Parlamentarische Initiative Burkhalter. Neues Verfahren für die Rüstungsprogramme. Parlamentarische Initiative Fraktion V. Strategiebericht als Grundlage für die Sicherheitspolitik der Schweiz. Bericht der Sicherheitspolitischen Kommission des Nationalrats

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Parlamentarische Initiative Burkhalter Neues Verfahren für die Rüstungsprogramme Parlamentarische Initiative Fraktion V Strategiebericht als Grundlage für die Sicherheitspolitik der Schweiz Bericht der Sicherheitspolitischen Kommission des Nationalrats

vom 9. Mai 2008

Sehr geehrter Herr Präsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit diesem Bericht unterbreiten wir Ihnen den Entwurf zu einer Änderung des Bundesgesetzes über die Bundesversammlung (ParlG) vom 13. Dezember 2002. Gleichzeitig erhält der Bundesrat Gelegenheit zu einer Stellungnahme.

Die Kommission beantragt, dem beiliegenden Entwurf zuzustimmen.

9. Mai 2008 Im Namen der Kommission: Der Präsident: Bruno Zuppiger

2008-1315 6779

Übersicht

Nationalrat Burkhalter und die SVP-Fraktion gehen in ihren parlamentarischen Initiativen davon aus, dass das geltende System weder in Bezug auf Strategieaspekte noch in Bezug auf die Rüstungsbeschaffung zufriedenstellend ist. Weil eine systema- tische, strukturierte Vorgehensweise fehlt, finden Diskussionen nicht regelmässig, sondern jeweils nur bei Armeevorlagen statt, – beispielsweise bei Rüstungspro- grammen oder Reformvorschlägen. Das Parlament greift erst spät in den Prozess ein und die Diskussionen konzentrieren sich zuweilen auf Details statt auf strategi- schere Fragen. Ausgehend von dieser Tatsache beantragt die Kommission, als erste Massnahme eine Bestimmung in das Parlamentsgesetz einzuführen, die festhält, dass der Bun- desrat Mitte jeder Legislatur einen Sicherheitspolitischen Bericht vorzulegen hat. Gegebenenfalls kann der vorhergehende Bericht auch aktualisiert werden. Diesen Bericht ergänzt der Bundesrat je nach Schlussfolgerungen mit einer Darlegung der erwarteten Konsequenzen und einer Entwicklungsstrategie für die Armee. Die Kommissionsmehrheit lehnt die Idee eines vierjährigen Rahmenkredits für Rüstungsbeschaffungen jedoch ab. In ihren Augen würden damit die Kompetenzen der Exekutive zu Lasten der Legislative zu stark ausgebaut, die Armee würde durch die weniger gute Verankerung in der Bevölkerung an Legitimation verlieren und der Einfluss der SiK würde deutlich vermindert. Da die Diskussion über die Investitio- nen der Armee im Rahmen der Budgetberatung stattfinden würde, wären für die Festlegung der Mittel der Armee fast ausschliesslich finanzielle Überlegungen massgebend. Auch würde damit die Budgetberatung erschwert. Nach Meinung einer Kommissionsminderheit könnten mit der Einführung eines vierjährigen Rahmenkre- dits die Prioritäten wieder richtig gesetzt werden, weil zuerst die strategische Ana- lyse durchgeführt würde und dann erst die Investitionsentscheide getroffen würden, nicht umgekehrt. Als zweite Massnahme schlägt die SiK-NR vor, sämtliche Dokumente im Zusam- menhang mit der Armee in die Diskussion miteinzubeziehen, was heute nicht der Fall ist. Dabei handelt es sich namentlich um den «Masterplan» und um die «Mate- rielle Sicherstellung der Armee». Im «Masterplan» werden die künftigen Ausrüs- tungsbedürfnisse der Armee geprüft und untersucht, welche Massnahmen in den

Bereichen Doktrin, Organisation und Ausbildung zu treffen sind und welche Aus- wirkungen sie für das Personal haben. Das zweite Dokument beinhaltet die Budget- posten, u. a. das «Budget für Projektierung, Erprobung und Beschaffungsvorberei- tung (PEB)», der eigentliche Vorläufer der künftigen Rüstungsprogramme. Die eingehende Prüfung dieser Dokumente und eine bessere Strukturierung der Bera- tung mit Hilfe eines systematischeren Ansatzes soll einerseits zu weit mehr Transpa- renz und andererseits zu einer Stärkung der Rolle des Parlamentes und insbeson- dere der SiK in der Rüstungsbeschaffung führen.

Übersicht 6780

1 Entstehungsgeschichte 6783

1.1 Grundlagendokumente der Sicherheitspolitik 6783

1.2 Planung und Rüstungsbeschaffung – das heute geltende System 6785

1.3 Beratung durch das Parlament 6787

1.3.1 Die Dokumente zur Sicherheitspolitik 6787

1.3.2 Die Rüstungsplanung und die Rüstungsbeschaffung 6787

1.4 Arbeiten der SiK-NR (erste Phase) 6788

1.4.1 Erwägungen zur Initiative der Fraktion V 6789

1.4.2 Erwägungen zur Initiative Burkhalter 6790

1.5 Beratung der SiK-SR 6791

2 Grundzüge der Vorlage 6792

2.1 Arbeiten der zweiten Phase 6792

2.2 Erkenntnisse aus der zweiten Phase 6794

2.2.1 Anhörung des Chefs des Planungsstabes der Armee 6794

2.2.2 Anhörung der Vertreter der Industrie 6796

2.2.3 Internationaler Vergleich 6798

2.2.4 Geprüfte Alternativen in Bezug auf die parlamentarische

Beratung 6799

2.3 Vorschläge der Kommission 6800

2.3.1 Ein Sicherheitspolitischer Bericht alle vier Jahre 6800

2.3.2 Rüstungsprogramme – Beibehaltung des jährlichen Rhythmus

vs. Programm über vier Jahre 6801

2.3.2.1 Antrag der Mehrheit 6801

2.3.2.2 Antrag der Minderheit 6803

2.3.3 Eine Subkommission je nach Fall 6805

2.3.4 Weitere Verbesserungen 6806

2.3.4.1 Betroffene Dokumente 6806

2.3.4.2 Nicht betroffene Dokumente 6807

3 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen 6808

3.1 Gesetz vom 13. Dezember 2002 über die Bundesversammlung 6808

4 Auswirkungen 6809

4.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen 6809

4.2 Umsetzung 6809

5 Rechtliche Grundlagen 6809

5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit 6809

5.2 Erlassform 6810

Anhänge

1 Politische/Militärische Dokumente – Gliederung 6811

2 Politische/Militärische Dokumente Erstellung über die

Legislaturen 6812

3 Politische/Militärische Dokumente – Zeithorizont 6813

4 Politische/Militärische Dokumente – Abwicklung der

Geschäfte im Jahresverlauf 6814

5 Politische/Militärische Dokumente – Prozessvergleich am Bsp.

«Tiger Teilersatz» (TTE) 6815

6 Glossar 6816

Bundesgesetz über die Bundesversammlung (ParlG) (Entwurf) 6819

Bericht

1 Entstehungsgeschichte

Die parlamentarische Initiative Burkhalter und jene der Fraktion der Schweizeri- schen Volkspartei ergeben sich aus den Diskussionen, die in den letzten Jahren im Zusammenhang mit den verschiedenen Rüstungsprogrammen und den Armeerefor- men stattgefunden haben. Sie sind eine Reaktion auf die Schwierigkeiten, die anläss- lich der Behandlung der Rüstungsprogramme 20041 (Transportflugzeug sowie Genie- und Minenräumpanzer) und 20052 (leichte Transport- und Schulungshelikop- ter), aber auch im Rahmen der Debatten über den Entwicklungsschritt 2008–20113 aufgetreten sind. Das Anliegen, das Entscheidungsverfahren für Rüstungsprogramme zu überdenken, ist nicht wirklich neu. Das Parlament hatte bereits 1996 beschlossen, eine Motion4 als Postulat zu überweisen, die in die gleiche Richtung zielte wie die vorliegende Initiative Burkhalter. Dieses Postulat wurde vom Parlament im Jahr 2002 abge- schrieben, weil der Bundesrat zusicherte, die darin enthaltenen Anliegen im Rahmen der damals laufenden Reform des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) zu berücksichtigen. Eine zweite Motion, die 2005 eingereicht wurde, verlangte ebenfalls einen vierjährigen Zahlungsrahmen für das Rüstungsprogramm.5 Diese Motion wurde am 22. Juni 2007 ohne Beratung abgeschrieben. Die gleiche Stossrichtung verfolgten in der Vergangenheit zudem diverse parlamentarische Vorstösse, die eine Aktualisierung des Sicherheitspoliti- schen Berichts 2000 gefordert haben.6

1.1 Grundlagendokumente der Sicherheitspolitik

Unsere Sicherheitspolitik stützt sich auf Berichte, die vom Bundesrat periodisch erarbeitet werden. Er unterbreitet diese Berichte der Bundesversammlung, die sie dann erörtert und zur Kenntnis nimmt. Bis anhin ist der Bundesrat durch keine Gesetzesbestimmung zu diesem Vorgehen verpflichtet, dies im Gegensatz zur gel- tenden Praxis im Bereich der Aussenpolitik. Seit Beginn der 70er-Jahre wurden auf diese Weise im Abstand von jeweils rund 10 Jahren vier Berichte vorgelegt, der letzte im Jahr 1999.

1 Botschaft vom 26. Mai 2004 über die Beschaffung von Armeematerial (Rüstungspro- gramm 2004), BBl 2004 2965. 2 Botschaft vom 25. Mai 2005 über die Beschaffung von Armeematerial (Rüstungspro- gramm 2005), BBl 2005 3567. 3 06.050 Botschaft über Änderungen der Armeeorganisation und des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes (Rechtliche Anpassungen zur Umsetzung des Entwicklungsschrittes 2008/2011 der Armee) vom 31. Mai 2006; BBl 2006 6197). 4 96.3104 Motion Fritschi, Mehrjährige Investitionsprogramme bei der Rüstungsbeschaf- fung.

5 05.3318 Motion Joder, Mehr finanzielle Planungssicherheit für die Armee.

6 05.3460 Po. Baumann J. Alexander, Sicherheitspolitischer Zwischenbericht, 05.3648 Po. Rutschmann, Aktualisierung des «Sipol B 2000», 06.3471 Ip. Fraktion RL, Sicher- heitspolitik. Entwicklungsschritt 2008–2011, und 06.3472 Ip. Leumann, Sicherheitspoli- tik. Entwicklungsschritt 2008–2011.

1973 wurde den Eidgenössischen Räten der erste umfassende Bericht unterbreitet.7

Dabei handelte es sich um einen Bericht, der nicht nur detailliert auf die geopoliti- sche Lage einging, sondern zum ersten Mal auch das Spektrum der Bedrohungen, die strategischen Zielsetzungen des Landes, die zur Verfügung stehenden Mittel für die Umsetzung der Strategie sowie die Führung im Rahmen der Gesamtverteidigung analysierte. Zudem wurden darin auch die wesentlichen Grundsätze in Bezug auf die Sicherheit überprüft. Dieser Bericht wurde im Jahr 1979 aufgrund eines Postulats der freisinning-demokratischen Fraktion aktualisiert.8 Dieser Zwischenbericht zur Sicherheitspolitik vom 3. Dezember 19799 zeichnet ein detailliertes Bild der Ent- wicklung der sicherheitspolitischen Lage seit 1973. Er analysiert die Veränderung im Hinblick auf die Bedrohungen sowie die Entwicklung der Gesamtverteidigung seit Erscheinen des letzten Berichts. Abschliessend präsentiert er einen Überblick über die Ausgaben, die für die Gesamtverteidigung getätigt wurden. Anfang Oktober 1990 legte der Bundesrat einen neuen Bericht vor.10 Auch in die- sem Fall reagierte er damit auf ein Postulat, das von der freisinnig-demokratischen Fraktion eingereicht worden war.11 Der Bericht 90 analysiert die geopolitischen Umwälzungen nach dem Fall der Berliner Mauer sowie die Chancen und Gefahren für unsere Sicherheitspolitik. Zu diesem Zweck beschreibt er einige Szenarien, die sich in den folgenden Jahren ergeben könnten, zeigt Möglichkeiten auf, wie unser Land auf die neuen Herausforderungen reagieren kann, und nennt die sicherheitspo- litischen Mittel, mit denen die Strategie verwirklicht werden kann. Er schliesst mit einigen offenen Fragen und Anregungen sowie einem Ausblick. Der bisher letzte Sicherheitspolitische Bericht des Bundesrates wurde im Sommer 1999 vorgelegt. Nach einer Erläuterung der Faktoren, die einen neuen Bericht not- wendig gemacht haben, untersucht der Bericht über die Sicherheitspolitik der Schweiz 2000 (SIPOL B 2000)12 die Risiken und Chancen, die sich für unsere Sicherheitspolitik ergeben, sowie die Interessen und Zielsetzungen dieser Politik. Danach definiert er die zu befolgende Strategie und die zur Verfügung stehenden Instrumente, analysiert die Ressourcen sowie die Elemente der strategischen Füh- rung und schliesst letztlich mit einem Ausblick.

7 Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Sicherheitspolitik der Schweiz (Konzeption der Gesamtverteidigung) vom 27. Juni 1973, BBl 1973 II 112ff. 8 1978 P 78.442 Freisinnig-demokratische Fraktion, Sicherheitspolitik. Ergänzungsbericht.

9 BBl 1980 I 355–395

10 Schweizerische Sicherheitspolitik im Wandel, Bericht 90 des Bundesrates an die Bundes- versammlung über die schweizerische Sicherheitspolitik vom 1. Oktober 1990, BBl 1990 III 847–904. 11 1984 P 84.486 Freisinnig-demokratische Fraktion, Sicherheitspolitik. Weiterer Bericht. (Nr. 5.10.84). 12 Sicherheit durch Kooperation. Bericht des Bundesrates and die Bundesversammlung über die Sicherheitspolitik der Schweiz (SIPOL B 2000) vom 7. Juni 1999, BBl 1999 7657–7734.

Der SIPOL B 2000 wurde seit damals nicht mehr aktualisiert. Wir weisen jedoch darauf hin, dass zwei andere vom Bundesrat gutgeheissene Dokumente eine Evalua- tion der strategischen und militärischen Situation beinhalten: Dabei handelt es sich namentlich um das Armeeleitbild XXI13 und die Botschaft über den Entwicklungs- schritt 2008–201114.

1.2 Planung und Rüstungsbeschaffung – das heute

geltende System Die organisatorischen Aspekte der Beschaffung von Rüstungsmaterial sind in der Militärgesetzgebung geregelt. Die Bestimmungen im Zusammenhang mit der Genehmigung der entsprechenden Kredite durch das Parlament finden sich in der Finanzgesetzgebung. Artikel 60 der Bundesverfassung15 legt fest, dass die Ausrüstung der Armee Sache des Bundes ist. Diese Bestimmung wird vom Bundesgesetz über die Armee und die Militärverwaltung (Militärgesetz, MG)16 ohne weiter präzisiert zu werden über- nommen. So besagt Artikel 106 MG, dass der Bund das Armeematerial beschafft. Konkretisiert werden diese Bestimmungen durch die Verordnung des Eidgenössi- schen Departementes für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) über das Armeematerial vom 6. Dezember 200717. Beschrieben werden darin insbeson- dere die Verfahren in Bezug auf die Bedürfnisabklärung, die Forschung und Ent- wicklung im Bereich der Rüstungstechnologie; die Auswahl und Evaluation; die Modellwahl; die eigentliche Beschaffung; die Einführung des Materials in die Trup- pen sowie die Ausserdienststellung. Die Verordnung listet in Artikel 28–32 fünf verschiedene Beschaffungskredite auf: – Budget für Projektierung, Erprobung und Beschaffungsvorbereitung (PEB), – Rüstungsprogramm, – Budget für den Ausrüstungs- und Erneuerungsbedarf (AEB), – Budget Ausbildungsmunition und Munitionsbewirtschaftung (AMB), – Ersatzmaterial- und Instandhaltungsbudget (EIB). Abgesehen vom Rüstungsprogramm, das über eine Botschaft zur Beschaffung von Armeematerial vorgelegt wird, handelt es sich hierbei um vier Kredite, die im jährli- chen Budget des Bundes enthalten sind und in diesem Rahmen vorgelegt werden.18 Sie sind im Dokument «Materielle Sicherstellung der Armee» zusammengefasst. In der Praxis ist es der Planungsstab der Armee, der kontinuierlich prüft, ob die Aufgaben der Armee und die konkret von ihr verlangten Einsätze den Mitteln ent-

13 Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung vom 24. Oktober 2001 über die Konzeption der Armee XXI (Armeeleitbild XXI), BBl 2002 926. 14 Botschaft über Änderungen der Armeeorganisation und des Bundesgesetzes über Mass- nahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes (Rechtliche Anpassungen zur Umset- zung des Entwicklungsschrittes 2008/11 der Armee) vom 31. Mai 2006, BBl 2006 6197.

15 SR 101, Art. 60

16 SR 510.10

17 Verordnung des VBS vom 6. Dezember 2007 über das Armeematerial (VAMAT),

SR 514.20 18 Diese Budgets sind im Budget der Gruppe Verteidigung unter Rubrik 525 enthalten.

sprechen, die ihr zur Verfügung gestellt werden. Dieses Vorgehen führt einem sogenannten «Masterplan»: Dieses Dokument untersucht nicht nur die zukünftigen Ausrüstungsbedürfnisse der Armee, sondern beschäftigt sich auch mit den notwen- digen Massnahmen im Bereich der Doktrin, der Organisation und der Ausbildung sowie den daraus resultierenden personellen Konsequenzen. Der «Masterplan» definiert entsprechend den festgelegten strategischen Zielsetzungen der Armee die Bedürfnisse in Bezug auf die Kapazitäten und die diesbezüglichen Massnahmen. Diese Planung erstreckt sich über acht Jahre und wird laufend angepasst. In der Praxis wird ein Vorhaben in das PEB-Budet aufgenommen, wenn ein militäri- sches Bedürfnis der Armee19 für dieses Waffensystem festgestellt wurde, das Sys- tem im «Masterplan» enthalten ist und der Vorsteher des VBS seiner Beschaffung im Rahmen eines künftigen Rüstungsprogramms zugestimmt hat. Wenn dieses Budget genehmigt wird, ist das Beschaffungs- und Technologiezentrum armasuisse ermächtigt, die Beschaffung vorzubereiten. Der Auftrag von armasuisse lautet, den Markt zu prüfen und Waffensysteme auszuwählen, indem je nach Fall Offerten eingeholt und die potenziellen Systeme einer Evaluation unterzogen werden. Nach der Evaluation unterbreitet armasuisse einen Vorschlag, der von der VBS-Führung geprüft wird. Je nach Fall konsultiert diese die künftigen Nutzer, wie dies etwa bei der Auswahl der leichten Transport- und Schulungshelikopter 2005 getan wurde. Letztlich ist es der Vorsteher des VBS, der grünes Licht für die Aufnahme des Systems in ein Rüstungsprogramm gibt. Zum Rüstungsprogramm gehört Armeematerial, das erstmals beschafft wird und mit dessen Typenart bedeutende Folgen für die Armee oder den Bund verbunden sind, sowie Vorhaben, die den finanziellen Rahmen des jährlichen Budgets für die persön- liche Ausrüstung und den Erneuerungsbedarf sowie für Ausbildungsmunition und Munitionsbewirtschaftung überschreiten.20 Das AEB-Budget umfasst die persönliche Ausrüstung und Bewaffung der Armee- angehörigen, einschliesslich ihrer Waffen; Ersatz- und Nachbeschaffungen von Armeematerial; umfassende Revisionen und Änderungen sowie Armeematerial das erstmals beschafft wird, jedoch von finanziell nachgeordneter Bedeutung ist.21 Das AMB-Budget beinhaltet Munition, die für den Einsatz oder die Ausbildung neu

oder wieder beschafft werden muss; Munition, die im Rahmen der waffenspezifi- schen Konzepte überwacht, revidiert und bevorratet wird; Armeematerial, das ausser Dienst gestellt wird, sowie Munition für das Schiesswesen ausser Dienst.22 In das EIB-Budget aufzunehmen sind Ersatzteile, Instandhaltungsbedarf und Dienst- leistungen zur Sicherstellung der materiellen Einsatzbereitschaft während der Nut- zung. Ebenfalls dazu gehören Ersatzbeschaffungen von Bau- und Unterbaugruppen, die reparaturfähig sind; Instandhaltungs- und Prüfeinrichtungen sowie Dienstleis- tungen im Rahmen des Änderungsdienstes, des Konfigurationsmanagements und der Materialwirtschaft.23

19 Gemäss Art. 28 VAMAT umfasst das PEB-Budget das Armeematerial, für das die

Beschaffungsreife erreicht ist und das über das AEB-, AMB- oder EIB-Budget oder ein Rüstungsprogramm beschafft werden soll. Dazu müssen die materiellen Bedürfnisse kon- zeptionell abgestützt, in militärischen Anforderungen definiert und in der Master- und Rüstungsplanung ausgewiesen sein.

20 VAMAT, Art. 29

21 VAMAT, Art. 30

22 VAMAT, Art. 31

23 VAMAT, Art. 32

Die Rüstungsbeschaffungen entsprechen den Grundsätzen des Bundesrates vom 29. November 2002 für die Rüstungspolitik des VBS24, die der Bundesrat im Feb- ruar 2007 bestätigt hat. Das Bundesgesetz über den eidgenössischen Finanzhaushalt25 regelt den finanziel- len Rahmen, in dem sich die Rüstungsprogramme bewegen müssen. Artikel 21, Absatz 1 legt fest, dass grundsätzlich Verpflichtungskredite erforderlich sind, wenn finanzielle Verpflichtungen eingegangen werden sollen, die über das laufende Vor- schlagsjahr hinaus wirksam sind. Absatz 4 Buchstabe c des gleichen Artikels präzi- siert zudem, das Verpflichtungskredite insbesondere für Entwicklungs- und Beschaf- fungsvorhaben erforderlich sind.

1.3 Beratung durch das Parlament

1.3.1 Die Dokumente zur Sicherheitspolitik

Das Parlament hat sich immer zu den verschiedenen Sicherheitspolitischen Berich- ten geäussert. Bei den Beratungen zum letzten Bericht haben die Sicherheitspoliti- schen Kommissionen (SiK) mehrere Experten aus der Schweiz und dem Ausland angehört, um die Analyse und die Vorschläge des Bundesrates in eine grössere Perspektive zu rücken. Die Sicherheitspolitischen Berichte sind Teil der Planungen und Berichte, die der Bundesrat dem Parlament gemäss Artikel 148 des Bundesge- setzes über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz ParlG)26 zur Kenntnisnahme unterbreiten kann. So haben die beiden Kammern des Parlamentes vom SIPOL B

2000 Kenntnis genommen und ihn gutgeheissen.27

1.3.2 Die Rüstungsplanung und die Rüstungsbeschaffung

Bis anhin war das Parlament nur sehr marginal in die mittelfristige Planung der Rüstungsbeschaffung involviert. Der «Masterplan» wird denn auch weder in der Kommission noch in den Räten diskutiert. Die SiK informieren sich höchstens periodisch über den Inhalt dieser mittelfristigen Planung. Die verschiedenen Budgets – PEB, AEB, AMB und EIB – werden ihrerseits jährlich in das Gesamtbudget der Eidgenossenschaft integriert, das von den Finanzkommis- sionen (FK) beraten wird. Gelegentlich haben die FK im Rahmen eines Mitberichts- verfahrens gewisse Positionen einer Prüfung unterzogen, wie dies beispielsweise

2007 beim Vorhaben für einen Teilersatz der F-5-Tiger-Kampfflugzeuge der Fall

war.28 Es ist darauf hinzuweisen, dass die SiK-NR im April 2000 einen Antrag an das Büro des Nationalrates eingereicht hat, in dem verlangt wurde, dass die ver- schiedenen Budgets in Zukunft von den Sicherheitspolitischen Kommissionen behandelt werden. Das Büro hat dies jedoch abgelehnt.

24 BBl 2003 414

25 SR 611.0 26 SR 171.10

27 AB 1999 N 2648-2670 und AB 2000 S 146–160.

28 Siehe Botschaft vom 22. August 2007 zum Voranschlag 2008 der Schweizerischen

Eidgenossenschaft, Position A2150.0103 Projektierung, Erprobung und Beschaffungs- vorbereitung (PEB).

Was die Rüstungsprogramme anbelangt, so verabschiedet der Bundesrat grundsätz- lich jedes Jahr ein solches Programm in der Form eines Verpflichtungskredites, den er dem Parlament zur Genehmigung vorlegt. In den Botschaften, die diese Kredit- anträge jeweils begleiten, bezeichnet der Bundesrat jedes System, dessen Beschaf- fung vorgesehen ist. Er gibt Informationen über den militärischen Bedarf, das Eva- luationsverfahren, die durchgeführten Versuche und die Typenwahl sowie über das geplante Beschaffungsverfahren, die Risiken und die Folgekosten im Zusammen- hang mit einer geplanten Beschaffung. Ergänzt werden diese Angaben durch eine umfassende Analyse der Wechselwirkung zwischen der beantragten Ausrüstung und der Entwicklung der Streitkräfte. In der Vergangenheit hat das Parlament – das heisst seine Militärkommissionen und später seine Sicherheitspolitischen Kommissionen – vor allem überprüft, ob das beantragte Material den Bedürfnissen und der Ausrichtung der Armee entsprachen. Seit einigen Jahren werden die Rüstungsprogramme jedoch genauer unter die Lupe genommen. So werden nun auch Faktoren wie etwa die Anzahl der verlangten Waffensysteme, der Stückpreis der Systeme oder auch die Bedarfsabklärung durch die Gruppe Verteidigung des VBS, das von armasuisse angewandte Evaluationsver- fahren und die Typenwahl einer Prüfung unterzogen. Bei der Behandlung des Rüs- tungsprogramms 200529 hat der Nationalrat vor der Genehmigung des Verpflich- tungskredits sogar die Meinung der Sicherheitspolitischen Kommission eingeholt, um eine Reihe von zusätzlichen Fragen zu klären.30 Parallel dazu muss sich das Rüstungsprogramm auch in den mehrjährigen Finanz- plan der Schweizerischen Eidgenossenschaft einfügen. Die Finanzierung von Rüs- tungsbeschaffungen erfolgt in zwei Etappen. In einer ersten Etappe wird das VBS durch die Annahme des Bundesbeschlusses zum Rüstungsprogramm durch die beiden Räte ermächtigt, Verträge mit Rüstungsmateriallieferanten bis zum bewillig- ten Betrag abzuschliessen. Die eigentliche Beschaffung der Systeme verteilt sich über mehrere Jahre. In einer zweiten Etappe werden die Zahlungskredite im Rahmen der Beratungen über den jährlichen Voranschlag des Bundes gesprochen. Der Bundesbeschluss über das Rüstungsprogramm stellt daher de facto eine politische Absichtserklärung dar, denn die Budgethoheit des Parlaments bleibt gewahrt.

1.4 Arbeiten der SiK-NR (erste Phase)

Die Sicherheitspolitische Kommission des Nationalrats (SiK-NRR) hat an ihrer Sitzung vom 24. Oktober 2006 eine Vorprüfung der Parlamentarischen Initiative Burkhalter und an der Sitzung vom 15. Januar 2007 eine Vorprüfung derjenigen der SVP-Fraktion vorgenommen. Da das Thema der beiden Initiativen eng miteinander verbunden ist, hat die Kommission in Absprache mit den beiden Urhebern der Initiativen beschlossen, die beiden Eingaben gemeinsam zu erörtern. Die Initiative Burkhalter stellt zudem selbst eine solche Verbindung her, indem sie eine Aktuali- sierung des Berichtes über die Sicherheitspolitik verlangt. Aus diesen Gründen legt

29 BBl 2005 3567–3634

30 Siehe Bericht der Sicherheitspolitischen Kommission des Nationalrats vom 24. November 124.htm).

Ihnen die SiK-NRR hiermit einen Bericht vor, der auf beide Initiativen Bezug nimmt. Bei der Vorprüfung der beiden Initiativen waren sich alle Beteiligten darüber einig, dass das heute geltende System nicht befriedigend ist: dies weder in Bezug auf die Sicherheitspolitik noch in Bezug auf die Rüstungsbeschaffung.

1.4.1 Erwägungen zur Initiative der Fraktion V

Die SiK-NR hat einhellig festgestellt, dass das aktuelle System wichtige Lücken aufweist. Der Bericht zur Sicherheitspolitik 2000 und das Armeeleitbild haben zwar breite strategische Diskussionen möglich gemacht, aber diese Dokumente werden nicht regelmässig aktualisiert. Gewisse Elemente dieser Berichte sollten nach Ansicht der Kommission auf den neusten Stand gebracht werden. Dies betrifft insbesondere die Beschreibung der sicherheitspolitischen Lage, die sich seit Juni

1999 geändert hat, aber auch die verschiedenen Instrumente unserer Sicherheits-

politik, die neu überprüft werden sollten. Nach Ansicht der Kommission ist eine regelmässige Aktualisierung des Sicherheits- politischen Berichts ein Mal pro Legislatur aus des folgenden Gründen gerechtfer- tigt: – Die SiK-NR ist der Ansicht, dass das Parlament eine Mitverantwortung im Bereich der Sicherheitspolitik trägt. Es muss seine Rolle umfassend wahr- nehmen können. Heute funktioniert der Dialog in Sachen Sicherheitspolitik zwischen Politik und Armee alles andere als optimal. Eine strategische Dis- kussion ein Mal pro Legislatur würde es möglich machen, diesen Dialog zu stärken und zugleich fruchtbarer zu gestalten. – Weil der SIPOL B gegenwärtig nicht periodisch aktualisiert wird, wird er nicht geregelt diskutiert, sondern bei jeder Vorlage im Zusammenhang mit der Armee – ob es sich dabei um Rüstungsprogramme, Reformen oder andere Strukturanpassungen handelt. Dieser Sachverhalt muss nach Ansicht der Kommission so schnell wie möglich korrigiert werden. Durch eine regelmässige Aktualisierung des Berichts könnte die Debatte besser struktu- riert werden, wodurch der Prozess an Effizienz und Transparenz gewinnen würde. – Eine regelmässige Diskussion über die Grundlagen unserer Sicherheitspoli- tik würde zu einer besseren Verankerung dieser Politik führen, wodurch sie auch an Akzeptanz und folglich an Stabilität gewinnen würde. – Abschliessend stellt die SiK-NR fest, dass der politische Rahmen umso kla- rer definiert sein muss, je grösser der Spielraum der Armee sein soll. Das Armeeleitbild wurde bewusst offen formuliert, damit die Armee flexibel an die Entwicklung der Risiken angepasst werden kann. Das ist jedoch nur möglich, wenn die Grundlagen der Sicherheitspolitik klar definiert sind und regelmässig neu beurteilt werden. In den Diskussionen vertrat die Kommission die Meinung, dass dieser alle vier Jahre vorzulegende Bericht eine umfassende Evaluation der sicherheitsrelevanten Heraus- forderungen enthalten und sich dabei keinesfalls auf die militärischen Risiken beschränken sollte. Es soll sich um einen echt strategischen Bericht handeln.

Die Kommission war sich zudem einig darüber, dass dieser strategische Bericht vor allem in einer Aktualisierung bestehen sollte. Es geht denn auch nicht darum, den Bundesrat zu beauftragen, jedes Mal einen neuen Bericht vorzulegen, der sich völlig vom vorhergehenden unterscheidet. Die SiK ist der Ansicht, dass die Analyse der sicherheitspolitischen Lage aktualisiert werden muss und dass die Strategie und die Instrumente neu überprüft werden sollten. Die Grundlagen dieser Strategie sollen jedoch stabil bleiben. Ziel ist also nicht, die Strategie alle vier Jahre von A bis Z zu ändern und die Rüstungsbeschaffungsplanung oder die Ausbildungskonzepte völlig auf den Kopf zu stellen. Es geht vielmehr darum, im Bedarfsfall notwendige Korrek- turen am System vorzunehmen. Abschliessend war die Kommission der Meinung, dass in einer zweiten Phase auch die Frage der Koordination zwischen dem Sicherheitspolitischen Bericht, der in Zukunft alle vier Jahre vorgelegt werden soll, und den andern bereits bestehenden Instrumenten behandelt werden sollte. Dabei geht es inbesondere um den Control- ling-Bericht gemäss Artikel 149b des Bundesgesetzes über die Armee und die Mili- tärverwaltung (MG).31 Nach Abschluss der Diskussion hat die SiK-NR einstimmig (22 Stimmen) beschlos- sen, der Initiative der Fraktion V Folge zu geben.

1.4.2 Erwägungen zur Initiative Burkhalter

Auch hier waren sich alle Beteiligten einig, dass das Vorgehen bei der Beratung der Rüstungsprogramme nicht zufriedenstellend ist. Die Sicherheitspolitischen Kommis- sionen greifen erst spät in den Prozess ein und die Diskussionen konzentrieren sich zuweilen auf Detailfragen, statt dass strategischere Fragen erörtert werden. Während die SiK-NR diesem Urteil grossmehrheitlich zustimmte, gingen die Meinungen über die zu ergreifenden Massnahmen auseinander. Dies zeigte sich in einer besonders umstrittenen Diskussion. Einige Kommissionsmitglieder waren der Auffassung, dass der vom Verfasser der Initiative vorgeschlagene Weg der Richtige ist. Sie waren dafür, dass man dem Bundesrat mehr Vorrechte einräumt und zugleich die Mittel der parlamentarischen Kontrolle stärkt. Gemäss diesen Mitgliedern ist die Einführung eines mehrjährigen Rahmenkredits insbesondere im Bereich der Rüstungsbeschaffung gerechtfertigt, weil sich diese per Definition über mehrere Jahre erstreckt. Ein solcher Rahmenkre- dit würde in der Rüstungsplanung zu einer grösseren Sicherheit führen. Dadurch würde die Stabilität der Armee gestärkt und sichergestellt, dass sie ihren Hauptauf- gaben jederzeit gewachsen ist und dass sie sich den technologischen Entwicklungen und der mittel- und langfristigen strategischen Veränderung anpassen kann. Hinzu kommt, dass ein Interesse daran besteht, im Bereich der Rüstung eine industrielle und technologische Grundlage in der Schweiz zu bewahren, dies insbesondere im Hinblick auf einen eventuellen Aufwuchs. Laut diesen Mitgliedern würde das Par- lament nach wie vor über seine gegenwärtigen Vorrechte verfügen, die es ihm ermöglichen, bei spezifischen Beschaffungen zu intervenieren, weil die Zahlungen

31 Art. 149b Abschnitt 1 MG legt fest, dass der Bundesrat periodisch überprüft, ob die der Armee gesetzten Ziele erreicht werden, und der Bundesversammlung Bericht erstattet. Form und Gegenstand der Berichterstattung werden von den zuständigen parlamentari- schen Kommissionen bestimmt. SR 510.10.

auch weiterhin im Rahmen des jährlichen Voranschlags noch abgesegnet werden müssten. Der andere Teil der Kommissionsmitglieder fand die Aussicht auf eine Rüstungsbe- schaffung, die einen Zeitraum von vier Jahren abdeckt, zwar wünschenswert. Sie war jedoch der Meinung, dass ein Rahmenkredit kein geeignetes Instrument ist für ein politisch derart heikles Thema wie die Beschaffung von Rüstungsmaterial, weshalb er abgelehnt werden muss. Ein solcher Rahmenkredit würde dem Bundesrat eine Art Blankoscheck in die Hand geben und die Rolle der Exekutive zu Lasten der Legislative zu sehr stärken. Gemäss diesen Mitgliedern legt der Rahmenkredit den finanziellen Rahmen fest, so dass das Parlament nur noch über das Budget interve- nieren kann. Dadurch würde der Einfluss der Sicherheitspolitischen Kommissionen geschmälert, weil sich der Hauptakzent von den SiK zu den Finanzkommissionen (FK) verlagern würde. Zusätzlich würde dadurch die Beratung des Voranschlags beträchtlich erschwert. Nur alle vier Jahre über das Rüstungsprogramm zu diskutie- ren würde im Übrigen ein erhebliches Demokratiedefizit schaffen und einem nicht akzeptablen Rückschritt gleichkommen. Laut diesen Mitgliedern lässt sich die Armee dank einer jährlichen Debatte besser in der Bevölkerung verankern, was zu einer Stärkung ihrer Legitimität beiträgt. Letztlich sprach sich jedoch eine Mehrheit der Kommissionsmitglieder für eine Revision des gegenwärtig geltenden Verfahrens aus. Die SiK-NR hat mit 15 gegen 7 Stimmen bei 2 Enthaltungen beschlossen, der Initiative Burkhalter Folge zu geben.

1.5 Beratung der SiK-SR

Die Sicherheitspolitische Kommission des Ständerates (SiK-SR) hat die beiden Initiativen am 20. Februar 2007 gemeinsam beraten. Ebenso wie ihre Kolleginnen und Kollegen des Nationalrates erachtete es auch die SiK-S für notwendig, dass der Bundesrat ein Mal pro Legislatur eine aktualisierte Version des Sicherheitspolitischen Berichts vorlegt. Der Entscheid der SiK-NR bezüglich der Initiative der Fraktion V wurde einstimmig (11 Stimmen) unterstützt. Die Diskussionen über die Inititative Burkhalter waren deutlich umstrittener und verliefen nach einem ähnlichen Muster, wie bereits unter Ziffer 1.4.2 im vorliegen- den Bericht beschrieben wurde. Obwohl anerkannt wurde, dass das aktuelle Verfah- ren Mängel aufweist und dass eine Planung der Rüstungsbeschaffungen über eine Periode von vier Jahren wünschenswert wäre, haben mehrere Beteiligte unterstri- chen, dass die Einrichtung eines mehrjährigen Rahmenkredites zu einer Verlagerung der Diskussion in das Budgetgenehmigungsverfahren führen würde. Die eigent- lichen Rüstungsbeschaffungen würden in den Budgetprozess miteinbezogen, was zu einer Stärkung der Rolle der Finanzkommissionen führen und eine «Selbstkastrati- on» der sicherheitspolitischen Kommissionen nach sich ziehen würde. Abgesehen von Rivalitäten zwischen diesen Kommissionen hätte eine solche Macht- verschiebung auch zur Folge, dass die Vorlagen im Wesentlichen unter dem Gesichtspunkt ihrer finanziellen Zweckmässigkeit und nicht im Zusammenhang mit dem betroffenen politischen Sektor betrachtet würden. Einigen Kommissionsmit-

gliedern zufolge lässt sich genau dieses Phänomen bei gewissen bestehenden Rah- menkrediten vor allem im Bereich der Hilfe an osteuropäische Länder beobachten.32 Letztlich wurde jedoch der Bedarf nach einer Verbesserung des aktuellen Systems als prioritär eingestuft und die SiK-S hat sich mit 6 gegen 4 Stimmen bei einer Enthaltung dem Entscheid der SiK-NR angeschlossen.

2 Grundzüge der Vorlage

2.1 Arbeiten der zweiten Phase

Die SiK-NR hat Kenntnis genommen davon, dass sich die SiK-S an ihren Sitzungen vom 26. und 27. März 2007 ihrem Entscheid angeschlossen hat. Nach einer kurzen Diskussion hat sie eine fünfköpfige Subkommision unter der Leitung von National- rat Jakob Büchler damit beauftragt, die in der ersten Phase aufgeworfenen Fragen zu vertiefen und Massnahmen zu prüfen, die eine Verbesserung des gegenwärtig gel- tenden Verfahrens in Bezug auf die strategische Diskussion und die Genehmigung von Rüstungsprogrammen herbeiführen könnten. Zu dieser Subkommission gehör- ten neben dem Präsidenten die Nationalräte Didier Burkhalter, Josef Lang, Ulrich Schlüer und Hans Widmer. Die Arbeiten der zweiten Phase waren durch die folgenden Etappen geprägt: – Die Subkommission trat am 27. März 2007 erstmals zusammen, um einen Zeitplan für ihre Arbeiten festzulegen. – Am 3. Juli 2007 hat die Subkommission den Chef des Planungsstabs der Armee, Divisionär Jakob Baumann, angehört. Dabei hat sie sich über die Planungsmechanismen im Bereich der Rüstung sowie über verschiedene VBS-interne Modelle orientieren lassen, die eine Verbesserung des gegen- wärtigen Verfahrens zum Ziel haben. Das Kommissionssekretariat wurde beauftragt, eine Übersicht über die bestehenden Rahmenkredite im Zusam- menhang mit anderen politischen Massnahmen zu erstellen. Die Subkom- mission hat zudem beschlossen, Vertreter der Privatwirtschaft anzuhören, die im Rüstungsbereich aktiv sind. – Anlässlich der Sitzung vom 15. August 2007 wurden in einem ersten Schritt Hans-Jürg Wieser und Albert Gaide als Vertreter sowohl der Industrie33 als auch der Schweizerischen Gesellschaft Technik und Armee (STA) angehört. Dabei wurde der Subkommission eine detaillierte Auflistung der Auswir- kungen unterbereitet, welche die aktuelle Abwicklung der Rüstungspro- gramme vor allem auf planerischer Ebene für die Industrie hat, sowie der Vorteile, die sich durch die Einführung eines Rahmenkredits mit einer Lauf- zeit von vier Jahren für diese Industrie ergeben würden. In einer zweiten Etappe ging die Subkommission zu einer ersten Evaluierung dieser Anhö-

32 Siehe zum Beispiel 06.099 Botschaft über die Weiterführung der Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas und der GUS vom 15. Dezember 2006, BBl 2007 559. In Art. 1 des entsprechenden Bundesbeschlusses sieht der Bundesrat die Bewilligung eines Rah- menkredits von 650 Millionen Franken für eine Mindestdauer von vier Jahren vor, mit dem Aktionen zu Gunsten des Transformationsprozesses in den Staaten Osteuropas und der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten Osteuropas (GUS) unterstützt werden sollen. 33 Hans-Jürg Wieser ist Direktor der Siemens Schweiz AG und Albert Gaide ist Direktor des Unternehmens Kocher & Gaide.

rungen über. Ausserdem hat sie Vincent Monney vom Planungsstab der Armee beauftragt, ihr eine «fiktive Botschaft» über ein Rüstungsprogramm über vier Jahre inklusive Rahmenkredit für die gleiche Zeitspanne zu unterbreiten. Schliesslich hat sie in Anwesenheit von Christian Catrina, dem stellvertretenden Direktor der Direktion für Sicherheitspolitik des VBS, beraten, welche Elemente ein Sicherheitspolitischer Bericht enthalten müsste, der alle vier Jahre neu aktualisiert wird. – Am 23. Oktober 2007 hat Oberst i Gst Heinz Liechti, stellvertretender Chef des Planungsstabs der Armee, zwei fiktive Botschaften über zwei vierjährige Rüstungsprogramme inklusive entsprechendem Rahmenkredit mit einer Laufzeit von ebenfalls vier Jahren vorgelegt. Nach der Diskussion hat die Subkommission beschlossen zu empfehlen, die Einrichtung eines solches Rahmenkredites abzulehnen. Gleichzeitig hat sich die Subkommission mit der Frage befasst, ob es zweckdienlich wäre, die Einrichtung einer ständigen Subkommission für die Prüfung der Rüstungsprogramme zu empfehlen. Abschliessend hat die Subkommission das Sekretariat der SiK damit beauf- tragt, sich mit möglichen anderen Massnahmen zur Verbesserung des gegenwärtigen Verfahrens zu beschäftigen, die zu einem stärkeren Einbezug des Parlamentes in die Rüstungsbeschaffung führen könnten. – An ihrer Sitzung vom 27. November 2007 hat die Subkommission die Ver- besserungsvorschläge geprüft, die ihr gemeinsam vom Sekretariat der Kommission und dem Planungsstab der Armee vorgelegt wurden. Nach Abschluss der Diskussionen hat sie beschlossen, eine Änderung des Parla- mentsgesetzes vorzuschlagen, die den Bundesrat damit beauftragt, ein Mal pro Legislatur einen Sicherheitspolitischen Bericht vorzulegen. Des weiteren hat sie die Hauptelemente eines solchen Berichtes definiert. – Die SiK-NR hat das Mandat ihrer Subkommission am 8. Januar 2008 bestä- tigt und die Nationalräte Eduard Engelberger und Yvan Perrin als Ersatz für die Herren Schlüer und Burkhalter ernannt. – Am 29. Januar 2008 hat die neu konstituierte Subkommission Kenntnis von den bereits geleisteten Arbeiten genommen und die vorgängig getroffenen Entscheide bestätigt. Sie hat noch einmal die Frage einer möglichen Einset- zung einer ständigen Subkommission debattiert und sich schliesslich gegen eine solche Massnahme ausgesprochen. Abschliessend hat sie das Sekreta-

riat beauftragt, einen Berichtsentwurf vorzubereiten. – Anlässlich ihrer Sitzung vom 4. März 2008 hat die Subkommission den Berichtsentwurf erstmals diskutiert. Dabei ging die Subkommission noch- mals detailliert auf die verschiedenen Berichte ein, die ihr der Bundesrat zum Thema Sicherheitspolitik und Armee unterbreitet, und diskutierte ihre Priorisierung und die Beziehungen, die zwischen diesen Unterlagen beste- hen. Sie beauftragte das Sekretariat und den Planungsstab der Armee, den Bericht in diesem Sinne anzupassen. – Die Sitzung der Subkommission vom 18. März 2008 war der Bereinigung des Berichtsentwurfes gewidmet. – Die SiK-NR hat den Bericht an der Sitzung vom 7./8. April 2008 ein erstes Mal geprüft. Dabei kam auch der Bericht vom 23. November 2007 der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates über die Rüstungsbeschaf-

fung im VBS zur Sprache. Während die Kommission die Idee eines mehr- jährigen Rahmenkredits mit 17 zu 8 Stimmen ablehnte, stimmte sie dem Prinzip, alle vier Jahre einen Sicherheitspolitischen Bericht vorzulegen, ein- hellig zu. Sie diskutierte zum einen die Frage, ob es zweckmässig sei, im Gesetz den Zeitpunkt festzulegen, zu dem der Bundesrat diesen Bericht zu unterbreiten hat, zum andern, in welcher Form das Parlament darüber zu beschliessen habe. Die SiK-NR beauftragte schliesslich ihre Subkommission mit der Abklärung dieser beiden Fragen. – An ihrer Sitzung vom 17. April 2008 wünschte die Subkommission an ihrem ursprünglichen Vorschlag festzuhalten, wonach der Sicherheitspolitische Bericht gegen Ende 2009 aktualisiert und danach, gemäss der Darstellung im Anhang 2 dieses Berichts, regelmässig alle vier Jahre vorgelegt werden soll. Dem Wunsch der SiK-NR entsprechend hat sie beschlossen, dies im Entwurf zur Revision des Parlamentsgesetz zu verankern. Darauf befasste sie sich mit der Frage der Beschlussform und entschied sich für die übliche Form, näm- lich für Kenntnisnahme des Berichts. – Die SiK-NR hat die Arbeiten der zweiten Phase am 8. April 2008 abge- schlossen. Dabei hat sie mit 22 Ja-Stimmen gegen 1 Nein-Stimmen bei

1 Enthaltung beschlossen, den vorliegenden Bericht gutzuheissen und dem

Entwurf für eine Änderung des Parlamentsgesetzes zuzustimmen. Die Erkenntnisse und Schlussfolgerungen der zweiten Phase sind in den folgenden Ziffern zusammengefasst.

2.2 Erkenntnisse aus der zweiten Phase

Die Arbeiten der zweiten Phase waren grösstenteils den Themen Beschaffungspla- nung und Einbezug des Parlamentes in das Festlegungs- und Genehmigungsverfah- ren gewidmet. Die im Folgenden ausgeführten Erkenntnisse betreffen daher aus- schliesslich diese beiden Punkte.

2.2.1 Anhörung des Chefs des Planungsstabes der Armee

Die Anhörung des Chefs des Planungsstabes der Armee diente in erster Linie dazu, einen besseren Einblick in die Mechanismen der Rüstungsplanung zu gewinnen. Dabei sollten die verschiedenen Modelle beleuchtet werden, die innerhalb des VBS zur Verbesserung des gegenwärtigen Verfahrens momentan geprüft werden. Die Einführung eines mehrjährigen Rahmenkredites wird beispielsweise bereits seit einiger Zeit geprüft. So hat der Planungsstab der Armee im Zuge der Erfahrungen im Zusammenhang mit dem Rüstungsprogramm 2004 am 17. Dezember 2004 zusammen mit dem Eidgenössischen Finanzdepartement eine Arbeitsgruppe einge- setzt, die Optimierungsmassnahmen in diesem Bereich abklären sollte. Das Ziel bestand darin, das Genehmigungsverfahren für Rüstungskredite zu verbessern, der Rüstungsplanung eine grössere Sicherheit zu geben und zugleich die Transparenz zu erhöhen. Diese Arbeitsgruppe hat zwei Optionen geprüft:

1. Die Einführung eines Verpflichtungskredites mit einer Laufzeit von zwei

Jahren. Die Arbeitsgruppe ist zum Schluss gekommen, dass eine solche Änderung des Genehmigungsrhythmus weder zu der gewünschten Stabilisie- rung noch zu einer substanziellen Verminderung des Aufwands führen wür- de, der für die Erarbeitung der Rüstungsbotschaft erforderlich ist.

2. Die Einführung einer «militärischen Botschaft», die alle Arten von Investi-

tionen – also das Rüstungsprogramm und das Immobilienprogramm VBS – umfasst. Die Ausarbeitung einer solchen Botschaft wäre jedoch nach Ansicht der Arbeitsgruppe bei weitem zu komplex. In ihrem Bericht vom 31. März 200534 kommt die Arbeitsgruppe zum Schluss, dass eine Verbesserung des Verfahrens zwingend eine bessere Vorhersehbarkeit im Bereich der Rüstungsbeschaffung bedingt. Im Zuge der Schwierigkeiten, die beim Rüstungsprogramm 2005 aufgetreten sind, hat die Führung des VBS am 18. November 2005 eine zweite departements- übergreifende Arbeitsgruppe gebildet und damit beauftragt, die Überlegungen wei- terzuführen. Die anvisierten Ziele waren dabei eine qualitative Verbesserung der Rüstungsplanung durch eine grössere Planungssicherheit; eine Verminderung des Arbeitsaufwands für das gesamte Planungs- und Genehmigungsverfahren sowie eine Klärung der relevanten Zuständigkeiten. Die Arbeitsgruppe stellte fest, dass die Investitionen im Bereich der Verteidigung auf drei Pfeilern beruhen: dem Rüstungsprogramm, dem Immobilienprogamm VBS und den diversen Budgets PEB, AEB, AMB und EIB. Das parlamentarische Verfah- ren überträgt die Überprüfung der beiden ersten Teile an die SiK, während die verschiedenen Budgets von den FK beraten werden. In der Vergangenheit hat diese Arbeitsteilung das Verfahren ziemlich verkompliziert und es schwerfällig und nicht sehr effizient gemacht. So diskutieren die SiK im Rahmen von Rüstungsprogram- men über Beschaffungsprojekte, die manchmal bereits acht Jahre zuvor im «Master- plan» enthalten waren und über das PEB-Budget bereits eingeleitet worden sind. Die Grundsatzdiskussion über die Angemessenheit der geplanten Beschaffung und die Aufgaben der Armee beginnt also erst, wenn das Waffensystem bereits beschaf- fungsreif ist. Im Rahmen ihrer Arbeiten hat die Arbeitsgruppe die drei folgenden Szenarien über- prüft:

1. Die Einführung eines Verpflichtungskredits mit einer Laufzeit von zwei Jah-

ren. Die Arbeitsgruppe kam zum Schluss, dass ein solches Modell weder zu einer erheblichen Aufwandsverminderung noch zur angestrebten Erhöhung der Planungsicherheit führen würde. Gemäss der Arbeitsgruppe würde sich das Parlament weiterhin zu den verschiedenen Systemen äussern, während die Botschaft noch weniger präzis wäre als beim heute geltenden Verfahren.

2. Die Einführung eines Rahmenkredits mit einer Laufzeit von vier Jahren. Ein

solcher Rahmenkredit würde den Typ und die Anzahl der beantragten Waf- fensysteme sowie den dafür notwendigen Gesamtbetrag enthalten (Beispiel:

20 multifunktionelle Helikopter für 300 Millionen Franken). Der Diskussion

über ein solches vierjähriges Rüstungsprogramm würde eine Debatte über

34 Budgetierung von Rüstungsprogrammen. Bericht der interdepartementalen Arbeitsgruppe zuhanden des Generalsekretärs des VBS.

den «Masterplan» vorangehen, der den Eckpfeiler des Systems darstellt. Dieses Planungsinstrument, das eine Periode von acht Jahren umfasst, würde einen Überblick über die mittelfristigen Bedürfnisse der Armee vermitteln.35 Ergänzt würde diese Diskussion durch die Behandlung des aktualisierten Sicherheitspolitischen Berichts, wodurch eine vertiefte Erörterung der Risi- koentwicklung sowie der geforderten Anpassungen der sicherheitspoliti- schen Instrumente, inklusive Armee, möglich würde. Ein solches Vorgehen hätte nach Ansicht der Arbeitsgruppe den Vorteil, dass das Parlament gezwungen wäre, sich erst mit der Strategie zu befassen, bevor es sich zu den Mitteln äussert. Parallal dazu würde der Bundesrat beauftragt, jedes Jahr einen Bericht über die Tranchen vorzulegen, die er während des laufenden Jahres freizugeben plant, sowie Bericht zu erstatten über den Umsetzungsstand der bereits frei- gegebenen Tranchen. Die Arbeitsgruppe wies jedoch darauf hin, dass ein solches System einen wichtigen psychologischen Nachteil hätte: Der Gesamtbetrag eines vierjährigen Rüstungsprogramms würde sich nämlich auf rund 4 Milliarden Franken belaufen – eine Summe, die von potenziellen Gegnern und Gegnerinnen leicht für ihre Zwecke instrumentalisiert werden könnte.

3. Eine kombinierte Variante bestünde darin, in einem ersten Schritt zu einem

Verpflichtungskredit mit einer Laufzeit von zwei Jahren überzugehen und dann in einem zweiten Schritt einen vierjährigen Rahmenkredit einzuführen. Diese Variante hätte den Vorteil, dass sie etappenweise umgesetzt würde. Auf diese Weise könnten zudem Erfahrungen genutzt werden, bevor die grosse Umstellung erfolgt. Im Gegenzug hätte sie aber den grossen Nachteil, dass das System zwei Mal geändert werden müsste, was problematisch wäre. In ihrem Bericht vom 18. Dezember 200636 empfahl die Arbeitsgruppe die Einrich- tung eines Rahmenkredits mit einer Laufzeit von vier Jahren und wies darauf hin, dass ein erster solcher Rahmenkredit ab 2009 für die Jahre 2010 bis 2013 eingeführt werden könnte.

2.2.2 Anhörung der Vertreter der Industrie

Ziel der Anhörung der Vertreter der Industrie war eine Evaluation der Auswirkun- gen, welche die Rüstungsprogramme heute insbesondere im Bereich der Planung auf die Industrie haben, und der Vorteile für diese Industrie, die mit der Einführung eines mehrjährigen Rahmenkredits verbunden wären. Die beiden angehörten Personen haben betont, dass die Beschaffungspolitik seit

2002 geändert hat. In der Vergangenheit wählte die Armee ein Waffensystem aus

und helvetisierte es dann meistens: Das System musste in der Schweiz hergestellt werden, um sicherzustellen, das Schweizer Fachwissen genutzt und bewahrt wurde.

35 Aus dem «Masterplan» ergeben sich relativ klare Investitionspläne für die ersten vier Jahre (einschliesslich einer Liste der Art und Anzahl der Systeme, deren Beschaffung geplant ist) sowie etwas unbestimmtere Pläne für die nachfolgenden vier Jahre. 36 Konzept über die mögliche Einführung von Rahmenkrediten anstelle von jährlichen Verpflichtungskrediten im Departementsbereich Verteidigung. Bericht des Planungsstabs der Armee.

Seit 2002 sieht die neue Beschaffungspolitik37 einen Kauf ab Stange vor, wodurch insbesondere kostspielige Anpassungen vermieden werden. Im Rahmen dieser neuen Politik hat der Bundesrat beschlossen, auch die Politik der Industriebeteiligung weiterzuführen, die von den Lieferanten eine indirekte Beteiligung (Offset) verlangt, die dem Wert der gekauften Systeme entspricht. Auf diese Weise soll die Schweizer Industrie die Möglichkeit und Chance erhalten, ihr Know-how in Bezug auf das gekaufte System oder auf angrenzende Bereiche auszubauen. In den Ländern, in denen die Schweiz ihre Rüstungsgüter mehrheitlich beschafft, ist festzustellen, dass die Entwicklungsprogramme für Waffensysteme einen solchen Umfang angenommen haben, dass sie nicht mehr von einem einzigen Unternehmen bewältigt werden können. Sie werden zunehmend von grossen Gruppen oder Kon- sortien verwaltet, die durch Kreuzbeteiligungen eng miteinander verbunden sind. Die nationale Komponente spielt nach wie vor eine sehr wichtige Rolle. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass Artikel 296 des EG-Vertrags den Mitgliedsstaaten die Möglichkeit gibt, in den Bereichen der nationalen Verteidigung gegen die Regeln des öffentlichen Beschaffungswesens zu verstossen. In der Praxis machen die meisten EU-Staaten fast automatisch von der Möglichkeit Gebrauch, alle Rüstungsmärkte von den EU-Regelungen zu befreien. Im Übrigens ist auch ein zunehmender Preisdruck festzustellen. In diesem Kontext lässt sich die Teilnahme von Schweizer Unternehmen an solchen Entwicklungsprogrammen nur umsetzen, wenn diese Unternehmen von Anfang an darin involviert sind. Eine solche Beteiligung ist ausserdem um so wünschenswerter, weil der Schweizer Markt nur ein kleines Volumen aufweist. Damit dies möglich ist, braucht die Industrie jedoch eine mittel- und langfristige Perspektive. Das heute geltende Verfahren im Bereich der Rüstungsprogramme hat aufgrund der totalen Unsicherheit, die bis zur Publikation der Botschaft herrscht, grosse Nachteile für die Industrie. Hinzu kommt eine weitere Unsicherheit in Bezug auf die parla- mentarische Unterstützung. Noch schlimmer wird die Lage, wenn die Beschaffung eines Systems aufgeschoben oder abgelehnt wird. Eine Industrie, die innovativ sein und in zukunftsträchtige Technologien investieren will, kann dies nur tun, wenn sie

sich auf eine minimale Planungssicherheit verlassen kann. Aus diesem Grund befürwortet die Industrie denn auch die Einführung eines mehrjährigen Planungs- zeitraums. In dieser Hinsicht stellt das Rüstungsprogramm über vier Jahre eine interessante Option dar. Es würde der Vision einer achtjährigen Planungszeitspanne seitens der Unternehmen entgegenkommen, das heisst einer relativ sicheren Planung für vier Jahre und vier zusätzliche Jahre. Selbstverständlich können im Laufe der Zeit Änderungen erfolgen; die Industrie ist sich dessen bewusst und ist auch bereit, dies zu akzeptieren. Dies ist Teil des Risikos. Ein solches Vorgehen würde mittelfristig zumindest teilweise den Aufwuchs der Armee gewährleisten, der im Konzept der Armee XXI vorgesehen ist. So könnte auf das Anliegen des Postulats der SiK-NR38 eingegangen werden, das am 3. Oktober

2006 vom Nationalrat angenommen wurde und das die Bewahrung des technologi-

schen Kapazität in der Schweiz verlangt, damit der Aufwuchs gewährleistet werden kann.

37 Grundsätze des Bundesrates für die Rüstungspolitik des VBS vom 29. November 2002, op.cit. 38 06.3418 Postulat SiK-NR, Günstige Voraussetzungen für einen allfälligen Aufwuchs der Armee schaffen, Sicherheitspolitische Kommission NR (06.050).

Ein Rahmenkredit hätte nach Ansicht der Industrie zudem den Vorteil, dass grund- sätzliche Fragen in Bezug auf die Strategie zum voraus geklärt werden. Das Schlimmste wäre für die Industrie die Einführung einer «Stop and go»-Politik: Dadurch würde das Vertrauen in die soliden Fundamente unserer Sicherheitspolitik erschüttert. Gleichzeitig spricht sich die Industrie für eine engere Partnerschaft mit der Armee aus. In der Vergangenheit war die Industrie stärker an der Rüstungsplanung beteiligt. Die Gruppe Rüstung und swissmem organisierten jeweils jährlich eine gemeinsame Sitzung, an der sich die Vertreter der Industrie über die Planung informieren konn- ten. Dieses System wurde durch eine Diskussion über die prospektive Planung für die kommenden 20 Jahre ersetzt, die aufgrund ihres vagen Charakters nicht genügt. Die Industrie plädiert für mehr Transparenz. Die ersten Erfahrungen im Zusammen- hang mit dem Projekt «Teilersatz der F-5-Tiger-Kampfflugzeuge» scheinen alle- dings ermutigend zu sein.

2.2.3 Internationaler Vergleich

Die Kommission hat die heute geltenden Systeme in drei Ländern kurz analysiert. Frankreich arbeitet auf der Grundlage eines Verteidigungsfinanzierungsprogramms («Loi de programmation militaire»), das eine Zeitspanne von sechs Jahren umfasst und sowohl die personellen Ausgaben als auch die Ausrüstungskredite beinhaltet. Das Verteidigungsfinanzierungsprogramm 2003–2008 sieht Ausrüstungskredite für die gesamte Periode in der Höhe von 90 Milliarden Euro vor. Wenn die Regierung ihren Gesetzesentwurf dem Parlament unterbreitet, legt sie zugleich einen Bericht über die Umsetzung des vorangehenden Programms vor. Seit 2006 wird dieses Vorgehen von der jährlichen Vorlage eines Finanzgesetzes («Loi des finances») im Rahmen der Budgetberatungen begleitet. Dieses Finanzgesetz umfasst namentlich die jährlich erforderliche Genehmigung der Verpflichtungen im Zusammenhang mit dem Ausrüstungsprogramm sowie die Zahlungskredite für die Ausrüstung der Streitkräfte. Für die Bedarfsabklärungen und die Wahl der Waffensysteme sind die verantwortlichen Stellen des Verteidigungsministeriums zuständig. Das Parlament äussert sich lediglich im Rahmen des Budgetverfahrens. In Deutschland legt die regierende Koalition die strategischen Ziele der Bundeswehr fest und einigt sich auf eine mehrjährige finanzielle Planung. Diese Faktoren bilden die Grundlage für die Planung von Investitionsausgaben einschliesslich der Rüs- tungsbeschaffung. Die Bedarfsanalyse sowie die Auswahl und der Kauf der Waffen- systeme wird von den Dienststellen des Verteidigungsministeriums durchgeführt. Auch hier äussert sich das Parlamant nur im Rahmen des Budgetverfahrens. In Österreich ist ein ähnliches Verfahren in Kraft. Anfang 2006 hat die österreichi- sche Regierung der Einführung einer vierjährigen Planungsperiode im Bereich der Rüstungsausgaben zugestimmt, um die Kontinuität zu sichern und die Beschaffung zu vereinfachen.

2.2.4 Geprüfte Alternativen in Bezug auf die

parlamentarische Beratung Die Kommission hat die vom Planungsstab geprüften Varianten zur Kenntnis genommen und festgehalten, dass die folgenden Modelle in Frage kommen:

1. Status quo, das heisst ein jährliches Rüstungsprogramm, ergänzt durch die

Freigabe von Zahlungskrediten im Rahmen des Haushaltsverfahrens. Dieses Modell kann durch die Einführung einer ständigen Subkommission ergänzt werden, die mit der Prüfung der Rüstungsprogramme beauftragt ist.

2. Das Parlament könnte zu Beginn jeder Legislatur in der Form eines Bundes-

beschlusses einen Planungsbeschluss über die Waffensysteme gutheissen, deren Beschaffung es während der kommenden Legislatur als notwendig erachtet39, ohne jedoch einen Budgetrahmem damit zu verbinden. Ein sol- cher Beschluss wäre in erster Linie eine politische Absichtserklärung, ver- gleichbar zum Beispiel mit dem Legislaturprogramm des Bundesrates. Er würde jedoch eine Grundsatzdiskussion zu Beginn der Legislatur möglich machen. Diese Diskussion würde gefolgt von den jährlichen Rüstungspro- grammen gemäss dem heutigen Verfahren.

3. Die Einführung eines Verpflichtungskredits mit einer Laufzeit von zwei Jah-

ren, wie er vom Planungsstab der Armee geprüft wurde.40

4. Das Modell «Burkhalter», das die Einführung eines Rahmenkredits mit einer

Laufzeit von vier Jahren sowie vier Zahlungstranchen vorsieht, die jährlich im Rahmen des Budgets freizugeben sind. Die Finanzkommissionen wären aufgefordert, sich anlässlich der Budgetberatung zu diesen Tranchen zu äus- sern.

5. Das Modell «Burkhalter plus», das heisst ein System analog zum Modell 4),

jedoch mit einer stärkeren Rolle der SiK, die über ein systematisches Mitbe- richtsverfahren zu Handen der FK vorgängig Stellung zu den Zahlungskredi- ten nehmen. Die SiK könnten sich zudem die Möglichkeit vorbehalten, in der Budgetdebatte in ihren jeweiligen Räten direkt Vorschläge einzureichen. Von diesen Modellen wollte die Kommission das Modell 4) vertiefen. Sie hat zu diesem Zweck den Planungsstab der Armee beauftragt, ihr eine «fiktive Botschaft» über ein Rüstungsprogramm über vier Jahre inklusive Rahmenkredit über die glei- che Zeitspanne zu unterbreiten. Ziel dieses Auftrags war es, abzuklären, wie eine solche Botschaft konkret aussehen könnte. Ausgehend von der Feststellung, dass der «Masterplan» die Kompetenzen definiert, welche die Armee in den kommenden Jahren erwerben muss, hat der Planungsstab zwei Varianten erarbeitet: a. Eine vierjährliche Botschaft auf der Grundlage der zu beschaffenden Waf- fensysteme. Eine solche Botschaft gäbe vor allem Antwort auf die Frage: Welches Material braucht die Armee? Nach einer Bilanz der vorangehenden Periode würden in der Botschaft die wichtigsten Elemente des «Master- plans» dargelegt, der sich auf die nächsten acht Jahre beziehen würde.

39 Die Annahme eines solchen Beschlusses ist in Art. 148 Abs. 4 ParlG (SR 171.10) vorge- sehen.

40 Siehe Ziff. 2.2.1

Anschliessend würden die Schwerpunkte der Investitionspolitik für die kom- menden vier Jahre präsentiert, einschliesslich einer umfassenden Liste der Waffensysteme, deren Beschaffung in dieser Periode geplant ist, dem vorge- sehenen Beschaffungszeitpunkt sowie dem notwendigen Budgetrahmen (z.B.: Für das Jahr 2010 ist die Beschaffung von 20 multifunktionellen Heli- koptern für 300 Millionen Franken geplant). Diese Art von Botschaft muss ziemlich präzis sein, damit eine Diskussion möglich ist. b. Eine vierjährliche Botschaft auf der Grundlage der zu erwerbenden Kompe- tenzen. Diese Botschaft gäbe vor allem Antwort auf die Frage: Wie will man diese oder jene Kompetenz stärken? Beispiel: Wie kann die taktische Mobi- lität bis ins Jahr 2011 gestärkt werden? Eine solche Botschaft wäre ähnlich strukturiert, ohne jedoch im Detail auf jedes Waffensystem einzugehen. Sie birgt die Gefahr, zu wenig konkret zu sein, um einen Entscheid möglich zu machen. Im Übrigen trägt sie das Risiko in sich, dass die beiden SiK einge- hend über die angestrebten Kapazitäten und Leistungen diskutieren, während die FK im Rahmen der Budgetberatungen jedes einzelne Waffensystem erör- tern. Unabhängig von der gewählten Variante könnte der Bundesrat eine individuelle Botschaft für Objekte vorlegen, die aufgrund des beantragten Betrags oder ihrer politischen Tragweite strategisch bedeutend sind. Man kann sich denn auch nur schlecht vorstellen, dass ein zukünftiges Kampfflugzeug in einen Rahmenkredit mit einer Laufzeit von vier Jahren integriert würde.

2.3 Vorschläge der Kommission

Nach Abschluss ihrer Arbeiten unterbreitet Ihnen die Kommission vier Vorschläge zur Verbesserung des heute geltenden Verfahrens. Ein Vorschlag zielt darauf ab, die Diskussion im Zusammenhang mit der Sicherheitspolitik systematischer zu gestal- ten. Drei weitere Vorschläge konzentrieren sich auf eine Verbesserung des parla- mentarischen Verfahrens bei der Rüstungsbeschaffung.

2.3.1 Ein Sicherheitspolitischer Bericht alle vier Jahre

Die Kommission schlägt einstimmig vor, einen vierjährlichen Bericht über die Sicherheitspolitik einzuführen. Die Gründe dafür sind die gleichen wie jene, die bereits im Laufe der Beratungen der ersten Phase vorgebracht wurden41, nämlich: – Durch eine Diskussion pro Legislatur könnte der Dialog über die Sicher- heitspolitik zwischen der Politik und der Armee gestärkt und damit fruchtba- rer gestaltet werden. – Eine regelmässige Aktualisierung des Berichts würde eine bessere Struktu- rierung der Debatte ermöglichen, wodurch der Prozess an Effizienz und Transparenz gewinnen würde.

41 Siehe Ziff. 1.4.1

– Eine regelmässige Diskussion über die Grundlagen unserer Sicherheitspoli- tik würde zu einer besseren Verankerung dieser Politik führen, wodurch sie an Akzeptanz und folglich auch an Stabilität gewinnen würde. – Die Grundlagen der Sicherheitspolitik wären auf diese Weise klarer definiert und würden regelmässig neu evaluiert. Die Kommission ist der Ansicht, dass es nicht die Aufgabe des Parlamentes ist, den Bericht am SIPOL B 2000 orientiert und dabei eine globale Sicht der Sicherheit präsentiert, die sich nicht auf die Armee beschränkt und namentlich auch Risiken im Zusammenhang mit Klima, Energie oder der öffentlichen Gesundheit (beispiels- weise Vogelgrippe) mit einschliesst. Die anderen Instrumente der Sicherheitspolitik sollten ebenfalls berücksichtigt werden. Der Bericht sollte ausserdem eine Ziffer enthalten, das sich mit der Entwicklung der Armeen in unseren Nachbarländern beschäftigt. Der Sicherheitspolitische Bericht soll demnach die Risiken und Chancen untersu- chen, die sich für unsere Sicherheitspolitik und die Interessen und Zielsetzungen dieser Politik stellen. Der Bericht soll dann die zu verfolgende Strategie und die zur Verfügung stehenden Instrumente definieren. Schliesslich soll er die Ressourcen und die Elemente der strategischen Führung analysieren und abschliessend Perspektiven formulieren. Damit bildet dieser Bericht gewissermassen die Stützpfeiler der Sicher- heitspolitik unseres Landes. Jedes Instrument entwickelt dann seine eigene Strategie im Hinblick auf die zu erreichenden Ziele. Entsprechend der Analyse in seinem Sicherheitspolitischen Bericht ergänzt der Bundesrat den Bericht durch eine Darle- gung sowohl der erwarteten Konsequenzen in Bezug auf die Armee als auch der Entwicklungsstrategie der Armee.

2.3.2 Rüstungsprogramme – Beibehaltung des jährlichen

Rhythmus vs. Programm über vier Jahre Die Arbeiten der zweiten Phase konzentrierten sich im Wesentlichen auf diese Frage. Nach ihren Beratungen schlägt die Kommission mit 17 gegen 8 Stimmen vor, den jährlichen Rhythmus der Rüstungsprogramme beizubehalten.

2.3.2.1 Antrag der Mehrheit

Die Mehrheit der Kommission anerkennt die Vorteile, welche die Einführung eines Rahmenkredits mit einer Laufzeit von vier Jahren für die Industrie hätte. Sie ist aber nicht überzeugt, dass ein solcher Schritt für die Armee von Vorteil wäre. Im Gegen- teil: Die Milizarmee lebt von ihrer Legitimation innerhalb der Bevölkerung. In diesem Kontext ist es von entscheidender Bedeutung, dass regelmässig eine öffent- liche Diskussion über die Armee stattfindet. Wie sich während der Arbeiten der ersten Phase gezeigt hat, würde die Einführung eines vierjährigen Rahmenkredites nach Meinung der Mehrheit eine Stärkung der Kompetenzen der Exekutive zu Lasten der Legislative mit sich bringen. Das Parla- ment muss jedoch regelmässig über die Sicherheitspolitik, die Strategie, die Armee sowie deren Aufgaben und Ausrüstung diskutieren können. Eine Unterdrückung

oder Beschneidung dieser Debatte würde zweifellos dazu führen, dass die Armee weniger gut in der Bevölkerung verankert wäre. Der Rüstungsbereich ist sehr technisch. Man kann daher einen Rahmenkredit für die Rüstung nicht mit einem Rahmenkredit im Bereich der Forschung oder der Friedens- förderung vergleichen. Diese sind oft von einem Grundsatzentscheid oder einem Gesetz begleitet, die den Rahmen des Verpflichtungskredits genau festlegen. Im Rüstungsbereich existiert kein solches Gesetz. Ein Sicherheitspolitischer Bericht – auch wenn er alle vier Jahre aktualisiert würde – stellt nach Ansicht der Mehrheit der Kommission keine ausreichende Grundlage dar, auf die man sich abstützen könnte. Im Bereich der Sicherheitspolitik lässt sich der Unterschied zwischen den strategi- schen und den operativen Ebenen nur schwer ein für alle Mal festlegen: Die Wahl eines Produktes oder eines Lieferanten kann manchmal auch durch strategische Überlegungen beeinflusst sein. Eine Trennung dieser beiden Ebenen, wie sie die Inititative Burkhalter vorschlägt, ist eine Illusion. Die Mehrheit der Kommission ist der Ansicht, dass sich das Parlament in der Praxis auch weiterhin zu gewissen Ele- menten äussern will, die eher operativer Natur sind, so wie dies beispielsweise bei der Diskussion über den Entwicklungsschritt 2008–2011 der Fall war. Die Kommissionsmehrheit ist überzeugt, dass die Einführung eines Rahmenkredits mit einer Laufzeit von vier Jahren eine Verschiebung der Kompetenzen zwischen den beiden SiK und der FK zur Folge hätte. Das Kontrollverfahren, das die Initiative Burkhalter beschreibt, würde nur eine zu späte Überprüfung möglich machen und das Parlament dazu bringen, seinen Einfluss über das Budget geltend zu machen. Ein solches Vorgehen hätte gemäss der Mehrheit der Mitglieder der Kommission drei Nachteile:

1. Auf institutioneller Ebene würde es den Einfluss der SiKs deutlich vermin-

dern, weil der Hauptakzent von den SiK auf die Finanzkommissionen ver- schoben würde. Dies ist um so weniger erwünscht, als die SiK zwar weiter- hin die Expertenkommission für die Festlegung der Aufgabenbereiche der Armee wäre, aber fast nichts mehr zur Verteilung der Mittel zu sagen hätte.

2. Die Diskussion über die Investitionen der Armee würde im Rahmen der

Budgetdebatte stattfinden. Bei diesen Diskussionen stehen jedoch vor allem finanzielle Überlegungen im Mittelpunkt. Gegenwärtig stützen sich die SiK bei ihren Beratungen des Rüstungsprogrammes vor allem auf Verteidi- gungsüberlegungen. In der Vergangenheit hat sich die SiK-NR der FK-N mehrmals widersetzt, damit militärische Überlegungen stärker gewichtet werden. Mit dem von der Inititative Burkhalter geforderten Vorgehen würde genau das Gegenteil geschehen. Die Mittel der Armee würden fast aus- schliesslich aufgrund von finanziellen Überlegungen festgelegt. Dies muss um jeden Preis vermieden werden.

3. Darüber hinaus würde ein solches Vorgehen in den Augen der Mehrheit der

Kommissionsmitglieder dazu beitragen, dass die Budgetberatung deutlich erschwert würde. Eine absolute Planungssicherheit gibt es nicht. Die Kommissionsmehrheit findet es jedoch legitim, dass die Planenden oder die potenziell betroffenen Industrieunter- nehmen nach einer maximalen Sicherheit streben, die ihre Arbeit zu erleichtern würde. Ihrer Ansicht nach könnte sich das von der Initiative Burkhalter propagierte

System aber gegen sie wenden. Dies wäre namentlich der Fall, wenn das Parlament nach der Genehmigung eines Rahmenkredites mit einer Laufzeit von vier Jahren im Zuge der Budgetberatungn Korrekturen vornehmen würde. Heute ist eine gewisse Unsicherheit ein fester Bestandteil des Systems, der allen als Grundfaktor bekannt ist und sich folglich auch bewältigen lässt. Der Umgang mit dieser Unsicherheit würde bei der Einführung eines Rahmeskredites schwieriger. Die Mehrheit der Kommission ist der Auffassung, dass das heute geltende System besser ist, als es auf den ersten Blick erscheint. Die Kommissionsmehrheit ist der Auffassung, dass eine Neuaufteilung der Kom- petenzen weder notwendig noch wünschenswert ist. Gefordert ist vielmehr eine bessere langfristige Vision der Strategie und der Rüstungsplanung.

2.3.2.2 Antrag der Minderheit

Minderheit (Engelberger, Büchler, Donzé, Eichenberger, Glanzmann, Malama, Müller Walter, Segmüller)

Bundesgesetz vom 3. Februar 1995 über die Armee und die Militärverwaltung (MG):

Art. 106a (neu) Rüstungsprogramme

1 Der Bundesrat unterbreitet in der Regel der Bundesversammlung die Rüstungspro-

gramme in Form von Rahmenkrediten mit einer Laufzeit von vier Jahren.

2 Er unterbreitet den Sicherheitspolitischen Kommissionen beider Kammern jedes

Jahr einen Zwischenbericht über die Umsetzung der Rüstungsprogramme.

Eine Kommissionsminderheit befürwortet die Einführung eines Rahmenkredites mit einer Laufzeit von vier Jahren. Genauer gesagt beantragt sie die Annahme der Vari- ante 5), kombiniert mit einer Botschaft des Bundesrates vom Typ b.42, das heisst die Einführung eines Rahmenkredites mit einer Laufzeit von vier Jahren. Die alle vier Jahre vorzulegende Rüstungsbotschaft würde sich auf die zu erwerbenden Kompe- tenzen stützen und eine Liste dieser Kompetenzen sowie der zur Beschaffung vorge- sehenen Waffensysteme enthalten, ebenso wie einen Finanzrahmen für jede dieser Kompetenzen.43 Der Entscheid über die Wahl des Lieferanten und die Auftragsver- gabe würde beim Bundesrat liegen. Wie würde dies funktionieren? Der Rahmenkredit ist ein Verpflichtungskredit mit delegierter Spezifikationsbefugnis. Wenn der Rahmenkredit genehmigt ist, ist es der Bundesrat, der die jährlichen Tranchen in der Form von jährlichen Verpflichtungs- krediten freigibt. Die für die Zahlungskredite benötigten Tranchen würden wie bis anhin von den beiden Kammern im Rahmen der jährlichen Budgetberatungen frei- gegeben. Wie dies auch heute der Fall ist, würden die Zahlungskredite über mehr als

42 Siehe Ziff. 2.2.4

43 Beispiel: Bis ins Jahr 2011 sind 950 Mio. Franken für die Verbesserung der taktischen Mobilität vorgesehen. Dieser Betrag umfasst den Kauf neuer Brückenlegerpanzer und Transportfahrzeuge sowie die Instandhaltung der Fahrausbildungs- und Trainingsanlagen für Motorfahrer (Fatran) und anderes mehr.

vier Jahre gestaffelt, da sich Rüstungsprojekte im Allgemeinen je nach Rüstungstyp über zwei bis acht Jahre erstrecken. Dieses Modell würde die Vorteile eines Rahmenkredites bieten, ohne aber die Kom- petenzen der SiK allzu sehr einzuschränken. Die SiK würden über ein systemati- sches Mitberichtsverfahren zu Handen der FK vorgängig Stellung zu den Zahlungs- krediten nehmen. Zudem hätten sie die Möglichkeit, in der Budgetdebatte in ihren jeweiligen Räten direkt Vorschläge einzureichen. Beschaffungen, die aufgrund des beantragten Betrags oder ihrer politischen Trag- weite strategisch bedeutend sind, wären Gegenstand einer separaten Botschaft und würden auch separat beraten. Wenn ein im Rahmenkredit enthaltenes Element polarisierend wirkt und zu Auseinandersetzugen führen würde, könnte es vom Bundesrat zurückgezogen und ebenfalls im Rahmen einer separaten Botschaft vor- gelegt werden. Im Übrigen hätte das Parlament nach wie vor die Möglichkeit, den Rahmenkredit zu kürzen. Wenn sich die Beschaffung eines Objektes, das im Rah- menkredit enthalten ist, als unnötig erweist, würe das Parlament über dessen Nicht- beschaffung informiert. Die Präsentation des Rahmenkredites würde begleitet durch eine Aktualisierung des Berichts über die Sicherheitspolitik, in dem die Entwicklung der Bedrohungen und gegebenenfalls der Aufgaben der Armee dargelegt werden. Dieses System würde durch eine Stärkung der parlamentarischen Kontrolle ergänzt. Die SiK müssten sich jedes Jahr in einem Bericht zur Umsetzung der Ziele des Programmes äussern. Nach Ansicht der Minderheit könnten durch dieses neue Verfahren die Prioritäten wieder richtig gesetzt werden: erst die strategische Analyse, dann die Investitions- entscheide und nicht umgekehrt. Heute spricht man zu wenig über die Strategie und es sind die Rüstungsprogramme, welche die Analyse der Sicherheitspolitik beein- flussen. Das Instrument eines Rahmenkredites würde nicht verhindern, dass man sich um Details kümmert, aber die strategische Diskussion würde mehr Gewicht erhalten. Der Exekutive wird oft vorgeworfen, ihr fehle eine globale Vision. Durch die Einführung eines Kredites mit einer Laufzeit von vier Jahren könnte dies geän- dert werden. Im Übrigen ist die Angst vor einem Verlust von Vorrechten laut der Kommissionsminderheit nicht gerechtfertigt. Wenn die strategische Vision und die

Grundsätze klar dargelegt und umfassend diskutiert werden können, gewinnt das Verfahren an Klarheit. Gemäss der Minderheit provoziert das gegenwärtige Verfahren eine «Stop and go»-Politik, die der Armee schadet und der Industrie Probleme bereitet, was sich im Hinblick auf einen Aufwuchs als verheerend erweisen könnte. Die Minderheit der Kommission ist der Auffassung, dass die Situation in diesem Bereich durch die Einführung eines Rahmenkredites mit einer Laufzeit von vier Jahren deutlich ver- bessert werden könnte. Nach Ansicht der Minderheit führen die jährlichen Diskussionen über die Armee im Zusammenhang mit dem Rüstungsprogramm zu einer Verunsicherung der Bevölke- rung. Die Debatten findet auf der Grundlage des Rüstungsprogramms statt, während sie von einer allgemeinen Analyse ausgehen sollten. Diese Vorgehensweise schadet der Glaubwürdigkeit der Behörden und letzlich auch derjenigen der Armee. Abschliessend möchte die Minderheit darauf hinweisen, dass die Einführung eines mehrjährigen Rahmenkredites ohne Änderung des Bundesgesetzes über den eidge- nössischen Finanzhaushalt erfolgen könnte. Dieses Gesetz regelt nicht, in welchen

zeitlichen Abständen die Verpflichtungskredite der Bundesversammlung vorgelegt werden müssen. Es wäre daher möglich, dies nur ein Mal pro Legislative zu tun. Die Bundesversammlung würde ihre Vorrechte in Bezug auf das Budget wahren, weil sie sich im Rahmen der Budgetberatung zu den einzelnen Rubriken äussern könnte.

2.3.3 Eine Subkommission je nach Fall

Bei der Analyse der Möglichkeiten zur Verbesserung des gegenwärtig geltenden Verfahrens bei der Behandlung der Rüstungsprogramme hat die SiK-NR auch die Möglichkeit geprüft, eine ständige Subkommission für jede SiK einzusetzen. Dieser Vorschlag war Inhalt einer parlamentarischen Initiative, die von Nationalrat Schlüer eingereicht wurde.44 Gemäss den Thesen, die der Urheber dieser Initiative vertritt, muss die SiK eine vertiefte Prüfung aller Elemente des Dossiers vornehmen können. Sie muss sich ein klares Bild machen können über die Angebote und wenn nötig auch darüber, wie bei der Auswahl und beim Entscheid für oder gegen ein Produkt vorgegangen wurde. Dazu muss sie Einsicht haben in die Offerten der Anbieter, die militärischen Pflich- tenhefte, die Protokolle der verschiedenen Sitzungen usw. Eine solche vertiefte Prüfung kann nicht einer Gesamtkommission übertragen werden. Aufgrund der Vertraulichkeit der Akten, aber auch der Mehrarbeit, die eine solche Überprüfung mit sich bringt, dürfte es sinnvoll sein, eine ständige Subkommission mit dieser Aufgabe zu betrauen. Zwar teilt die Kommission den oben ausgeführten Standpunkt und ist der Auffas- sung, dass es von Fall zu Fall notwendig sein kann, gewisse Punkte eines Rüstungs- programms einer detaillierteren Prüfung zu unterziehen. Sie ist jedoch der Meinung, dass eine solche Überprüfung nicht für jedes Programm systematisch durchgeführt werden kann und soll. Die Sicherheitspolitischen Kommissionen dürfen sich nicht an die Stelle der Exekutive setzen. Die SiK-NR nimmt im Übrigen Kenntnis davon, dass der Ständerat Nichteintreten auf diese Frage beschlossen hat.45 Sie schliesst sich somit punkto Initiativanliegen den Argumenten des Ständerates an, der festhält, dass es bereits heute möglich ist, den Beschaffungsablauf – bei Bedarf auch mit einer Ad-hoc-Subkommission – eng zu begleiten, und dass das Verfahren damit bereits jetzt das Ziel der parlamentarischen Initiative Schlüer erfüllt. Die Möglichkeit, eine Subkommission einzusetzen, muss der Gesamtkommission erhalten bleiben; sie muss ad hoc entscheiden können, wie ein Rüstungsprogramm am besten geprüft wird und ob sie je nach Fall eine Subkommission bilden und ihr einen Auftrag erteilen will. Abschliessend lehnt es die SiK-NR ab, die Einsetzung einer ständigen Subkommission vorzuschlagen. Sie behält sich jedoch das Recht

vor, bei jedem Rüstungsprogramm abzuklären, ob die Einsetzung einer Ad-hoc- Subkomission gemäss dem Geschäftsreglement des Nationalrates zweckmässig ist.46

44 05.466 Parlamentarische Initiative Schlüer, Beschlussfassung über das alljährliche Rüs- tungsprogramm. 45 Siehe dazu Bericht der Sicherheitspolitischen Kommission des Ständerates vom 1. November 2007 sowie die diesbezüglichen Beratungen des Ständerates vom 19. Dezember 2007, AB 2007 S 1168.

46 Art. 14, Abs. 1 und 2; SR 171.13.

2.3.4 Weitere Verbesserungen

Die Mehrheit der Kommission empfiehlt, die Einführung eines Rahmenkredits mit einer Laufzeit von vier Jahren abzulehnen. Hingegen schlägt die SiK-NR einstimmig vor, sämtliche Dokumente und Unterlagen im Zusammenhang mit der Armee in die Diskussion miteinzubeziehen, was zum heutigen Zeitpunkt nicht der Fall ist. Mit Hilfe eines solchen systematischeren Ansatzes könnten nach Ansicht der Kommis- sion die wichtigsten Mängel des gegenwärtigen Systems behoben werden.

2.3.4.1 Betroffene Dokumente

«Masterplan» Einer der Hauptkritikpunkte, der sowohl von der Initiative Burkhalter als auch vom VBS aufgegriffen wurde, betrifft die Tatsache, dass die Sicherheitspolitischen Kommissionen zu spät in das Verfahren eingreifen. Sie diskutieren im Rahmen von Rüstungsprogrammen Beschaffungsprojekte, die manchmal bereits acht Jahre zuvor im «Masterplan» enthalten waren und über das PEB-Budget bereits eingeleitet worden sind. Die Grundsatzdiskussion beginnt also erst, wenn das Waffensystem bereits beschaffungsreif ist, und die Parlamentarier und Parlamentarierinnen haben deshalb manchmal den Eindruck, dass sie praktisch nur noch Ja oder Nein dazu sagen können. Im Laufe ihrer Arbeiten hat sich für die SiK-NR gezeigt, dass der «Masterplan» der Eckpfeiler des Planungssystems der Armee ist. Sie ist daher der Ansicht, dass dieses Dokument zu Beginn jeder Legislatur unbedingt innerhalb der SiK diskutiert werden muss. Es geht dabei nicht um eine Erörterung des gesamtes Dokumentes, sondern vielmehr um eine Analyse der darin enthaltenen Leitlinien, das heisst der zu erwer- benden Fähigkeiten zur Erreichung der Ziele sowie der geplanten Massnahmen in den Bereichen Doktrin, Organisation, Ausbildung, Material und Personal. Durch diese Diskussion werden die Rüstungsprogramme in den grösseren Kontext der mittelfristigen Investitionsplanung gestellt. Zudem könnten sich die SiK auf diese Weise regelmässig über laufende Änderungen dieser Planung informieren, wodurch der Überraschungseffekt deutlich vermindert würde. Der «Masterplan» ist ein Planungsinstrument, das bereits existiert und das nach dem Grundsatz einer rollenden Planung funktioniert. Folglich gibt es momentan keine Veranlassung, die Vorlage dieses Dokumentes im MG zu verankern. Die SiK-NR wird beim VBS intervenieren und beantragen, dass der «Masterplan» jeweils zu Beginn jeder Legislatur vorgelegt wird. Sie hofft, dass durch diese Massnahme die Transparenz deutlich erhöht und das Verfahren markant verbessert werden kann.

Die Rüstungsprogramme Jedes Rüstungsprogramm sollte von einem Bericht über den Umsetzungsstand der vorangehenden Programme begleitet sein. Ein diesbezügliches Kapitel sollte in die Botschaft zum Rüstungsprogramm integriert werden.

Budgetunterlagen Das Budget für Projektierung, Erprobung und Beschaffungsvorbereitung – der eigentliche Wegbereiter für zukünftige Rüstungsprogramme – wird gegenwärtig nur sporadisch von den Sicherheitspolitischen Kommissionen geprüft. Die Kommission

ist der Auffassung, dass dies geändert werden muss. Ein erster Versuch, dieses Dossier auf institutionalisierte Weise an die SiK zu übergeben, ist im April 2000 gescheitert, weil das Büro des Nationalrates diesen Vorschlag abgelehnt hat. Die Kommission ist der Ansicht, dass die SiK diese Unterlagen zumindest im Rahmen des Mitberichtsverfahrens beraten müssen, wie dies die SiK-NR im Jahr 2007 erst- mals getan hat. Diese Vorgehensweise muss zur Regel werden. Sie ermöglicht eine bessere Vorbereitung zukünftiger Beschaffungen, erhöht die Transparenz des Ver- fahrens und stärkt das Genehmigungsverfahren. Wie die GPK-N in ihrem Bericht vom 23. November 2007 kommt die SiK-NR zum Schluss, dass die den Ratsmitgliedern gelieferten Informationen, insbesondere jene im Dokument «Materielle Sicherstellung der Armee», für Aussenstehende schwer verständlich sind. Trotz gewisser Verbesserungen ist es nach wie vor schwierig, sich anhand dieser Informationen ein klares Bild über die geplanten Beschaffungen, deren militärischen Zweck und deren Zusammenhang zu anderen Projekten zu machen. Die SiK-NR wünscht, dass das VBS hier die notwendigen Verbesserungen vornimmt.

Controlling-Bericht gemäss Artikel 149b MG Der Controlling-Bericht, wie er in Artikel 149b MG47 vorgesehen ist, entspricht einer anderen Logik: In diesem Bericht soll evaluiert werden, ob die Zielsetzungen in Bezug auf die Umsetzung der Armee XXI erreicht worden sind. Er muss grund- sätzlich mit der Legislatur verknüpft werden, was bedeutet, dass er der Bundesver- sammlung nach Abschluss der Legislatur vorgelegt werden muss. Der erste Bericht ist vom Bundesrat am 13. Februar 2008 verabschiedet worden. Mitte der Legislatur wurde den Sicherheitspolitischen Kommissionen ein Zwischenbericht unterbreitet. Dabei handelte es sich um einen Bericht des VBS zu Handen der Sicherheitspoliti- schen Kommissionen. Um eine Fülle von Berichten zu vermeiden, schlägt die Kommission vor, auf den Zwischenbericht in der Mitte der Legislatur zu verzichten und den Controlling-Bericht auf die Frage zu konzentrieren, inwiefern die gesetzten Ziele erreicht worden sind.

2.3.4.2 Nicht betroffene Dokumente

Das Armeeleitbild Das neue Armeeleitbild48, das im Jahr 2001 erarbeitet wurde, definiert die Art und Weise, wie die Armee ihre Aufgabe erfüllen soll, die ihrerseits im SIPOL B 2000 genauer beschrieben ist. Ausserdem bestimmt das Armeeleitbild die Organisation, die Doktrin und das Ausbildungssystem der Armee. Es wird im Allgemeinen als statisches Dokument wahrgenommen, das die Struktur der Armee für eine längere Zeit festlegt. Eine Anpassung des Armeeleitbildes drängt sich bei tiefergreifenden Reformen der Armee auf, wie beispielsweise im Zusammenhang mit der Reform «Armee XXI». Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass eine systemati- schere Erarbeitung neuer Dokumente nicht angezeigt ist.

48 Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung vom 24. Oktober 2001 über die Konzeption der Armee XXI (Armeeleitbild XXI), BBl 2002 967 ff.

Eine Integration aller Unterlagen betreffend der Armee in die Diskussion sowie eine bessere Strukturierung der Debatten mit Hilfe eines systematischeren Ansatzes sollte einerseits zu einer deutlichen Erhöhung der Transparenz und andererseits zu einer Stärkung der Rolle des Parlamentes und insbesondere der SiK im Planungsverfahren von Rüstungsbeschaffungen führen. Anhänge 1–5 des vorliegenden Berichtes ver- mitteln einen Eindruck einer möglichen zeitlichen Koordination der verschiedenen Aktivitäten.

3 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

3.1 Gesetz vom 13. Dezember 2002 über die

Bundesversammlung Der neue Absatz 2bis von Artikel 148 ParlG ist analog zu Absatz 3 des gleichen Artikels offen formuliert49. Die Kommission möchte indessen zwei Punkte aus- drücklich präzisieren: Erstens soll der SIPOL B in der Legislaturhalbzeit aktualisiert werden, zweitens soll das Parlament den Bericht zur Kenntnis nehmen. Somit wünscht die SiK-NR, dass die nächste Aktualisierung Ende 2009 und danach alle vier Jahre erfolgt. Nachdem der Bundesrat den ersten Bericht unter diesem Zeitplan vorgelegt hat, soll er im Vierjahresrhythmus eine Neuaktualisierung unterbreiten. Die Aktualisierung des SIPOL B jeweils in der Legislaturmitte hat den Vorteil, dass die neu gebildeten SiK-NR vorerst den Realisierungsstand der Armeeziele zur Kenntnis nehmen können (anhand des Controlling-Berichts), bevor sie sich zu den sicherheitspolitischen Zielausrichtungen äussert. Die Bestimmung hält ausdrücklich fest, dass das Parlament den SIPOL B zur Kenntnis nimmt. Die Kommission erachtet diese Präzisierung als sinnvoll, nachdem andere Beschlussformen, namentlich die Genehmigung, geprüft und schliesslich abgelehnt worden sind. Das Parlamentsgesetz hält in Artikel 28 Absatz 1 Buchstabe a fest, dass die Bundes- versammlung Planungsberichte des Bundesrates berät und zur Kenntnis nimmt50. Laut Artikel 148 Absatz 1 ParlG kann der Bundesrat der Bundesversammlung weitere Planungen und Berichte zur Information oder zur Kenntnisnahme unterbrei- ten. In der Regel nimmt die Bundesversamlung die Berichte u.a. des Bundesrates zur Kenntnis51. Allerdings gibt es Ausnahmen; dazu gehören der Geschäftsprüfungsbe- richt und die Staatsrechnung (rückblickende Berichte), welche in der Form eines einfachen Bundesbeschlusses genehmigt werden52 (Art. 145 ParlG), oder die Bot- schaft zur Legislaturplanung (vorausschauender Bericht), der von einem Entwurf zu einem einfachen Bundesbeschluss begleitet wird53. Dieser legt die politischen Leit- linien und die Legislaturziele fest und ordnet diesen die geplanten Erlasse der Bun- desversammlung sowie weitere Massnahmen zu.

49 Artikel 148 Absatz 3 lautet wie folgt: «Der Bundesrat unterbreitet der Bundesversamm- lung periodisch einen Bericht zur Aussenpolitik der Schweiz». 50 SR 171.10 51 Das gilt heute namentlich für den SIPOL B, den Bericht zur Aussenpolitik der Schweiz, den Bericht zum Finanzplan, den Bericht zur Pflichtlagerpolitik usw.

52 Gemäss Art. 145 ParlG

53 Gemäss Art. 146, Abs. 1 ParlG

Eine Genehmigung des Berichts vorzusehen macht nur dann Sinn, wenn sie in Form eines einfachen Bundesbeschlusses erfolgt, in dem die Grundzüge der Strategie zur Umsetzung der Sicherheitspolitik festgelegt sind. Die SiK-NR spricht sich gegen eine Genehmigung des SIPOL B durch die Bundesversammlung aus und ist der Ansicht, dieser Bericht sei ein Bericht des Bundesrates und müsse dies auch bleiben. Wenn das Parlament von einem Bericht Kenntnis nimmt, bedeutet dies lediglich, dass es dessen Vorliegen feststellt. Es sagt damit nicht, ob es mit dem Bericht ein- verstanden ist oder nicht, dafür gibt es folgende andere Instrumente: – Wenn das Parlament seine Zustimmung zu einem Bericht zeigen möchte, kann es dies im Rahmen der Debatte in den Räten mündlich zum Ausdruck bringen; – wenn das Parlament den Bericht (oder Teile des Berichts) ablehnen möchte, kann es diesen zur Überarbeitung an den Bundesrat zurückweisen. Es kann auch Motionen mit konkreten Aufträgen überweisen. Ein an die Annahme eines einfachen Bundesbeschlusses gekoppeltes Genehmi- gungsverfahren stand bei der Revision des Parlamentsgesetzes zur Diskussion, als es um den Bericht zur Aussenpolitik der Schweiz ging. Diese Idee wurde allerdings wieder fallen gelassen.

4 Auswirkungen

4.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen

Die Beobachtung der geopolitischen Entwicklung und ihrer Auswirkungen auf unsere Strategie ist eine der wesentlichsten Aufgaben des Bundesrates. Sie muss kontinuierlich wahrgenommen werden. Die Vorlage eines Berichtes über die Sicherheitspolitik alle vier Jahre würde deshalb nur eine minimale Mehrarbeit mit sich bringen. Dieser Aufwand würde zudem durch die Tatsache kompensiert, dass die Diskussionen über die Sicherheitspolitik unseres Landes besser strukturiert würden.

4.2 Umsetzung

Die Umsetzung könnte ab Mitte der laufenden Legislatur erfolgen. Die in Ziffer 2.3.4. vorgeschlagenen Verbesserungsmassnahmen können ohne Ge- setzesänderung durch die SiK-NR selbst eingeführt werden. Die Kommission kann entsprechend den Erwägungen in Ziffer 2.3.4. selbst Einsicht in Unterlagen im Zusammenhang mit der Rüstungsplanung verlangen.

5 Rechtliche Grundlagen

5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

Das Parlamentsgesetz (ParlG), bei dem nur Artikel 148 geändert wird, stützt sich auf Artikel 164 Absatz 1 Buchstabe g der Bundesverfassung.

Artikel 164 Absatz 1 Buchstabe g BV legt fest, dass alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form eines Bundesgesetzes zu erlassen sind. In diese Katego- rie gehören insbesondere die grundlegenden Bestimmungen über die Organisation und das Verfahren der Bundesbehörden.

5.2 Erlassform

Es ist eine direkte Änderung von Artikel 148 ParlG durch die Einführung eines Absatzes 2bis vorgesehen.

Anhang 1

Politische/Militärische Dokumente – Gliederung

Sicherheitspolitischer Bericht (SIPOL B) Sicherheitspolitischer Bericht (SIPOL B)

Strategische Ziele Strategische Ziele der Armee anderer sicherheits- Strategische Ziele Strategische Ziele Controllingbericht Laufzeit: 4 Jahre der Armee politischer Instrumente anderer sicherheits- Controllingbericht Laufzeit: 4 Jahre politischer Instrumente

MASTERPLAN MASTERPLAN (MP) (MP

PEB: Projektierung, Erprobung und Beschaffungsvorbereitung Rüstungsprogramm Materielle Rüstungsprogramm Materielle Sicherstellung Sicherstellung AEB: Ausrüstung und Erneuerungsbedarf (RP) der Armee (RP) der Armee (MSA) EIB: Ersatzmaterial und Instandhaltungsbudget (MSA) Laufzeit: 1 Jahr Immobilienbotschaft AMB: Ausbildungsmunition und Munitions- Laufzeit: 1 Jahr VBS Immobilienbotschaft bewirtschaftung VBS (IB) (IB)

Anhang 2

Politische/Militärische Dokumente Erstellung über die Legislaturen

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Legislaturperiode 07/11 Legislaturperiode 11/15 Legislaturperiode 15/19

SIPOL SIPOL SIPOL Bericht Bericht Bericht

Strat. Strat. Strat. Ziele A Ziele A Ziele A **) **) **) **) MG Art. MG Art. MG Art. MG Art. 149b 149b 149b 149b

MP MP MP MP MP MP MP MP MP MP MP MP 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Parlament: Kenntnisnahme

MSA MSA MSA MSA MSA MSA MSA MSA MSA MSA MSA MSA 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

RP RP RP RP RP RP RP RP RP RP RP RP 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

IB IB IB IB IB1 IB IB IB IB IB IB 09 10 11 12 3 14 15 16 17 18 19 Parlament: Beschluss

Anhang 3 Politische/Militärische Dokumente – Zeithorizont

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Legislaturperiode 07/11 Legislaturperiode 11/15 Legislaturperiode 15/19

SIPOL SIPOL SIPOL Bericht Bericht Bericht

Strat. Strat. Strat. Ziele A Ziele A Ziele A **) **) **) **) MG Art. MG Art. MG Art. MG Art. 149b 149b 149b 149b

MP MP MP MP MP MP MP MP MP MP MP MP 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Parlament: Kenntnisnahme

MSA MSA MSA MSA MSA MSA MSA MSA MSA MSA MSA MSA 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

RP RP RP RP RP RP RP RP RP RP RP RP 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

IB IB IB IB IB1 IB IB IB IB IB IB 09 10 11 12 3 14 15 16 17 18 19 Parlament: Beschluss

1. Quartal 2. Quartal 3. Quartal 4. Quartal

MASTERPLAN

RP / IB VBS

MSA

Anhang 4

Politische/Militärische Dokumente – Abwicklung der Geschäfte im Jahresverlauf

[Jahr]

Sicherheitspolitischer Bericht Zeithorizon 10-15 Jahre (SIPOL B)

Strategische Ziele Zeithorizon 8-10 Jahre der Armee

Rückblick Controllingbericht auf 4 Jahre MG Art. 149b

MASTERPLAN Zeithorizont 8 Jahre

Materielle Sicherstellung Zeithorizont 1 Jahr der Armee

Rüstungs- Zeithorizont 1 Jahr programme

Immobilien- botschaft Zeithorizont 1 Jahr VBS

Anhang 5

Politische/Militärische Dokumente – Prozessvergleich am Bsp. «Tiger Teilersatz» (TTE)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Legislaturperiode 03/07 Legislaturperiode 07/11 Legislaturperiode 11/15

Bericht PEB Rüstungs- MG Art. (MSA 08) programm

Erste Erwähnung PEB-Kredit wird Rüstungsprogramm Des Vorhabens innerhalb des Budget- Beratung durch FiKo Aktuelles Verfahren TTE prozesses durch FiKo und SiK

Erste Erwähnung des Vorhabens TTE Vorteile: Bericht Strat. PEB Rüstungs- • Bessere Einflussnahme MG Art. Ziele (MSA 08) programm durch das Parlament bei 149b Armee 8 Mio. 2010 der militärischen Planung; Strategische Ziele der Rüstungsprogramm • bessere Transparenz; Armee Beratung durch FiKo Neues Verfahren Beratung durch SiK und SiK • erhöhte Steuerungsmöglichkeit Erste Diskussion Zweite Diskussion für das Parlament (SiK). PEB-Kredit wird innerhalb des Budgetprozesses durch FiKo beraten. Mitbericht durch SiK.

Anhang 6

Glossar Sicherheitspolitischer Bericht (SIPOL B) Der Sicherheitspolitische Bericht stellt die einmal pro Legislatur erstellte Aktualisie- rung der Analyse der sicherheitspolitischen Lage dar. Der erste Sicherheitspolitische Bericht basiert aus dem Sicherheitspolitischen Bericht 2000. Der Sicherheitspolitische Bericht überprüft die Strategie und die Elemente zur Gewährleistung der Sicherheit der Schweiz in einem umfassenden Sinne und enthält daher alle sicherheitsrelevanten Herausforderungen und dazugehörigen Lösungsan- sätze, ohne sich auf die militärischen Risiken zu beschränken. Der Sicherheitspolitische Bericht wird vom Bundesrat dem Parlament zur Kenntnis- nahme unterbreitet.

Strategische Ziele der Armee Die Strategischen Ziele der Armee stellen die Umsetzung der Armee-spezifischen Aspekte des Sicherheitspolitischen Berichtes in Richtlinien für die längerfristige Weiterentwicklung der Armee dar. Die Überprüfung der Strategischen Ziele der Armee erfolgt nach Kenntnisnahme des Sicherheitspolitischen Berichtes durch das Parlament und in enger Zusammenarbeit des VBS mit den Sicherheitspolitischen Kommissionen. Die Strategischen Ziele der Armee werden vom Bundesrat dem Parlament zur Kenntnisnahme unterbreitet.

Controllingbericht gemäss MG Artikel 149b (Politisches Controlling) Der Bundesrat überprüft einmal pro Legislatur, ob die Strategischen Ziele der Armee erreicht wurden; er erstattet der Bundesversammlung Bericht. Die zuständigen parlamentarischen Kommissionen bestimmen Form und Gegen- stand der Berichterstattung. Der Controllingbericht wird vom Bundesrat dem Parlament zur Kenntnisnahme unterbreitet.

MASTERPLAN Der MASTERPLAN Streitkräfte- und Unternehmensentwicklung54 überträgt die langfristigen Vorgaben aus dem Strategieplanungsprozess Verteidigung in kürzer- fristige, integral abgestimmte Massnahmen in den Bereichen Doktrin, Unternehmen, Organisation, Ausbildung, Material/Infrastruktur/Informatik V, Personal (Lohn- und Soldempfänger) und deren Steuerung. Der MASTERPLAN deckt einen Zeitraum von acht Jahren ab. Er wird jährlich überarbeitet und gewährleistet mit der rollenden Abstimmung zwischen Planungs- vorgaben und -ergebnissen kohärente Umsetzungsergebnisse und schafft Transpa- renz sowie Planungssicherheit.

54 In der Folge nur noch als MASTERPLAN bezeichnet.

Rüstungsprogramm (RP) Mit den jährlichen Rüstungsprogrammen unterbreitet der Bundesrat dem Parlament die erforderlichen Vorhaben der Rüstungsbeschaffung zur mittel- und langfristigen Erneuerung der Armee. Der Bundesrat unterbreitet der Bundesversammlung mit der Botschaft den Entwurf zu einem einfachen Bundesbeschluss55 über die Beschaffung von Armeematerial (Rüstungsprogramm) mit dem Antrag auf Zustimmung. In das Rüstungsprogramm (RP) sind aufzunehmen56: Armeematerial, das erstmals beschafft werden soll und mit dessen Typenwahl be- deutende Folgen für Armee und Bund verbunden sind, Vorhaben, die den finanziellen Rahmen der jährlichen Budgets für die persönliche Ausrüstung und den Erneuerungsbedarf sowie für Ausbildungsmunition und Muni- tionsbewirtschaftung überschreiten.

Materielle Sicherstellung der Armee Dokument «Materielle Sicherstellung der Armee» (MSA) dient dem Parlament als Entscheidungsgrundlage für die Genehmigung der Verpflichtungskredite für die folgenden vier Budgetpositionen: Projektierung, Erprobung und Beschaffungsvorbereitung In das Budget für die Projektierung, Erprobung und Beschaffungsvorbereitung (PEB) sind aufzunehmen57: Armeematerial, für das die Beschaffungsreife erreicht und das über die in den nach- folgenden Artikeln beschriebenen Budgets beschafft werden soll; materielle Bedürfnisse, die konzeptionell abgestützt, in militärischen Anforderungen definiert und in der Master- und Rüstungsplanung ausgewiesen sind. Ersatzmaterial- und Instandhaltungsbudget In das Ersatzmaterial- und Instandhaltungsbudget (EIB) sind aufzunehmen58: a. Ersatzteile, Instandhaltungsbedarf und Dienstleistungen zur Sicherstellung der materiellen Einsatzbereitschaft während der Nutzung; b. Ersatzbeschaffungen von Bau- und Unterbaugruppen, die reparaturfähig sind, sowie Instandhaltungs- und Prüfeinrichtungen; c. Dienstleistungen im Rahmen des Änderungsdienstes, Konfigurationsmana- gements und der Materialwirtschaft.

55 Dieser Bundesbeschluss untersteht nicht dem Referendum.

56 SR 514.20, Art. 29

57 SR 514.20, Art. 28

58 SR 514.20, Art. 32

Ausrüstungs- und Erneuerungsbedarf In das Budget für den Ausrüstungs- und den Erneuerungsbedarf (AEB) sind aufzu- nehmen59: a. Die persönliche Ausrüstung und Bewaffnung der Armeeangehörigen; b. Die Ersatz- und Nachbeschaffungen von Armeematerial sowie umfassende Revisionen und Änderungen; c. Armeematerial, das erstmals beschafft wird, jedoch von finanziell nachge- ordneter Bedeutung ist. Ausbildungsmunition und Munitionsbewirtschaftung In das Budget Ausbildungsmunition und Munitionsbewirtschaftung (AMB) sind aufzunehmen60: a. Munition, die für den Einsatz oder die Ausbildung neu oder wiederbeschafft werden muss; b. Munition, die im Rahmen der waffenspezifischen Konzepte überwacht, revidiert und bevorratet wird; c. Armeematerial, das ausser Dienst gestellt wird; d. Munition für das Schiesswesen ausser Dienst, die als Ausnahme von der in Artikel 31 des Finanzhaushaltgesetzes vom 7. Oktober 200561 verlangten Bruttodarstellung gegen Verrechung zur Verfügung gestellt wird und deren Erlös im AMB aufwandvermindernd vereinnahmt wird. Der Bundesrat ermächtigt damit das VBS, mit dem Voranschlag Verpflichtungskre- dite in den Bereichen Beschaffungsvorbereitung, Ausrüstung und Erneuerungsbe- darf, Ersatzmaterial und Instandhaltung sowie Ausbildungsmunition und Munitions- bewirtschaftung zu beantragen.

Immobilienbotschaft VBS (IB) Mit der jährlichen Immobilienbotschaft VBS unterbreitet der Bundesrat dem Parla- ment die Verpflichtungskredite für Investitionen im Rahmen des Immobilienportfo- Der Bundesrat unterbreitet der Bundesversammlung mit der Botschaft den Entwurf zu einem einfachen Bundesbeschluss63 über Immobilien VBS mit dem Antrag auf Zustimmung.

59 SR 514.20, Art. 30

60 SR 514.20, Art. 31

61 SR 611.0 62 Das Immobilienportfolio des VBS umfasst alle durch das VBS genutzten und bewirt- schafteten Immobilien des GS VBS, der Verteidigung, des Bevölkerungsschutzes und der armasuisse. Nicht dazu gehören die im kantonalen bzw. kommunalen Eigentum befind- lichen Schutzbauten des Bevölkerungsschutzes.

63 Dieser Bundesbeschluss untersteht nicht dem Referendum.