Evaluation zum Vorsitz der Schweiz im Ministerkomitee des Europarates. Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates (Anhang)

Anhang

Evaluation zum Vorsitz der Schweiz im Ministerkomitee des Europarates Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates

vom 3. März 2011

2011-0794 7221

Das Wichtigste in Kürze

Der Europarat ist eine multilaterale Organisation, die sich seit 1949 für Menschen- rechte, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie einsetzt. Die mittlerweile 47 Mitglied- staaten des Europarates decken fast den gesamten europäischen Kontinent ab. Vom 18. November 2009 bis zum 11. Mai 2010 hatte die Schweiz den Vorsitz im Minis- terkomitee, dem Entscheidorgan des Europarates, inne. Auf Antrag der Schweizer Delegation bei der Parlamentarischen Versammlung des Europarates haben die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte den Vorsitz der Schweiz durch die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) evaluieren lassen. Der Vorsitz im Europarat muss einerseits eigenständig auftreten, um etwas zu bewegen, andererseits muss er die Gepflogenheiten der Organisation beachten. Die Evaluation kommt zum Schluss, dass der Schweizer Vorsitz diesen Balanceakt zwischen Eigenständigkeit und Rücksichtnahme übers Ganze gut gemeistert hat. Der Schweizer Vorsitz hat einen wichtigen Beitrag zu den Zielen des Europarates geleis- tet, während sein Beitrag zu den aussenpolitischen Zielen der Schweiz geringer ausfiel. Die Abwicklung des Vorsitzes weist sowohl Stärken wie auch Schwächen auf. Die innenpolitische Dimension des Schweizer Vorsitzes wurde vom Bundesrat wenig beachtet und auch in der Evaluation nur am Rande untersucht. Viele Gesprächs- partnerinnen und -partner bedauerten, dass der Vorsitz nicht genutzt worden ist, um den Europarat in der Schweiz bekannter zu machen. Die Schweizer Presse hat nur wenig über den Vorsitz berichtet.

Abwicklung des Vorsitzes mit Stärken und Schwächen Die Durchführung des Vorsitzes durch die Bundesverwaltung funktionierte im Grossen und Ganzen gut. Verschiedene Bundesstellen beteiligten sich am Vorsitz und koordinierten ihre Aktivitäten mit der zuständigen Sektion im Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA). Die Vorsteherin des EDA hat sich sichtbar für den Vorsitz engagiert. Die Organisation wies jedoch auch Schwächen auf, die es im Hinblick auf ähnliche Funktionen der Schweiz zu vermeiden gilt. Erstens erwies sich die bestehende Linienorganisation beim EDA als zu schwerfällig, um den Vorsitz effizient abzuwi- ckeln. Zweitens waren die Zuständigkeiten und Abläufe ungenügend geklärt worden, weshalb es im EDA immer wieder zu Reibungen gekommen ist. Drittens war das Engagement der Vorsteherin des EDA jeweils durch eine gewisse Kurzfristigkeit geprägt. Als Stärke hervorzuheben ist das Kosten-Leistungs-Verhältnis. Die Bundesverwal- tung arbeitete kostenbewusst. Die Gesamtkosten des Vorsitzes beliefen sich bei einer konservativen Schätzung auf rund 4,2 Millionen Franken. Der Sachaufwand betrug etwa 2,8 Millionen Franken, wobei ein Grossteil auf längerfristige Unterstützungs-

leistungen an den Europarat entfällt. Für Anlässe, einschliesslich einer Ministerkon- ferenz, wurde rund 1 Million Franken ausgegeben, was vergleichsweise wenig ist.

Wichtiger Beitrag zu den Zielen des Europarates Für den Europarat stellt der grosse Berg an pendenten Klagen beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, seinem rechtsprechenden Organ, mit Abstand das wichtigste Problem dar. Der Gerichtshof macht den Europarat als multilaterale Organisation einmalig und wird am stärksten wahrgenommen. Er droht seine Glaubwürdigkeit zu verlieren, wenn er die hängigen Verfahren nicht bald behandeln kann. Die Schweiz hat die Reform des Gerichtshofs zuoberst auf ihre Prioritätenliste gesetzt und entscheidend vorangebracht. Dabei hat der Schweizer Vorsitz von seinen Möglichkeiten geschickt Gebrauch gemacht. Er hat die Verhandlungen für eine gemeinsame Erklärung der Mitgliedstaaten bewusst gestaltet und einen Konsens erzielt. Die gemeinsame Erklärung, die an der Ministerkonferenz in Interlaken verabschiedet wurde, stellt einen Reformfahrplan auf und nimmt auch die Mitglied- staaten und das Ministerkomitee in die Pflicht. Die Schweiz ist hiermit die Proble- matik der Durchsetzung der Menschenrechte umfassend und erfolgreich angegan- gen. Der Schweizer Vorsitz hat auch dazu beigetragen, dass sich die Beziehungen zwi- schen dem Ministerkomitee und der Parlamentarischen Versammlung nach der Krise rund um die Wahl eines neuen Generalsekretärs des Europarates wieder normalisiert haben. Anstatt selber tätig zu werden, hat die Schweiz in einigen Berei- chen den neuen Generalsekretär und sein Sekretariat unterstützt. Dieses Vorgehen ging zwar auf Kosten der direkten Mitsprache, doch hat die Schweiz dadurch sichergestellt, dass ihre Anliegen auch über ihren Vorsitz hinaus berücksichtigt werden. Neben dem Gerichtshof hat die Schweiz die Stärkung der Demokratie als Priorität festgelegt und in St. Gallen eine Konferenz zu «Demokratisierung und Dezentrali- sierung» durchgeführt. Wie die Ministerkonferenz in Interlaken war auch diese Konferenz gut organisiert. Doch war sie als einmaliger, akademisch ausgerichteter Anlass nicht geeignet, um das hochgesteckte Ziel einer Stärkung der Bürgerdemo- kratie in den Mitgliedstaaten zu erreichen. Der Vorsitz hat es zudem versäumt, durch den verbindlichen Einbezug des Europarates Folgeaktivitäten sicherzustellen.

Geringer Beitrag zu den Zielen der Schweizer Aussenpolitik Die Möglichkeiten des Vorsitzes, nationale Interessen zu verfolgen, sind beschränkt. Dass der Schweizer Vorsitz nur einen bescheidenen Beitrag zu den aussenpoliti- schen Zielen geleistet hat, ist deshalb wenig überraschend. Viele Ziele der Schweizer Aussenpolitik wie Frieden und Stabilität decken sich mit den Zielen des Europarates, so dass die Erfolge, die der Schweizer Vorsitz beim Europarat erzielen konnte, auch als Beitrag zu den aussenpolitischen Zielen betrachtet werden können. Der Schweizer Vorsitz hat gerade deshalb Fortschritte im Europarat erzielt, weil er seine eigenen Positionen zurückgestellt hat und glaub-

würdig als neutraler Vermittler aufgetreten ist. Die Schweiz hat auf Werte wie Zielorientierung und Effizienz gebaut, für die sie international bekannt ist. Insbe- sondere der Erfolg von Interlaken dürfte sich positiv auf das Image der Schweiz im Europarat und allenfalls in europäischen Regierungskreisen auswirken. Zudem war die Konferenz in St. Gallen eine Gelegenheit, bei der sich die Schweiz mit dem für unser Land wichtigen Thema der Bürgerdemokratie präsentieren konnte. Die Ausstrahlung der Konferenz fiel jedoch eher gering aus. Der Vermark- tungsaspekt des Vorsitzes ist generell etwas vernachlässigt worden. Ob jedoch ein deutlich grösseres Engagement des Bundesrates, das für eine starke internationale Präsenz erforderlich wäre, angemessen gewesen wäre, ist angesichts der im Ver- gleich zur EU oder UNO beschränkten Bedeutung des Europarates in der Schweizer Aussenpolitik fraglich.

Das Wichtigste in Kürze 7222 Abkürzungsverzeichnis 7226

1 Anlass der Evaluation 7227

2 Das Ministerkomitee des Europarates 7228

3 Analysemodell und Vorgehen der Evaluation 7229

4 Prioritäten des Vorsitzes und ihre Durchführung 7230

4.1 Prioritäten und Aktivitäten 7230

4.2 Organisation und Ressourcen 7235

5 Wahrnehmung der Vorsitzfunktionen 7237

5.1 Agenda-Setting 7238

5.2 Vermittlung 7238

5.3 Repräsentation 7240

6 Ergebnisse des Vorsitzes 7241

7 Gesamtwürdigung 7244

7.1 Beitrag zu den Zielen des Europarates 7244

7.2 Beitrag zu den Zielen der Schweizer Aussenpolitik 7246

7.3 Folgerungen aus der Evaluation 7247

Literatur und Dokumentenverzeichnis 7249 Verzeichnis der Interviewpartnerinnen und -partner 7251 Impressum 7254

Abkürzungsverzeichnis

CEPEJ Europäische Kommission für die Effizienz der Justiz («Commission européenne pour l’efficacité de la justice») EDA Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDI Eidgenössisches Departement des Innern EFD Eidgenössisches Finanzdepartement EGMR Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte EJPD Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement ERD Schweizer Europaratsdelegation, Schweizer Parlamentarierdelegation bei der Parlamentarischen Versammlung des Europarates EU Europäische Union NGOs Nichtregierungsorganisationen («Non-Governmental Organizations») OSZE Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa PVER Parlamentarische Versammlung des Europarates PVK Parlamentarische Verwaltungskontrolle UNO Vereinte Nationen («United Nations Organization») UVEK Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation

Bericht

1 Anlass der Evaluation

Die Schweiz hatte vom 18. November 2009 bis zum 11. Mai 2010 den Vorsitz im Ministerkomitee des Europarates. Der Europarat ist eine multilaterale Organisation mit Sitz in Strassburg (Frankreich), die sich für die Menschenrechte, Rechts- staatlichkeit und Demokratie einsetzt. Er wurde 1949 gegründet und zählt mittler- weile 47 Mitgliedstaaten; diese decken fast den gesamten europäischen Kontinent ab. Der Vorsitz im Ministerkomitee, dem Entscheidungsorgan des Europarates, wird alle sechs Monate in alphabetischer Reihenfolge der englischen Ländernamen wei- tergegeben. Die Schweizer Parlamentarierdelegation beim Europarat (Schweizer Europarats- delegation, ERD) hat den Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte mit Brief vom 16. Januar 2009 den Antrag gestellt, die Parlamentarische Ver- waltungskontrolle (PVK) mit einer Evaluation zum Schweizer Vorsitz im Minister- komitee des Europarates zu beauftragen. Die ERD will damit dem Beispiel Schwe- dens folgen, das seinen Vorsitz im Ministerkomitee des Europarates (Mai bis November 2008) ebenfalls einer Evaluation unterzogen hat. Laut ERD stellt der Vorsitz im Ministerkomitee eine wertvolle Gelegenheit für die Schweiz dar, um auf internationaler Ebene Führungsverantwortung zu übernehmen und ihr Profil zu prägen. «Die Schweiz sollte sowohl den Ehrgeiz an den Tag legen, den Europarat voran zu bringen, drängende Probleme einer Lösung zuzuführen, als auch realistisches Augenmass beweisen.» Die ERD wünscht sich, dass die Evalua- tion die Geschäftsführung des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Ange- legenheiten (EDA) und weiterer involvierter Bundesstellen und die Leistungen des Vorsitzes kritisch würdigt. Daraus erhofft sie sich allfällige Lehren im Hinblick auf ähnliche Funktionen in anderen internationalen Organisationen. Der Antrag der ERD wurde am 23. Januar 2009 von den Geschäftsprüfungskommis- sionen angenommen und die PVK wurde mit der Durchführung der Evaluation beauftragt. Auf der Grundlage einer Projektskizze der PVK hat die zuständige Subkommission EDA/VBS der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates an ihrer Sitzung vom 13. Oktober 2009 beschlossen, dass der Schweizer Vorsitz sowohl aus der Perspektive des Europarates als auch aus dem Blickpunkt der Schweizer Aussenpolitik untersucht werden soll. Die Leitfragen der Evaluation lauten demge- mäss:

1. Inwiefern übt die Schweiz den Vorsitz im Ministerkomitee des Europarates

so aus, dass ein Beitrag zu den Zielen des Europarates geleistet wird?

2. Inwiefern übt die Schweiz den Vorsitz im Ministerkomitee des Europarates

so aus, dass ein Beitrag zu den aussenpolitischen Zielen der Schweiz geleis- tet wird? Nach einer kurzen Einführung zum Ministerkomitee als Organ des Europarates (Kap. 2), wird in Kapitel 3 das Vorgehen der Evaluation erläutert. Kapitel 4–6 stellen die Evaluationsergebnisse dar. Zum Abschluss werden die Leitfragen beant- wortet und mögliche Folgerungen aus der Evaluation diskutiert.

Der vorliegende Bericht stellt die Evaluation in komprimierter Form dar. Eine ausführliche Beschreibung der Analysen und Bewertungen findet sich im zugehöri- gen erläuternden Bericht.

2 Das Ministerkomitee des Europarates

Das Ministerkomitee ist das Entscheidungsorgan des Europarates. Die Schweiz hat den Vorsitz seit ihrem Beitritt im Jahr 1963 bisher viermal ausgeübt. Der nächste Schweizer Vorsitz fände bei konstant bleibender Staatenzahl im Jahr 2034 statt. Abbildung 1 zeigt schematisch das Ministerkomitee sowie die weiteren Organe des Europarates. Unterstützt werden die Organe durch den Verwaltungsapparat des Europarates, das Generalsekretariat oder oft auch nur «Sekretariat» genannt. Das Generalsekretariat steht unter der Leitung des Generalsekretärs, der für eine Amts- zeit von fünf Jahren gewählt wird. Abbildung 1 Organe des Europarates

Ministerkomitee Parlamentarische Europäischer Kongress der Konferenz der Versammlung Gerichtshof für Gemeinden und internationalen Menschenrechte Regionen NGOs Entscheidorgan Wahl- und Rechtsprechen- Beratungsorgan Beratungsorgan Beratungsorgan des Organ

    

47 Mitgliedstaaten

Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Klett, Infoblatt Europarat, http://www.klett.de

Formell setzt sich das Ministerkomitee aus den Aussenministerinnen und -ministern aller 47 Mitgliedstaaten zusammen, doch halten diese faktisch nur einmal jährlich eine Sitzung ab. In der übrigen Zeit werden sie an den Sitzungen des Minister- komitees durch die Ministerdelegierten − ständige diplomatische Vertreter/innen in Strassburg − vertreten. Die Ministerdelegierten verfügen grundsätzlich über die gleichen Kompetenzen wie die Minister/innen selber und halten etwa wöchentlich eine Sitzung ab. Für viele Themenbereiche gibt es zudem Berichterstatter- oder Arbeitsgruppen, in welchen die Geschäfte vorberaten werden. Das Ministerkomitee verhandelt und beschliesst über die Aufnahme neuer Mitglied- staaten sowie über Empfehlungen und Konventionen. Es überwacht die Umsetzung der Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) sowie die durch die Mitgliedstaaten eingegangenen Verpflichtungen. Das Ministerkomitee verabschiedet Arbeitsprogramm und Budget des Europarates. Es kann über alle politischen Themen beraten, die einer gesamteuropäischen Lösung bedürfen, mit Ausnahme der Verteidigung, die gemäss Statut des Europarates nicht in dessen Zuständigkeit fällt.

3 Analysemodell und Vorgehen der Evaluation

Um die Leitfragen der Evaluation zu beantworten, folgt die Untersuchung dem Analysemodell in Abbildung 2. Abbildung 2 Analysemodell

Bewertungsperspektive Bewertungsperspektive Europarat Schweiz

Prioritätenpapier Vorsitz legt aus Sicht Vorsitz legt aus Sicht der

Planung Schwerpunkte, Ziele und des Europarates relevante Schweizer Aussenpolitik geplante Aktivitäten Themen fest relevante Themen fest

   Ressourcen und

Durchführung Organisation Finanzen, Personal, Strukturen, Abläufe und durchgeführte Aktivitäten

   Agenda-Setting Festlegung von Themen

Wahrnehmung der Vermittlung Leitung des Ministerko- Vorsitz nutzt bei den aus Vorsitz nutzt bei den aus Sicht der Schweizer mitees und Vermittlung Sicht des Europarates zwischen Mitgliedern Aussenpolitik relevanten

Vorsitzfunktionen relevanten Themen seine Themen seine Hand- Handlungsmöglichkeiten lungsmöglichkeiten Repräsentation Vertretung des Minister- komitees nach innen (Organe Europarat) und aussen

   Zielerreichung Beitrag zu den Zielen des Beitrag zu den Zielen der

Ergebnisse Erreichung der Ziele des Europarates Schweizer Aussenpolitik Vorsitzes

Erstens wird die Planung des Schweizer Vorsitzes untersucht. Diese umfasst Schwerpunkte, Ziele und geplante Aktivitäten des Vorsitzes und ist im Prioritäten- papier, das der Europarat zu Beginn des Schweizer Vorsitzes veröffentlicht hat, festgehalten. Zweitens wird die Durchführung näher betrachtet, indem die eingesetz- ten Ressourcen und die Organisation analysiert werden. Als Vertiefung zur Phase der Durchführung wird drittens analysiert, wie die Schweiz drei Funktionen eines Vorsitzes in einer multilateralen Organisation wahrgenommen hat: es sind dies die Funktionen Themensetzung (Agenda-Setting), Vermittlung und Repräsentation.

Viertens werden die Ergebnisse des Vorsitzes analysiert, indem das Erreichte mit den gesetzten Zielen verglichen wird. Die Feststellungen werden aus den zwei Perspektiven Europarat und Schweizer Aussenpolitik, die den beiden Leitfragen entsprechen, bewertet. Beurteilt wird, ob der Schweizer Vorsitz aus der jeweiligen Perspektive relevante Themen gesetzt, seine Handlungsmöglichkeiten genutzt und auf diese Weise einen Beitrag zu den Zielen des Europarates bzw. der Schweizer Aussenpolitik geleistet hat. Um die oben aufgeführten Elemente zu erfassen, wurde eine Reihe von Datenerhe- bungen durchgeführt: Gespräche mit 52 Personen, schriftliche Umfragen, Dokumen- ten-, Ressourcen- und Medienanalysen sowie beobachtende Teilnahme an Anlässen und Sitzungen. Mit den explorativen Gesprächen startete die PVK im Juni 2009. Die übrigen Erhebungen wurden während und kurz nach Abschluss des Vorsitzes zwi- schen November 2009 und Juni 2010 durchgeführt. Als Grundlagen für die Bewertung diente der Soll/Ist-Vergleich zwischen dem Prioritätenpapier und dessen Umsetzung, der Quervergleich mit den drei Vorgän- gervorsitzen Schweden, Spanien und Slowenien, die subjektive Einschätzung der Beteiligten sowie der Vergleich mit bestehenden Studien, einschliesslich der Evalua- tion des schwedischen Vorsitzes. Der diplomatische Untersuchungskontext stellte eine Herausforderung dar. Schwie- rig war namentlich, dem Auftrag einer kritischen Würdigung nachzukommen, weil die Befragten im Vergleich zu anderen Evaluationen der PVK negative Punkte weniger offen ansprachen. Einige wiesen darauf hin, dass sie in einem Abhängig- keitsverhältnis zu anderen Beteiligten stehen und persönliche Konsequenzen befürchten. Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) und das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) haben die Gelegenheit genutzt, zu einem Entwurf des vorliegenden Berichts Stellung zu nehmen. Ihre Anmerkungen konnten weitgehend berücksichtigt werden. Wichtige Differenzen sind im vorliegenden Bericht vermerkt.

4 Prioritäten des Vorsitzes und ihre Durchführung

Nachdem in den vorherigen Kapiteln die Ausgangslage und das Vorgehen der Evaluation geschildert wurden, präsentiert der verbleibende Teil des Berichts die Ergebnisse der Evaluation. Im vorliegenden Kapitel werden die Schwerpunkte und Ziele dargestellt, die sich der Schweizer Vorsitz im Rahmen der Planung gesetzt hat, und es wird deren Umsetzung über konkrete Aktivitäten aufgezeigt. Zudem werden die eingesetzten finanziellen und personellen Ressourcen beziffert und die Organisa- tionsstrukturen in der Bundesverwaltung analysiert.

4.1 Prioritäten und Aktivitäten

Zu Beginn eines neuen Vorsitzes im Ministerkomitee schlägt das jeweilige Vorsitz- land Prioritäten vor, die dem Ministerkomitee zur Genehmigung vorgelegt und anschliessend in Form eines Prioritätenpapiers veröffentlicht werden. Der Schweizer

Vorsitz hat zusätzlich ein Faltblatt zu seinen Prioritäten publiziert. Die Schweiz hat für ihren Vorsitz drei Schwerpunktbereiche festgelegt:

1. Menschenrechtsschutz und Rechtsstaatlichkeit,

2. Stärkung der demokratischen Institutionen,

3. Transparenz und Effizient des Europarates.

In jedem der drei Bereiche hat der Schweizer Vorsitz mehrere Prioritäten gesetzt. Die wichtigste Priorität war der EGMR im Schwerpunktbereich «Menschenrechts- schutz und Rechtsstaatlichkeit» (Priorität 1.1 in Tabelle 1 unten). Der Gerichtshof ist mit einem grossen und wachsenden Berg von hängigen Beschwerden konfrontiert (über 120 000). Im Prioritätenpapier wird das Funktionieren und damit die Glaub- würdigkeit des Gerichtshofs als langfristiges Ziel festgelegt. Als kurzfristiges Ziel, das der Schweizer Vorsitz während seiner Laufzeit erreichen will, führt das Prioritä- tenpapier die Ratifizierung von Protokoll 14 auf, mit dem gewisse Verfahren beim Gericht vereinfacht werden sollen und das Russland als einziger Mitgliedstaat noch nicht ratifiziert hatte, weshalb das Protokoll nicht in Kraft treten konnte. Zweitens will der Schweizer Vorsitz kurzfristige Massnahmen zur Verbesserung des Funktio- nierens des Gerichtshofs umsetzen und drittens will er erreichen, dass die Mitglied- staaten eine politische Erklärung mit einem Aktionsplan für eine langfristige struktu- relle Reform des Gerichtshofs verabschieden. Zu diesem Zweck hat der Schweizer Vorsitz in Interlaken vom 18. bis 19. Februar 2010 eine Ministerkonferenz organi- siert. Ebenfalls wichtig für den Schweizer Vorsitz war die Priorität zur bürgernahen Demokratie mit der Konferenz in St. Gallen (3.–4. Mai 2010) als Hauptaktivität (Priorität 2.1 in Tabelle 1). Die Prioritäten des Schweizer Vorsitzes lassen sich als Wirkungsketten (langfristiges Ziel – kurzfristige Ziele – Aktivitäten) verstehen: Der Schweizer Vorsitz hat lang- fristige, über den Vorsitz hinausgehende Ziele formuliert. Dann hat er festgelegt, welche Schritte hin zu diesen langfristigen Zielen er bis zum Ende seines Vorsitzes erwirken will. Um diese kurzfristigen Ziele bis zum Ende des Vorsitzes zu errei- chen, hat er verschiedene Aktivitäten definiert. Tabelle 1 stellt sämtliche Prioritäten des Schweizer Vorsitzes in Form solcher Wirkungsketten dar. Bei den Aktivitäten sind jene, die im Prioritätenpapier und/oder im Faltblatt ange- kündigt wurden, durch Kursivschrift hervorgehoben. Diese angekündigten Aktivitä- ten sind alle durchgeführt worden. Aus der letzten Spalte von Tabelle 1 ist ersicht- lich, dass der Schweizer Vorsitz zusätzlich zu den angekündigten weitere

Aktivitäten durchgeführt hat. Zu jeder Priorität ist mindestens eine Aktivität reali- siert worden. Am Ende von Tabelle 1 sind Aktivitäten des Schweizer Vorsitzes aufgeführt, die keinen erkennbaren Bezug zu den Prioritäten haben.

Tabelle 1 Schwerpunkte, Ziele und Aktivitäten des Schweizer Vorsitzes zu den einzelnen Prioritäten

Nr. Prioritäten Langfristige Ziele Kurzfristige Ziele (bis Ende Vorsitz) Durchgeführte Aktivitäten

1 Menschenrechtsschutz und Rechtsstaatlichkeit

1.1 Gerichtshof Die Glaubwürdigkeit und Ratifizierung von Protokoll Hochrangige Konferenz zur Zukunft des EGMR das Funktionieren des EGMR Nr. 14 durch Russland sind langfristig gesichert. Umsetzung kurzfristiger Mass- nahmen Verabschiedung einer politischen Erklärung mit Aktionsplan für eine langfristige strukturelle Reform 1.2 Rechtsstaat Die Mitgliedstaaten setzen Das Ministerkomitee stellt sicher, Treffen des Netzwerks der Pilotgerichte der Euro- die Europäische Menschenrechts- dass die Überwachungs- und Unter- päischen Kommission für die Effizienz der Justiz konvention und die Urteile des stützungsmechanismen des (CEPEJ) Gerichtshofs um. Europarates optimal greifen. Entsendung Expertin für Sekretariat CEPEJ Verbesserung der Justizsysteme in den einzelnen Mitgliedstaaten 1.3 Menschenrechte Die Menschenrechte werden Stärkung der rechtsstaatlichen Entsendung Experte zu Osteuropa, insbes. Belarus Gesamtkontinent auf dem ganzen Kontinent Strukturen, insbesondere in Belarus Treffen der Vorsitzenden mit Aussenminister von eingehalten. Belarus Treffen der Vorsitzenden mit Präsidenten von Belarus Besuch der Vorsitzenden in Georgien Verlängerung der Entsendung Expertin zu Georgien bei Menschenrechtskommissar Besuch der Vorsitzenden in Bosnien-Herzegowina «Ministérielle»: informeller Lunch und Präsidial- erklärung zu Bosnien-Herzegowina

Nr. Prioritäten Langfristige Ziele Kurzfristige Ziele (bis Ende Vorsitz) Durchgeführte Aktivitäten

2 Stärkung der demokratischen Institutionen

2.1 Bürgernahe Demokratie In den Mitgliedstaaten Verbesserung der politischen Konferenz zu Demokratie und Dezentralisierung gibt es eine bürgernahe, Mitwirkungsmöglichkeiten Finanzielle Unterstützung eines Projekts des Euro- partizipative Demokratie. von Bürger/innen in den parates zu lokaler und regionaler Demokratie in Mitgliedstaaten Albanien Stärkung der Regierungsführung Treffen des Büros des Kongresses der Gemeinden auf allen Staatsebenen und Regionen Europas Symposium im Rahmen des Programms «Demokra- tie lernen und leben» des Europarates 2.2 Dialog mit Parlamen- Stärkung der demokratischen Ausbau des Dialogs und der Tagung des Büros und des Ständigen Ausschusses tarischer Versammlung Legitimität des Europarates Zusammenarbeit zwischen Minister- der Parlamentarischen Versammlung komitee und Parlamentarischer Teilnahme der Vorsitzenden am Treffen mit Versammlung Präsidialausschuss der Parlamentarischen Ver- sammlung (2.3) Meinungs- und Die Medienpolitik der Mitglied- Geeignete Gremien des Europarates Entsendung Experte zu Medienfreiheit bei Men- Medienfreiheit staaten basiert auf Meinungs- setzen sich für Meinungsäusserungs- schenrechtskommissar äusserungsfreiheit und erlaubt ein und Medienfreiheit ein. Konferenz über die Medienfreiheit vielfältiges Medienschaffen.

3 Transparenz und Effizienz des Europarates

3.1 Reform des Europarates Die Finanzierung der Kernauf- Ressourcenkonzentration Beitrag zur Anstellung eines Beraters für die gaben des Europarates ist bei Kernaufgaben Reform des Europarates nachhaltig gesichert. Verbesserung der Effizienz des Europarates 3.2 Kooperation mit Enge institutionalisierte Verstärkte Zusammenarbeit zwischen Stellung eines Vertreters des Generalsekretärs internationalen Beziehungen zwischen den Europarat und EU, OSZE und UNO bei der UNO Organisationen internationalen Organisationen Beitritt der EU zur Europäischen Teilnahme der Vorsitzenden am Quadripartiten stellen den Schutz der Menschen- Menschenrechtskonvention Treffen mit der OSZE rechte sicher.

Nr. Prioritäten Langfristige Ziele Kurzfristige Ziele (bis Ende Vorsitz) Durchgeführte Aktivitäten

4 Weitere Prioritäten (nur im Faltblatt zum Schweizer Vorsitz erwähnt)

(4.1) Umweltschutz Dank dem Schutz der Umwelt – Ständiger Ausschuss der Berner Konvention, können die Menschenrechte lang- 30-jähriges Jubiläum fristig gewährleistet werden. (4.2) Kulturelle Vielfalt Die kulturelle Vielfalt ist Teil eines – Programm Interkulturelle Städte des Europarates: gemeinsamen Werterahmens von internationales Treffen Menschenrechten und Grundfreihei- Treffen der Kultursachverständigen (Projekt Com- ten und steht im Dienste der Integra- pendium des Europarates) tion. Seminar über internationale Minderheitenrechte

Weitere, keiner Priorität zugeordnete Aktivitäten Ausstellungen im Foyer des «Palais de l’Europe» Internationale Konferenz zum MEDICRIME- Übereinkommen Kolloquium «Die Schweiz und die grenzüberschrei- tenden Beziehungen» Informationstag Jugendpolitik in Europa Veranstaltung zum Europatag Expertenentsendung Geldwäscherei (MONEYVAL)

Legende: Nr. in Klammer: Priorität ist nur im Faltblatt, nicht im offiziellen Prioritätenpapier enthalten. –: keine Angabe vorhanden. Kursiv: Hauptaktivitäten des Vorsitzes, die in Prioritätenpapier/Faltblatt angekündigt worden waren.

4.2 Organisation und Ressourcen

Die PVK hat die am Vorsitz beteiligten Personen aus der Bundesverwaltung gebe- ten, ihren Zeitaufwand für den Vorsitz zu beziffern. Da dies rückblickend geschah, sind die folgenden Daten mit Unsicherheit behaftet. Gemäss den Erhebungen nahm der Schweizer Vorsitz grob 3370 Arbeitstage in Anspruch und verursachte einen Sachaufwand von rund 2,8 Millionen Franken. Bei einer konservativen Schätzung der Personalkosten1 entspricht dies Gesamtkosten von ungefähr 4,2 Millionen Fran- ken. Der sparsame Ressourcenumgang stellt eine Stärke des Schweizer Vorsitzes dar. Der finanzielle Aufwand für die Anlässe und Treffen, die unter dem Vorsitz statt- fanden, betrug insgesamt knapp 1 Million Franken. Hinzu kommen zirka 1,8 Millio- nen Franken für Expertenentsendungen und weitere Massnahmen zur Unterstützung des Europarates, die zeitlich über den Vorsitz hinausreichen. Insbesondere bei den Anlässen hat der Vorsitz das Budget nicht ausgeschöpft. Von den von der Politi- schen Abteilung I des EDA budgetierten 370 000 Franken wurden etwa 292 500 Franken verwendet, was etwa 80 % entspricht. Bei der Konferenz in Interlaken ist die Abweichung vom Budget markant: Statt der geplanten 1,3 Millionen Franken wurden knapp 400 000 Franken ausgegeben. Die Personen aus der Bundesverwal- tung zeigten sich sehr kostenbewusst.2 Am Schweizer Vorsitz beteiligt waren fünf der sieben Departemente der Bundes- verwaltung sowie das Bundesgericht und die Parlamentsdienste, wobei 91% der Arbeitstage auf das EDA entfallen (vgl. Tabelle 2). Tabelle 2 Arbeitstage für Vorsitz nach Departement

Departement Anz. Arbeitstage in %

EDA 3059 90,7 EDI 130 3,9 EJPD 118 3,5 EFD 44 1,3 UVEK keine Angabe keine Angabe Bundesgericht 6 0,2 Parlamentsdienste 16 0,5

Total Arbeitstage 3373 100,0 Legende: Departemente vgl. Abkürzungsverzeichnis

1 Als Berechnungsbasis dienten 70 % des höchsten Bruttojahreslohns der jeweiligen Lohn- klasse. Nicht berücksichtigt wurden Arbeitgeberbeiträge an die Sozialversicherungen, Spesen und weitere Zuschläge und Lohnnebenkosten. 2 Ein grober Kostenvergleich der Ministerkonferenz in Interlaken mit dem Frankophonie- Gipfel in Montreux (Oktober 2010) zeigt denn auch, dass die Kosten bei letzterem pro teilnehmende Person und Tag rund eineinhalbmal so hoch ausgefallen sind.

Nach Verwaltungseinheiten differenziert, entfällt der grösste Anteil auf die Politi- sche Abteilung I des EDA. An zweiter Stelle steht die Ständige Vertretung der Schweiz in Strassburg. Bei den anderen beteiligten Stellen des EDA sowie in den anderen Departementen fiel der Ressourceneinsatz deutlich geringer aus. Der Bundesrat hat für den Schweizer Vorsitz im Europarat keine Ressourcen gesprochen. Sämtliche finanziellen und personellen Aufwände für den Vorsitz wurden durch die beteiligten Departemente intern kompensiert. Das EDA hat der Politischen Abteilung I zwei zusätzliche Stellen zugesprochen, die im vorgesehenen Umfang ausgeschöpft worden sind. Die Direktion für Völkerrecht im EDA besetzte für die Konferenz von Interlaken für drei Monate eine zusätzliche Praktikumsstelle. Ansonsten wurde der Schweizer Vorsitz mit den bestehenden personellen Ressour- cen in den einzelnen Verwaltungseinheiten abgewickelt. Hervorzuheben ist der grosse Arbeitseinsatz, den viele Mitarbeitende in Bern und in Strassburg geleistet haben. Sie nahmen erhebliche Überstunden in Kauf, die nur bei einem Teil abgegolten oder kompensiert wurden. Die Arbeitsbelastung einzelner Personen war mit 60-Stunden-Wochen und Wochenendarbeit zeitweise sehr hoch. Nach einzelnen Prioritäten (vgl. Abbildung 3) betrachtet, entfällt der grösste Anteil des Aufwands auf «Übriges», was auf verschiedene Faktoren zurückzuführen ist. Viele Personen im EDA hatten Mühe, ihren Aufwand den einzelnen Prioritäten zuzuweisen. Zudem sind unter «Übriges» jene Aktivitäten verbucht, die keiner der Prioritäten zugeordnet werden konnten (vgl. Liste am Ende von Tabelle 1). Hier schlagen die Expertenentsendung zu Geldwäscherei und die von Swissmedic durch- geführte MEDICRIME-Konferenz besonders zu Buche. Abbildung 3 Aufwand nach Prioritäten (Total = 4,2 Millionen Franken)

Übriges 1.1: Gerichtshof 2.1: Bürgernahe Demokratie 1.3: Belarus, Georgien, Bosnien 2.3: Meinungs-/Medienfreiheit 3.2: Kooperation int. Organisationen 3.1: Reform Europarat 1.2: Rechtsstaat 4.1: Umweltschutz 2.2: Dialog PVER 4.2: Kulturelle Vielfalt

0 500000 1000000 1500000 Gesamtkosten in Franken

Personalaufwand Anlässe Unterstützung Europarat Werbung

Von den Prioritäten her generierte der Gerichtshof mit der Konferenz in Interlaken den grössten personellen und finanziellen Aufwand (Priorität 1.1). An zweiter Stelle folgt Priorität 2.1 zur bürgernahen Demokratie, bei der weniger die Konferenz in

St. Gallen, sondern die finanzielle Unterstützung eines Europaratsprojekts in Alba- nien zu Buche schlägt. Die beiden Grossanlässe des Vorsitzes, die Konferenz in Interlaken und jene in St. Gallen, waren laut Rückmeldungen von Teilnehmenden gut organisiert und ihrem jeweiligen Publikum angemessen. Bei der Konferenz in Interlaken lobten alle Beteiligten die gute und enge Zusammenarbeit von EDA und EJPD. An dritter Stelle folgt Priorität 1.3, bei der die Schweiz mit mehreren Expertenent- sendungen ein finanzielles Engagement zur Verbesserung der Menschenrechtssitua- tion in einzelnen Ländern eingegangen ist, das zeitlich über den Vorsitz hinausgeht. Die Aktivitäten des Schweizer Vorsitzes mussten sowohl innerhalb der Bundesver- waltung als auch mit dem Generalsekretariat des Europarates koordiniert werden. Die Abläufe stellten für alle Beteiligten wegen ihrer Neuheit und Komplexität eine Herausforderung dar. Zwar ereigneten sich keine grösseren Zwischenfällte, doch gab es wiederholt Reibungen, die namentlich auf eine ungenügende Klärung der Schnitt- stellen zwischen der Ständigen Vertretung in Strassburg und der für die Gesamtko- ordination zuständigen Sektion Europarat und OSZE in der Politischen Abteilung I zurückzuführen sind. Insbesondere fehlte eine eindeutige Regelung der Kontakte zum Generalsekretariat des Europarates, was dort für gewisse Verwirrung sorgte. Das im Vorfeld festgelegte Organigramm für den Vorsitz geht von einer strikten Abwicklung in der Linienorganisation aus. Die grosse Zahl der Hierarchiestufen stellte in der Praxis jedoch ein Problem dar. Entscheide verzögerten sich, und die Mitsprache der verschiedenen hierarchischen Stufen erschwerte die Zusammenarbeit zwischen den Bundesstellen. Dass zuweilen eine Hierarchiestufe übersprungen wurde, ist deshalb als pragmatische Lösung zu betrachten. Tabelle 3 Bewertung der Durchführung

Stärken Schwächen

– gutes Verhältnis Kosten/Leistungen – träge Linienorganisation – geringer finanzieller Aufwand – hohe Arbeitsbelastung – grosser Arbeitseinsatz – unklare Schnittstellen zwischen Bern – gut organisierte Anlässe und Strassburg

– pragmatische Anpassung der Abläufe

5 Wahrnehmung der Vorsitzfunktionen

Der Vorsitz im Ministerkomitee lässt sich schlecht nur anhand seiner Ergebnisse beurteilen, weil diese von einer Vielzahl von Faktoren und nicht allein vom Vorsitz abhängen. Deshalb hat die vorliegende Evaluation die Durchführung vertieft analy- siert. Im Vordergrund steht, wie die Schweiz drei Funktionen eines Vorsitzes – Agenda-Setting, Vermittlung und Repräsentation – wahrgenommen hat.

5.1 Agenda-Setting

Das EDA hat sich bereits früh mit den Prioritäten des Vorsitzes befasst und die relevanten Akteure in der Schweiz und beim Europarat in die Themensetzung einbe- zogen. Allerdings setzte sich die Departementsspitze erst spät eingehend mit dem Prioritätenpapier auseinander und brachte im letzten Moment Anpassungen an, was von aussen als Zeichen einer mangelnden Vorbereitung gewertet wurde. Inhaltlich hat der Schweizer Vorsitz drei Prioritätenbereiche definiert und innerhalb dieser eine Reihe von Aktivitäten umgesetzt. Von aussen wurde das Aktivitä- tenprogramm häufig als zu eng kritisiert, doch stellte sich heraus, dass die tatsächli- che Breite der Aktivitäten gar nicht wahrgenommen wurde, weil der Schweizer Vorsitz nur einige wenige Aktivitäten aktiv kommunizierte. Die Evaluation kommt zum Schluss, dass es angesichts der begrenzten Dauer des Vorsitzes richtig war, das Programm auf drei Bereiche zu beschränken und klare Akzente zu setzen, dass der Vorsitz seine verschiedenen Aktivitäten aber etwas besser hätte vermarkten können. In der schriftlichen Umfrage gaben sieben von zehn Schlüsselpersonen aus dem Generalsekretariat Europarat an, dass der Schweizer Vorsitz die Prioritäten des Europarates im Vergleich zu früheren Vorsitzen stärker beeinflusst habe. Diese Meinung wurde auch in Interviews mit verwaltungsinternen und -externen Personen häufig geäussert. Das Agenda-Setting des Schweizer Vorsitzes kann somit als wir- kungsvoll eingestuft werden. Tabelle 4 Bewertung des Agenda-Settings

Stärken Schwächen

– frühzeitige Vorbereitung – späte Einflussnahme der Departe- – gute Abstimmung der Themen mentsspitze des EDA in der Bundesverwaltung, mit – etwas zurückhaltende Kommunika- relevanten Akteuren in der Schweiz, tion der unterschiedlichen Aktivitä- mit Vorgängervorsitzen und ten Nachfolger und mit dem Europarat – kohärentes, anspruchsvolles, von der Breite her überschaubares Programm – vergleichsweise starker Einfluss auf Agenda des Europarates

5.2 Vermittlung

Bei der Vermittlung wurde einerseits die Sitzungsleitung des Schweizer Vorsitzes im Ministerkomitee untersucht, andererseits die Verhandlungsführung zur Interlake- ner Erklärung für eine Reform des EGMR (Priorität 1.1). Gemäss den Schlüssel- personen des Generalsekretariats hat der Schweizer Vorsitz die Sitzungen und Verhandlungen insgesamt gekonnt geleitet, konstruktive Vorschläge gemacht sowie bilaterale und informelle Kontakte geschickt genutzt. Die erfolgreiche Verhandlungsführung im Vorfeld zur Konferenz in Interlaken wurde von den Gesprächspartnerinnen und -partnern der Evaluation stark betont.

Der Schweizer Vorsitz hat den Verhandlungsprozess klar geführt und sehr bewusst gestaltet. Er hat beispielsweise ein Format ausserhalb der regelmässigen Sitzungen des Ministerkomitees gewählt. Zudem fanden die Verhandlungen gewollt unter Zeitdruck statt. Es ist dem Schweizer Vorsitz zudem gelungen, eine positive Grup- pendynamik unter den Mitgliedern des Ministerkomitees zu erzeugen. Der Schwei- zer Vorsitz hat alle Hebel in Gang gesetzt und auf verschiedenen Ebenen bis hinauf zum Bundesrat mit anderen Staaten vermittelt, um einen Konsens zu erreichen. Bezüglich der Sitzungsleitung im Ministerkomitee steht der Schweizer Vorsitz für eine effiziente, ergebnisorientierte und sachkundige Führung des Gremiums. Der Schweizer Vorsitz hat seine Leitungsbefugnisse geschickt genutzt, um die Sitzungen auf die wesentlichen Punkte zu lenken und Entscheidungen herbeizuführen. Die Sitzungsleitungsfunktion wurde in solider Art und Weise wahrgenommen. Gegenüber dem Sekretariat des Ministerkomitees hat sich der Schweizer Vorsitz unabhängiger bewegt als andere Vorsitze, was zu gewissen Spannungen geführt hat. Von der Mehrheit der Befragten wurde diese Unabhängigkeit eher positiv beurteilt. In mehreren Gesprächen wurde angedeutet, der Schweizer Vorsitz habe nicht genü- gend auf vorhandene Sensibilitäten Rücksicht genommen, wobei mehrfach die Behandlung einer parlamentarischen Frage zur Minarettverbotsinitiative als Beispiel genannt wurde. Die Evaluation kann diesen Punkt nicht abschliessend beurteilen. Die Evaluation kommt zudem gestützt auf mehrere Befragte zum Schluss, dass der Schweizer Vorsitz die jährliche Zusammenkunft der Aussenminister/innen (die «Ministérielle»), die zum Abschluss des Vorsitzes stattfand, eher zu spät aufgegleist hat. Das ursprünglich geplante Thema konnte aufgrund der fehlenden Teilnahme wichtiger Personen nicht behandelt werden.3 Inwiefern der Schweizer Vorsitz seiner Aufgabe als Vermittler zwischen uneinigen Mitgliedern nachgekommen ist, kann die Evaluation nicht eindeutig beurteilen. Im Ministerkomitee hielt sich der Schweizer Vorsitz gemäss eigener Aussage und nach Meinung einiger Mitglieder als Vermittler eher zurück. Gleichzeitig wurde die Schweiz aber sehr häufig als neutrale Vermittlerin bezeichnet. Tabelle 5 Bewertung der Vermittlung

Stärken Schwächen

– sachkundige, effiziente, ergebnis- – eigenständiges Handeln des Vorsit- orientierte Sitzungsleitung zes führte zu Spannungen, die – bewusste Nutzung der Möglichkeiten geglättet werden mussten des Vorsitzes bei der Sitzungsleitung – eher zu späte Vorbereitung der – Unabhängigkeit vom Sekretariat «Ministérielle»

– Interlaken: gezielte Prozessgestaltung, – zumindest in einem Fall: zu geringe erfolgreiche Verhandlungsstrategien, Berücksichtigung vorhandener Sen- klare Führungsrolle, Vermittlungs- sibilitäten engagement bis auf Ebene Bundesrat

3 Das EDA hält in seiner Stellungnahme zu einem Entwurf des vorliegenden Berichts fest, dass die Vorbereitungen nicht zu spät begonnen wurden. Die fehlende Teilnahme sei allein auf Unwägbarkeiten ausserhalb des Einflusses des Departements zurückzuführen.

5.3 Repräsentation

Die Evaluation hat die interne wie auch die externe Repräsentation untersucht. Bei der internen Repräsentation vertritt der Vorsitz das Ministerkomitee gegenüber anderen Organen des Europarates und gegenüber dem Generalsekretariat. Insbeson- dere mit der Parlamentarischen Versammlung hat der Schweizer Vorsitz seinen Verhandlungsspielraum ausgeschöpft und dadurch die Lösung von internen Verfah- rensfragen vorangebracht. Unter anderem dank dem Einsatz der Vorsteherin des EDA haben sich die Beziehungen zwischen Ministerkomitee und Parlamentarischer Versammlung normalisiert. Der Vorsitz hat bei der Reform des Gerichtshofs bzw. des Europarates (Prioritäten 1.1 und 1.3) den Kontakt zu Gerichtshof und General- sekretariat gesucht und konnte so sachlich fundierte Vorschläge präsentieren und sich die Unterstützung der relevanten Stellen für den Reformplan sichern. Durch die Information der verschiedenen Organe über die Konferenz in St. Gallen (Priori- tät 2.1) und die Einladung einzelner ihrer Vertreter und Vertreterinnen hat der Schweizer Vorsitz europaratsintern allenfalls eine Sensibilisierung für das Thema Bürgerdemokratie erreicht. Im Gegensatz zur Konferenz in Interlaken versuchte der Vorsitz dagegen nicht, die Organe oder das Generalsekretariat für konkrete Nachfol- geaktivitäten zu gewinnen. Die Einbindung der Organe blieb unverbindlich. Insge- samt kommt die Evaluation bei der europaratsinternen Repräsentation aber zu einem weitgehend positiven Ergebnis. Die Bilanz zur Repräsentation des Europarates nach aussen fällt bescheidener aus. Positiv hervorzuheben sind die Besuche der Schweizer Vorsitzenden in Georgien und Bosnien-Herzegowina. Damit hat der Schweizer Vorsitz deutlich stärker als seine Vorgänger eine Repräsentationsfunktion gegenüber Mitgliedstaaten wahrge- nommen, die dazu dient, die Länder an ihre Verpflichtungen zu erinnern, die sie mit der Mitgliedschaft beim Europarat eingegangen sind. Konkrete Ergebnisse hat der Schweizer Vorsitz allerdings keine erzielt. Zudem ist der Schweizer Vorsitz weniger als frühere Vorsitze als Repräsentant des Europarates gegenüber anderen internationalen Organisationen aufgetreten. Es hat nur ein hochrangiges Treffen mit der OSZE stattgefunden, während ein Treffen mit hohen Vertretern der EU vor allem aus EU-internen Gründen scheiterte. Zuweilen

hat sich der Vorsitz zurückgenommen und stattdessen den Generalsekretär bei seinen Repräsentationsbemühungen unterstützt. Die Evaluation bewertet dies posi- tiv, weil der Schweizer Vorsitz dadurch gewährleisten konnte, dass seine Anliegen längerfristig weiterverfolgt werden. Die Repräsentation gegenüber den Medien weist Schwächen auf. So lag die Medien- information des Europarates über den Schweizer Vorsitz in quantitativer Hinsicht deutlich unter anderen Vorsitzen. In qualitativer Hinsicht fällt dagegen unter ande- rem positiv auf, dass die Schweiz im Vergleich zu früheren Vorsitzen viele politi- sche Stellungnahmen zusammen mit dem Generalsekretär oder dem Präsidenten der Parlamentarischen Versammlung abgegeben hat, was deren Gewicht erhöht haben dürfte. Der Bund hat während dem Vorsitz häufiger über den Europarat informiert als in der Zeit davor. Dennoch wurden gemäss der im Rahmen der Evaluation durchgeführten Analyse nur zwei Ereignisse des Vorsitzes in der Schweizer Presse gut abgedeckt: die Übernahme des Vorsitzes im November 2009 und die Konferenz in Interlaken. Laut Befragten hätte durch eine gezieltere Medienarbeit etwas mehr erreicht werden können.

Tabelle 6 Bewertung der Repräsentation

Stärken Schwächen

– Ausschöpfung des Spielraums in – Einbindung der verschiedenen Orga- Verhandlungen mit der ne bei der St. Galler Konferenz bleibt Parlamentarischen Versammlung unverbindlich – sachdienlicher Einbezug von EGMR – nur ein hochrangiges Treffen mit und Generalsekretariat und internationalen Organisationen Mobilisierung von deren Unterstützung – beschränkte bzw. wenig gezielte – aktive Wahrnehmung der Repräsentati- Medieninformation durch Europarat onsfunktion gegenüber Mitgliedstaaten und Bundesverwaltung – Stärkung der Repräsentationsfunktion des Generalsekretärs – europaratsinterne Zusammenarbeit bei der Medieninformation

6 Ergebnisse des Vorsitzes

Die Ergebnisse des Vorsitzes hängen von einer Vielzahl von Faktoren ab. Den Beitrag des Vorsitzes genau zu benennen ist schwierig. Noch schwieriger ist die Prognose der längerfristigen Wirkungen des Schweizer Vorsitzes. Dennoch lässt sich aus dem, was der Vorsitz während seiner Amtszeit erreicht hat, sowie aus den Einschätzungen der Gesprächspartner und den Beurteilungen aus der schriftlichen Umfrage eine Aussage hierzu machen. Tabelle 7 führt die kurz- und längerfristigen Ergebnisse des Schweizer Vorsitzes auf. Die graue Schrift soll die Prognoseunsicherheit bei den längerfristigen Ergeb- nissen verdeutlichen. Unsichere Einschätzungen sind zudem mit einem Fragezeichen (?) gekennzeichnet. Ein äusserst anspruchsvolles Ziel hat der Schweizer Vorsitz erreicht: die Verab- schiedung der Erklärung von Interlaken, die einen Reformplan für den EGMR enthält (Priorität 1.1). Die Erklärung deckt darüber hinaus zumindest einen Teil des Ziels zur Verbesserung des Rechtsstaats (Priorität 1.2) ab, indem sie auch die Mit- gliedstaaten und das Ministerkomitee in die Pflicht nimmt. Gewisse Ziele hat der Schweizer Vorsitz (teilweise) erreicht, indem er den General- sekretär und dessen Sekretariat gezielt unterstützt hat, etwa bei der Reform des Europarates (Priorität 3.1). Damit hat der Schweizer Vorsitz sichergestellt, dass seine Anliegen über die eigene Amtszeit hinaus verfolgt werden. Nachteilig an diesem Vorgehen ist die beschränkte Mitsprache des Schweizer Vorsitzes. Bei- spielsweise trat die von der Schweiz ursprünglich geforderte Konzentration auf die Kernaufgaben bei den Reformplänen des Generalsekretärs in den Hintergrund.

Tabelle 7 Zielerreichung und Beitrag zu langfristigen Zielen

Nr. Prioritäten Langfristige Ziele Prognose Kurzfristige Ziele Zieler- Beitrag (bis Ende Vorsitz) reichung Vorsitz

1 Menschenrechtsschutz und Rechtsstaatlichkeit

1.1 Gerichtshof Die Glaubwürdigkeit hoch Ratifizierung von hoch

und das Funktionieren Protokoll Nr. 14 durch des Europäischen Russland Gerichtshofs für Umsetzung der kurz- mittel Menschenrechte sind fristigen Massnahmen langfristig gesichert. (Protokoll Nr. 14bis usw.) Verabschiedung einer hoch politischen Erklärung mit Aktionsplan für eine langfristige strukturelle Reform

1.2 Rechtsstaat Die Mitgliedstaaten mittel Das Ministerkomitee mittel

setzen die Europäische stellt sicher, dass die Menschenrechtskonventi- Überwachungs- und on und die Urteile des Unterstützungs- Gerichtshofs um. mechanismen des Europarates optimal greifen. Verbesserung der mittel/? Justizsysteme in den einzelnen Mitglied- staaten

1.3 Menschen- Die Menschenrechte tief/? Stärkung der rechts- tief

rechte Gesamt- werden auf dem ganzen staatlichen Strukturen, kontinent Kontinent eingehalten. insbesondere in Belarus

2 Stärkung der demokratischen Institutionen

2.1 Bürgernahe In den Mitgliedstaaten tief/? Verbesserung der tief/?

Demokratie gibt es eine bürgernahe, politischen Mitwirkungs- partizipative Demokratie. möglichkeiten von Bürger/innen in den Mitgliedstaaten Stärkung der Regie- ? rungsführung auf allen Staatsebenen

2.2 Dialog mit Stärkung der demo- mittel Ausbau des Dialogs hoch

Parlamen- kratischen Legitimität und der Zusammen- tarischer des Europarates arbeit zwischen Versammlung Ministerkomitee und Parlamentarischer Versammlung

2.3 Meinungs- Die Medienpolitik ? Geeignete Gremien hoch

und Medien- der Mitgliedstaaten des Europarates setzen freiheit basiert auf Meinungs- sich für Meinungs- äusserungsfreiheit und äusserungs- und erlaubt ein vielfältiges Medienfreiheit ein Medienschaffen.

Nr. Prioritäten Langfristige Ziele Prognose Kurzfristige Ziele Zieler- Beitrag (bis Ende Vorsitz) reichung Vorsitz

3 Transparenz und Effizienz des Europarates

3.1 Reform Die Finanzierung mittel Ressourcenkonzen- tief

Europarat der Kernaufgaben tration bei Kern- des Europarates ist aufgaben nachhaltig gesichert. Verbesserung der Effi- mittel zienz des Europarates

3.2 Kooperation Enge institutionalisierte mittel Verstärkte Zusammen- tief

mit interna- Beziehungen zwischen arbeit zwischen tionalen den internationalen Europarat und EU Organisationen Organisationen stellen den Schutz der Men- schenrechte sicher. Beitritt der EU zur mittel Europäischen Menschen- rechtskonvention Verstärkte Zusammen- tief arbeit zwischen Europarat und OSZE Verstärkte Zusammen- mittel/? arbeit zwischen Europarat und UNO

4 Weitere Prioritäten (nur im Faltblatt zum Schweizer Vorsitz erwähnt)

4.1 Umweltschutz Dank dem Schutz tief – –

der Umwelt können die Menschenrechte langfristig gewährleistet werden.

4.2 Kulturelle Die kulturelle Vielfalt ? – –

Vielfalt ist Teil eines gemein- samen Werterahmens von Menschenrechten und Grundfreiheiten und steht im Dienste der Integration.

Legende: Zielerreichungsgrad hoch: Ziel weitgehend erreicht; mittel: Ziel zum Teil erreicht; tief: Ziel weitgehend nicht erreicht; ?: Bewertung unsicher bzw. unmöglich mangels Informationen. –: Ziel nicht spezifiziert, weshalb Zielerreichung nicht beurteilt werden kann. Prognose zum Beitrag des Vorsitzes zu den langfristigen Zielen: hoch: grosser Schritt in Richtung Ziel zu erwarten; mittel: kleiner Schritt in Richtung Ziel zu erwarten; tief: kaum Fortschritte zu erwarten; ?: Bewertung unsicher bzw. unmöglich mangels Informationen.

Dass der Schweizer Vorsitz seine Ziele nur teilweise erreicht hat, hängt erstens mit äusseren Umständen zusammen. Im Falle von Belarus fehlte die Bereitschaft der belarussischen Seite für ein Entgegenkommen (Priorität 1.3). Zweitens liegt die Lücke bei der Zielerreichung zum Teil an der Art, wie die Aktivitäten umgesetzt worden sind. Die Vorbereitungen des Ministertreffens am Ende des Vorsitzes («Ministérielle») wurden beispielsweise eher zu spät in Angriff genommen. Drittens gibt es Prioritäten, bei welchen die Aktivitäten von Anfang an nicht geeignet waren,

um die Ziele des Schweizer Vorsitzes zu erreichen. So musste die Konferenz von St. Gallen als einmaliger Anlass mit akademischer Ausrichtung in ihrem Effekt auf die politische Mitwirkung von Bürgerinnen und Bürgern beschränkt bleiben. Zudem hat es der Vorsitz versäumt, die weitere Bearbeitung des Konferenzthemas im Euro- parat beispielsweise durch einen Aktionsplan sicherzustellen.4 Schliesslich sind die Wirkungen vieler Unterstützungsleistungen an den Europarat tendenziell erst länger- fristig zu erwarten und konnten im Rahmen der Evaluation nicht festgestellt werden. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass der Schweizer Vorsitz bei der äusserst anspruchsvollen Priorität zur Reform des Gerichtshofs, die er bei der Themenset- zung in den Vordergrund gestellt hatte, sein Ziel sehr gut erreicht hat. Beim zweiten, gross angekündigten Thema der Demokratisierung dagegen war der Hauptanlass, die Konferenz von St. Gallen, von Anfang an wenig geeignet, um die hoch gesteckten Ziele zu erreichen. Daneben gibt es sowohl kleinere Erfolge als auch Misserfolge, für die der Vorsitz unterschiedlich stark selber verantwortlich ist.

7 Gesamtwürdigung

Dieses Kapitel liefert in den zwei ersten Abschnitten die Antworten auf die beiden Leitfragestellungen nach dem Beitrag des Schweizer Vorsitzes zu den Zielen des Europarates bzw. den Zielen der Schweizer Aussenpolitik. Im dritten Abschnitt werden mögliche Folgerungen aus der Evaluation gezogen.

7.1 Beitrag zu den Zielen des Europarates

Der Schweizer Vorsitz kann aus Sicht der Ziele des Europarates als Erfolg gewertet werden. Für den Europarat ist die Glaubwürdigkeit des Gerichtshofs (Priorität 1.1) mit Abstand das wichtigste Thema. Der EGMR macht den Europarat als multilate- rale Organisation einmalig und wird nach aussen am stärksten wahrgenommen. Vom Funktionieren des Gerichtshofs hängt laut vielen Befragten die Zukunft des Europa- rates insgesamt ab. Es wurde sehr begrüsst, dass der Schweizer Vorsitz die Probleme des EGMR aufgegriffen hat. Die Schweiz habe sich bereits in der Vergangenheit für den EGMR eingesetzt und verfüge über das nötige Wissen zum Gerichtshof sowie über die notwendigen Ressourcen, um eine hochrangige Konferenz durchzuführen. Bei der Priorität zur Reform des Gerichtshofs hat der Vorsitz seine Funktionen geschickt wahrgenommen. Er hat das mit einer hochrangigen Konferenz verbundene Risiko des öffentlichen Scheiterns auf sich genommen und das Thema prominent auf seine Agenda gesetzt. Der Schweizer Vorsitz hat den Prozess zur Erarbeitung einer gemeinsamen Erklärung sehr bewusst und eigenständig gestaltet. Er hat die relevan- ten Stellen des Europarates, insbesondere den Gerichtshof, in die Vorbereitungen miteinbezogen und damit sichergestellt, dass die Erklärung sowohl akzeptiert als auch sachlich korrekt ist. Im Verhandlungsprozess hat der Schweizer Vorsitz bewusst eine Führungsrolle übernommen. EDA und EJPD haben gut zusammenge-

4 Gemäss Stellungnahme des EDA sind die Ergebnisse der St. Galler Konferenz ins Forum über die Zukunft der Demokratie in Yerewan (19.–21. Oktober 2010) eingeflossen. Daraus sei ein Projekt des Kongresses der Gemeinden und Regionen des Europarates zu Modellen der Bürgerdemokratie auf Gemeindeebene entstanden.

arbeitet und die beiden Departementsvorsteherinnen haben sich auch persönlich bei ausländischen Regierungskollegen für die Erklärung eingesetzt. Das EDA hat für einen einwandfrei organisierten Anlass in einem angemessenen Rahmen bei bescheidenem Ressourceneinsatz gesorgt. Die Kosten blieben mit knapp 400 000 Franken weit unter dem Budget. Viele Mitarbeitende zeigten grossen Einsatz. Russland hinterlegte an der Konferenz in Interlaken als letzter Mitgliedstaat seine Ratifizierung von Protokoll 14, womit die in diesem Protokoll vorgesehenen Verein- fachungen der Verfahren beim Gerichtshof per 1. Juni 2010 in Kraft treten konnten. Für den Erfolg der Konferenz in Interlaken war die Ratifizierung entscheidend, weil erst so eine über Protokoll 14 hinausgehende Reformdiskussion möglich wurde. Inwieweit der Schweizer Vorsitz zur Ratifizierung von Protokoll 14 durch Russland beigetragen hat, bleibt offen. Die in Interlaken verabschiedete Erklärung dient nicht nur als Fahrplan für die Reform des Gerichtshofs, sondern nimmt auch die Mitgliedstaaten und das Minis- terkomitee in die Verantwortung und hat deshalb das Potential, den Europarat bezüglich der Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Menschenrechtskonvention und beim Vollzug der Urteile (Priorität 1.2) voranzubringen. Der Schweizer Vorsitz hat den Europarat mit der Interlakener Erklärung bei der wichtigsten Herausforde- rung, die sich der Organisation stellt, einen grossen Schritt weitergebracht hat und ist dabei die Problematik der Durchsetzung der Menschenrechte umfassend ange- gangen. Bei der Reform des Europarates (Priorität 3.1) hat der Schweizer Vorsitz vor allem den Generalsekretär unterstützt, sowohl politisch als auch finanziell. Der Schweizer Vorsitz hat dafür gesorgt, dass das Ministerkomitee einbezogen wurde und es die notwendigen Entscheidungen fällte. Dabei hat der Vorsitz sein eigenes Ziel, den Europarat auf die Kernaufgaben zu fokussieren, zurückgenommen. Weniger klar ist der Beitrag des Schweizer Vorsitzes zu den Zielen des Europarates bei den übrigen Prioritäten. Die Konferenz zu «Demokratisierung und Dezentralisie- rung» in St. Gallen (Priorität 2.1) blieb in ihrer konkreten Wirkung gemessen am hohen Ziel beschränkt. Der Vorsitz hat es versäumt, die Weiterverfolgung des The- mas im Europarat beispielsweise durch einen Aktionsplan sicherzustellen. Doch

erfreulicherweise scheinen die Ergebnisse der Konferenz laut Stellungnahme des EDA in gewisse Folgeaktivitäten des Europarates eingeflossen zu sein. Schliesslich ist der Schweizer Vorsitz stärker als frühere Vorsitze in ausgewählten Staaten für eine Verbesserung der Menschenrechte eingetreten. Genannt sei diesbe- züglich der Einsatz der Vorsteherin des EDA für eine Annäherung von Belarus an den Europarat (Priorität 1.3) sowie für eine Verbesserung der Menschenrechtslage in Georgien und eine Verfassungsreform in Bosnien-Herzegowina. Diese Bemühungen waren nicht von konkreten Erfolgen gekrönt. Es handelt es sich jedoch um komplexe Probleme, bei denen keine schnellen Lösungen zu erwarten sind. Bei einer länger- fristigen Planung hätte der Schweizer Vorsitz die Auswahl der besuchten Länder jedoch auf eine systematischere Abklärung der Opportunitäten abstützen und da- durch allenfalls mehr Wirkung erzielen können. Die Rolle des Vorsitzes im Ministerkomitee ist es, Impulse zu verleihen. Längerfris- tig muss die Umsetzung von Massnahmen über das Generalsekretariat geschehen. Eine gute Zusammenarbeit zwischen Generalsekretariat und Vorsitz ist deshalb zentral. Im Falle des Schweizer Vorsitzes hat diese übers Ganze gesehen funktio- niert, wurde aber zeitweise durch eine etwas unklare Aufgabenabgrenzung zwischen

dem EDA in Bern und der Schweizer Vertretung in Strassburg erschwert. Bei der Interlakener Erklärung ist es dem Schweizer Vorsitz gelungen, die relevanten Stellen für die Umsetzung zu gewinnen. So wird der Schweizer Vorsitz beim Europarat bleibende Spuren hinterlassen.

7.2 Beitrag zu den Zielen der Schweizer Aussenpolitik

In der Schweizer Aussenpolitik hat der Europarat einen begrenzten Stellenwert; Organisationen wie die EU oder die UNO sind viel wichtiger. Für die Vertretung wirtschaftlicher Interessen ist der Europarat praktisch bedeutungslos. Er steht jedoch für die Förderung wichtiger Werte der Schweizer Aussenpolitik wie Menschen- rechte, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie. Die grosse Mitgliederzahl im Europarat und die Tatsache, dass der Vorsitz auf das Ministerkomitee als einziges Gremium beschränkt ist, vermindern zudem die Möglichkeiten des Vorsitzes, eigene Interes- sen durchzusetzen. Die strukturellen Voraussetzungen, um mit dem Vorsitz eigene aussenpolitische Ziele zu verfolgen, sind somit ungünstig. Das EDA betonte, die Prioritäten des Schweizer Vorsitzes seien aus der Perspektive des Europarates und eben gerade nicht aus nationaler Perspektive heraus formuliert worden. Indem sich der Europarat für Rechtssicherheit und Demokratie auf dem Kontinent einsetze, fördere er die Grundpfeiler für Frieden und Stabilität. Diese Grundorientierung decke sich mit der Schweizer Aussenpolitik, weshalb man davon ausgegangen sei, dass es für den Vorsitz am besten sei, wenn er sich in den Dienst der Organisation stelle und seine eigenen Ziele zurückstelle. Diese Zurückbindung war für die Glaubwürdigkeit des Schweizer Vorsitzes wichtig. Bei der Reform des Gerichtshofs hat der Schweizer Vorsitz den Prozess der Erarbei- tung einer Erklärung sehr eigenständig gestaltet. Dieses Vorgehen wurde anfänglich von den anderen Staaten und dem Generalsekretariat des Europarates mit Skepsis betrachtet und schliesslich nur akzeptiert, weil sie überzeugt waren, dass der Schweizer Vorsitz im Gesamtinteresse handelt. Dank der Führungsrolle im Prozess konnte sich die Schweiz dennoch besser durchsetzen als andere Staaten und brachte beispielsweise die Verabschiedung eines konkreten Zeitplans trotz Widerständen durch. Mit der bürgernahen, partizipativen Demokratie hat der Schweizer Vorsitz ein aus nationaler Sicht wichtiges Thema prominent auf die Agenda gesetzt, doch dürfte er damit kaum Wirkung erzielt haben. Viele Befragte fanden diese Priorität wichtig, weil es im Europarat grosse Skepsis gegenüber föderalistischen, partizipativen Demokratien gebe. Die Konferenz in St. Gallen als Hauptanlass war gut organisiert und für die Teilnehmenden interessant. Die Schweiz konnte sich als bürgernahe

Demokratie positiv darstellen, doch dürfte die Konferenz in der Öffentlichkeit aufgrund der geringen Medienberichterstattung kaum wahrgenommen worden sein. Dass die Schweiz den Vorsitz in der (Medien-)Öffentlichkeit nicht stärker für die «Selbstdarstellung» genutzt hat, wurde von vielen Befragten bemängelt. Auch die Evaluation ortet bei der Medienpräsenz eine Schwäche. Gleichzeitig kommt die PVK aber zum Schluss, dass der Vorsitz durchaus das Image der Schweiz gestärkt hat, jedoch nicht in der breiten Öffentlichkeit, sondern vor allem innerhalb des Europarates sowie in europäischen Regierungskreisen. Eine wichtige Voraussetzung hierfür war, dass sich der Schweizer Vorsitz stärker als frühere Vorsitze ein themati-

sches Profil erarbeitet hat, indem er sich auf wenige Themen beschränkt, diese dafür stark betont hat. Dank «Interlaken» konnte die Schweiz zudem ihren Ruf als ehrliche Vermittlerin stärken. Aufgrund der Voraussetzungen war somit von Beginn weg nur ein begrenzter Bei- trag des Schweizer Vorsitzes zu den Zielen der Schweizer Aussenpolitik zu erwar- ten. Der Schweizer Vorsitz war insbesondere erfolgreich, weil er seine eigenen Positionen zurückgestellt und glaubwürdig als Vertreter des Europarates auftreten konnte. Deshalb wurde die Führungs- und Leitungsrolle, die er für sich beansprucht hat, von den anderen Mitgliedern trotz anfänglicher Skepsis akzeptiert. Der Schwei- zer Vorsitz konnte auf diese Weise Ziele erreichen, was sich allenfalls durch eine Verbesserung des Images der Schweiz beim Europarat und in gewissen Regierungs- kreisen auszahlen könnte.

7.3 Folgerungen aus der Evaluation

Der Vorsitz in einer multilateralen Organisation ist ein Balanceakt: Um Spuren zu hinterlassen, muss der Vorsitz den Mut haben, eigenständig zu handeln und neue Akzente zu setzen, obwohl damit immer auch Widerstände verbunden sind. Gleich- zeitig muss der Vorsitz darauf achten, dass sein Tun in die Organisation eingebettet ist und ihm die übrigen Mitglieder folgen, um zu verhindern, dass seine Aktionen wirkungslos verpuffen. Diesen Balanceakt hat der Schweizer Vorsitz im Minister- komitee übers Ganze gut gemeistert. Ein Teil des Erfolgsrezepts war, dass der Schweizer Vorsitz auf die Werte gebaut hat, für welche die Schweiz international bekannt ist: die Schweiz als neutrale Ver- mittlerin, ihre Kompromissorientierung, ihre Zielorientierung, ihre Effizienz und ihre Korrektheit, die sich nicht zuletzt im sparsamen Mitteleinsatz zeigt. Eine sorgfältige, frühzeitige Planung ist wichtig und hat beim Vorsitz im Europarat grundsätzlich stattgefunden, wobei einzelne Aktivitäten nur begrenzt geeignet waren, um die gesetzten Ziele zu erreichen. Die Departementsspitze des EDA hat sich allerdings erst spät in die Planung eingeschaltet. Ein früheres Engagement wäre wünschenswert gewesen, nicht nur um die politische Unterstützung aller Aktivitäten sicherzustellen, sondern weil gerade hochrangige Besuche und Treffen eine lange Vorbereitung erfordern. Diese Aktivitäten auf Ministerebene konnten manchmal nicht mehr in der gewünschten Form umgesetzt werden. Zusätzlich zu den Zielen und den Aktivitäten ist es wichtig, die Strukturen und Abläufe zu planen. Dieser Schritt ist beim Vorsitz im Ministerkomitee des Europa- rates zu kurz gekommen. Zwar wurde ein Organigramm entworfen, das auf der bestehenden Linienorganisation basierte, doch erstens war diese Organisations- struktur aufgrund der zahlreichen Hierarchiestufen zu umständlich und wurde fak- tisch zuweilen umgangen. Zweitens fehlte eine klare Definition der Aufgaben und Abläufe, so dass es nicht überrascht, dass es zu Reibungen gekommen ist. Mit dem Vorsitz der Schweiz im Ministerkomitee kam die Linienorganisation eindeutig an ihre Grenzen. Einzelne Mitarbeitende waren sehr stark belastet, zeitweise auch klar überlastet, weil sie den Vorsitz zusätzlich zu ihren normalen Aufgaben erfüllen mussten. Erschwert wurde die Arbeit durch die unflexiblen Strukturen. Im Hinblick

auf die Übernahme einer ähnlichen Funktion erachtet es die Evaluation deshalb als unabdingbar, dass frühzeitig eine entsprechende Projektorganisation definiert wird.

Eine Lehre ist, dass die Kommunikation wichtig ist. Dank der thematischen Beschränkung auf drei Prioritätenbereiche erhielt der Schweizer Vorsitz ein klares Profil, das wahrgenommen wurde. Allerdings wurde die Palette der Aktivitäten innerhalb der drei Bereiche nicht genügend aktiv kommuniziert, so dass der Schwei- zer Vorsitz unbegründet als zu eng kritisiert worden ist. Eine Erkenntnis ist zudem, dass eine Führungsfunktion auf internationaler Ebene auch innenpolitisch genutzt werden könnte. Diese Chance wurde beim Vorsitz der Schweiz im Ministerkomitee des Europarates weitgehend verpasst, was zahlreiche Personen im Nachhinein bedauerten. Der Schweizer Vorsitz war in der Presse wenig präsent, weshalb nicht anzunehmen ist, dass der Europarat und die Werte, für die er steht, in der Schweiz bekannter geworden sind. Eine stärkere Medienpräsenz hätte wohl nur mit einer gezielteren Medienarbeit und einem noch grösseren Engagement der Vorsteherin des EDA und weiterer Mitglieder des Bundesrats erreicht werden können. Ein solches Engagement muss aber immer im Verhältnis zum Stellenwert der Funktion und Organisation betrachtet werden, die präsidiert wird. Der Schweizer Vorsitz im Ministerkomitee hätte ferner dazu beitragen können, die Schweizer Verpflichtungen gegenüber dem Europarat zu überdenken. Das EDA hat auf Initiative der Europaratsdelegation den Vorsitz zum Anlass genommen, um den Stand der Ratifizierung von Konventionen des Europarates durch die Schweiz zu überprüfen und allenfalls voranzutreiben. Die Abklärungen wurden jedoch zu einem Zeitpunkt in Angriff genommen, als es bereits nicht mehr möglich gewesen wäre, während dem Vorsitz tatsächlich Ratifizierungen vorzunehmen. Wegen Widerstän- den aus anderen Departementen hat das EDA die Bemühungen noch vor Beginn des Vorsitzes abgebrochen. Grundsätzlich ist jede Führungsfunktion in einer internationalen Organisation stark von den jeweiligen strukturellen Rahmenbedingungen und aktuellen Umständen abhängig. Je nach Rahmenbedingungen sind die Spielräume des Vorsitzes grösser oder kleiner. Um aus einem Vorsitz das Maximum herauszuholen – sowohl im Sinne der Organisation als auch im Sinne der Schweizer Aussen- und Innenpolitik – gilt es die Spielräume bei den verschiedenen Funktionen eines Vorsitzes (Agenda-Setting, Vermittlung und Repräsentation) bereits bei der Planung auszuloten und bei der

Durchführung konsequent zu nutzen. Aus der Evaluation lassen sich schliesslich folgende Erfolgsfaktoren für einen Vorsitz herauslesen: – konsequente Ausrichtung auf wenige Prioritäten und konkrete Ziele; – schlanke Strukturen und Abläufe (Projektorganisation); – Balance zwischen eigenständigem Handeln und Einbindung in die Organisa- tion, um die Wirkung über den Vorsitz hinaus sicherzustellen.

Literatur und Dokumentenverzeichnis

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Verzeichnis der Interviewpartnerinnen und -partner

Explorative Gespräche Axelsson, Erik Research Service, Swedish Parliamentary Services Brütsch, Christian Oberassistent, Internationale Beziehungen, Universi- tät Zürich Furrer, Hans-Peter Präsident ATD Vierte Welt, ehemaliger Leiter Direc- tion des affaires politiques beim Europarat Habegger, Beat Forschungsstelle für Sicherheitspolitik, ETH Zürich Haller, Gret Lehrbeauftragte, Goethe Universität, Frankfurt am Main Jakobsson, Ulf ehemals Research Service, Swedish Parliamentary Services Nielsen, Anne Grethe Selbständige Beraterin Zehnder, Daniel Sekretär Schweizer Parlamentarierdelegation beim Europarat, Parlamentsdienste

Bundesverwaltung Altermatt, Claude Chef Sektion Europarat und OSZE, Koordinator des Vorsitzes, Politische Abteilung I, EDA Best, David Diplomatischer Berater, Sektion Europarat und OSZE, Politische Abteilung I, EDA Meuwly, Christian Chef Politische Abteilung I, EDA Schnyder, Adrienne Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Sektion Europarat und OSZE, stv. Koordinatorin des Vorsitzes, Politi- sche Abteilung I, EDA Schürmann, Frank Prozessvertreter der Schweizer Regierung vor dem EGMR, Bundesamt für Justiz, EJPD Seger, Paul Chef Direktion für Völkerrecht, EDA Stürchler, Nikolas Diplomatischer Mitarbeiter, Sektion Menschenrechte und humanitäres Völkerrecht, Direktion für Völker- recht, EDA Trautweiler, Stéfanie Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Ständige Vertretung der Schweiz in Strassburg Wey, Marc Stellvertreter des Ministerdelegierten der Schweiz beim Europarat, Ständige Vertretung der Schweiz in Strassburg Widmer, Paul Botschafter, Ministerdelegierter der Schweiz beim Europarat, Ständige Vertretung der Schweiz in Strassburg

Ministerdelegierte Batibay, Daryal Ambassadeur Extraordinaire et Plénipotentiaire, Türkei Brenčič, Jakob Chargé d’affaires a.i., Slowenien Perelygin, Yevhen Ambassadeur Extraordinaire et Plénipotentiaire, Ukraine Ristovski, Vladimir Ambassadeur Extraordinaire et Plénipotentiaire, ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien Sjögren, Per Ambassadeur Extraordinaire et Plénipotentiaire, Schweden Vilardell Coma, Marta Ambassadeur Extraordinaire et Plénipotentiaire, Spanien

Generalsekretariat des Europarates/EGMR Berge, Bjørn Botschafter, Leiter Cabinet du Secrétaire Général et de la Secrétaire Générale Adjointe Boillat, Philippe Leiter Direction générale des droits de l’Homme et des affaires juridiques Fribergh, Erik Leiter Greffe de la Cour européenne des Droits de l’Homme *Gachet, Isil Leiterin Bureau du Commissaire aux Droits de l’Homme Heinrich, Mario Leiter Secrétariat de la Commission du règlement, des immunités et des affaires institutionnelles et du Servi- ce de documentation, Secrétariat de l’Assemblée parlementaire *Laurens, Jean-Louis Leiter Direction générale de la démocratie et des affaires politiques Malinverni, Giorgio Richter der Schweiz am EGMR Paulus, Mireille Leiterin Secrétariat du Comité des Ministres *Sorinas, Mateo Secrétaire général de l’Assemblée parlementaire Stoudmann, Gérard Représentant Spécial auprès du Secrétaire Général pour les questions organisationnelles et de la réforme Villiger, Mark Richter von Liechtenstein am EGMR *Vladychenko, Alexander Leiter Direction générale de la Cohésion sociale * nur Teilnahme an schriftlicher Umfrage

Schweizer Parlamentarierdelegation beim Europarat (Europaratsdelegation) Bugnon, André Nationalrat, Stellvertreter Fiala, Doris Nationalrätin, Stellvertreterin Gross, Andreas Nationalrat, Mitglied John-Calame, Francine Nationalrätin, Stellvertreterin Loepfe, Arthur Nationalrat, Mitglied Maissen, Theo Ständerat, Vize-Präsident 2008–2009, Präsident 2010 Marty, Dick Ständerat, Mitglied Maury-Pasquier, Liliane Ständerätin, Stellvertreterin, Vize-Präsidentin 2010 Müri, Felix Nationalrat, Mitglied Reimann, Maximilian Ständerat, Präsident 2008–2009 Stump, Doris Nationalrätin, Mitglied Walter, Hansjörg Nationalrat, Stellvertreter

Präsidien von Parlamentarierdelegationen anderer Länder Cebeci, Erol Aslan Präsident der Parlamentarierdelegation Türkei Lavtižar-Bebler, Darja Präsidentin der Parlamentarierdelegation Slowenien Lindblad, Göran Präsident der Parlamentarierdelegation Schweden Moscoso del Prado Präsident der Parlamentarierdelegation Spanien Hernández, Juan Nikoloski, Alexsandar Präsident der Parlamentarierdelegation ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien

Expertinnen und Experten Ehrenzeller, Bernhard Professor für Öffentliches Recht, Universität St. Gallen Gross, Andreas Mitglied Europaratsdelegation der Schweiz Marty, Dick Mitglied Europaratsdelegation der Schweiz

Impressum

Durchführung der Untersuchung Simone Ledermann, PVK (Projektleitung) Katja Dannecker, PVK (wissenschaftliche Mitarbeit) Lilith Schärer, PVK (wissenschaftliche Mitarbeit)

Dank Die PVK dankt dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten bestens für die Zusammenarbeit und das entgegengebrachte Vertrauen. Unser Dank geht an alle Personen in der Bundesverwaltung, beim Europarat und ausserhalb, die sich für Interviews und Auskünfte zur Verfügung gestellt, an der schriftlichen Befragung oder an der Ressourcenerhebung teilgenommen, Dokumente bereitge- stellt oder Termine organisiert haben. Unser spezieller Dank geht an die Ständige Vertretung der Schweiz in Strassburg für ihre Unterstützung vor Ort.

Kontakt Parlamentarische Verwaltungskontrolle Parlamentsdienste CH-3003 Bern Tel. +41 31 323 09 70 Fax +41 31 323 09 71 E-Mail pvk.cpa@parl.admin.ch www.parlament.ch > Kommissionen > Parlamentarische Verwaltungskontrolle

Originalsprache des Berichts: Deutsch