Überprüfung der Funktion der Strafverfolgungsbehörde des Bundes. Bericht vom 5. September 2007 der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates. Stellungnahme des Bundesrates

Überprüfung der Funktion der Strafverfolgungsbehörden des Bundes Bericht vom 5. September 2007 der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates Stellungnahme des Bundesrates

vom 28. November 2007

Sehr geehrter Herr Kommissionspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Zum Bericht vom 5. September 2007 der Geschäftsprüfungskommission des Natio- nalrates betreffend «Überprüfung der Funktion der Strafverfolgungsbehörden des Bundes» nehmen wir nach Artikel 158 des Parlamentsgesetzes (ParlG) nachfolgend Stellung.

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Kommissionspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

28. November 2007 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Micheline Calmy-Rey Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2007-2925 2081

Stellungnahme

Der Bundesrat dankt der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates für die aufwändige und detaillierte Behandlung und Überprüfung der vier verschiedenen Untersuchungsberichte zur Bundesanwaltschaft und den übrigen Strafverfolgungs- behörden des Bundes. Der Bundesrat anerkennt die geleistete Arbeit, vermag jedoch nicht, sich die Fest- stellungen und Schlussfolgerungen der Geschäftsprüfungskommission in allen Teilen zu Eigen zu machen. Der Bundesrat stellt fest, dass er mit den Empfehlungen der Kommission weitgehend einverstanden ist und dass diese entweder bereits umgesetzt worden sind oder demnächst umgesetzt werden. Der Bundesrat befasst sich in einem ersten Teil mit den von der Geschäftsprüfungs- kommission aufgeworfenen Fragen betreffend Verletzung des Prinzips der Gewal- tentrennung, der Unabhängigkeit des Bundesanwaltes, der Kompetenzüberschrei- tung und der Verletzung von Verfahrensvorschriften durch das EJPD. Dies geschieht anhand der im Bericht geschilderten Sachverhalte. In einem zweiten Teil behandelt der Bundesrat die an ihn gerichteten Empfehlungen der Geschäftsprüfungskommis- sion. In einem dritten Teil äussert sich der Bundesrat schliesslich zu den Schlussfol- gerungen bezüglich Aufsicht über die Bundesanwaltschaft.

1 Zu den aufgeworfenen Fragen

1.1 Fragen betreffend Verletzung des Prinzips

der Gewaltentrennung Die Bundesanwaltschaft ist Teil der Verwaltung. Sie gehört nicht zur Judikative, wie oft fälschlicherweise behauptet wird. Bundesrat und Bundesanwaltschaft sind somit Teil der gleichen Gewalt. Die Bundesanwaltschaft und ihr Leiter haben jedoch eine besondere Stellung. Grund dafür ist die Natur der von ihr zu erfüllenden Aufgabe. Der Bundesanwalt leitet Ermittlungen zur Aufklärung bestimmter Straftaten und führt vor Gericht Anklage. Er hat jeweils Parteistellung. Bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben untersteht der Bundesanwalt keinen Weisungen des Bundesrats oder des EJPD. Er geniesst damit eine für Verwaltungsbehörden atypische Unabhängigkeit innerhalb der Exekutive. So soll Machtmissbrauch verhindert werden – namentlich die politische Einfluss- nahme auf einzelne Fälle oder die Instrumentalisierung der Strafverfolgung. Ausser- dem sind der Bundesanwalt und die übrigen Staatsanwälte des Bundes, im Gegen- satz zum übrigen Bundespersonal, auf eine feste Amtsdauer von vier Jahren angestellt. Diese eingeschränkte Weisungsgebundenheit innerhalb derselben Gewalt ist aber nicht vergleichbar mit der richterlichen Unabhängigkeit (siehe dazu auch die Ausführungen zu Empfehlung 5 nachstehend).

1.2 Zur Frage der Verletzung

der Unabhängigkeit der Bundesanwaltschaft Der Bericht stellt unter Ziffer 3.2 d) fest, im Fall «Achraf» seien die politischen Interessen des Justizministers, den Terrorismusverdächtigen möglichst rasch an Spanien auszuliefern, weil er dies dem spanischen Justizminister versprochen habe, in Konflikt geraten mit der Eröffnung eines Ermittlungsverfahrens durch die Bun- desanwaltschaft, das die Auslieferung hätte verzögern können. Diese Feststellung beruht auf falschen Grundlagen. Der Bundesrat bedauert, dass es die Subkommission unterlassen hat, das Bundesamt für Justiz in dieser Frage zu begrüssen. Im EJPD war im Fall «Achraf» von allem Anfang an klar, dass eine Überstellung an die spanischen Strafverfolgungsbehörden nur auf der Grundlage eines spanischen Auslieferungsersuchens nach Massgabe des Europäischen Auslieferungsüberein- kommens vom 12. Dezember 1957 (EAUe; SR 0.353.1) erfolgen könnte. Ebenfalls klar war, dass Achraf gegen eine vom Bundesamt für Justiz erlassene Auslieferungs- verfügung an das Bundesgericht, welches letztinstanzlich zu entscheiden hätte, würde rekurrieren können. Dass der Vorsteher EJPD bei dieser Ausgangslage kein Versprechen für eine Aus- lieferung machen konnte, ist allein schon auf Grund der im Bundesgesetz über inter- nationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG; SR 351.1) dargestellten Kompetenzver- teilung offensichtlich. In der Folge übermittelte Spanien am 21. Oktober 2004 ein Verhaftsersuchen zwecks Auslieferung. Am 27. Oktober 2004 wurde das förmliche Auslieferungsersuchen eingereicht. Bereits am 21. Oktober 2004 hatte die Bundesanwaltschaft dem Bundesamt für Justiz mitgeteilt, dass sie ein eigenes Strafverfahren gegen Achraf eröffnet hatte, um abzuklären, ob er sich auch in der Schweiz strafbar gemacht hatte. Dabei wies das Bundesamt für Justiz darauf hin, dass dieses Strafverfahren eine Auslieferung von Achraf – aufgrund der Priorität der schweizerischen Gerichtsbarkeit – verunmögli- chen könnte (vgl. Art. 35 Abs. 1 Bst. b IRSG). Am 22. Oktober 2004 hat das Bun- desamt für Justiz das GS EJPD entsprechend informiert. Eine längere Sitzung am Abend des 2. November 2004, die unter der Leitung des Vorstehers EJPD stand und an welcher neben dem stellvertretenden Bundesanwalt auch der stellvertretende Chef des Dienstes für Analyse und Prävention (DAP), der

Leiter der Abteilung Internationale Rechtshilfe des Bundesamts für Justiz sowie der Chef des Informationsdienstes des EJPD teilnahmen, diente vor allem der Koordina- tion der zum Teil widersprüchlichen Medieninformationen aus der Bundesanwalt- schaft und fedpol. Hierzu wurde an der Sitzung festgelegt, dass der Informationslead für den Fall Achraf ab sofort beim Informationsdienst EJPD liege. Zudem wurden die bestehenden Handlungsoptionen für das weitere Vorgehen in der Sache selbst aufgezeigt und diskutiert. Angesichts der Tatsache, dass zu jenem Zeitpunkt keine konkreten Hinweise auf eine deliktische Tätigkeit Achrafs in der Schweiz bestanden, einigten sich die Teil- nehmer am Schluss der Sitzung einvernehmlich darauf, dass bis auf weiteres die Option Auslieferung im Vordergrund stehen sollte. Für den Fall, dass die Ermittlun- gen Hinweise auf konkrete terroristische Aktivitäten Achrafs in der Schweiz ergeben sollten, hätte eine allenfalls bereits bewilligte Auslieferung zugunsten des Verfah- rens der Bundesanwaltschaft aufgeschoben werden müssen (Art. 58 Abs. 1 IRSG).

Allenfalls hätte auch von der Möglichkeit einer vorübergehenden Zuführung Gebrauch gemacht werden können (Art. 58 Abs. 2 IRSG). Der Bundesanwaltschaft wurden an dieser Sitzung keinerlei Weisungen in Richtung Verzicht auf ein eigenes Ermittlungsverfahren erteilt. Angesichts der Möglichkeit einer parallelen Führung des Auslieferungs- und des Ermittlungsverfahrens bestand dafür rein objektiv auch keine Notwendigkeit. Es wurde schliesslich von allen Sitzungsteilnehmern in ausdrücklichem Konsens festgehalten, dass vorerst die Option einer Auslieferung im Vordergrund stünde. Die Vertreter der Bundesanwaltschaft und des Bundesamts für Justiz haben gleichzeitig vereinbart, sich regelmässig über den Verfahrensablauf zu orientieren und den Ent- scheid über das definitive Vorgehen (Strafverfahren inkl. Anklage in der Schweiz oder Auslieferung und späteres Strafübernahmebegehren nach Spanien) zu einem späteren Zeitpunkt zu fällen. Am folgenden Tag, dem 3. November 2004, wurden die Medien vom Vorsteher EJPD persönlich über den Fall orientiert und darüber ins Bild gesetzt, dass eine Auslieferung im Vordergrund steht. Die vom Sprecher der Bundesanwaltschaft am 4. November 2004 gemachte Aus- sage, dass eine Auslieferung für die Bundesanwaltschaft nicht im Vordergrund stehe, widersprach diametral der zwei Tage vorher einvernehmlich vereinbarten und vom Vorsteher EJPD am 3. November 2004 der Öffentlichkeit kommunizierten Information. Nach verschiedenen Koordinationssitzungen zwischen dem Bundesamt für Justiz und der Bundesanwaltschaft kam diese bereits in einem Schreiben vom 24. Dezem- ber 2004 von sich aus zum Schluss, dass namentlich im Hinblick auf die gesamthafte Beurteilung des Tatkomplexes bzw. auf eine einheitliche gerichtliche Beurteilung aller Mitbeschuldigten dem spanischen Verfahren und somit einer Aus- lieferung der Vorrang einzuräumen sei. Nachdem das Bundesgericht mit Urteil vom 5. April 2005 die Beschwerde von Achraf gegen den Auslieferungsentscheid des Bundesamts für Justiz vom 27. Januar

2005 abgewiesen hatte, wurde dieser am 22. April 2005 den spanischen Behörden

übergeben. Auf Antrag der Bundesanwaltschaft hat das Bundesamt für Justiz via die Schweizer Botschaft in Madrid den spanischen Behörden am 25. November 2005 die Über- nahme bestätigt. Damit ist aufgezeigt, dass nicht die Koordination zwischen dem Auslieferungs- und dem schweizerischen Strafverfahren Probleme bereitet hat. Schwierigkeiten entstan- den vielmehr, weil der damalige Bundesanwalt, entgegen den getroffenen Abspra- chen, eine Pressekonferenz abhalten wollte, ohne dass hierfür objektiv eine Veran- lassung, geschweige denn eine Notwendigkeit bestanden hätte. Kommt es nicht zu einer Koordination der Informationspolitik zwischen den betei- ligten Bundesämtern und der Bundesanwaltschaft oder weigert sich – wie im vorlie- genden Fall – der Bundesanwalt, sich an die getroffenen Absprachen zu halten, so stellt sich die Frage, ob der Vorsteher des EJPD befugt ist, ihm im Rahmen seiner administrativen Aufsicht eine bestimmte Information der Öffentlichkeit vorzu- schreiben oder zu untersagen.

Das EJPD vertritt die Auffassung, die Information der Öffentlichkeit durch die Bundesanwaltschaft falle grundsätzlich, das heisst sofern sie ein laufendes Ermitt- lungsverfahren betrifft, in den Bereich der Fachaufsicht; in gewissen, seltenen Fallkonstellationen, in welchen aus übergeordneten staatspolitischen Interessen eine Koordination zwischen mehreren beteiligten Bundesämtern nötig ist, sei sie jedoch eine administrative Angelegenheit. Deshalb seien Weisungen des Departementvor- stehers über die Information der Bundesanwaltschaft zulässig, insbesondere zur Durchsetzung von übergeordneten staatspolitischen Interessen. Der Rechtskonsulent des Bundesrates, Prof. Dr. Georg Müller, ist dagegen der Meinung, die Information sei Bestandteil der Aufgabenerfüllung. Der Gesetzgeber habe eine Einflussnahme der Exekutive auf die Art der Aufgabenerfüllung durch die Bundesanwaltschaft ausgeschlossen (Art. 14 und 16 Abs. 4 Satz 1 des Bundesgeset- zes über die Bundesstrafrechtspflege vom 15. Juni 1934 [BStP], SR 312.0). Anord- nungen über die Information der Öffentlichkeit könne nur das Bundesstrafgericht als fachliche Aufsichtsinstanz treffen. Die Abgrenzung zwischen administrativer und fachlicher Aufsicht ist offensichtlich schwierig. Der Bundesrat hält die heutige Rechtslage für unbefriedigend. Er schlägt deshalb im Entwurf zum Strafbehördenorganisationsgesetz vor, die administrative und die fachliche Aufsicht inskünftig dem Bundesrat zu übertragen. Nach neuem Recht wird der Bundesrat zuständig sein, der Bundesanwaltschaft allgemeine Wei- sungen über die Information der Öffentlichkeit zu erteilen. Es müssen allerdings die institutionellen Voraussetzungen geschaffen werden, damit der Bundesrat diese Aufgabe erfüllen kann.

1.3 Zur Frage der Kompetenzüberschreitung und der

Verletzung von Verfahrensvorschriften Auch die Bundesanwaltschaft untersteht einer Aufsicht durch die vorgesetzte Behörde. Einen Vorgesetzten im üblichen Sinn, d. h. mit umfassenden Weisungs- befugnissen, hat die Bundesanwaltschaft aufgrund ihrer besonderen Stellung aber nicht. Die zwei Aufsichtsinstanzen – Bundesrat (EJPD) als adminstrative Aufsicht und Beschwerdekammer des Bundestrafgerichts als fachliche Aufsicht – haben je begrenzte Einwirkungsmöglichkeiten. Die Bundesanwaltschaft stand von ihrer Schaffung im Jahre 1889 an bis zum Inkrafttreten der so genannten Effizienzvorlage am 1. Januar 2002 unter der Auf- sicht des Bundesrats bzw. des EJPD. Der Bundesrat übte seine Aufsicht aber schon seit Jahrzehnten zurückhaltend aus und beschränkte sich auf eine Rechtsaufsicht, später auf eine administrative Aufsicht. Mit der Änderung von Artikel 11 des BStP durch die Effizienzvorlage wurde der Bundesanwalt in fachlicher Hinsicht der Aufsicht der Anklagekammer des Bundesgerichts unterstellt (s. dazu die Botschaft des Bundesrates, BBl 1998 1529). Artikel 14 Absatz 1 BStP beliess aber die so genannte administrative Aufsicht über den Bundesanwalt beim Bundesrat, der diese Aufgabe dem EJPD übertragen hat (s. insb. Artikel 27 der Organisationsverordnung für das eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement, SR 172.213.1). Begründet wurde die Teilung der Aufsicht einerseits damit, dass eine Staatsanwaltschaft im funktionellen Sinn weisungsunabhängig und einer richterlichen Kontrolle unterstellt sein müsse, dass aber andererseits dem Bundesrat als Wahlbehörde im Hinblick auf

die Wiederwahl und das Disziplinarwesen sowie hinsichtlich des Personal- und Rechnungswesens Aufsichtsfunktionen verbleiben müssen (Felix Bänziger/Luc Leimgruber, Das neue Engagement des Bundes in der Strafverfolgung – Kurzkom- mentar zur «Effizienzvorlage», Bern 2001, Rz. 171). Am 1. April 2004 hat die Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts in Bellinzona die Funktionen der ehemaligen Anklagekammer des Bundesgerichts übernommen (Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4365). Nach Artikel

28 Absatz 1 Buchstabe a des Bundesgesetzes über das Bundesstrafgericht (SGG;

SR 173.71) entscheidet die Beschwerdekammer auch über Beschwerden gegen Amtshandlungen oder Säumnis des Bundesanwalts. Nach Artikel 28 Absatz 2 SGG führt sie «die Aufsicht über die Ermittlungen der gerichtlichen Polizei und die Voruntersuchung in Bundesstrafsachen». Die Botschaft umschreibt diese Aufsichts- tätigkeit wie folgt: «… Dieses Aufsichtsrecht erlaubt ihr insbesondere, sich jederzeit etwelche Akten zustellen zu lassen und auf diese Weise über die Untersuchungs- methoden zu wachen. Stellt sie Mängel fest, nimmt sie die nötigen Abklärungen vor und ordnet alle erforderlichen Massnahmen von Amtes wegen an» (BBl 2001 4365). Inhaltlich unverändert geblieben ist die Regelung über die administrative Aufsicht des Bundesrates und deren Übertragung an das EJPD. Neben ihrer Funktion als Rechtsmittelbehörde in Bezug auf die Entscheidungen der Bundesanwaltschaft muss die Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts auch Berichte über die Amtsführung einfordern und allenfalls generelle Weisungen ertei- len können. Dabei hat sich gezeigt, dass die faktischen Aufsichtsmöglichkeiten der Beschwerdekammer von ihrer gerichtlichen Funktion her limitiert sind. Eine umfas- sende Aufsicht erfordert andere fachliche Ressourcen, als sie die gerichtliche Funk- tion verlangt. Die Beschwerdekammer hat zwar weit gehende Einsichtsrechte, doch hat sie keine Möglichkeiten, bei festgestellten Mängeln unmittelbar organisatorische oder disziplinarische Massnahmen anzuordnen, da die administrative Aufsicht beim Bundesrat liegt. Das EJPD, welches die administrative Aufsicht im Auftrag des Bundesrates ausübt, hat seinerseits nur beschränkte Möglichkeiten, den Ressourcenbedarf der Bundes- anwaltschaft in finanzieller, personeller und sachlicher Hinsicht anhand einer Ein- sichtnahme in die faktische Geschäftsabwicklung zu überprüfen. Selbst die Geschäftsprüfungskommission zieht aus diesen Umständen den Schluss, dass eine geteilte Aufsicht eine klare Abgrenzung und Koordination notwendig mache. Diese erfordert zwingende und regelmässige mündliche und schriftliche Absprachen zwischen den Aufsichtsinstanzen. Eine klare und einheitliche Aufsichts- regelung, wie sie vom Bundesrat wiederholt gefordert und beschlossen wurde, ist dringend nötig, damit jeglicher Anschein von Kompetenzüberschreitung vermieden werden kann. Nur eine vereinigte Aufsicht im Sinne der klassischen Dienstaufsicht

bietet das geeignete Instrumentarium, um Kompetenzstreitigkeiten zuverlässig zu vermeiden. Sie muss durch eine klare Regelung der inhaltlichen Schranken des Weisungsrechts der Aufsichtsbehörde ergänzt werden. Das Parlament wird im Rahmen des zu erlassenden Bundesgesetzes über die Organisation der Strafbehörden des Bundes (StBOG), das sich zur Zeit in der Vernehmlassung befindet, Gelegenheit haben, eine sachgerechte Lösung zu beschliessen, welches die Mängel der aktuellen Aufsicht über die Bundesanwaltschaft beseitigt (siehe dazu die Ausführungen in

Ziff. 3 nachfolgend).

Die von der Geschäftsprüfungskommission beanstandeten Absprachen zwischen der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts und dem EJPD bestätigen, dass das heutige Aufsichtsmodell mit der Teilung der Aufsicht in einen «administrativen» und einen «fachlichen» Bereich sowie die Zuweisung dieser Bereiche an zwei ver- schiedene Behörden in der Praxis bei besonders schwierigen Fällen kaum zu hand- haben ist. Die daraus entstandenen Kompetenzkonflikte und Abgrenzungsschwie- rigkeiten erlauben keine verantwortungsvolle und wirksame Aufsicht über die Bundesanwaltschaft, was nicht dem Sinn und Zweck der mit der Effizienzvorlage beschlossenen Neuregelung der Aufsicht entspricht. Bei positiven oder negativen Kompetenzkonflikten sind Absprachen über die Kompetenzaufteilung unerlässlich. Andere Absprachen hingegen sind nicht zulässig und sind denn auch nie erfolgt. In diesem Lichte ist auch der von der Kommission monierte Mailverkehr zwischen dem Beschwerdekammerpräsidenten und dem Generalsekretär EJPD zu sehen. Der Generalsekretär EJPD hat – unter und wegen besonderer Berücksichtigung der Gewaltentrennung- lediglich Interesse am Ausgang einer allfälligen Abklärung durch die Beschwerdekammer bekundet. In Anbetracht der geltenden Aufsichtsrege- lung war es nötig und sinnvoll, dass er über das beabsichtigte Vorgehen des Beschwerdekammerpräsidenten in groben Zügen im Bild war. Mit Bezug auf die administrative Aufsicht war das Interesse des Generalsekretärs EJPD am Ergebnis der vom Beschwerdekammerpräsidenten angestrebten Abklärungen nicht nur legitim und legal, sondern erforderlich, um die administrative Aufsicht ausüben zu können. Daraus ein wie auch immer geartetes «Auftragsverhältnis» ableiten zu wollen, ist nicht nachvollziehbar. Im Weiteren ist die personalrechtliche Rechtslage in Bezug auf den Bundesanwalt, dessen Stellvertreter sowie den Staatsanwältinnen und Staatsanwälten des Bundes und deren Stellvertreter gesetzlich klar geregelt. Das wichtigste personalrechtliche Merkmal ist die Wahl auf Amtsdauer. Artikel 9 Absatz 5 des Bundespersonal- gesetzes (BPG; SR 172.220.1) sieht vor, dass der Bundesrat durch Verordnung für weiteres Personal, das vom Anstellungsorgan unabhängig sein muss, die Wahl auf Amtsdauer vorsehen kann. Von dieser Delegationskompetenz hat der Bundesrat in Artikel 32 der Bundespersonalverordnung (BPV; SR 172.220.111.3) Gebrauch

gemacht und hat festgelegt, dass die Arbeitsverhältnisse des Bundesanwalts oder der Bundesanwältin sowie der stellvertretenden Bundesanwälte und Bundesanwältinnen, aber auch der Staatsanwälte und Staatsanwältinnen des Bundes und deren Stellver- treter auf eine Amtsdauer von vier Jahren abgeschlossen werden (vgl. Art. 32 Abs. 1 Bst. b und c BPV). Während dieser Zeit ist das Arbeitsverhältnis durch die Schwei- zerische Eidgenossenschaft praktisch unkündbar. Es kann nämlich vor Ablauf der Amtsdauer nur dann gekündigt werden, wenn Gründe für eine fristlose Kündigung vorliegen (vgl. Art. 32 Abs. 3 Bst. a BPV). Eine ordentliche Kündigung kann nur auf Ablauf der Amtsdauer bei Vorliegen von Kündigungsgründen im Sinne von Arti- kel 12 Absatz 6 BPG und unter Einhaltung der entsprechenden Kündigungsfristen von drei, vier oder sechs Monaten, je nach Dauer des Arbeitsverhältnisses erfolgen (vgl. Art. 32 Abs. 3 Bst. b BPV). Mit anderen Worten: Wenn die Wahlbehörde vor dem Ablauf der Amtsdauer nicht tätig wird und nicht einen ordentlichen Kündi- gungsgrund ausspricht, dann erneuert sich das Arbeitsverhältnis dieser Personal- kategorie automatisch um weitere vier Jahre. Damit hat der Bundesrat auf Verordnungsebene eindeutig klar gemacht, wie wichtig ihm die unabhängige Stellung des Bundesanwalts in personeller Hinsicht ist.

Gerade der vorliegende Fall um Bundesanwalt Valentin Roschacher zeigt, dass die heutigen gesetzlichen Bestimmungen ausreichend sind. Trotz unbestrittener schwie- riger Voraussetzungen in der Person des Bundesanwaltes wären weder der Vorsteher EJPD noch der Bundesrat berechtigt gewesen, diesen einseitig aus dem Amt zu entlassen, lagen doch keine für eine ausserordentliche Kündigung hinreichenden Gründe vor. Bundesanwalt Valentin Roschacher hat jedoch am 5. Juli 2006 von sich aus den Rücktritt erklärt, was einer einseitigen Kündigung entspricht, welche ausschliesslich im Willensbereich des Bundesanwalts lag. Inwiefern dieser Akt seine personalrecht- liche Unabhängigkeit tangiert haben könnte, ist nicht ersichtlich. Daran vermag auch die gleichentags abgeschlossene Vereinbarung nichts zu ändern. Selbst wenn gestützt auf diese die Kündigung als zweiseitiges Rechtsgeschäft zu qualifizieren wäre, wäre die personalrechtliche Unabhängigkeit des Bundesanwalts zu keinem Zeitpunkt beeinträchtigt worden, weil das Geschäft auch in diesem Fall nicht ohne seine Zustimmung hätte zustande kommen können. Das EJPD, das Bundesamt für Justiz und das Eidgenössische Personalamt vertraten die Ansicht, der Bundesrat müsse der Auflösung des Arbeitsverhätltnisses nicht zustimmen, weil der Bundesanwalt gekündigt habe. Der Bundesrat hat diese Mei- nung in seinen Stellungnahmen gegenüber der Finanzdelegation und bei der Beant- wortung parlamentarischer Vorstösse geteilt. Der Rechtskonsulent des Bundesrates ist dagegen der Auffassung, ein auf Amtsdauer begründetes Arbeitsverhältnis könne nur durch eine Entlassungsverfügung, die auf Antrag des kündigenden Mitarbeiters ergeht, aufgelöst werden. Wie es sich damit verhält, kann offen bleiben. Der Bundesrat wurde vom Vorsteher des EJPD über die Kündigung des Bundesanwaltes an der Sitzung vom 5. Juli 2006 informiert. Er hat dagegen keine Einwände erhoben und damit die Auflösung des Arbeitsverhältnisses stillschweigend genehmigt. Er hat zwar die Entlassung des Bundesanwaltes nicht förmlich verfügt bzw. keinen Beschluss über die Genehmi- gung des Auflösungsvertrages gefasst, wie dies bei der Beendigung eines Arbeits- verhältnisses erforderlich wäre, das durch Verfügung auf Amtsdauer begründet worden ist. Im Ergebnis hat der Bundesrat aber dem Vorgehen des Vorstehers des EJPD zugestimmt.

Es trifft zu, dass das Vertrauensverhältnis zwischen dem Vorsteher des EJPD und dem Bundesanwalt gestört war. Die vom Vorsteher des EJPD ausgesprochenen Ermahnungen und Rügen waren jedoch nicht nur die Folge von Meinungsdifferen- zen und Spannungen, sondern zumindest teilweise sachlich begründet. Mahnungen, die einer Kündigung vorangehen müssen, gelten nicht als Verfügungen und müssen deshalb auch nicht im Verfahren nach dem Bundesgesetz über das Verwaltungsver- fahren (VwVG) erlassen werden. Erst im Zusammenhang mit einer allfälligen Nicht- wiederwahl durch den Bundesrat wäre in einem Verfahren nach den Vorschriften des VwVG, insbesondere unter Gewährung des rechtlichen Gehörs, zu prüfen gewe- sen, ob die in den Mahnungen und Rügen erhobenen Vorwürfe des Vorstehers des EJPD begründet sind oder nicht.

1.4 Abgangsentschädigung für den Bundesanwalt

Umstritten ist, ob die Herrn Roschacher ausgerichtete Abgangsentschädigung auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhte. Das EJPD und der Bundesrat vertraten die Auffassung, dass Artikel 26 Absatz 1 i.V.m. Artikel 79 Absatz 2 BPV analog angewendet werden könne, wobei auch die Finanzdelegation die getroffene Lösung als vertretbar erachtete. Nach diesen Bestimmungen hält der Arbeitsvertrag mit bestimmten Chefbeamtinnen und Chef- beamten fest, dass der Wegfall der gedeihlichen Zusammenarbeit mit dem Departe- mentsvorsteher oder der Departementsvorsteherin als Grund für eine ordentliche Kündigung nach Artikel 12 Absatz 6 Buchstabe f BPG gilt. Wird aus diesem Grund einer Chefbeamtin oder einem Chefbeamten gekündigt, so wird ihr oder ihm eine Entschädigung in der Höhe eines Jahreslohnes ausgerichtet. Der Rechtskonsulent des Bundesrates gelangt gestützt auf seine Überprüfung zum Ergebnis, dass eine analoge Anwendung der Artikel 26 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 79 Absatz 2 BPV nicht möglich ist. Die Regelung über die Beendigung des Arbeitsverhältnisses mit dem Bundesanwalt, der vom Bundesrat auf Amtsdauer gewählt wird, ist nicht lückenhaft. Sie ist zur Gewährleistung der Unabhängigkeit so ausgestaltet, dass sie während der Amtsdauer nur aufgelöst werden kann, wenn ein wichtiger Grund im Sinne von Artikel 12 Absatz 7 BPG vorliegt, oder wenn der Bundesanwalt unter Einhaltung einer Kündigungsfrist kündigt. Ausserdem kann das Arbeitsverhältnis jeweils auf Ablauf der vierjährigen Amtsdauer aufgelöst werden, wenn einer der in Artikel 12 Absatz 6 BPG erwähnten Gründe gegeben ist. Der Bundesanwalt steht als Leiter einer dezentralen, dem EJPD nur administrativ zuge- ordneten Verwaltungseinheit nicht in einem so nahen Verhältnis zum Vorsteher des EJPD, dass ein Wegfall der gedeihlichen Zusammenarbeit mit dem Departement- schef – wie z.B. bei einem Direktor oder einer Direktorin eines Bundesamtes – als Kündigungsgrund erscheinen könnte, der eine Abgangsentschädigung rechtfertigen würde. Weisen die Vorschriften über die Auflösung von auf Amtsdauer abgeschlos- senen Arbeitsverhältnissen keine Lücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständig- keit auf, so kommt auch keine analoge Anwendung von Artikel 26 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 79 Absatz 2 BPV in Frage. Artikel 19 Absatz 5 BPG stellt ebenfalls keine Grundlage für eine Abgangsentschä-

digung des Bundesanwaltes dar. Diese Bestimmung sieht Massnahmen bei Auflö- sung des Arbeitsverhältnisses durch den Arbeitgeber ohne Verschulden des Ange- stellten vor. Sie ist im Falle einer Kündigung durch den Arbeitnehmer grundsätzlich nicht anwendbar. Nach Artikel 19 Absatz 5 BPG kann der Bundesrat den Rahmen für allfällige Abgangsentschädigungen bei Beendigung im gegenseitigen Einver- nehmen nach Artikel 10 Absatz 1 BPG regeln. Von dieser Ermächtigung hat er keinen Gebrauch gemacht. Der Bundesanwalt gehört auch nicht zu den in Artikel 78 Absatz 2 BPV aufgezählten Personalkategorien, denen Abgangsentschädigungen ausgerichtet werden können. Nach Meinung des Rechtskonsulenten des Bundesrates sei das EJPD also nicht befugt gewesen, dem Bundesanwalt in der Vereinbarung über die Auflösung des Arbeitsverhältnisses eine Abgangsentschädigung in der Höhe von einem Jahresge- halt zuzusichern. Es habe sich bei seinem Vorgehen allerdings auf eine Auskunft des Eidgenössischen Personalamtes gestützt. Das Fehlen der gesetzlichen Grundlage für die Ausrichtung der Abgangsentschädigung sei zudem kein leicht erkennbarer

Mangel. Obwohl das EJPD dies abgeklärt hatte. Der Mangel wirkte sich auf die Gültigkeit der Vereinbarung mit dem Bundesanwalt nicht aus. Der Bundesrat anerkennt, dass Klärungsbedarf besteht. Die vorliegende Problematik soll deshalb im Zuge der BPG-Revision genau geprüft und bereinigt werden. Die gesetzgeberischen Arbeiten sind bereits im Gang. Es ist vorgesehen, dass Amts- dauerverhältnisse nicht mehr generell im BPG, sondern spezialgesetzlich geregelt werden sollen. Im Falle der Bundesanwaltschaft wird dies im Rahmen des neuen Strafbehördenorganisationsgesetz erfolgen.

2 Zu den Empfehlungen

Empfehlung 1 Formell-gesetzliche Grundlage für den Einsatz von Vertrauenspersonen Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates fordert den Bundesrat auf, dafür zu sorgen, dass für den polizeilichen Einsatz von Vertrauenspersonen im Rahmen der Strafverfolgung eine formell-gesetzliche Grundlage geschaffen wird.

Der Bundesrat ist bereit, die Empfehlung 1 zu prüfen und gegebenenfalls umzu- setzen. Die polizeiliche Praxis in der Schweiz unterscheidet im Allgemeinen drei Arten von Hilfspersonen: den einfachen Informanten, die Vertrauensperson und den verdeckten Ermittler. Der Begriff des verdeckten Ermittlers wurde mit dem Bundesgesetz vom 20. Juni 2003 über die verdeckte Ermittlung (BVE, SR 312.8) gesetzlich geregelt. Es ist aufgrund von Botschaft und Kommissionsprotokollen davon auszugehen, dass der Einsatz einer Vertrauensperson als Ermittlungsmethode durch das BVE nicht ausgeschlossen worden ist. Im Gegensatz zum verdeckten Ermittler verbirgt die Vertrauensperson weder ihre wahre Identität, noch muss sie sich erst in das kriminelle Umfeld einschleusen. Ihr Zugang zu den Informationen beruht auf ihren bereits bestehenden Beziehungen zu den Zielpersonen oder auf ihrem Aufenthalt im kriminellen Umfeld. Gesamthaft betrachtet handelt es sich beim Einsatz von Vertrauenspersonen im dar- gestellten Rahmen um einen hinsichtlich seiner Schwere nicht mit der verdeckten Ermittlung vergleichbaren Eingriff in die Persönlichkeitsrechte der betroffenen Personen. Eine formell-gesetzliche Grundlage ist deshalb nicht erforderlich. Die Tätigkeit ist durch die generellen Befugnisnormen der Polizei zur Vornahme von Ermittlungshandlungen genügend abgedeckt. Der Bundesrat hat am 4. Juli 2007 vom Umsetzungsbericht Strafverfolgung auf Bundesebene im Rahmen des Projekts EffVor 2 Kenntnis genommen. Darin wurde der Schluss gezogen, dass eine formell-gesetzliche Grundlage für den Einsatz von Vertrauenspersonen nicht erforderlich, aber aus Gründen der Rechtssicherheit zu prüfen sei.

Der Bundesrat erachtet die Schaffung einer formell-gesetzlichen Grundlage für den Einsatz von Vertrauensperson zwar nicht als zwingend notwendig, indessen durch- aus als sinnvoll. Der Bundesrat hat, wie in der Antwort auf die Interpellation NR Banga vom 21. Juni 2006 dargelegt, bereits eine schrittweise Erneuerung des Polizeirechts des Bundes eingeleitet. Als erste Etappe hat er den eidgenössischen Räten die Botschaften für die Bundesgesetze über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes (BPI) und die Anwendung von polizeilichem Zwang (ZAG) vorgelegt. Mit Blick auf eine zweite Etappe hat der Vorsteher EJPD das fedpol mit der Erarbeitung von Vorschlä- gen zur Schaffung eines Polizeigesetzes des Bundes beauftragt. In diesem Rahmen ist die Thematik der gesetzlichen Regelung für den Einsatz von Vertrauenspersonen zu prüfen.

Empfehlung 2 Hohe Priorität beim Abbau von Pendenzen im URA Das Bundesstrafgericht räumt dem Abbau der Pendenzen beim Eidgenössischen Untersuchungsrichteramt (URA) hohe Priorität ein und trifft unter Mithilfe der übrigen Strafverfolgungsbehörden des Bundes Massnahmen, um allfällige Ver- jährungen von Verfahren zu verhindern.

Der Bundesrat äussert sich zu Empfehlung 2 nicht, da sie in den Zuständigkeit des Bundesstrafgerichts fällt. Hingegen ist folgendes anzufügen: Hohe Priorität hat das Bundesgesetz über die Organisation der Strafbehörden des Bundes (StBOG), das der Bundesrat am

21.9.2007 in die Vernehmlassung geschickt hat. Das Eidg. Untersuchungsrichteramt

(URA) wird mit Inkrafttreten des StBOG in die Bundesanwaltschaft überführt und damit aufgehoben. Somit werden die Ressourcen, die heute in die Voruntersuchun- gen investiert werden, der Strafverfolgung erhalten bleiben und diese verstärken. Der Bundesrat drängt darauf, dass dieses Gesetz bereits am 1.1.2009 in Kraft gesetzt werden kann, was eine starke Beschleunigung der Verfahren bringen dürfte.

Empfehlung 3 Erfordernisse der zwingenden Bundeskompetenzen beachten Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates fordert den Bundesrat auf, dafür zu sorgen, dass bei der Festlegung der künftigen Umsetzung der Effizienz- vorlage und insbesondere bei der Ressourcenzuteilung der Pflicht der Strafver- folgungsbehörden, in den Bereichen der zwingenden Bundeskompetenzen mit der erforderlichen Tiefe tätig zu werden, Rechnung getragen wird.

Der Bundesrat nimmt die Empfehlung 3, die bereits weitgehend umgesetzt ist, ent- gegen. Gestützt auf den Antrag des EJPD hat der Bundesrat am 4. Juli 2007 die Umsetzung des Modells «Konzentration der Kräfte» (Grundsätze, Deliktsschwerpunkte, Aktua- litätspriorisierung) beschlossen. Es kann integral auf den Umsetzungsbericht «Straf- verfolgung auf Bundesebene (Projekt EffVor2)» vom 16.4.2007 verwiesen werden.

Ab 1. Januar 2008 werden die Strafverfolgungsbehörden des Bundes ausschliesslich gemäss der vom Bundesrat beschlossenen Neuausrichtung tätig sein. Auf Grund der bisherigen Erfahrungen sowie des aktuellen Lagebildes (Bedrohungs- lage) wird die nachfolgende Priorisierung und Schwerpunktbildung innerhalb der Deliktsfelder formuliert:

Terrorismus, Finanzierung des Terrorismus Organisierte Kriminalität im Zusammenhang mit Menschen- schmuggel, -handel, Betäubungsmittel; sowie gemischte Fälle von Geldwäscherei, Korruption usw. Wirtschaftskriminalität als Teil der obligatorischen Kompe- tenz (Geldwäscherei, Korruption) und im Sinne der fakultativen Bundeskompetenzen passive Rechtshilfe und die sich daraus ergebenden Strafver- fahren in Bundeskompetenz Geldwäscherei aus MROS-Meldungen Inlandkorruption

Priorität Flugunfälle Amtsgeheimnisverletzungen

Die Prioritätsreihenfolge der Deliktsfelder kann sich auf Grund aktueller Ereignisse oder einer sich plötzlich ändernden Bedrohungslage verschieben. Eine hohe Flexibi- lität (Aktualitätspriorisierung) in der Strafverfolgung ist deshalb unumgänglich. Zusammenfassend stellt der Bundesrat fest, dass die Strafverfolgungsbehörden des Bundes ihre Tätigkeit innerhalb des unveränderten gesetzlichen Rahmens gemäss der festgelegten Strategie ausrichten werden, ohne von der zwingenden Kompetenz- ordnung abzuweichen. Innerhalb des gesetzlich vorgegebenen Kompetenzrahmens besteht nämlich ein gewisser Spielraum: so kann die Bundesanwaltschaft gemäss Artikel 18 BStP Strafsachen im klassischen Kompetenzbereich (Art. 336 Ziff. 1 und 3 StGB) generell den kantonalen Behörden zur Verfolgung übertragen. Hinge- gen kann im neuen Kompetenzbereich (Art. 337 StGB und Art. 336 Abs. 2 StGB) die Strafverfolgung nur in einfachen Fällen den kantonalen Behörden übertragen werden (Art. 18bis BStP). Durch eine Anpassung der Delegationspraxis können bei den Strafverfolgungsbehörden des Bundes die Ressourcen vermehrt gemäss der festgelegten Strategie eingesetzt werden. Um vermehrt aufwändige Verfahren im Bereich der Wirtschaftskriminalität (fakultativer Kompetenzbereich) führen zu können, muss bei grundsätzlich unverändertem Ressourcenbedarf zwangsläufig die Anhandnahme von Verfahren im obligatorischen Kompetenzbereich restriktiver geprüft werden. Eine Anpassung der Delegationspraxis hat direkte Auswirkungen auf die Belastung der kantonalen Strafverfolgungsbehörden und ist daher nur möglich, wenn mit den Kantonen eng zusammengearbeitet wird. Diese Zusammenarbeit wird in Zukunft weiter verstärkt. Der Vorstand der Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizei-

direktorinnen (KKJPD) hat sich am 21. Juni 2007 positiv zur neuen Stossrichtung geäussert und ihr grundsätzlich zugestimmt. Mit der Inkraftsetzung der StPO fällt die Voruntersuchung und damit der zwei- malige Handwechsel der Untersuchungsakten dahin, was die Verfahrensabläufe vereinfachen wird. Als weitere Folge werden die bisher für das URA aufgewendeten Mittel (finanziell und personell) in die Bundesanwaltschaft überführt. Das EJPD wird dem Bundesrat Ende Juni 2008 Bericht erstatten über die Erfahrun- gen mit dem neuen Modell im ersten Halbjahr 2008, die Entwicklung der Fallzahlen sowie die Koordination mit den Kantonen. Gestützt darauf wird der Bundesrat entscheiden, zu welchem Zeitpunkt bzw. in welcher Periodizität er über die Ent- wicklung der Schwerpunkte wie auch über den Ressourcenbedarf zu informieren ist. Damit ist gewährleistet, dass der Problematik der zwingenden Bundeskompetenzen auch in Zukunft die nötige Beachtung geschenkt wird.

Empfehlung 4 Übergeordnete Kriminalpolitikstrategie im Bundesrat festlegen Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates fordert den Bundesrat auf, dafür zu sorgen, dass eine im Rahmen der Neuausrichtung der Effizienzvorlage übergeordnete Kriminalpolitikstrategie auf Stufe Bundesrat festgelegt wird, und prüft deren Abstützung im Parlament oder in hierfür geeigneten parlamentari- schen Gremien.

Der Bundesrat nimmt die Empfehlung 4 entgegen und stellt fest, dass sie bereits weitgehend umgesetzt ist. Wie zu Empfehlung 3 dargelegt, hat der Bundesrat mit Beschluss vom 4. Juli 2007 die vom EJPD beantragte übergeordnete Kriminalpolitikstrategie genehmigt. Gemäss Antrag des EJPD vom 2. Juli 2007 ist vorgesehen, dass die gesetzten Schwerpunkte regelmässig (beispielsweise gemäss Legislaturrhythmus alle 4 Jahre) überprüft und falls notwendig der jeweiligen neuen Bedrohungslage angepasst werden. Ausserordentliche Anpassungen bei aktuellen aussergewöhnlichen Ereig- nissen oder bei einer grundlegenden Änderung der Bedrohungslage sind jederzeit möglich. Der Bundesrat wird das EJPD im Rahmen der Kenntnisnahme des Abschlussbe- richts per Ende Juni 2008 beauftragen, die Kriminalpolitikstrategie erneut per Ende

2011 zur Genehmigung zu unterbreiten und dafür zu sorgen, dass sie vorgängig

entweder durch das Parlament oder in hierfür geeigneten parlamentarischen Gremi- um abgestützt wird.

Empfehlung 5 Sicherstellung der Unabhängigkeit der Bundesanwaltschaft Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates fordert den Bundesrat auf, sich des Dossiers Bundesanwaltschaft unverzüglich aktiv anzunehmen und Massnahmen zur Sicherstellung der Unabhängigkeit der Bundesanwaltschaft in institutioneller und personeller Hinsicht zu treffen.

Der Bundesrat nimmt die Empfehlung 5 entgegen.

Grundsätzlich ist festzustellen, dass sich der Bundesrat im Rahmen seiner Tätigkeit regelmässig mit Fragen der Bundesanwaltschaft befasst und seine Führungsaufgabe nicht vernachlässigt hat. So hat der Vorsteher EJPD den Bundesrat bereits ab 2004 laufend über das Dossier «Bundesanwaltschaft» informiert. Ab dem gleichen Zeit- raum hat sich der Bundesrat regelmässig mit der Aufsichtsproblematik befasst. Alleine im Jahre 2006 wurde der Bundesrat sieben Mal zum Dossier «Bundes- anwaltschaft» orientiert. Der Bundesrat stellt ausserdem fest, dass er sich des Dossiers Bundesanwaltschaft insofern unverzüglich angenommen hat, als er unabhängige Experten zur Würdi- gung des Berichts der GPK-N beigezogen hat. Er hat ausserdem der Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens über den Entwurf zum StBOG durch das EJPD zuge- stimmt, mit welchem eine neue Regelung der Aufsicht über die Bundesanwaltschaft vorgeschlagen und darum ersucht wird, auch zu anderen Modellen der Aufsicht Stellung zu nehmen. Im Übrigen kann integral auf die Ausführungen zu Ziff.1.3 vorstehend verwiesen werden.

Empfehlung 6 Gewährleistung der Informationsfreiheit der Bundesanwaltschaft Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates fordert den Bundesrat auf, dafür zu sorgen, dass die Abgrenzung zwischen unabhängiger Informationstä- tigkeit der Bundesanwaltschaft und der Koordination mit der Informationstätig- keit des EJPD als administrativ vorgesetzte Behörde geklärt wird.

Der Bundesrat ist bereit, die Empfehlung 6 entgegenzunehmen. Er erachtet diese aufgrund der neuen StPO und des sich in Vernehmlassung befindlichen VE-StBOG als in Umsetzung begriffen. Der Bundesrat erachtet die Regelung des geltenden Rechts als unbefriedigend. Er schlägt deshalb im Entwurf zum Bundesgesetz über die Organisation der Straf- behörden des Bundes (Strafbehördenorganisationsgesetz, VE-StBOG) vor, die administrative und die fachliche Aufsicht inskünftig dem Bundesrat zu übertragen. Nach neuem Recht wird der Bundesrat zuständig sein, der Bundesanwaltschaft allgemeine Weisungen über die Information der Öffentlichkeit zu erteilen. Er wird prüfen, auf welche Weise er die Aufsicht ausüben wird.

3 Zu den Schlussfolgerungen betreffend Aufsicht über

die Bundesanwaltschaft Der Bundesrat teilt die Auffassung der GPK-N, dass die heutige geltende Aufsichts- regelung lückenhaft und zu wenig klar ist. Wie bereits dargelegt, wird diesem Aspekt im Rahmen der Vernehmlassung zum VE-StBOG Rechnung getragen. Es hat sich deutlich gezeigt, dass die aktuell geltende Mehrfachaufsicht, welche unteilbare Verantwortung aufteilt, systembedingt unbefriedigend ist. Aus diesem Grund und angesichts der praktisch ab Inkrafttreten der Effizienzvorlage aufgetrete-

nen Kompetenzstreitigkeiten hat sich der Bundesrat schon früh und wiederholt für eine Vereinigung der Aufsicht bei der Exekutive ausgesprochen. Der Rechtskonsulent des Bundesrates und der von ihm beigezogene Experte auf dem Gebiet des Strafprozessrechts, Prof. Dr. Niklaus Schmid, befürworten ebenfalls eine ungeteilte Aufsicht. Nach ihrer Ansicht sollten die Wahl und Aufsichtsbefugnisse in der Hand des Bundesrates vereinigt werden, um Kompetenzkonflikte zu vermeiden. Der Bundesrat sei auch besser geeignet als ein Organ der Legislative oder der Justiz, um diese Aufgabe wahrzunehmen, weil er über mehr Fachkompetenz verfüge und die Möglichkeit habe, die notwendige Koordination mit anderen Aufgaben (insbe- sondere der Rechtshilfe) sicher zu stellen. Die Unabhängigkeit der Bundesanwalt- schaft könnte zwar bei einer Aufsicht durch das Bundesgericht am besten gewähr- leistet werden. Die Aufsicht durch Organe der Legislative oder Exekutive biete in dieser Hinsicht grössere Risiken. Sie könnten reduziert werden, indem durch eine entsprechende Ausgestaltung der personalrechtlichen Stellung des Bundesanwalts oder der Bundesanwältin und durch gesetzliche Einschränkungen des Aufsichts- rechts, wie sie z.B. der Entwurf zum StBOG vorsehe, vermindert werden. Prof. Dr. Niklaus Schmid vertritt die Auffassung wie sie der Bundesrat bisher geäus- sert hatte. Er erachtet die in Artikel 20 Absatz 1 VE-StBOG vorgesehene Unterstel- lung der Bundesanwaltschaft unter die Aufsicht des Bundesrats bzw. des EJPD als eine in jeder Hinsicht sachgerechte Lösung. Mischsysteme seien in zahlreichen Varianten denkbar. Bedenkenswert sei in diesem Zusammenhang der Hinweis im erläuternden Bericht des EJPD zum VE-StBOG vom 22.8.2007, wonach denkbar sei, die Aufsicht zwar der Exekutive zuzuordnen, für die Durchführung der Aufsicht in Anwendung von Artikel 57 Absatz 1 RVOG aber externe Fachleute einzusetzen. Ein solcher Einsatz hätte nach Weisungen sowie unter Verantwortung des EJPD bzw. des Bundesrates zu erfolgen. Eine solche Lösung böte verschiedene Vorteile (z.B. keine Gesetzesänderung bzw. neue Behörde nötig; flexibler Einsatz von Fach- personen je nach Aufsichtsbedürfnissen; enge Einbindung in die Aufsichtsstruktur des EJPD möglich, usw.). Der Rechtskonsulent des Bundesrates schlägt zusätzlich die Schaffung einer Institu-

tion und eines Verfahrens vor, die gewährleisteten, dass der Bundesrat als Wahl- und Aufsichtsbehörde die massgebenden Anordnungen selbst treffe. Die tatsächliche Ausübung der Aufsicht sollte seiner Ansicht nach nicht einem Departement, sondern einem Gremium übertragen werden, das sich aus fachkundigen Vertreterinnen und Vertreter verschiedener Departemente sowie aus externen Fachleuten zusammen- setze. Dieser Aufsichtsrat hätte die Aufgabe einer ständigen Überwachung der Bundesanwaltschaft, müsste aber für den Erlass von allgemeinen Weisungen oder von Anordnungen gegenüber der Bundesanwaltschaft dem Bundesrat Antrag stellen. Damit könnten Konflikte zwischen dem Vorsteher oder der Vorsteherin des EJPD und dem Bundesanwalt oder der Bundesanwältin, wie sie im Fall Roschacher ent- standen und auch früher immer wieder vorgekommen seien, vermieden werden. Der Bundesrat würde durch einen departementsunabhängigen Aufsichtsrat beraten. Der Bundesrat hat am 21. September 2007 vom Vorentwurf des Bundesgesetzes über die Organisation der Strafbehörden des Bundes (VE-StBOG) und vom erläu- ternden Bericht des EJPD Kenntnis genommen und das EJPD ermächtigt, bei den Kantonen, den politischen Parteien, den gesamtschweizerischen Dachverbänden der Gemeinden, Städte und Berggebiete, den gesamtschweizerischen Dachverbänden der Wirtschaft und den weiteren interessierten Kreisen ein Vernehmlassungsverfah-

ren durchzuführen.Das Vernehmlassungsverfahren dauert bis zum 31. Dezember 2007. Zudem wurden die Vernehmlassungsteilnehmer in einem Begleitbrief aufgefordert, Stellung zu nehmen zu einer allfälligen Beaufsichtigung der Bundesanwaltschaft durch das Bundsgericht oder zu weiteren Formen der Aufsicht (durch das Bundes- strafgericht, ein parlamentarisches Gremium, ein gemischtes Sondergremium oder die heutige Mehrfachunterstellung). Gleichzeitig hat sich das EJPD bereit erklärt, bis zum Ende des Vernehmlassungs- verfahrens eine Variante betreffend die Aufsicht der Bundesanwaltschaft durch das Bundesgericht auszuarbeiten und diese zu bewerten. Im Rahmen der Auswertung der Vernehmlassungsergebnisse zum VE-StBOG wird sich der Bundesrat erneut mit der Frage befassen und die beiden Rechtsgutachten sowie die diesbezüglichen Ausführungen des Berichts der GPK-N vom 5. September

2007 in seine Beurteilung einbeziehen.

Anhänge1: Stellungnahme Prof. Dr. iur. Georg Müller Stellungnahme Dr. iur. LL.M. Niklaus Schmid, em. Professor der Universität Zürich