Lombardi Filippo · Ständerat · 2007-12-19

Wortprotokoll

La responsabilité civile en matière nucléaire est un domaine très particulier, que ce soit pour les exploitants d'installations nucléaires - qui sont confrontés à une situation effectivement difficile à prévoir -, que ce soit pour les assureurs - qui sont appelés à couvrir des dommages qu'il est difficile de calculer avec les méthodes habituelles de l'assurance, notamment la fréquence et l'étendue d'un éventuel dommage -, que ce soit pour l'Etat - qui est appelé évidemment à légiférer en la matière -, que ce soit pour l'opinion publique - vu les émotions que peuvent évidemment susciter ces questions.

Cette problématique est réglée actuellement par la loi fédérale de 1983 sur la responsabilité civile en matière nucléaire. Aujourd'hui le Conseil fédéral, par son message du 8 juin 2007, nous soumet un arrêté fédéral pour la régler d'une façon entièrement nouvelle.

La commission, à l'unanimité, considère le projet comme équilibré et propose d'adopter l'arrêté sans modification. Il y a toutefois une proposition de minorité à l'article 8 de la loi. L'arrêté proposé comprend trois articles.

Le premier article concerne l'approbation de la Convention du 29 juillet 1960 sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire (Convention de Paris), l'approbation de la Convention complémentaire du 31 janvier 1963 concernant la Convention de Paris du 29 juillet 1960 sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire (Convention complémentaire de Bruxelles) et l'approbation du Protocole commun du 21 septembre 1988 concernant l'application de la Convention de Vienne et de la Convention de Paris (Protocole commun).

Le deuxième article concerne la révision totale de la loi fédérale de 1983 sur la responsabilité civile en matière nucléaire. Il s'agit d'un article qui en comprend 32 autres et une série de modifications du droit en vigueur - nous allons évidemment examiner la loi en détail.

Le troisième et dernier article de cet arrêté concerne la clause référendaire sur l'ensemble de l'arrêté. Il est donc possible de lancer un référendum contre la ratification de ces conventions et en même temps contre la modification de la loi fédérale ou vice-versa, c'est-à-dire contre la loi fédérale, ce qui rendrait aussi caduques les conventions. Il n'est par contre pas possible de dissocier les objets, c'est-à-dire de ratifier les conventions et ensuite de ne pas les appliquer dans le droit suisse.

La loi de 1983 - ce fut par ailleurs le premier objet sur lequel Monsieur le conseiller fédéral Leuenberger fut rapporteur au Conseil national, d'après ce que j'ai appris; espérons que cela porte bonheur - prévoit quatre principes essentiels: premièrement, la responsabilité exclusive de l'exploitant d'une installation nucléaire; deuxièmement, la responsabilité illimitée de cet exploitant; troisièmement, la responsabilité causale, donc indépendante d'une faute éventuelle de l'exploitant, qui est toujours responsable; et quatrièmement, un système de couverture assurée, fixée à 1 milliard de francs plus 10 pour cent pour les frais de procédure et d'établissement des faits.

En 1983, cette couverture de 1 milliard de francs était fournie à hauteur de quelque 300 millions de francs par un pool d'assurances, la Confédération assurant le reste. Aujourd'hui, ce pool d'assurances a progressivement augmenté la couverture qu'il assure et qui atteint maintenant 1 milliard de francs, effectivement. Ce pool d'assurances comprend 19 assurances suisses qui garantissent environ 30 pour cent de la somme. Celles-ci sont réassurées auprès de pools de 25 autres pays pour les 70 pour cent restants de cette somme. La Confédération avait cependant créé au début, selon la loi en vigueur, un fonds pour couvrir la partie non assurée de ce qui est prévu déjà par la loi actuelle. Ce fonds est actuellement doté de 360 millions de francs.

En 1983, au moment de l'adoption de cette loi, la Suisse n'avait pas voulu ratifier les Conventions de Paris (1960) et de Bruxelles (1963), car ces conventions internationales étaient pensées en fonction d'une protection des exploitants des centrales nucléaires et prévoyaient donc une couverture maximale, ce qui était contraire à la vision suisse qui prévoyait la responsabilité illimitée et une couverture minimale.

Notamment, la couverture maximale que la Convention de Paris concédait en 1983 se montait à quelque 540 millions de francs, donc la moitié de ce que la loi suisse prévoyait. Donc, il n'y a eu aucune ratification à ce moment-là. Aujourd'hui, nous assistons à un revirement international à ce sujet. Les conventions de Paris et de Bruxelles ont été adaptées dans les années 1998 à 2004 et le principe même a été changé. Maintenant, elles prévoient elles aussi, tout comme la loi suisse, une couverture minimale et autorisent les pays signataires à aller au-delà de la couverture minimale prévue par les conventions. La Suisse a donc signé, le 12 février 2004, ces deux conventions - celle de Paris avec 15 autres pays, celle de Bruxelles avec 12 autres pays - et le Protocole commun qui prévoit que la Convention de Paris peut s'étendre aux signataires de la Convention de Vienne, laquelle comprend 33 pays. Actuellement, l'ensemble du Protocole commun est signé par 24 pays.

Le processus de ratification de ces conventions adaptées en 2004 prend évidemment du temps. A ma connaissance, actuellement, il n'est achevé qu'en Espagne. Au Parlement suisse, il est en cours avec la discussion que nous commençons aujourd'hui. Dans d'autres pays, les délais seront plus longs.

Cependant, les avantages de ce nouveau système sont très clairs pour la Suisse. Tout d'abord, nous entrons dans un système juridique unifié avec tous les pays signataires. On met donc fin à une certaine cacophonie ou diversité entre les pays à ce sujet. Un seul tribunal sera dorénavant compétent pour se prononcer sur d'éventuels cas ayant trait à la responsabilité civile. L'égalité de traitement des victimes dans tous les pays signataires est assurée, donc notamment pour les citoyens suisses à l'étranger. L'autre nouveauté [PAGE 1175] importante de ces conventions est que maintenant elles prennent aussi en compte les dommages à l'environnement, qui doivent aussi pouvoir être couverts, et même les éventuelles pertes de gain d'activités lucratives conséquentes aux dommages à l'environnement. Pensons par exemple à une perte de gain dans le domaine de la pêche professionnelle.

La principale nouveauté consiste toutefois en un système de couverture minimale basée sur trois tranches. Avec la première tranche, on prévoit que les exploitants seront responsables de s'assurer et de fournir les garanties suffisantes pour 1,05 milliard de francs. Avec la deuxième tranche, on prévoit qu'en plus, 750 millions de francs seront fournis par l'Etat où se trouve l'installation, ou éventuellement par l'exploitant lui-même. Quant à la troisième tranche, de 450 millions de francs, son financement serait réparti entre tous les Etats signataires de la convention. Cela fait au total 2,25 milliards de francs de couverture, ce qui est une nette amélioration, si l'on veut, par rapport à la situation actuelle - c'est plus que doubler la couverture que connaît actuellement la Suisse.

Pour la Suisse, l'avantage de participer à cette communauté d'Etats signataires consiste évidemment dans la faculté de pouvoir participer à la troisième tranche de 450 millions qui seraient financés en commun en cas d'incident de ce type. Pour sa part, la Suisse s'engagerait à participer à hauteur de 11 millions de francs à une indemnité du même type pour un incident qui se produirait dans un autre pays.

Ce système augmente donc sensiblement la couverture dans tous les autres pays. Il double la couverture suisse, mais il l'augmente beaucoup plus dans les autres pays, notamment dans les pays voisins. N'oublions pas que, jusqu'à présent, la Suisse était loin devant les autres en ce qui concerne la somme couverte. Les autres pays ont une couverture se situant entre 100 et 300 millions de francs; la Suisse quant à elle garantit déjà actuellement une couverture de trois à huit fois plus élevée que celle garantie dans la majeure partie des pays signataires de la Convention de Paris. L'avantage d'augmenter la couverture dans tous les pays est que, d'une part, cela donne une sécurité juridique plus grande à tout le monde et que, d'autre part, cela réduit les éventuels désavantages que l'industrie nucléaire suisse a dû supporter jusqu'à présent par rapport à ses voisins, du fait que la couverture exigée en Suisse était nettement plus élevée.

La nouvelle loi reprend par ailleurs intégralement les dispositions de la Convention de Paris et du Protocole commun qui sont considérées comme self-executing, soit directement applicables en droit suisse. La loi ne fait que référence à ces articles, ne les répète même pas, je dis cela pour que ce soit bien clair. En premier lieu, il y a donc reprise intégrale de ces dispositions.

En deuxième lieu, la nouvelle loi ajoute des dispositions complémentaires qui ne sont pas contenues dans les conventions et le protocole: elle transpose le contenu de la Convention de Bruxelles qui n'est pas self-executing. Enfin, la nouvelle loi maintient les exigences qui, dans l'ancienne loi, étaient supérieures à ce que demandent ces conventions. Il n'y a donc aucune péjoration des conditions applicables en Suisse.

Ceci porte la Suisse à formuler deux réserves à la Convention de Paris. La première concerne l'article 8. La Suisse veut continuer à prévoir une révision d'un jugement exécutoire si de nouveaux faits ou de nouvelles preuves étaient apportés au-delà du terme de préemption qui est de trente ans. La deuxième réserve à la Convention de Paris concerne la responsabilité des exploitants. La Suisse prévoit qu'elle s'applique aussi en cas de guerre, de conflit, de soulèvement et d'acte de terrorisme. La Suisse ajoute une réserve au Protocole de Vienne en ce qui concerne la réciprocité de la couverture avec des pays tiers qui auraient une couverture inférieure à celle de la Suisse. Donc, la Suisse baisserait sa couverture pour un incident survenu dans un pays qui n'assurerait pas une couverture semblable pour un incident survenu en Suisse.

En ce qui concerne la question de la couverture d'assurance - point qui est évidemment le plus discuté dans la révision de la loi qui nous est proposée -, la Suisse prévoit de réunir en fait la première et la deuxième tranche prévues par la Convention de Paris, donc 1,8 milliard de francs plus 10 pour cent pour les frais de procédure; mais elle prévoit quand même une distinction dans les phases pour assurer ces couvertures. En premier lieu, les exploitants sont tenus de s'assurer à hauteur de 1 milliard de francs plus 10 pour cent, et cette part peut être relevée par le Conseil fédéral lorsque le marché des assurances permet une telle augmentation. Le Conseil fédéral a la faculté d'exclure certains risques de la couverture d'assurance, notamment la guerre, les actes de terrorisme, etc. La Confédération subvient pour la partie jusqu'à 1,8 milliard de francs qui n'est pas couverte par les assurances justement pour ces cas de soulèvement, de guerre, de terrorisme, etc.

Dans ce but, la Confédération continue d'entretenir son fonds qui, actuellement, dépasse 360 millions de francs et qui est alimenté évidement par des contributions perçues auprès des exploitants. Si, par contre, la Confédération est propriétaire ou exploitante elle-même - pensons, par exemple, au dépôt final de déchets radioactifs -, elle n'a pas besoin de prouver qu'il existe une couverture d'assurance. C'est le principe d'autoassurance qui vaut pour toutes les activités de la Confédération.

Dernière observation, les dispositions pertinentes de cette loi ne sont pas soumises au frein aux dépenses dans la mesure où ce qui est prévu ne constitue ni un crédit, ni un crédit d'engagement, ni une subvention, ni une couverture qui relèveraient de la nécessité d'être soumis au frein aux dépenses.

Voilà ce que je peux vous dire en ce qui concerne la loi dans son ensemble et les conventions que nous avons à ratifier. Evidemment, nous verrons les éléments ultérieurs dans la discussion par article.