Inderkum Hansheiri · Ständerat · 2007-09-26

Wortprotokoll

Die Initiative, über die wir hier diskutieren, verlangt eine Ergänzung von Artikel 38 der Bundesverfassung mit einem neuen Absatz 4, wonach die [PAGE 802] Stimmberechtigten jeder Gemeinde in der Gemeindeordnung festlegen, welches Organ das Gemeindebürgerrecht erteilen soll und dass dessen Entscheid endgültig sei.

Da stellt sich - darauf hat die Kommissionspräsidentin zu Recht hingewiesen - zunächst einmal die Frage, ob diese Initiative überhaupt gültig sei. Der Bundesrat weist in der Botschaft darauf hin, dass die Initiative zwar gegen verschiedene internationale Übereinkommen verstosse, dass aber diese Übereinkommen nicht Bestandteil des zwingenden Völkerrechtes seien; dem ist vorbehaltlos zuzustimmen. Hinzufügen möchte ich allerdings in diesem Zusammenhang zwei Dinge:

1. Zunächst scheint es mir wichtig, dass wir darauf hinweisen, dass es sich beim Begriff "zwingendes Völkerrecht" nach wohl zutreffender Lehrmeinung nicht um einen autonomen Verfassungsbegriff, sondern um einen völkerrechtlichen Begriff handelt - um einen Begriff, der eng auszulegen ist. Beim zwingenden Völkerrecht handelt es sich um Normen, welche von der Gesamtheit der Staaten als solche anerkannt werden und von denen nicht abgewichen werden darf. Es geht im Wesentlichen um den Kernbestand der Menschenrechte.

2. Es ist im Weiteren in diesem Zusammenhang auch darauf hinzuweisen, dass Landesrecht, welches bewusst sogenanntes einfaches, d. h. nicht zwingendes Völkerrecht verletzt, dem Völkerrecht grundsätzlich vorgeht, dies in Anlehnung an die sogenannte Schubert-Praxis, bei der es um das Verhältnis zwischen völkerrechtlichen Verträgen und Bundesgesetzen geht.

Es ist also klar darauf hinzuweisen, dass diese Initiative gültig ist.

Was ist nun materiell von der Initiative zu halten? Ich möchte auf zwei Momente hinweisen. Zunächst betreffend die verfassungsmässige Einbettung dieser Initiative: Artikel 38 Absatz 1 der Bundesverfassung bestimmt zunächst, dass Erwerb und Verlust der Bürgerrechte durch Abstammung, Heirat und Adoption Sache des Bundes sind. Der Inhalt von Absatz 2 geht dahin, dass für die Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern, und zwar "durch die Kantone", der Bund lediglich die Kompetenz hat, Mindestvorschriften - auch diesen Begriff finden Sie in der Verfassung - zu erlassen.

Nun steht meines Erachtens die Initiative, und das ist die erste materielle Feststellung, quer zu dieser Verfassungsbestimmung in Artikel 38, und zwar in zweifacher Hinsicht. Zum einen handelt es sich nach meiner Auffassung nicht mehr nur um eine Mindestvorschrift, wenn der Entscheid des für zuständig erklärten Organs von Bundesrechts wegen als endgültig bezeichnet wird. Weiter, und darauf hat vor allem unser Kollege Escher in der Kommission hingewiesen, werden mit der Initiative die Stimmberechtigten der Gemeinde angesprochen, wogegen Artikel 38 Absatz 2 - übrigens völlig übereinstimmend mit unserem föderalistischen Staatsaufbau - von der Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern "durch die Kantone" spricht. Zum anderen geht es darum, wie Einbürgerungsentscheide zu qualifizieren sind. Sind sie ausschliesslich politische Entscheide - diese Auffassung liegt der Initiative zugrunde -, sind sie reine Verwaltungsakte, oder sind sie ein Drittes, und wenn ja, was?

Das Bundesgericht hat, wir haben es gehört, in den Entscheiden zu Emmen und der Stadt Zürich eher beiläufig festgehalten, dass die frühere Staatsrechtslehre Einbürgerungsentscheide überwiegend als demokratische Entscheide qualifiziert hat. Vor allem hat das Bundesgericht Gewicht auf jene Lehrmeinungen gelegt, die Einbürgerungsentscheide ausschliesslich als Verwaltungsakte qualifizieren. Es ist meines Erachtens zu bedauern, dass sich das Bundesgericht in einer derart wichtigen und zudem politisch brisanten Frage nicht etwas vertiefter mit der Rechtsnatur des Einbürgerungsentscheides befasst hat.

Im Rahmen der Änderung des Bürgerrechtsgesetzes aufgrund der parlamentarischen Initiative Pfisterer Thomas haben wir das vom Bundesgericht Versäumte in der SPK-SR nachgeholt. Wir sind zur Auffassung gelangt - und der Rat ist uns darin gefolgt -, dass die Einbürgerung ein Akt mit Doppelnatur ist. Zum einen ist sie gewiss ein demokratischer Entscheid. Und da darf meines Erachtens nicht nur die Aktivseite gesehen werden, das heisst, wer in welchem Verfahren einbürgern darf, sondern es muss auch die Passivseite berücksichtigt werden, das heisst: Wenn die Einzubürgernden beispielsweise von einer Gemeindeversammlung und nicht nur vom Gemeinderat oder von einer Spezialkommission eingebürgert werden, dann ist das natürlich auch eine entsprechend höhere Legitimation. Zum anderen aber ist der Einbürgerungsentscheid auch zweifelsohne ein individuell-konkreter Akt, denn er betrifft ja die Rechtsstellung der betroffenen Person.

Demzufolge muss zum einen der Einbürgerungsdemokratie Rechnung getragen werden und müssen zum anderen gewisse rechtsstaatliche Verfahrensgarantien beachtet werden. Zu den Letzteren gehören zwei formelle und drei materielle: Die formellen Garantien bestehen im rechtlichen Gehör und in der Begründungspflicht. Diese beiden Gebote gehören zusammen. Das rechtliche Gehör bedeutet, dass die betroffene Person sich äussern und ihre Vorbringen darlegen kann. Die Begründung soll dann aufzeigen, dass sich die Behörde mit diesen Vorbringen auch tatsächlich befasst hat. Bei den materiellen Garantien handelt es sich um das Diskriminierungsverbot, das Willkürverbot und den Schutz der persönlichen Freiheit. Aus diesen Gründen ist die Initiative klar abzulehnen. Dagegen trägt die bereits erwähnte Vorlage betreffend die Revision des Bürgerrechtsgesetzes aufgrund der parlamentarischen Initiative Pfisterer Thomas den Argumenten, welche gegen die Initiative sprechen, Rechnung. Zu präzisieren ist allerdings noch, dass auch bei der von unserem Rat bereits beschlossenen Revision des Bürgerrechtsgesetzes kein Anspruch auf Einbürgerung besteht. Ein Anspruch besteht lediglich, aber immerhin selbstverständlich darauf, dass die erwähnten rechtsstaatlichen Garantien eingehalten werden.

Aus diesen Gründen beantrage ich Ihnen, dem Antrag der Mehrheit zuzustimmen.