der Pensionskasse und damit eine nicht verantwortbare Reduktion der Eigenkapitalquote.

Um diese Quote auch künftig auf der angestrebten Höhe von 40 Prozent zu halten, ist ein gesamter Rekapitalisierungsbedarf von 550 bis 600 Millionen Franken erforderlich.

Der Bundesrat schlägt aus finanz- und steuerpolitischen Gründen vor, dass die Ansprüche aus der Vorsorge direkt über Zahlungen an die Pensionskasse abgegolten werden; damit erübrigt sich die Bildung einer Rückstellung in der Konzernbilanz der Ruag - darauf komme ich noch zurück. Dieses Vorgehen erklärt den Betrag von nur noch 50 [PAGE 646] Millionen Franken zusätzlicher Kapitalaufstockung für die Ruag. Ein Blick auf Bilanz und Überleitung der Bilanz zeigt, dass eigentlich sogar 75 Millionen Franken noch adäquat gewesen wären. Vermutlich mit Blick auf das positive Unternehmensergebnis 1998 - es betrug immerhin 21,3 Millionen Franken - hat man es aber eben bei diesen 50 Millionen Franken bewenden lassen.

2. Zum Mechanismus der Transaktion: Der Mechanismus findet in der Botschaft zwar Erwähnung, aber keine systematische Darstellung, was in der Kommission zu Fragen Anlass gab. Man kann ihn in drei Schritte gliedern: Als erste und notwendige Voraussetzung sind sämtliche Dossiers der 3700 Ruag-Mitarbeitenden in der Pensionskasse des Bundes zu bereinigen. Mehr als 70 Prozent davon waren im Juli bereits behandelt, und der Rest wird gemäss Aussagen der Leitung der Pensionskasse des Bundes bis Ende des Jahres abgeschlossen sein. Als Zweites kann sodann die Austrittsleistung ermittelt werden, die sich aus der Summe der Einzelansprüche der bei der PKB versicherten Mitarbeitenden der Ruag ergibt. Anzumerken ist, dass bereits pensionierte Mitarbeitende in der Regel bei der PKB bleiben, also nicht transferiert werden. Schliesslich kann dann das Manko gemäss Garantieerklärung des Bundes, Artikel 5b der Vorlage, ermittelt werden, wobei mit 1 bis 3 Prozent, eher 1 Prozent des Deckungskapitals, aber maximal 20 Millionen Franken zu rechnen ist. Dieses bildet zusammen mit den erwähnten 500 bis 550 Millionen Franken das zusätzlich benötigte gesamte Deckungskapital gemäss IAS-Standards.

3. Zur Einschussvariante: Wie bereits erwähnt, gehen wir davon aus, dass der Bundesrat die direkte Lösung über die Pensionskasse vorschlägt. Für den eigentlichen Vollzug der Rekapitalisierung bieten sich allerdings zwei Wege an. Die Mittel könnten nämlich entweder direkt - und dabei ohne Emissionsabgabe sowie Kapitalsteuern - in die Vorsorgeeinrichtung der Ruag Suisse oder aber auf dem Weg über die Bilanz des Unternehmens Ruag eingeschossen werden. Beim letztgenannten Weg muss auf die Differenz zwischen den Vorsorgeverpflichtungen gemäss FER-Richtlinie 16 und IAS-Richtlinie 19 - hier decken sie sich - und dem zur Deckung vorhandenen Vermögen eine Rückstellung vorgenommen werden. Diese Lösung hat zwar steuerliche Nachteile. Der Betrag sollte auch tresoreriemässig nicht sofort und voll ausbezahlt, sondern mindestens teilweise als Verpflichtung des Bundes, also als Aktivposten in der Bilanz der neuen Pensionskasse, ausgewiesen werden.

Erwähnenswert ist in diesem Zusammenhang vielleicht noch die Tatsache, dass das zu schaffende Pensionskassenreglement der Ruag die Einschüsse, nicht jedoch die Leistungen festlegen wird. Diese bleiben nämlich gleich. Das ist eine wichtige Feststellung. Sollte aber die neue Pensionskasse eines Tages dennoch Leistungserhöhungen vornehmen, dann müsste die Ruag Suisse in ihrer Bilanz Rückstellungen bilden, sofern nicht entsprechende Kapitalerträge in der Pensionskasse vorhanden sind.

Diese potenzielle Verpflichtung korrigiert etwas den Eindruck, die Kasse werde gegenüber der Pensionskasse des Bundes überfinanziert gestartet. Es bleibt beizufügen, dass wir noch nicht wissen, nach welchem System die künftige Kasse geführt wird und wie das entsprechende Reglement dann genau aussieht. Wir nehmen aber an, dass es sich um eine Kasse mit Beitragsprimat handeln wird.

4. Thema Überfinanzierung: In der Kommission wurde in der Tat die Frage gestellt, ob die Mitarbeitenden der Ruag nicht zulasten der Bundeskasse einen mehr als hundertprozentigen Deckungsbeitrag erhalten. Rein mathematisch ist dies eindeutig der Fall. Wenn eine Pensionskasse den Deckungsgrad von 100 Prozent aufweist, ist sie im Gleichgewicht. Das heisst, das vorhandene Vermögen ist gleich hoch wie das technisch notwendige Deckungskapital. Die Bewertung nach IAS bringt nun aber eine andere Optik ein. Sie bewertet nämlich in einer dynamischen Sicht die zukünftigen Verpflichtungen des Arbeitgebers und führt deshalb zu einer entsprechenden zusätzlichen Rückstellung in der Bilanz des Arbeitgebers. Wenn nun die Rückstellung gemäss IAS nicht in der Bilanz der Ruag, sondern in der Bilanz der Ruag-Pensionskasse gebildet wird, muss sie als zweckgebunden erfolgen. Dann bleibt der Deckungsgrad eben bei 100 Prozent. Nur wenn diese Mittel in der Pensionskasse als freies Vermögen erscheinen würden, stiege der Deckungsgrad an, in unserem Fall dann allerdings auf etwa 160 Prozent.

Ich möchte nicht verschweigen, dass in der Fachliteratur derzeit die Forderung nach einer Revision von FER 16 sowie sogar nach einer Neuinterpretation von IAS 19 erhoben wird. Sie erfolgt vor dem Hintergrund, dass im angelsächsischen Recht, also bei IAS, die Pensionskassen eben Bestandteil eines Unternehmens sind, während das schweizerische System auf der strikten rechtlichen Trennung von Firma und Pensionskasse beruht und dann die Pensionskasse entsprechend eben auch alleinige Risikoträgerin ist. Für unsere Vorlage ist diese Diskussion unbehelflich, da entsprechende Anpassungen wohl noch längere Zeit beanspruchen werden. Man darf sie auch deshalb relativieren, weil der Staat im Gegensatz zur Privatwirtschaft quasi als Bonitätsfestung gilt, wie es sich beim Debakel der Bundespensionskasse übrigens auch zeigte.

5. Präjudiz bezüglich Swisscom, Post und SBB: Im Zuge der Privatisierungsdiskussion interessiert schliesslich, wie die Pensionskassenfinanzierung in anderen, ähnlichen - ich betone "ähnlichen", weil die Ausgangslagen stets etwas anders sind - Fällen gehandhabt wurde. Bei der Swisscom wurde materiell vor allem bezüglich IAS-Bewertung gleich vorgegangen. Jedoch konnten hier eben schon bestehende Darlehen umgewandelt werden, was die Sache natürlich in mancher Hinsicht sehr vereinfachte. Die SBB wiederum - wie die Swisscom eine spezialgesetzlich organisierte Unternehmung - wurden gemäss FER und nicht gemäss IAS bewertet. Die Vorsorgeverpflichtung ist hier also nach einer retrospektiven Methode berechnet worden, wobei allerdings auch diese retrospektive Methode die Zukunft berücksichtigt, und zwar, indem sie einen Diskontierungssatz einführt - in unserem Fall beträgt er 4 Prozent. Die Höhe dieses Satzes ist übrigens sehr wichtig, da bereits geringfügige Abweichungen enorme finanzielle Folgen für die Kassen haben können.

Ich komme zur Zusammenfassung und zu den Anträgen: Die Rekapitalisierung der Ruag ist ein einmaliger und zwingender Vorgang zur Überführung der Rüstungsbetriebe in Aktiengesellschaften. Er besteht einerseits in der Wiederherstellung des Eigenfinanzierungsgrades und anderseits in der Schliessung der Deckungslücke für die zu schaffende neue Ruag-Pensionskasse. Angesichts der für die Ruag zu erwartenden Herausforderungen durch den Markt und angesichts der schwer zu beurteilenden Renditesituation für das Kassenvermögen ist eine nachhaltige Finanzierung vonnöten.

Die Kommission beantragt Ihnen deshalb mit 8 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung, auf die Vorlage einzutreten und dem Entwurf des Bundesrates und den Beschlüssen des Nationalrates zuzustimmen.