Meyer-Kaelin Thérèse · Nationalrat · 2008-09-25

Wortprotokoll

Nous avons aujourd'hui une tâche assez difficile, car nous avons la mission, au nom de la Commission des institutions politiques, à l'unanimité, et avec la bénédiction du Conseil fédéral, de vous demander l'adoption d'un arrêté fédéral portant suppression de l'initiative populaire générale.

Cela représente un changement considérable, car il s'agit de la modification des articles 139, 139a, 139b, 140, 156 et 189 de la Constitution fédérale et de la modification consécutive de deux arrêtés fédéraux: celui du 4 octobre 2002 relatif à la révision des droits populaires et celui du 19 juin 2003 portant mise en vigueur des dispositions directement applicables de l'arrêté précédemment cité.

Cette modification nécessite l'aval du peuple et des cantons. C'est donc après une étude approfondie que la commission a dû se rendre à l'évidence: cette disposition, acceptée pourtant par une large majorité du peuple et des cantons, demandait une procédure d'une telle complexité qu'elle était quasiment impossible à mettre en pratique.

Depuis trente ans déjà, l'initiative populaire générale occupe pourtant les esprits qui se penchent sur la réforme des droits populaires et sur la refonte de la Constitution fédérale. En effet, force est de constater que l'initiative populaire constitutionnelle est souvent utilisée lorsque l'objet de l'initiative relève, quant au fond, d'un échelon normatif inférieur. Cet élément avait motivé le Conseil fédéral à combler cette lacune lors de la révision totale de la Constitution fédérale, en 1996. Cette démarche faisait suite à diverses idées de la Commission de la révision constitutionnelle en 1997 et à une idée pilote du Département fédéral de justice et police en 1985, ainsi qu'à une initiative parlementaire du groupe de l'Union démocratique du Centre en 1987 visant à introduire l'initiative unique.

Déjà lors de cet exercice, les conclusions de ces travaux sont sans appel: les complications liées à cet instrument sont énormes, et en 1991 la commission avait proposé avec succès de classer cette initiative. Mais lors de la révision de la Constitution fédérale en 1996, le Conseil fédéral propose l'introduction de l'initiative populaire générale avec 100 000 signatures, mais il exige désormais 150 000 signatures pour le dépôt d'une initiative populaire rédigée. Tout le paquet tombe à l'eau.

Le 30 août 1999, le Conseil des Etats adopte une initiative parlementaire de la Commission de la révision constitutionnelle, et l'idée de l'initiative populaire générale prend place dans la réforme des droits populaires et en devient l'un des piliers. Le projet s'affine, et il est désormais acquis qu'une initiative populaire générale ne pourra être présentée que sous la forme d'une proposition conçue en termes généraux. Elle permettra de demander uniquement des modifications constitutionnelles ou légales, mais non la modification d'un acte particulier, malgré l'avis d'une minorité qui évoque déjà à ce moment-là les difficultés d'application. Le Conseil national se prononce à une majorité confortable pour l'introduction de l'initiative populaire générale. Le 9 février 2003, avec un taux de participation de 29 pour cent seulement, le peuple et tous les cantons acceptent cette modification de la Constitution, à une nette majorité de plus de 70 pour cent.

L'initiative populaire générale ne fait pas partie des dispositions directement applicables. Il faut donc inscrire dans la loi les procédures d'examen de cet instrument. Le Conseil fédéral a ainsi présenté au Parlement les modifications législatives nécessaires dans son message du 31 mai 2006.

Ce projet s'attaquait à plusieurs problèmes de procédure très complexes qui devaient être résolus à l'échelon de la loi: le bicaméralisme, la possibilité de présenter un contre-projet, les majorités requises, la possibilité d'un recours auprès du Tribunal fédéral, etc. Il s'est avéré nécessaire d'apporter d'innombrables modifications et précisions à la loi fédérale sur les droits politiques, à la loi sur le Parlement et à la loi sur le Tribunal fédéral. Nous avons été confrontés à une impossibilité de fixer des délais réalistes, par exemple, et il faudrait finalement plus de sept ans pour traduire dans les faits la volonté populaire, sans avoir la certitude de pouvoir répondre de manière exacte aux aspirations des auteurs de l'initiative populaire générale acceptée par le peuple.

Devant l'impossibilité de mise en oeuvre, les deux chambres - par 136 voix contre 13, le 19 décembre 2006 au Conseil national, et par 24 voix contre 13, le 19 mars 2007 au Conseil des Etats - ont suivi leurs commissions qui avaient proposé de revenir en arrière. Sur proposition de leurs commissions compétentes, les deux conseils ne sont donc pas entrés en matière sur ce projet.

La logique demande maintenant d'élaborer une modification de la Constitution qui prévoie l'abandon de l'initiative populaire générale. Cette décision a été prise par 21 voix contre 0 et 3 abstentions par notre commission, qui a déposé en septembre 2006 une initiative parlementaire qui va dans ce sens. La commission du Conseil des Etats a donné son feu vert, par 7 voix contre 3, à l'élaboration d'un projet d'abrogation. La commission vous propose donc aujourd'hui d'abroger les dispositions constitutionnelles relatives à l'initiative populaire générale et elle vous soumet à cette fin un projet d'arrêté fédéral.

La commission a en outre été appelée à examiner une proposition visant à abroger l'initiative populaire conçue en termes généraux. Par 15 voix contre 7, elle a toutefois décidé de ne pas entrer en matière sur la proposition précitée. En effet, une initiative de ce type est plus facile à mettre en oeuvre que l'initiative populaire générale. Elle a été utilisée à dix reprises depuis que cet instrument existe, et la commission a estimé qu'il serait inopportun de proposer aussi l'abrogation de l'initiative populaire conçue en termes généraux.

La commission a aussi examiné la possibilité de confronter en votation populaire deux initiatives portant sur le même objet. Cette proposition n'était pas inintéressante du point de vue de l'efficacité, mais elle aurait entraîné une détérioration de la situation pour les auteurs d'initiatives. Elle a donc rejeté cette proposition par 11 voix contre 4 et 9 abstentions.

Le Département fédéral de justice et police a été chargé de procéder à une consultation sur la suppression de l'initiative populaire générale. Les résultats ont révélé qu'à l'exception des cantons de Zurich et de Bâle-Ville, les cantons - avec quelques regrets parfois - ont approuvé le retour au statut antérieur. A l'exception du Parti radical-démocratique, tous les participants à la consultation ont approuvé le maintien de l'initiative populaire conçue en termes généraux.

La commission vous propose donc, par 23 voix contre 0 et 1 abstention, de revenir à la situation qui était en vigueur avant l'inscription de l'initiative populaire générale dans la Constitution et d'approuver l'arrêté fédéral portant suppression de l'initiative populaire générale tel qu'il vous est présenté. Je vous demande donc de suivre la commission.