Widmer-Schlumpf Eveline · Bundesrat · 2008-04-28

Wortprotokoll

Mit der Weiterführung des Freizügigkeitsabkommens und mit dessen Ausdehnung auf Bulgarien und Rumänien stehen zwei politische Entscheide auf der Tagesordnung, welche für die Sicherung des bilateralen Weges mit der EU und damit für die schweizerische Europapolitik entscheidend sein werden. Darüber sind wir uns wohl alle einig. Die beiden Geschäfte werden dem Parlament aufgrund der europapolitischen Einheit der Materie in einer gemeinsamen Botschaft unterbreitet. Der Bundesrat hat aber zwei Genehmigungsbeschlüsse des Parlamentes vorgesehen.

Die vorberatende Aussenpolitische Kommission - das wurde heute erwähnt - teilt die Ansicht des Bundesrates, dass sowohl Weiterführung als auch Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens im unmittelbaren Interesse unseres Landes sind. Das Eintreten auf beide Bundesbeschlüsse war entsprechend unbestritten. Die Kommissionsmehrheit empfiehlt jedoch die Zusammenfassung von Weiterführung und Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens in einem Genehmigungsbeschluss. In diesem Fall könnte das Referendum nur gegen Weiterführung und Ausdehnung gemeinsam ergriffen werden. Ein separates Referendum gegen die Ausdehnung auf Rumänien und Bulgarien wäre dagegen nicht möglich.

Gestatten Sie mir, dass ich an dieser Stelle kurz auf ein paar Fragen eingehe, die heute Morgen gestellt wurden, und zwar in Zusammenhang mit der Frage: Was sind die Folgen, wenn man beide Beschlüsse einzeln vorlegt, das heisst, wenn man über zwei Teile beschliesst, zwei Genehmigungsbeschlüsse verabschiedet, und was, wenn man nur einen verabschiedet? Herr Stadler hat die Frage gestellt: Was sind die Folgen bei einem Nein, im einen und im anderen Fall? Herr Schwaller hat dann konkret die Frage gestellt: Wie würde das bei einer allfälligen Wiederaufnahme von Verhandlungen oder bei weiteren Verhandlungen aussehen? Und Herr Bürgi hat Fragen in Zusammenhang mit der Einheit der Materie angesprochen. Ich möchte versuchen, diese Fragen kurz zu beantworten.

Zum einen haben Sie das Rechtliche aus einem Gutachten des Bundesamtes für Justiz mitbekommen. Rechtlich kann man grundsätzlich beide Varianten vorschlagen. Das heisst, es spielt keine Rolle, ob Sie das als einen Beschluss vorlegen oder eben als zwei Beschlüsse. Das Gutachten des Bundesamtes - das hat indirekt in dieser Frage mitgeschwungen - wurde auf Ersuchen der APK Ihres Rates angefertigt, also nicht auf Ersuchen des Bundesrates, aber selbstverständlich haben wir es zur Kenntnis erhalten. In diesem Gutachten wird die Frage der Einheit der Materie abgehandelt. Natürlich haben zwei Juristen vier verschiedene Meinungen. Das ist auch bekannt. Aber wenn Sie Artikel 34 Absatz 2 und Artikel 141a Absatz 2 der Bundesverfassung anschauen, dann, denke ich, sehen Sie, dass man diese Auffassung auch rechtlich vertreten kann, dass durchaus in einem Beschluss eine Verbindung möglich ist. Das ist, denke ich, rechtlich so in Ordnung.

Die Einheit der Materie - das haben Sie, Herr Bürgi, zu Recht erwähnt - wurde eigentlich vor allem in Zusammenhang mit Volksinitiativen abgehandelt und dann vom Bundesgericht auch auf Gesetze und Gesetzesbestimmungen und Bundesbeschlüsse ausgedehnt. Aber in Zusammenhang mit völkerrechtlichen Verträgen geht das eben weiter als bei einem Bundesbeschluss mit inhaltlich zusammenhängenden, aber zwei verschiedene Bereiche betreffenden Beschlüssen. Das ist von dieser neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung her gesehen an sich auch zulässig. Insoweit kann man, denke ich, das durchaus als einen einzigen Bundesbeschluss verabschieden.

Ich möchte Ihnen aber auch noch sagen, was das Bundesamt für Justiz auch noch festgehalten hat. Es hat nicht gesagt, es müsse ein Beschluss sein, sondern es hat gesagt, der Grundsatz der Einheit der Materie, dessen Zweck es ist, die freie Willensbildung und Willensäusserung des Stimmbürgers zu schützen, verbiete eine solche Trennung nicht, dies umso weniger, als die Trennung die Volksrechte in besonderer Weise respektiert. Das Bundesamt für Justiz sagt dann im Weiteren auch noch, dass es eine politische Frage sei, wie man dies beurteilen wolle. Ich denke also, wir können hier vom Rechtlichen wegkommen. Rechtlich ist das sicher so vertretbar, aber es ist auch eine politische Frage.

Was wären die Folgen eines Nein? Die Folgen wären nicht in beiden Fällen dieselben. Bei einer Nichtverlängerung bzw. einer Nichtweiterführung des Freizügigkeitsabkommens würde die Guillotineklausel nach sechs Monaten greifen, das heisst, die sieben Abkommen der Bilateralen I würden ohne irgendwelche weiteren Handlungen hinfällig. Was mit Schengen/Dublin passieren würde, weiss man nicht. Vielleicht würde das sistiert, weil es doch auch eng mit den Bilateralen I zusammenhängt.

Bei einem Nein zur Ausdehnung auf Rumänien und Bulgarien, also zum zweiten Beschluss, wie ihn der Bundesrat vorschlägt, muss man davon ausgehen, dass das mittelfristig von der EU so nicht akzeptiert würde - auch aus den Gründen, die heute erwähnt wurden. Die zwei Mitgliedstaaten Rumänien und Bulgarien sind, wie die anderen 25 auch, gleichberechtigte Mitgliedstaaten. Aber rechtlich ist es so, dass die Guillotineklausel nicht spielt, dass also die Guillotineklausel bei einer Ausdehnung auf Rumänien und Bulgarien nicht ohne Weiteres, nicht per se, spielt. Da würde die EU wahrscheinlich dann tätig werden und allenfalls das Freizügigkeitsabkommen kündigen. Zustimmen müssten dann sämtliche Mitgliedstaaten. Aber es wäre auch für die Schweiz ein sehr beschwerlicher Weg, dessen muss man sich bewusst sein. Die EU kann das von sich aus an sich so nicht tolerieren. Wir sind der Auffassung - es wurden natürlich auch Signale gesandt -, dass es dann nicht ohne Weiteres möglich wäre, das so stehenzulassen. Man muss sich auch bewusst sein, dass es keine Verbesserung der ausgehandelten Abkommen geben würde. Die EU wäre mit höchster Wahrscheinlichkeit nicht bereit, Konzessionen zu machen und etwas anderes mit der Schweiz auszuhandeln. Insofern hat man also das, was man hat machen können, in diesem Zusammenhang gemacht.

Vielleicht auch noch eine Bemerkung zu den Fragen, die hier von Herrn Stadler gestellt wurden. Er hat darauf hingewiesen, dass auch andere flankierende Massnahmen hier eine Rolle spielen würden. Er und verschiedene Votanten haben zuerst gefragt, wie das weiterlaufen würde. Dann wurde aber auch gefragt, was mit anderen Massnahmen [PAGE 233] passiere - man hat auf das Abkommen mit Rumänien über die polizeiliche Zusammenarbeit zur Bekämpfung der Kriminalität hingewiesen. Dieses Abkommen ist seit dem 16. Juli 2007 in Kraft. Wir haben mit Rumänien bereits ein entsprechendes Abkommen. Mit Bulgarien existiert keines; es ist im Moment auch keines in Erarbeitung. Zu den Rückübernahmeabkommen nur kurz - ich werde noch auf die Fragen von Herrn Büttiker zurückkommen -: Auch das sind natürlich flankierende Massnahmen. Hier haben wir mit Rumänien und Bulgarien nachverhandelt. Das Abkommen mit Rumänien haben wir am 27. Februar dieses Jahres paraphiert, jenes mit Bulgarien am 19. März. Wir gehen davon aus - bzw. ich hoffe es -, dass der Bundesrat die beiden Rückübernahmeverträge Ende Mai genehmigen wird. So weit zu den ersten Fragen, die in Zusammenhang stehen mit der Frage, was mit den Abkommen geschähe, wenn man einen der Beschlüsse nicht annehmen würde.

Im Vernehmlassungsverfahren teilten auch die Kantone sowie eine überwiegende Mehrheit der Parteien und Verbände die positive Einschätzung des Bundesrates zur Personenfreizügigkeit. Der Bundesrat hat deshalb die Botschaft zur Weiterführung und Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens am 14. März 2008 verabschiedet. Das Freizügigkeitsabkommen wurde, das ist heute verschiedentlich gesagt worden, für eine anfängliche Dauer von sieben Jahren abgeschlossen. Es verlängert sich auf unbestimmte Zeit, sofern die Schweiz der EU vor Ablauf von dessen Geltungsdauer nichts Gegenteiliges notifiziert hat. Die Schweiz müsste daher gegenüber der EU eine allfällige Nichtweiterführung bis spätestens Ende Mai 2009 notifizieren. Das Freizügigkeitsabkommen ist zusammen mit dem Freihandelsabkommen von 1972 derzeit das wirtschaftlich wichtigste bilaterale sektorielle Abkommen zwischen der Schweiz und der EU. Es trägt massgeblich zur Stärkung des Wirtschaftsstandortes Schweiz im Sinne eines flexiblen, mobilen und international attraktiven Arbeitsmarktes bei. Die Schweizer Volkswirtschaft ist stark auf ausländische Arbeitskräfte angewiesen. Auf dem Arbeitsmarkt gefragt sind in erster Linie ausgebildete Fachkräfte, die in der Schweiz knapp sind und die international stark umworben sind. Dass vor allem gut qualifizierte Arbeitskräfte aus der EU, vorab aus Deutschland, in die Schweiz einwandern, entspricht dem Bedarf unserer Wirtschaft. Der konjunkturelle Aufschwung der letzten Jahre in der Schweiz wurde in wesentlichem Masse durch diese Rekrutierung aus der EU ermöglicht und unterstützt. Ende Dezember 2007 wurden rund 955 000 Personen aus EU/Efta-Staaten bei uns in der Schweiz gezählt.

Lehnt die Schweiz die Weiterführung des Freizügigkeitsabkommens ab, würde dies aufgrund der Guillotineklausel - ich habe darauf hingewiesen - eine automatische Ausserkraftsetzung der übrigen bilateralen sektoriellen Abkommen, also der Bilateralen I, zur Folge haben. Wir gehen davon aus, dass es auch in Bezug auf die Bilateralen II gewisse Konsequenzen haben würde, wie beispielsweise beim Schengen/Dublin-Abkommen, das doch eng mit den Bilateralen I zusammenhängt.

Die Verhandlungen zur Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf Bulgarien und Rumänien wurden formell am 10. Juli 2007 in Brüssel aufgenommen. Bis zur Paraphierung des Protokolls II am 29. Februar 2008 fanden insgesamt fünf Verhandlungsrunden statt. Die Übergangsregelung in diesem Protokoll II lehnt sich weitgehend an die Übergangsregelung im Protokoll I an, also bezüglich der EU-10. Die EU war im Sinne eines Kompromisses bereit, den Beginn der Übergangsfrist, während der die Schweiz ihre arbeitsmarktlichen Beschränkungen - also den Inländervorrang, dann die Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen und auch eine schrittweise Erhöhung der Kontingente - weiterführen kann, auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Protokolls II festzulegen. Die Geltungsdauer der spezifischen Schutzklausel wurde dagegen auf drei Jahre festgesetzt, was der Regelung gegenüber den Beitrittsstaaten von 2004 entspricht. Damit wird der Schweiz die Möglichkeit eingeräumt, im Falle einer übermässigen Einwanderung von Angehörigen dieser beiden Staaten während dreier Jahre, das heisst also bis voraussichtlich 2019, wieder Kontingente einzuführen.

Eine Nichtausdehnung der Personenfreizügigkeit zwischen der Schweiz und der EU auf Bulgarien sowie Rumänien könnte - ich habe es erwähnt - zu einem Ungleichgewicht der vertraglichen Beziehungen zwischen der Schweiz und den heute 27 EU-Mitgliedstaaten führen. Der Bundesrat geht davon aus, dass die EU es kaum zulassen würde, dass die Angehörigen dieser beiden Mitgliedstaaten anders behandelt würden als die Angehörigen der anderen EU-Mitgliedstaaten. Die EU könnte das Abkommen über die Personenfreizügigkeit dann kündigen. Und wenn sie es kündigen würde und die Mitgliedstaaten zustimmen würden, dann würde die Guillotineklausel auch hier in Kraft treten. Was das für Folgen für unsere schweizerische Wirtschaft hätte, wissen wir.

Zum weiteren Vorgehen: Das Protokoll II zum Freizügigkeitsabkommen wird voraussichtlich Ende Mai unterzeichnet. Der Nationalrat wird die Weiterführung des Freizügigkeitsabkommens sowie dessen Ausdehnung auf Bulgarien und Rumänien in der Sommersession behandeln. Eine allfällige Referendumsabstimmung oder allfällige Referendumsabstimmungen müssten dann bis spätestens Ende Mai 2009 stattfinden.

Der Bundesrat ist davon überzeugt, dass sowohl die Weiterführung der Personenfreizügigkeit als auch die Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf Bulgarien und Rumänien für den Wirtschaftsstandort Schweiz und die Schweizer Europapolitik insgesamt von grosser Bedeutung sind.

Ich möchte noch die Fragen von Herrn Büttiker beantworten: Er hat darauf hingewiesen, dass man letztes oder vorletztes Jahr gesagt hat, in Zusammenhang mit der Ausdehnung auf Rumänien würden dann noch spezielle Regelungen getroffen, um die Frage der Asylbewerber und vor allem das Problem der Roma dann hier mit zu behandeln. Er hat auch die Frage gestellt, wie man eine Lösung dieses Problems sicherstellen könne, da es im Protokoll II nicht erwähnt ist - darauf haben Sie zu Recht hingewiesen -, und wie man die rumänischen Staatsangehörigen, die kein Asyl erhalten, oder eben auch die Roma wieder zurückschaffen könnte.

Herr Büttiker, Sie haben auch auf die Bilder hingewiesen, die man von Italien kennt. Die Situation in der Schweiz ist mit jener in Italien nicht ganz vergleichbar. Italien hatte im Jahr 2006 gemäss offizieller Statistik rund 120 000 Rumänen im Land, die sich um eine Arbeitsbewilligung bemühten. Die effektiv anwesenden Bürger aus Rumänien werden auf rund 800 000 geschätzt. Das Problem ist also um ein Vielfaches grösser und eklatanter bzw. die Fragestellungen sind um ein Vielfaches klarer als bei uns. Die Rumänen sind die grösste Immigrantengruppe in Italien. Rumänische Staatsangehörige sind grösstenteils im Baugewerbe tätig, das sind rund 59 Prozent der Migranten. In der Schweiz sieht das anders aus; hier beträgt die Grössenordnung 3000 rumänische Staatsangehörige. Gemäss Ausländerstatistik beläuft sich der Bestand der ständigen rumänischen Wohnbevölkerung per Ende 2007 auf 3957; das sind 0,3 Prozent der ausländischen Wohnbevölkerung.

Trotzdem hat sich die Frage der Roma gestellt. Sie hat aber an sich mit jener der Personenfreizügigkeit nichts zu tun. Seit Februar 2004 besteht keine Visumpflicht mehr; das heisst, die Visumpflicht mit Rumänien ist aufgehoben. Es steht darum im Rahmen der Reisefreiheit jedem Bürger Rumäniens frei, in die Schweiz einzureisen und sich bis maximal drei Monate auch hier aufzuhalten. Wenn man die Statistiken anschaut, sieht man auch, dass die Anzahl der Asylbewerber aus Rumänien sehr volatil ist. Es hat also 1999/2000 einen starken Rückgang, 2001/02 dann wieder einen Anstieg gegeben, in den letzten Jahren, das heisst bis 2007, dann noch einmal einen Rückgang. Das Problem mit den Rumänen, die im ersten Halbjahr 2007 in der Schweiz ein Asylgesuch stellten, ist auf die seit März 2005 für Asylbewerber gewährte Rückkehrhilfe ab den Empfangszentren zurückzuführen. Viele Roma stellten lediglich ein Asylgesuch, um dann diesen Betrag zu bekommen, das sind 500 [PAGE 234] Franken Rückkehrhilfe für Erwachsene, und liessen sich anschliessend problemlos wieder zurückschicken. Im Mai 2007 wurde die Rückkehrhilfe für sämtliche EU-Staatsbürger, also auch für Rumänen, eingestellt, und seit Mitte 2007 hat man nur noch vereinzelte Asylgesuche von rumänischen Staatsangehörigen. Aus Rumänien kommen damit heute nicht mehr Asylgesuche als aus anderen EU-Staaten, und auf solche Gesuche wird grundsätzlich nicht eingetreten - wie auch nicht auf solche von Personen aus anderen europäischen Staaten, weil das sogenannt sichere Staaten sind.

Dann haben Sie darauf hingewiesen, dass ursprünglich beabsichtigt war, im Rahmen der Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens Lösungen bei der Rückkehrhilfe zu suchen. Es ist richtig, dass ursprünglich beabsichtigt war, im Rahmen dieser Verhandlungen die Rückübernahme von rumänischen Asylbewerbern auf Kosten dieses Landes, also von Rumänien, zu regeln. Anlässlich eines Gesprächs mit dem rumänischen Staatspräsidenten während dessen Staatsbesuch am 4. Dezember 2007 liess sich Herr Bundesrat Blocher jedoch davon überzeugen, dass die Frage der Rückübernahmen von rumänischen Staatsangehörigen im Rahmen einer Überarbeitung des bereits bestehenden Rückübernahmeabkommens und nicht im Protokoll zum Freizügigkeitsabkommen geregelt werden muss, und vor allem auch davon, dass eine Kostenübernahme nicht verhandelbar ist, da diese nicht den internationalen Standards von Rückübernahmeabkommen entspricht und eine solche Lösung mit der Schweiz unabsehbare präjudizielle Wirkungen für alle anderen Rückübernahmeabkommen gehabt hätte.

Man einigte sich also bereits im Dezember 2007 darauf, den Weg einer Revision des Rückübernahmeabkommens zu beschreiten, und das revidierte Abkommen mit Rumänien wurde, ich habe es Ihnen gesagt, am 27. Februar paraphiert. Es wird voraussichtlich dann Ende Mai 2008 durch den Bundesrat genehmigt.

Zu Ihrer Frage betreffend die Übergangsregelung: Sie haben die Auffassung vertreten, es sei eine nicht so gute Übergangsregelung, bzw. Sie haben die Frage gestellt, warum es eine andere Übergangsregelung sei als mit anderen Staaten. Die Übergangsfristen bezüglich der EU-10-Länder begannen ab dem Beitrittsdatum, also rückwirkend, zu laufen, als man diese in Kraft setzte. Auch wenn das Protokoll I erst zwei Jahre nach dem Beitritt der EU-10-Länder in Kraft gesetzt wurde, können hier die arbeitsmarktlichen Zulassungsbeschränkungen - das sind die vorgängige Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen, die Inländerpriorität und die Kontingentierung - insgesamt trotzdem nur während sieben Jahren angewendet werden. Bei den EU-10-Ländern sind es sieben Jahre ab Beitritt: zwei plus fünf. Anschliessend gilt noch während fünf Jahren die spezielle Schutzklausel; beim neuen Abkommen sind es drei Jahre. Diese Ventilklausel ermöglicht es der Schweiz unter gewissen im Abkommen geregelten Umständen, einseitig und autonom wieder Kontingente einzuführen.

Nun zu den Übergangsfristen für Rumänien und Bulgarien: Diese beginnen erst ab Inkrafttreten des Protokolls zu laufen, also nicht ab dem Beitrittsdatum. Das bedeutet, dass die Übergangsfristen ohne Referendum frühestens ab 1. Dezember 2008, also knapp zwei Jahre nach dem Beitritt dieser beiden Staaten, und im Falle eines Referendums - sofern ein solches nicht erfolgreich ist - erst ab 1. Juni 2009 zu laufen beginnen. Das heisst, die weiter gehenden arbeitsmarktlichen Beschränkungen können hier insgesamt während neun - zwei plus sieben -, vielleicht sogar neuneinhalb Jahren ab dem EU-Beitritt der beiden Staaten angewendet werden, die Ventilklausel dafür anschliessend nur noch während drei Jahren. Wenn Sie das zusammenzählen, sehen Sie, dass die Übergangsfristen in beiden Protokollen zwölf Jahre betragen, dass sie aber unterschiedlich zusammengesetzt sind. Gegenüber Rumänien und Bulgarien hat die Schweiz also sozusagen im Austausch für zwei Jahre mit Kontingente-Ventilklausel mindestens zwei Jahre mit vollen Zulassungsbeschränkungen mehr erhalten, Zulassungsbeschränkungen mit Kontingenten, Inländervorzug und Lohnkontrollen. Man kann doch sagen, dass es eigentlich ein guter Deal war, dieser Tausch von zwei Jahren mit Ventilklausel für zwei Jahre mit Zulassungsbeschränkungen. Wir sind der Auffassung, dass das eine gute Regelung ist, die wir auch sehr unterstützen können.