Wortprotokoll

Die Zeichen der Wirtschaft und damit zwangsläufig auch der Finanzpolitik drehen zunehmend auf Sturm. Gerade in solchen Zeiten ist es wichtig, über den Tag hinauszudenken und zu -handeln. Wir wissen es: Die Konjunkturzyklen lösen einander ab. Unser finanzpolitisches Instrumentarium ist darauf auszurichten; es ist nicht nur für gute Zeiten, aber auch nicht nur für schlechte Zeiten zu konzipieren. Die Wirtschaftsentwicklung der letzten Wochen dieses Jahres soll uns deshalb nicht davon abhalten, die langfristigen Perspektiven zu sehen. Wir haben ein paar Jahre einer durchaus erfolgreichen Finanzpolitik hinter uns. Zurzeit budgetieren wir - wir haben es gerade eben erlebt - gar strukturelle Überschüsse, wenn sie auch wohl im nächsten Jahr ohne Fortsetzung bleiben.

Selbstverständlich hat insbesondere die gute Konjunkturlage der vergangenen Jahre dazu geführt. Aber es hat klarerweise auch die Einführung der Schuldenbremse zu einer gewissen Trendwende und zur Abnahme der Bundesschulden beigetragen. Nach dem Höchststand von 2005 mit rund 130 Milliarden Franken Schulden haben sich diese doch um gute 10 Milliarden reduziert. Die Schuldenbremse, 2003 eingeführt, hat eine Regel gebracht, die mittelfristig einen ausgeglichenen Haushalt sicherstellt und strukturelle Defizite untersagt. Die Verfassungsnorm wurde im Übrigen - wir erinnern uns - mit ganz grossem Mehr vom Volk angenommen.

Nun halten sich also die ordentlichen Defizite und Überschüsse in der Finanzrechnung vorderhand die Waage. Eine Ursache für die wachsende Verschuldung der Neunzigerjahre, nämlich die Defizite der ordentlichen Rechnung, scheint bisher im Griff zu sein. Weiterhin bleiben aber die ausserordentlichen Ausgaben ein ungelöstes Problem. Sie haben teilweise die guten Ergebnisse des ordentlichen Haushalts bezüglich der Schuldenentwicklung geradezu wieder weggefressen. Persönlich habe ich mir oft überlegt, ob wir nicht auf das Instrument der ausserordentlichen Ein- und Ausgaben schlicht und einfach verzichten sollten, um eine klare Sicht der Dinge zu erhalten.

Der Bundesrat geht nun einen anderen Weg und schlägt eine Ergänzungsregel vor, welche sicherstellen soll, dass nicht nur der ordentliche, sondern auch der ausserordentliche Bundeshaushalt mittelfristig ausgeglichen bleibt. Diese orientiert sich an der bisherigen Regel, führt zusätzlich zur Erfassung von ausserordentlichen Ausgaben und Einnahmen das ausserhalb der Staatsrechnung geführte sogenannte Amortisationskonto ein und sieht Vorgaben zum Abtragen von Fehlbeträgen auf diesem Amortisationskonto vor. Solche Fehlbeträge sind während der folgenden sechs Rechnungsjahre durch Überschüsse im ordentlichen Haushalt wieder abzutragen. Sind im Übrigen Fehlbeträge voraussehbar, so können vorausschauend die notwendigen Einsparungen schon vorher vorgenommen werden. Zweck der Ergänzungsregel ist also eine noch nachhaltigere Finanzpolitik, welche ebenfalls eine dauerhafte Neuverschuldung über ausserordentliche Ausgaben vermeidet.

Der Vorschlag ist verfassungskonform. Nach wie vor bleiben die ausserordentlichen Ausgaben in dem Sinne privilegiert, als bei diesen von der Regel der Schuldenbremse trotz Ergänzungsregel grundsätzlich abgewichen werden kann. Fehlbeträge auf dem Amortisationskonto, also im ausserordentlichen Haushalt, müssen nur dann abgetragen werden, wenn im Ausgleichskonto der Schuldenbremse, also im ordentlichen Haushalt, keine Fehlbeträge beglichen werden müssen.

Die Ergänzungsregel ist auch flexibel. Sie lässt offen, wie die Abtragung des Amortisationsbetrags auf die sechs Jahre zu verteilen ist. Damit kann rasch auf neue finanzpolitische Einflüsse reagiert werden. Sie kann zudem der Konjunkturlage Rechnung tragen, da sie nachrangig zur Schuldenbremse einsetzt: Zuerst muss der ordentliche Haushalt ausgeglichen werden; erst in der Folge sind die Defizite des ausserordentlichen Haushalts abzubauen. Somit ergeben sich keine konjunkturpolitisch unerwünschten Wirkungen. Umgekehrt haben es in konjunkturell günstigen Zeiten Bundesrat und Parlament in der Hand, einen Schuldenabbau rascher vorzunehmen. Auch die Ergänzungsregel bleibt wie die Schuldenbremse selbst Mindestvorschrift.

Schliesslich verbleibt zu vermerken, dass der Anwendungsbereich von Schuldenbremse und Ergänzungsregel nicht über den eigentlichen Bundeshalt hinaus ausgedehnt wird. Insbesondere verbleiben die Sozialversicherungen nicht erfasst. Eine sogenannte Nachhaltigkeitsregel auch für die [PAGE 1017] Sozialversicherungen, wie sie verschiedentlich ebenfalls gefordert wird, ist also nicht Gegenstand dieser Vorlage.

In der Diskussion in der Kommission standen zwei Aspekte im Vordergrund: zum einen, wie schon bei der Einführung der Schuldenbremse selbst, die Frage der Selbstbeschränkung des Parlamentes in seiner - wie gesagt wurde - vornehmsten Aufgabe, nämlich im Betreiben einer klugen, weitsichtigen Finanzpolitik; zum andern Fragestellungen, die sich in der Zwischenzeit aus dem Massnahmenpaket zur Stärkung des schweizerischen Finanzsystems ergeben haben.

Wie hier im Rat lag auch in der Kommission ein Antrag auf Nichteintreten vor.

Die Frage der Selbstbindung des Parlamentes, die Frage seiner eigenen Einschränkung in der Finanzpolitik, ist im Grundsatz eigentlich schon entschieden, nämlich durch Volk und Stände mit der Abstimmung über die Verfassungsbestimmung zur Schuldenbremse. Die heutige Vorlage bringt lediglich noch eine Ergänzung des Instrumentariums.

Selbstverständlich kann man sich trotzdem wieder die Frage stellen, ob das Parlament mit seinen Budgetkompetenzen nicht selbst alles bestens im Griff habe. Von einer rein theoretischen Sicht der Parlamentsfunktionen her gesehen wäre ich durchaus dieser Auffassung. Es wurde denn in der Finanzkommission auch vorgeschlagen, dass das Parlament bei jeder Bewilligung einer ausserordentlichen Ausgabe gleichzeitig über die Modalitäten von deren Abtragung entscheiden solle. Dies würde aber eine im Endeffekt weit weniger flexible Aneinanderreihung von Einzelentscheiden bedeuten, die zudem der jeweiligen Momentbetrachtung und auch der Konjunktur entsprechen würde. Das wäre also kaum von grossem Vorteil für eine kohärente Finanzpolitik. Während im ordentlichen Haushalt gewisse Mechanismen ablaufen, trifft dies für den ausserordentlichen gerade nicht zu. Der fallweise Entscheid darüber, ob und wie eine ausserordentliche Ausgabe zu amortisieren sei, steht deshalb rasch in Widerspruch zu einer regelgebundenen Finanzpolitik.

Die Ergänzungsregel bindet gerade deshalb den ausserordentlichen Haushalt in die bestehende Schuldenbremsenregelung mit ein. Sie entspricht damit auch voll Artikel 126 Absatz 1 der Bundesverfassung: "Der Bund hält seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht." Unsere Finanzpolitik entspricht also in ihrer Kohärenz durch die Ergänzungsregel durchaus noch besser unserem Verfassungsauftrag als beim fallweisen Vorgehen. Dabei ist nicht zu übersehen, dass die Budgetkompetenzen des Parlamentes durch die bereits erwähnte flexible Ausgestaltung der Ergänzungsregel weiterhin weiten Raum einnehmen werden. Wir treffen eine Regelung, welche einer kohärenten Finanzpolitik ein sicheres Fundament geben wird. Dabei sind wir uns auch bewusst, dass wir wohl kaum allen Eventualitäten vorausschauend Rechnung tragen können. Gerade in den letzten Tagen hat sich das vermehrt gezeigt. Notregulierungen können in Notsituationen weiterhin möglich werden. Dies entbindet uns aber nicht davon, für die voraussehbare Entwicklung zweckmässige Grundlagen zu schaffen.

Folgendes ist durchaus auch in diesem Zusammenhang zu sehen: Was die ausserordentliche Ausgabe der Rekapitalisierung der UBS betrifft, so ist rein formell zu vermerken, dass diese nicht unter die Ergänzungsregel fällt, da sie noch 2008 verbucht wird. Es kann damit offenbleiben, wieweit dieses Geschäft tatsächlich für die Ergänzungsregel relevant würde, bei welchem die ausserordentlichen Investitionsausgaben des Bundes lediglich für eine Beteiligung auf höchstens dreissig Monate ausgerichtet sind. Ich sage dies, weil die 6 Milliarden Franken, wäre die Ergänzungsregel bereits in Kraft, über die Jahre 2010 bis 2015 amortisiert werden müssten. Da aus den ausserordentlichen Investitionsausgaben auch recht erhebliche Einnahmen entstehen dürften, wie Sie wissen, würde sich der Fehlbetrag auf dem Amortisationskonto entsprechend verringern.

So gesehen und wenn es sogar zu einem frühzeitigen Verkauf von Teilen der Pflichtwandelanleihe käme, kann davon ausgegangen werden, dass kaum ein wesentlicher zusätzlicher Amortisationsbedarf entstehen sollte. Kommt es nun noch zu einem Manko oder nicht? Wir haben letzte Woche darüber diskutiert. Aufgrund der Spezialität dieses Rekapitalisierungsvorgangs für die Beurteilung der vorliegenden Ergänzungsregel kann das aber nicht entscheidend sein.

Wie bereits gesagt, hat der Finanzkommission ein Antrag auf Nichteintreten vorgelegen, der jetzt auch von einer Minderheit gestellt wird. Die Kommission hat mit 8 zu 3 Stimmen Eintreten beschlossen. Ich empfehle Ihnen namens der Kommission, dasselbe zu tun.

Vorweg schon kann ich Ihnen im Übrigen noch mitteilen, dass die Kommission der Vorlage nach der Detailberatung mit 10 zu 2 Stimmen bei 0 Enthaltungen zugestimmt hat.