Wortprotokoll

Die Geschäftsprüfungskommission und unsere Finanzkommission haben sich auch anlässlich von speziellen Seminaren intensiv mit diesem Bericht auseinandergesetzt. Beide Kommissionen beantragen Ihnen, diesen Bericht zur Kenntnis zu nehmen.

Der Bund erfüllt heute einen Teil seiner Aufgaben nicht mehr selber, sondern überträgt sie einer Organisation ausserhalb der zentralen Bundesverwaltung. Die Geschäftsprüfungskommission unseres Rates hat sich immer wieder mit diesem sogenannten Vierkreisemodell befasst. Jedes Parlamentsmitglied wird früher oder später, vielleicht ab und zu etwas staunend, vor diesem Vierkreisemodell der Verwaltungsführung stehen und sich fragen: Nach welchem System werden denn die Einheiten in den zweiten, dritten oder vierten Kreis ausgelagert? Welches sind die Kriterien für eine solche Auslagerung? Warum eignet sich gerade dieses oder jenes Amt für eine Auslagerung? Die Auslagerungsentscheide waren in der Vergangenheit etwas beliebig, ja, diese Entscheide hingen vielleicht zum Teil nur von der Initiative des amtierenden Direktors einer Institution ab. Ab und zu hatten wir den Eindruck, dass man sich einfach von der Umklammerung der zentralen Bundesverwaltung absetzen wollte. Man sah vor allem die Autonomie; dabei vergass man, dass mehr Autonomie nach einem Ausgleich ruft, und zwar nach einem Ausgleich in der Form eines klaren Leistungsauftrages, von mehr Transparenz, von Aufsicht und Steuerung. Die Auslagerungen von Bundesaufgaben sind bis heute ohne systematische Entscheidhilfen beschlossen worden, mit anderen Worten: Das System der Auslagerung lag gerade darin, dass es kein System gab. Das Vierkreisemodell hat eben vorab nur einen beschreibenden Charakter und liefert uns nicht die materiellen Kriterien für einen Auslagerungsentscheid. Die Geschäftprüfungskommission hat mit verschiedenen Vorstössen eine Standortbestimmung und eine Klärung gefordert.

Gerade unsere Untersuchung im Zusammenhang mit Swissmedic - Swissmedic ist eine Institution des dritten Kreises - hat einen Wildwuchs auf verschiedenen Ebenen aufgezeigt.

Es ist richtig, wenn wir von Wildwuchs sprechen, denn dieses System ist über Jahre hinweg so gewachsen. Ich greife einige Beispiele heraus. Es gibt einmal einen Wildwuchs bei den Rechtsformen. Skyguide oder die Ruag haben die Rechtsform einer privatrechtlichen Aktiengesellschaft. SBB und Swisscom sind spezialgesetzliche Aktiengesellschaften, die Swisscom ist zudem börsenkotiert. Swissmedic oder die Post wiederum haben die Rechtsform einer selbstständigen Anstalt des öffentliches Rechtes.

Sehr unterschiedlich ist auch die Frage der Organe und ihrer Kompetenzen zu beantworten. Bei Swisscom, SBB oder Ruag sind die Organe zum Teil gemäss Aktienrecht zwingend vorgeschrieben. Die Generalversammlung wählt den Verwaltungsrat und die externe Revisionsstelle. Bei den öffentlich-rechtlichen Anstalten übernimmt der Bundesrat die Funktion der Generalversammlung. Er wählt den Institutsrat und die externe Revisionsstelle. Bei Swissmedic übernimmt zum Beispiel die Eidgenössische Finanzkontrolle neben ihrer Funktion als oberstem Finanzaufsichtsorgan des Bundes noch die Funktion der externen Revisionsstelle. Als Eigner spielt der Bundesrat bei der Wahl der Verwaltungs- und Institutsräte eine massgebende Rolle, ja er delegiert zum Teil Bundesvertreter in die Verwaltungsräte, so zum Beispiel in jenen der Swisscom. Einmal nominierte er sogar den Direktor der Eidgenössischen Finanzverwaltung in den Verwaltungsrat der Swiss. Bis 1999 waren sogar zwei Bundesvertreter im Verwaltungsrat der Swissair.

Damit kann ich nahtlos zur Frage der Haftung überleiten. Auch mit der Haftung verhält es sich sehr unterschiedlich. Dass die Frage der Haftung sehr wichtig sein kann, möchte ich am Beispiel von Swissmedic aufzeigen. Swissmedic spielt bei der Zulassung von Medikamenten und bei der Marktüberwachung eine ganz zentrale Rolle. Natürlich deckt die Produkthaftung des Herstellers eines Medikamentes die Schäden ab, die ein Produkt verursachen kann. Es ist jedoch nicht ausgeschlossen, dass im Schadenfall versucht werden könnte, auf Swissmedic Rückgriff zu nehmen. Swissmedic verfügt sicher über eine Haftpflichtversicherung. Reicht die Versicherungssumme nicht aus, so haftet Swissmedic mit ihren Reserven. Reichen diese Reserven nicht aus, so kommt die unbegrenzte Ausfallhaftung des Bundes zum Tragen. Ähnliche Risiken gibt es noch und noch. Heute haben wir Fälle von Haftung gemäss Verantwortlichkeitsgesetz, Haftung nach Fusionsgesetz oder - je nach Unternehmen - spezialgesetzlichen Regelungen die Haftungen betreffend. So kommen beispielsweise nach der spezialgesetzlichen Regelung für die Swisscom auf Leitungsorgane die privatrechtlichen Haftungsregelungen gemäss Artikel 754ff. OR zur Anwendung.

Einen Wildwuchs gibt es beispielsweise auch beim Personalrecht. Dann gibt es noch Institutionen, die weitreichende Rechtsetzungskompetenzen haben; so kann beispielsweise die Schulleitung der ETH eine Zulassungsverordnung zur ETH erlassen. Ein Wildwuchs besteht natürlich auch in der Frage, wie der Eigner überhaupt seinen Einfluss auf die Unternehmen ausübt, wie er diese Unternehmen steuert. Die Vorkommnisse rund um die Intervention des Bundesrates bei der Swisscom sind uns allen noch bekannt.

Der langen Rede kurzer Sinn: Es liegt also nicht an uns, wenn wir beim bisherigen Regime des Vierkreisemodelles den Durchblick nicht hatten. Jetzt liegt der vom Parlament immer wieder geforderte Corporate-Governance-Bericht des Bundesrates vor. Nimmt dieser Bericht nun zu den aufgeworfenen Fragen Stellung? Die GPK meint Ja. Wir danken dem Bundesrat für diesen ausführlichen Bericht. Einmal gibt der Bundesrat in 28 Leitsätzen die Marschrichtung bezüglich der rechtlichen Konzeption, der Kontrolle und der Steuerung ausgelagerter Bereiche vor. Dabei können die betrieblichen, ausserbetrieblichen und eignerpolitischen Ebenen unterschieden werden. In einem weiteren Teil werden die verschiedenen Bundesaufgaben in vier Typen gegliedert. Nicht [PAGE 679] jeder Aufgabentyp ist auslagerungsfähig, auch dies müssen wir feststellen. Schlussendlich befasst sich der Bericht auch mit der Rollenverteilung innerhalb des Bundes. Wer ist zuständig für den Leistungsauftrag, wer ist der zuständige Adressat für die entsprechenden Controllingberichte usf.?

Der Bericht des Bundesrates war dringend notwendig; die GPK findet aber, dass der Bericht auch gut ist. Was die Organisation der Bundesverwaltung, deren Kontrolle und Steuerung anbelangt, ist er eine der wichtigsten Standortbestimmungen in letzter Zeit. Ich denke, wenn man ihn unter "Verwaltungsreform" fassen will, ist es ein Element, wo effektiv ein Resultat vorgelegt wird.

Natürlich gibt es noch offene Fragen. So hat der Nationalrat in drei Postulaten Aspekte aufgegriffen, die er noch geklärt haben will. Die Finanzkommission des Nationalrates will mit einer parlamentarischen Initiative zusätzlich im Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz verankern, dass für ausgelagerte Einheiten strategische Ziele erlassen werden müssen. Die parlamentarische Oberaufsicht soll über die strategischen Ziele erfolgen, und schlussendlich soll mit einer Änderung des Parlamentsgesetzes das Berichtswesen über die Erreichung der strategischen Ziele geregelt werden. Auch unsere Finanzkommission hat sich mit dieser parlamentarischen Initiative der Finanzkommission des Nationalrates befasst und das Okay zu dieser parlamentarischen Initiative gegeben, die jetzt von der nationalrätlichen Finanzkommission weiterbearbeitet wird.

Es interessiert natürlich jetzt auch, wie diese Leitsätze in der Praxis umgesetzt werden, so bei den bestehenden ausgelagerten Institutionen: Braucht es hier Korrekturen? Oder: Welche neuen Auslagerungen plant der Bundesrat? Oder: Denkt man allenfalls sogar an Reintegrationen von ausgelagerten Einheiten? Vielleicht hören wir heute etwas dazu.

Noch eine Bemerkung zu Flag: Flag wird gegenwärtig evaluiert; diese Evaluation wird nächstens vorliegen, und sie interessiert uns natürlich sehr. Vor acht Jahren waren viele von uns - auch ich - sehr skeptisch und kritisch gegenüber Flag. Flag hat sich aber in den letzten Jahren so entwickelt, dass man feststellen muss, dass die ausgelagerten Einheiten heute gut gesteuert werden. Meistens besteht ein gutes Berichtswesen, und die entsprechenden Controlling-Instrumente sind eingerichtet. Mit Indikatoren wird auch Rechenschaft über die Zielerreichung abgelegt. Ja, man kann sich durchaus fragen, warum die Kernverwaltung nicht über solch gute Führungs- und Steuerungsinstrumente verfügt.

Wir finden im Corporate-Governance-Bericht keine Aussagen zur Gestaltung der Oberaufsicht des Parlamentes. Ich denke, das ist auch richtig so, denn über die Wahrnehmung seiner Oberaufsicht hat sich das Parlament selber Rechenschaft zu geben. Wir müssen jene Instrumente schaffen, die eine wirksame Oberaufsicht ermöglichen. In diesem Punkt sind wir gefordert.

Im Namen der GPK ersuche ich Sie, den Corporate-Governance-Bericht des Bundesrates zur Kenntnis zu nehmen.