Stähelin Philipp · Ständerat · 2008-04-28

Wortprotokoll

Zu Beginn der Legislatur legt der Bundesrat den Finanzplan, den er sonst im Rahmen des Budgets präsentiert, als Beilage zur Botschaft über die Legislaturplanung vor. Die Finanzkommission hat sich deshalb nur im Sinne eines Mitberichtes mit dem Finanzplan befasst, der im Übrigen im Bundesbeschluss über die Legislaturplanung nicht figuriert, also vom Parlament formell nicht zur Kenntnis genommen wird. Wir können deshalb auch im Rahmen der nun nachfolgenden Detailberatung eigentlich nicht mehr auf den Finanzplan zurückkommen. Trotzdem ist er als finanzpolitisches Steuerungsinstrument des Bundesrates über vier Jahre auch für uns von Bedeutung. Er bindet zwar weder das Parlament noch den Bundesrat selbst, weist aber doch Lenkungskraft auf. Dem Finanzplan zu Beginn der Legislatur kommt naturgemäss eine noch höhere Bedeutung zu, obwohl der Finanzplan ja im rollenden Prozess jedes Jahr überarbeitet wird, weil er als Beilage dazu mit der Legislaturplanung selbst im Einklang stehen muss. Darauf haben wir auch ein besonderes Augenmerk gerichtet. Insbesondere haben wir uns in diesem Sinne auch mit dem Projekt der Aufgabenüberprüfung befasst, welche zwischen Legislaturplan, konkreten Vorhaben und Finanzplanzahlen eine gewisse Lücke offenzulassen scheint, obwohl ja gemäss Parlamentsgesetz die Ziele und Massnahmen der Legislaturplanung und der Finanzplan sachlich und zeitlich miteinander zu verknüpfen sind.

Erlauben Sie mir aber zuerst einige generelle Bemerkungen zum Finanzplan. Die eigentliche Planungsperiode umfasst nach beschlossenem Budget 2008 die Jahre 2009 bis 2011; insgesamt ergeben die Planzahlen ein einigermassen ausgeglichenes Resultat. Es sollen in der Finanzierungsrechnung in diesen Jahren nach 2008 - bekanntlich noch negativ budgetiert - Überschüsse eintreten. Diese sind notwendig, um die ausserordentlichen Ausgaben bis Ende der Legislatur auszugleichen und insgesamt die Bundesverschuldung - diese ist hier langfristig gesehen die entscheidende Grösse - nominell stabil zu halten.

Grundlage des Finanzplans sind zwar vorsichtige, aber aus neuester Sicht wohl trotzdem eher optimistische volkswirtschaftliche Eckwerte. Wir haben in der Kommission die entsprechenden Annahmen im Zusammenhang mit der Finanzkrise infrage gestellt. Wie sich diese auswirken wird, ist indessen noch wenig klar. Direkte Effekte dürfte man über die Wertschöpfung des Finanzsektors spüren. Allerdings sind ja vor allem Auslandgeschäfte betroffen, was nicht notwendigerweise Auswirkungen auf unser eigenes Bruttoinlandprodukt haben muss. Wie gesagt ist aber das längerfristig angenommene Realwachstum von 1,5 Prozent im Vergleich der letzten Jahre ein doch vorsichtiger Wert. Dieser wirkt sich insbesondere auf die Einnahmenschätzungen aus und beeinflusst damit zentral die Mechanik der Schuldenbremse. Danach ist ja zuerst die Einnahmenseite festzulegen, bevor die möglichen Ausgaben bzw. deren Begrenzung beziffert werden können.

Die Konjunkturannahme lässt nun ein durchschnittliches Ausgabenwachstum von 3,7 Prozent zu, das aber über der angenommenen Entwicklung des Wirtschaftswachstums von 3,1 Prozent liegt. Rechnen wir nun die im Finanzplan eingesetzten Abbauvorgaben aus der Aufgabenüberprüfung ein - bereits wieder dieses Thema -, reduziert sich das Ausgabenwachstum auf 3,2 Prozent. Das Einnahmenwachstum ist aufgrund der bereits berücksichtigten Erhöhung der Mehrwertsteuer - Stichwort IV - mit 3,5 Prozent ebenfalls leicht höher als das Wirtschaftswachstum. Ohne diese Anhebung würde Gleichstand erreicht.

Auf die Aufgabengebiete bezogen steigen die Ausgaben wegen der Rückerstattung der CO2-Abgabe im Bereich Umweltschutz und Raumordnung mit 15,1 Prozent am stärksten, es folgen Bildung und Forschung mit 5,8 Prozent im Sinne des Parlamentes, die soziale Wohlfahrt mit 5 Prozent und die Auslandbeziehungen samt Entwicklungszusammenarbeit mit 4,2 Prozent. Die Entwicklung der übrigen Bereiche verläuft unterdurchschnittlich. Weitere mögliche Mehrausgaben sind allerdings via politische Diskussion bereits aufgegleist, für die Aufnahme in den Finanzplan aber noch zu wenig konkret. Hier ist der Mahnfinger auch uns selbst deutlich zu zeigen, nimmt doch die Schuldenlast über alles, wie bereits gesagt, trotz guter angenommener Konjunkturlage keineswegs ab.

Der Bundesrat will die nachhaltige Ausgabenentwicklung bzw. die Begrenzung des Ausgabenwachstums durch Strukturreformen erreichen. Er hat eine systematische und umfassende Überprüfung der Bundesaufgaben angesagt, die der Prioritätensetzung dienen soll. Diese erfolgt auf der Grundlage eines sogenannten Aufgabenportfolios, welches zu einem Aktionsplan führen soll. Die Umsetzung der Aufgabenüberprüfung ist eine der Prämissen, welche gemäss Zusammenfassung und Würdigung des Finanzplans zu den "erfreulichen Ergebnissen der Legislaturfinanzplanung führen". Tatsächlich enthält der Legislaturfinanzplan gemäss den Zahlen im Überblick auf Seite 7 bezüglich der Abbauvorgabe Aufgabenüberprüfung "geplante, im Zahlenwerk nicht eingestellte Entlastungen" von 600 Millionen Franken für das Jahr 2010 und von 1,2 Milliarden Franken für das Jahr 2011; "unter dem Strich" eingerechnet, wie das auf Seite 9 des Legislaturfinanzplans genannt wird. Erst damit werden auch die Vorgaben der Schuldenbremse voll erfüllt. Kommt es hingegen nicht zu diesen geplanten und nicht spezifizierten Umsetzungen, müsste wohl wieder zum "Rasenmäher" [PAGE 247] von Sparprogrammen gegriffen werden, was uns allen kaum behagen würde.

Die Schwierigkeiten liegen nun einerseits darin, dass der Bundesrat zwar in diesem Monat erste Grundsatzentscheide gefasst und uns einen Ergänzungsbericht zum Legislaturfinanzplan über die Aufgabenüberprüfung des Bundes vorgelegt hat. Dieser enthält sogenannte Reformstossrichtungen, die vertieft geprüft werden. Wesentlich konkreter ist der Ergänzungsbericht damit aber noch nicht. Andererseits wird das Zielwachstum auf den Zeitraum 2008 bis 2015, für den Bereich der gesondert behandelten sozialen Wohlfahrt sogar bis 2020 ausgerichtet. Damit sind der Finanzplan mit dem Horizont 2011 und die Aufgabenüberprüfung bis 2015 zeitlich nicht kongruent. Der Bundesrat behilft sich, indem er den Departementen in seinen Abbauvorgaben für 2010 und 2011 die Wahl überlässt, Projekt- und Aufgabenüberprüfung vorzuziehen oder nach traditioneller Verzichtmethode Aufgaben und Ausgaben zu kürzen.

Insgesamt ergeben sich aus diesem Vorgehen etwelche Schwierigkeiten und Unsicherheiten. Für die Jahre 2010 und 2011 verbleibt Lösungsbedarf. Einmal mehr muss es also die Schuldenbremse richten, was wenigstens einen gewissen Druck auf die Umsetzung der Aufgabenüberprüfung ausübt; deren rasche und konsequente Inangriffnahme wird dadurch entscheidender. Auch die geplante und in Aussicht gestellte Ergänzungsregel zur Schuldenbremse erhält in diesem Licht hohe Bedeutung. Das Schuldenschlupfloch der ausserordentlichen Ausgaben ist zu stopfen.

Ich komme damit zu einem letzten Punkt: Mit der Finanzhaushaltverordnung hat der Bundesrat den Auftrag erhalten, sich vermehrt auch mit den Herausforderungen der weiteren Zukunft zu beschäftigen und Langzeitszenarien, Entwicklungsszenarien zu schaffen. Dies macht er nun im Anhang 7 des Finanzplans zum ersten Mal im Bereich des Gesundheitswesens. Projektionen über eine Zeitperiode bis 2050 zu machen ist ein gewagtes Unternehmen. Eigentliche Prognosen werden denn auch nicht aufgezeigt, sondern einzig Perspektiven, die sich ergeben könnten, wenn unsere Politik hier unverändert weitergeführt würde. Immerhin zeigt sich, dass im Gesundheitsbereich nicht so sehr die Demografie entscheidend ist, wie wir alle meinen, sondern die Frage, in welchem Gesundheitszustand die letzten Lebensjahre verbracht werden. Nur bedingt ist es im Gesundheitswesen möglich, die Produktivität zu steigern. Die entscheidende Grösse für die Ausgaben ist vielmehr die Lohnentwicklung. Das Langzeitszenario, das wir hier finden, ist ein erster Versuch. Sicher kann es methodisch auch noch verbessert werden. Trotzdem erstaunt es, wie gering das Echo gewesen ist - nicht zuletzt bei den Kantonen, um deren Domäne es beim Gesundheitswesen ja geht -, das dieser Anhang 7 hervorgerufen hat. Die Vertreter der KdK sind in der Kommissionsanhörung auch auf Fragen hin kaum darauf eingegangen.

Im Gesamten geht der Legislaturfinanzplan auf dem Sanierungspfad des Bundeshaushaltes weiter. Die Verknüpfung von Sach- und Finanzplanung ist sachgerecht vorgenommen. Vorsichtig stimmt indessen die Thematik der Aufgabenüberprüfung. Noch bleibt da vieles unklar. Ihre Umsetzung ist zur Erfüllung des Finanzplans aber unabdingbar. Wir bauen hier auf die Absichtserklärungen des Bundesrates.