02.473 n Pa.Iv. Hegetschweiler. Vorentwurf zu einer Änderung des CO2-Gesetzes und des Obligationenrechts zur Schaffung von Anreizen für energetisch wirksame Massnahmen im Gebäudebereich

02.473 Vorentwurf vom 12. 11.07

Parlamentarische Initiative Anreize für energetisch wirksame Massnahmen im Gebäu- debereich Bericht der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrats

vom [Datum des Entscheids der Kommission]

Sehr geehrte[r Herr Präsident oder Frau Präsidentin], sehr geehrte Damen und Herren,

Mit diesem Bericht unterbreiten wir Ihnen den Entwurf zu einer Änderung des CO2- Gesetzes und des Obligationenrechts (Mietrecht). Gleichzeitig erhält der Bundesrat Gelegenheit zur Stellungnahme.

Die Kommission beantragt, dem beiliegenden Beschlussentwurf zuzustimmen. Aus- serdem beantragt sie, die parlamentarischen Initiative Kunz, Haushaltneutrale Förde- rung erneuerbarer Energien (03.439), als erfüllt abzuschreiben.

[Datum Entscheid Kommission] Im Namen der Kommission [Der Präsident oder Die Präsidentin]: [Name]

Übersicht

Mit dieser Revision sollen Hauseigentümer vermehrt Anreize erhalten, in energetisch sinnvolle Massnahmen im Gebäudebereich zu investieren. Durch eine Teilzweckbindung der CO2-Abgabe auf Brennstoffen sollen Mittel für die Sanierung von Wohn- und Dienstleistungsgebäuden zur Verfügung gestellt werden. Vermieter sollen zudem die Möglichkeit erhalten, sich von der CO2-Abgabe zu befreien; die eingesparten Beträge sollen sie nicht an die Mieter weitergeben müssen, sondern für energetische Investitionen einsetzen können, sofern gewisse Bedingungen erfüllt werden.

Bericht

1 Entstehungsgeschichte

Am 13. Dezember 2002 reichte Nationalrat Rolf Hegetschweiler eine parlamentari- sche Initiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs ein, die für Hauseigentümer Anreize schaffen soll für energetische Investitionen im Gebäudebereich. Artikel 9 des CO2-Gesetzes sei durch Absatz 7 (neu) folgendermassen zu ergänzen: „Gebäu- deeigentümer, welche eine Verpflichtung gegenüber dem Bund eingehen und damit die Voraussetzungen für eine Abgabenbefreiung erfüllen, sind befugt, die resultie- renden Rückerstattungen für ihre Investitionen zu verwenden. Der Gebäudeeigentü- mer ist nicht verpflichtet, diese Rückerstattungen an seine Mieter zu vergüten, sofern er glaubhaft darlegen kann, dass diese Mittel in energetisch wirksame Massnahmen fliessen.“ An ihrer Sitzung vom 8. April 2003 setzte die Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie (UREK) eine Subkommission ein, der die Mitglieder Lustenberger, Garbani (später ersetzt durch Reymond), Hegetschweiler, Keller und Rechsteiner-Basel angehörten. Diese legte mehrere Varianten vor: 1) Die genaue Umsetzung der parlamentarischen Initative, d. h. Rückerstattung der CO2-Abgabe gemäss Artikel 9 CO2-Gesetz; 2) Eine Änderung des Mietrechts, wonach für Investitionen in energetisch wirksame Massnahmen höhere Überwälzungssätze gelten würden; 3) Eine Fondslösung mit Teilzweckbindung der CO2-Abgabe: Diese Beträge könnten direkt und zweckgerichtet zur Förderung energiesparender Massnahmen im Gebäudebereich verwendet werden. Am 9. September 2003 beantragte die Kommission mit 20 zu 0 Stimmen, der Initiative Folge zu geben. Nachdem der Nationalrat am 16. Juni 2004 dem Antrag gefolgt war, beauftragte die Kommission ihre Subkommission, die drei Modelle näher zu prüfen und einen Entwurf auszuarbeiten. Noch vor Abschluss der Arbeiten in der Subkommission unterbreitete der Bundesrat die Botschaft zur Genehmigung des CO2-Abgabesatzes für Brennstoffe (05.057). Die Subkommission wollte die Anliegen der Initiative in diese Vorlage des Bundesrates integrieren und reichte entsprechende Anträge ein. Diese Anträge wurden im Plenum abgelehnt. Aufgrund des Antrags der Kommission vom 30. Mai 2006 verlängerte der Nationalrat die Behandlungsfrist bis zur Sommersession 2008. Am 21. Februar 2006 reichte die Kommission eine Motion ein, die dem Anliegen der parlamentarischen Initiative im Mietrecht entgegenkommt. Die Motion

„Verbesserte Überwälzung energetisch wirksamer Massnahmen im Gebäudebereich“ (06.3015) verlangt eine Änderung der Verordnung über die Miete und Pacht von Wohn- und Geschäftsräumen, wonach energetische Verbesserungen ausdrücklich als wertvermehrende Investitionen auf die Mieter überwälzt werden dürfen. Die Motion wurde am 15. Juni 2006 im Nationalrat und am 20. März 2007 mit einer Änderung auch im Ständerat angenommen. Am 11. Juni 2007 stimmte der Nationalrat der Änderung zu. Nach Genehmigung der CO2-Abgabe beauftragte die Kommission an ihrer Sitzung vom 21. Mai 2007 die Subkommission erneut, eine Vorlage zur Umsetzung der parlamentarischen Initiative Hegetschweiler auszuarbeiten. Gleichzeitig sollte sie

eine teilweise Umsetzung der parlamentarischen Initiative Kunz „Haushaltneutrale Förderung erneuerbarere Energien“ (03.439) vorschlagen. Die am 20. Juni 2003 eingereichte Initiative verlangt in der Form der allgemeinen Anregung, dass

2 Prozent aller Mehrwertsteuereinnahmen aus dem gesamten Energiebereich für die

Förderung der Nutzung der erneuerbaren Energien, insbesondere des Holzes, eingesetzt werden. Der Nationalrat hat der Initiative am 1. März 2005 Folge gegeben, und am 23. März 2007 die Behandlungsfrist bis zur Fühjahrssession 2009 verlängert. Die Kommission ist der Ansicht, dass zwar keine Teilzweckbindung der Mehrwertsteurerträge geschaffen werden soll, dass aber ein Betrag zur Förderung der Nutzung der erneuerbaren Energien zur Verfügung gestellt werden soll. Am 12. November 2007 unterbreitete die Subkommission ihren Entwurf. Mit 19 zu

4 Stimmen, ohne Enthaltungen, sprach sich die Kommission für Eintreten und

Annahme des Entwurfs aus. Eine Minderheit (Stahl, Bigger, Brunner Toni, Rutschmann) beantragt Nichteintreten auf die Vorlage. Sie bezweifelt, dass sich die vorgeschlagene Teilzweckbindung auf die Sachkompetenzen der Bundesverfassung (Art. 74 und 89 BV) stützen lässt. Grundsätzlich wendet sie sich gegen immer neue Abgaben und Gebühren, die im Ergebnis gleichbedeutend sind wie Steuererhöhungen. Und schliesslich sieht sie in der vorgeschlagenen Regelung einen Eingriff in die kantonalen Kompetenzen.

2 Grundzüge der Vorlage

Die parlamentarische Initiative Hegetschweiler will auf Basis der CO2- Gesetzgebung zusätzliche Anreize für Gebäudemassnahmen schaffen. Die ab 1. Januar 2008 erhobene Lenkungsabgabe auf Brennstoffen greift in Mietverhältnis- sen nur ungenügend, weil der Hauseigentümer den Mehraufwand für die CO2- Abgabe dem Mieter mit den Nebenkosten weiterverrechnen kann. Der Mieter hinge- gen hat nur wenig Spielraum für eine Anpassung seines Verbrauchs an die erhöhten Kosten. Die Lenkungswirkung der Abgabe ist daher geringer. Diesem Umstand will die Initiative entgegenwirken, indem sie die Ausgangslage für die Befreiung von Vermietern verbessert. Diese sollen fortan die CO2-Abgabe zwar auf die Mieter überwälzen, die von der Oberzolldirektion zurückerstatteten Beträge hingegen für energetische Investitionen zurückbehalten dürfen. Dafür ist eine Ände- rung des Obligationenrechts (Artikel 257a) erforderlich, das die Verrechnung der Nebenkosten regelt. Die CO2-Reduktionswirkung soll durch eine Teilzweckbindung der im März 2007 beschlossenen CO2-Abgabe auf Brennstoffen verstärkt werden. Eine Änderung von Artikel 10 des CO2-Gesetzes, welcher heute eine vollumfängliche Rückverteilung der Einnahmen vorsieht, soll die Bereitstellung von bis zu 200 Mio. Franken pro Jahr für die Sanierung von Wohn- und Dienstleistungsgebäuden ermöglichen. Eine Verbesserung der Anreizstrukturen für Investitionen, die eine Verringerung der energetischen CO2-Emissionen bewirken, wird auch mit der Änderung der Verord- nung über die Miete und Pacht von Wohn- und Geschäftsräumen (VMWG) geschaf- fen werden. Der in der in beiden Räten angenommenen Motion der UREK-N (06.3015, siehe Kapitel 1) enthaltene Vorschlag wird von der „Arbeitsgruppe Miet-

recht“, in der die wichtigsten Mieter- und Vermieterorganisationen vertreten sind, unterstützt. Die Verordnungsänderung wird voraussichtlich auf 2008 in Kraft treten.

3 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

Art. 10 Verwendung des Abgabeertrags Das CO2-Gesetz vom 8. Oktober 1999 sieht die vollumfängliche Rückverteilung des Abgabeertrags vor. Die Ergänzung des bestehenden Artikels 10 um einen neuen Ab- satz 2 erlaubt die Zweckbindung eines Teils der Einnahmen. Die Bundesversamm- lung hat am 21. März 2007 einen Mechanismus genehmigt, der die Einführung der CO2-Abgabe und die Höhe des Abgabesatzes an die Einhaltung bestimmter vordefi- nierter Emissionswerte knüpft. Ab dem 1. Januar 2008 wird auf Brennstoffen eine CO2-Abgabe in der Höhe von 12 Franken pro Tonne CO2 erhoben. Dies entspricht ca. 3 Rappen pro Liter Heizöl. Die Einnahmen für das Jahr 2008 werden auf ca.

220 Mio. Franken geschätzt. Mit grosser Wahrscheinlichkeit wird der Abgabesatz

auf das Jahr 2009 verdoppelt und auf das Jahr 2010 verdreifacht, weil der vorgege- bene CO2-Reduktionspfad für die Brennstoffe nicht eingehalten werden kann. Eine Anhebung des Abgabesatzes auf 24 Franken und schliesslich 36 Franken pro Tonne CO2 führt zu einem entsprechenden Anstieg der Einnahmen bis auf 600 Mio. Fran- ken pro Jahr ab 2010. Infolge der Lenkungswirkung der Abgabe gehen die Einnah- men kontinuierlich etwas zurück. Ein Drittel des Abgabeertrags soll für die Finanzierung von CO2-wirksamen Mass- nahmen an Gebäuden zur Verfügung stehen. Die bereitgestellten Fördergelder sollen höchstens 200 Mio. Franken pro Jahr betragen. Davon sind 30 Mio. für die Förde- rung erneuerbarer Energien bei Gebäuden vorgesehen. Dies entspricht ungefähr den in der parlamentarischen Initiative Kunz geforderten 2 Prozent der Mehrwertsteuer auf Energieträgern. Die verbleibenden 170 Mio. Franken sollen in erster Linie für energetische Gebäudesanierungen eingesetzt werden. Das entspricht ungefähr 1 Prozent der jährlich im Hochbau investierten Summen. Unter die energetische Ge- bäudesanierung fallen alle Massnahmen zur Erneuerung von Bauten, die auf eine Reduktion des Verbrauchs von Fremdenergie abzielen.

3.2 Obligationenrecht

Nebenkosten sind das Entgelt für Leistungen des Vermieters oder eines Dritten, die mit dem Gebrauch der Sache zusammenhängen. Der Grundsatz der tatsächlichen Kosten bedeutet einerseits, dass der Vermieter den geltend gemachten Aufwand be- legen muss, und andererseits, dass allenfalls gewährte Vergünstigungen wie Men- genrabatt oder Rückvergütungen der Mieterschaft zugute kommen müssen. Nach geltendem Mietrecht ist daher die Rückerstattung der CO2-Abgabe, die aus einer Be- freiung von der Abgabepflicht resultiert, zwingend an die Mieterschaft weiter- zugeben.

Die Ergänzung des Gesetzesartikels um einen weiteren Abschnitt 3 schafft eine Ausnahmebestimmung für Vermieter, die sich von der CO2-Abgabe befreien. Sie dürfen die rückerstattete CO2-Abgabe zurückbehalten, soweit sie die Investitions- kosten, die zur Befreiung von der CO2-Abgabe geführt haben, nicht auf die Mietzin- se überwälzen. Zu diesen Investitionskosten gehören sowohl die Kosten von Mehr- leistungen in Form energetischer Massnahmen im laufenden Mietverhältnis als auch die Kosten für Massnahmen die beim Erstellen des Mietobjekts zur Befreiung von der CO2-Abgabe führen. Diese Einschränkung ist notwendig, um zu verhindern, dass der Mieter die Investition doppelt bezahlen muss, indem sie einerseits über den Mietzins finanziert wird, andererseits aber auf der Ebene der Nebenkosten keine Vergütung der Rückerstattung der CO2-Abgabe erfolgt. Für den Vermieter resultiert daraus eine Wahlmöglichkeit: Er kann aufgrund seiner Investition den Mietzins er- höhen oder aber die Rückerstattung der CO2-Abgabe für sich behalten.

4 Auswirkungen

4.1 Auswirkung auf die CO2-Emissionen

4.1.1 Rückerstattung der CO2-Abgabe an Vermieter

Die Änderung des Obligationenrechts, damit der Vermieter die rückerstattete CO2- Abgabe für Gebäudemassnahmen investieren kann, dürfte groben Einschätzungen zufolge nur eine bescheidene CO2-Wirkung entfalten. Folgende Überschlagsrech- nung soll dies verdeutlichen: Bei einem durchschnittlichen Mehrfamilienhaus mit einem Heizölbedarf von 10'000 Litern pro Jahr stünden dem Vermieter auf diesem Weg beim maximalen CO2-Abgabesatz von 36 Franken pro Tonne CO2 (ca.

9 Rappen pro Liter) jährlich rund 900 Franken für Sanierungsmassnahmen zur Ver-

fügung. Die Regelung dürfte daher nur bei institutionellen Liegenschaftsbesitzern spürbare Investitionen auslösen, sofern deren Mieter nicht gleichermassen profitie- ren müssen. Die zurückbehaltenen Mittel müssen nachweislich in CO2-wirksame Massnahmen investiert werden. Eine zusätzliche CO2-Wirkung wird nur dann erzielt, wenn der Vermieter Massnahmen ergreift, die er ohne die zurückbehaltenen Abgabebeträge nicht umgesetzt hätte. Liegt die Entscheidung über die Verwendung der Mittel beim Vermieter allein, steigt die Gefahr der so genannten Mitnahmeeffekte. Die Überprü- fung der Zusätzlichkeit ist angesichts der kleinen Beträge anspruchsvoll.

4.1.2 Teilzweckbindung CO2-Abgabe

Mit einem Fördervolumen von jährlich 200 Mio. Franken dürften insbesondere ku- mulativ über die Zeit bedeutende CO2-Reduktionen erzielt werden können. Die Wir- kung der Förderung addiert sich aufgrund der langen Lebensdauer der Investitionen von Jahr zu Jahr. Handlungsbedarf besteht vor allem bei Sanierungen und weniger bei Neubauten, die effizient über Vorschriften geregelt oder weiterhin von den Kan- tonen gefördert werden. Generell sollen Förderprogramme periodisch auf ihre Wir- kung überprüft werden, um erforderliche Optimierungen rechtzeitig vornehmen zu können. Für die Abschätzung der Wirkung wird vom Start im Jahr 2010 bis Ende vom Jahr 2020 ausgegangen.

Das „Förderprogramm Gebäudesanierung“ entspricht der Massnahme „Nationales Förderprogramm für die energetische Gebäude-Erneuerung“ im Aktionsprogramm Energieeffizienz. Die Kosten der CO2-Einsparungen bei energetischen Gebäudesanierungen von Dienstleistungs- und Wohngebäuden betragen über die Lebensdauer der Massnah- men 68 Franken pro Tonne CO2. Mit einer Förderung von 170 Mio. Franken pro Jahr lassen sich kumulativ 27 Mio. Tonnen CO2 einsparen. Diese Reduktionen reali- sieren sich zu 0,4 % in der Periode 2010 bis 2012, zu 14,1 % in der Periode 2013 bis

2020 und zu 85,5 % im Zeitraum 2021 bis 2061. Die jährliche CO2-Einsparung im

Jahr 2020 gegenüber dem Jahr 2010 beträgt 0,7 Mio. t CO2. Mit den 30 Mio. Franken für das „Förderprogramm Erneuerbare Energien“ lassen sich die im Aktionsplan Erneuerbare Energien vorgesehenen Massnahmen des Wärmebereichs realisieren. Damit werden im Jahr 2020 gegenüber dem Jahr 2010 zusätzlich rund 1,5 Mio. t CO2 eingespart. Diese gegenüber den Gebäudemassnah- men höhere Wirkung im Stichjahr 2020 relativiert sich, wenn man die gesamte Wir- kungsdauer der Massnahmen betrachtet. Sie ist bei Gebäudemassnahmen wesentlich länger als bei Massnahmen zur Nutzung von erneuerbaren Energien. Ausserdem ist das absolut erschliessbare Einsparpotenzial im Gebäudebereich wesentlich höher. Aus der Gesamtsicht ist deshalb der grössere Mitteleinsatz für Massnahmen zur Ge- bäudesanierung gerechtfertigt. Die CO2-Wirkung korreliert mit den eingesetzten Fördermitteln. Falls sich infolge der Gesetzesänderung im Obligationenrecht ein Grossteil der Gebäudebesitzer be- freite, würde auch das Aufkommen und somit die für das Förderprogramm zur Ver- fügung stehenden Mittel sinken.

4.2 Finanzielle und personelle Auswirkungen

Die Vollzugskosten für die Förderprogramme betragen rund 5 % der Fördersumme. Für die Abwicklung entsteht beim BFE ein Stellenmehrbedarf von 2 Stellen, eine für den Vollzug des „Förderprogramms Gebäudesanierung“ und eine für den Vollzug des „Förderprogramms Erneuerbare Energien“. Der Mehrbedarf an Personal für den Vollzug der Abgabebefreiung ist abhängig von der Anzahl Hausbesitzer, für die eine Befreiung unter Berücksichtigung des Auf- wands finanziell attraktiv ist. Für den Vollzug der CO2-Abgabe, von der sich ab

2008 ca. 950 Unternehmen befreien wollen, sind in der Bundesverwaltung insge-

samt 13 Stellen bei OZD, BAFU und BFE nötig. Dazu kommt der personelle Auf- wand bei der Energie-Agentur der Wirtschaft (EnAW), welche die Unternehmen bei der Ausarbeitung und der Umsetzung der CO2-Reduktionsverpflichtung eng beglei- tet. Für die Betreuung der Hauseigentümer wäre die Schaffung einer spezialisierten Einheit innerhalb der EnAW oder die Gründung einer separaten Agentur sinnvoll.

4.3 Vollzugstauglichkeit

4.3.1 Abgabebefreiung für Hauseigentümer

Die Volkszählung 2000 ermittelte knapp 1,5 Mio. Wohnbauten, wovon 56 Prozent Einfamilienhäuser sind. 1 Jährlich kommen ca. 17'100 Wohnbauten dazu, davon ca. 12'000 Einfamilienhäuser (Zahlen 2006). Eine Einzelbetrachtung der Hausbesitzer, um analog zum Industriesektor das CO2-Reduktionsziel aus dem individuellen Po- tenzial abzuleiten, kommt aus verwaltungsökonomischen Gründen nicht in Frage. Denkbar wäre die Festsetzung eines für verschiedene Gebäudetypen einheitlichen CO2-Intensitätsziels, das als Benchmark für die geforderte Reduktionsleistung he- rangezogen wird. Der Benchmark für eine Sanierung beträgt aus heutiger Sicht für Heizung und Warmwasser insgesamt 21 kg CO2 pro m2, was ca. 8 Liter HEL oder ca. 11 Nm3 Erdgas entspricht. Beim Ersatz der Ölheizung durch eine CO2-freie Wärmeerzeugung ist der Hausbesitzer nicht mehr abgabepflichtig, weil er keine fos- silen Brennstoffe mehr einsetzt. Der administrative Aufwand für eine Befreiung von der CO2-Abgabe entfällt. Die befreiten Hausbesitzer müssen jährlich im Rahmen des Monitoring über ihren tatsächlichen Energieverbrauch Rechenschaft ablegen. Um die Schwankungen im Heizbedarf je nach Witterung auszugleichen, wird der Energieverbrauch für die Raumwärme anhand der Anzahl Heizgradtage klimakorrigiert. Analog zum Indu- striesektor dürfen Hausbesitzer bei drohender Zielverfehlung in beschränktem Um- fang ausländische Zertifikate erwerben. Idealerweise schliessen sich die befreiungswilligen Hauseigentümer zu möglichst grossen, homogenen und räumlich hermetischen Gruppen zusammen, die den Brennstoffbezug einheitlich organisieren. Dabei steht ihnen offen, sich als Gruppe zu verpflichten und ein gemeinsames Ziel über alle Beteiligten festzulegen. So könnte der unterschiedliche Sanierungsstatus der verschiedenen Gebäude innerhalb der Gruppe ausgeglichen werden. Eine Bündelung würde auch die Vollzugskosten der beteiligten Hausbesitzer senken. Gemäss CO2-Verordnung beträgt die Gebühr für die Rückerstattung der CO2-Abgabe bei der Oberzolldirektion mindestens

50 Franken pro Gesuch. Für ein einzelnes Einfamilienhaus mit einem Heizöl-

verbrauch von 3000 Litern und somit einer CO2-Abgabenlast von maximal 270 Franken pro Jahr ist die Befreiung unter Berücksichtigung der Monitoringkosten sowie der CO2-Reduktionsmassnahmen kaum lohnenswert. Ein abgabebefreiter Vermieter, der die rückerstattete CO2-Abgabe nicht an seine Mieter weitergibt, muss im Rahmen des jährlichen Monitorings nachweisen, dass die ergriffenen Massnahmen zusätzliche CO2-Reduktionen einbringen und er die ge- tätigten Investitionen nicht bereits auf die Mieter überwälzt hat.

4.3.2 Förderprogramm energietechnische Gebäudesanierung

Um die Förderung in der ganzen Schweiz umsetzen zu können, steht ein Vollzugs- modell im Vordergrund, das am Muster des Investitionsprogramms 1997/99 von Energie 2000 und an das harmonisierte Fördermodell 2007 der Kantone anknüpft. Das Förderprogramm würde somit unter der Verantwortung des Bundes von Bund und Kantonen gemeinsam durchgeführt. Beitragsberechtigt wären beispielsweise Gebäudesanierungen, welche dem MINERGIE®-Standard, den Grenzwert für Neu-

1 http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/themen/09/01/key.html

bauten gemäss SIA 380/1 für den Heizenergiebedarf oder spezifische Anforderun- gen (U-Werte) an Einzelbauteile erfüllen. Der finanzielle Beitrag beliefe sich maxi- mal auf 30 Prozent der nicht amortisierbaren Mehrkosten gegenüber so genannten Pinselrenovationen, d.h. der energietechnisch bedingten Mehrkosten, die sich bei heutigen Energiepreisen nicht durch Energieeinsparungen kompensieren lassen. Daraus ergibt sich ein Anreiz zur Realisierung energetischer Mehrinvestitionen.

Das Föderprogramm kann im Rahmen des Programms EnergieSchweiz über drei Bearbeitungszentren (in den drei Sprachregionen) in Zusammenarbeit mit den kan- tonalen Energiefachstellen weitgehend elektronisch abgewickelt werden. Dank dem engen Kontakt zur Bevölkerung wären im Rahmen ihrer Energie- und Baugesetze die Kantone für die Beratung, Vorprüfung der Gesuche sowie die Kontrollen auf dem Bau zuständig. Das Förderprogramm wird mit EnergieSchweiz, den Förderpro- grammen der Kantone und den Globalbeiträgen koordiniert. Diese bestehenden Ak- tivitäten müssen aber unbedingt weitergeführt werden. Zudem ist eine Koordination, beziehungsweise eine Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Wohnungswesen für eine Umsetzung auch im Bereich des Vollzugs des Wohnraumförderungsgesetzes (WFG, SR 842) anzustreben. Das Förderprogramm soll das 2009 auslaufende Sanierungsprogramm der Stiftung Klimarappen ablösen. Der Klimarappen ist bis 2012 befristet. Da Gebäudesanierun- gen vor allem kumulativ über die Zeit wirken, sind sie in den letzten Erhebungsjah- ren für den Klimarappen nicht sehr attraktiv.

4.3.3 Förderprogramm Erneuerbare Energien

Die Umsetzung der im Aktionsplan Erneuerbare Energien vorgesehenen Massnah- men im Wärmebereich erfordert neben direkten finanziellen Anreizen Verbesserun- gen einiger Rahmenbedingungen: steuerliche Anreize, Anpassungen örtlicher Raumplanungswerkzeuge und Überbauungsordnungen. Dies ist im Wesentlichen Sache der Kantonen und Gemeinden; sie spielen deshalb bei der Umsetzung eine wichtige Rolle zur Entfaltung einer hohen Wirkung der direkten Finanzbeiträge an Anlagen, die der Bund direkt und ähnlich der bereits oben beschriebenen Mechanik eng koordiniert abwickeln wird. Dabei werden die Erfahrungen mit früheren, evalu- ierten Anreizprogrammen (Investitionsprogramm, Förderprogramme Solarenergie, Lothar-Energieholz etc.) berücksichtigt.

4.4 Andere Auswirkungen

Die vorgeschlagenen Lenkungsabgabe und Fördermassnahmen haben preisliche Auswirkungen, andererseits werden diese durch entsprechendes Effizienzverhalten kompensiert. Die volkwirtschaftlichen Auswirkungen der vorgeschlagenen Mass- nahmen sind durchwegs positiv zu beurteilen: Die Verstärkung der Politik für mehr Energieeffizienz und erneuerbare Energien gewährleistet die Wertschöpfung inner- halb des Landes und sichert nachhaltige Arbeitsplätze in den Regionen.

5 Verhältnis zum europäischen Recht

Die EU-Kommission und einige Mitgliedstaaten haben in der Energieeffizienz- Politik neue Massnahmen eingeführt oder sind daran einzuführen. Einzelne Länder haben bereits konkrete Massnahmenpläne und Ziele erlassen.

• Erstens schlägt die EU-Kommission in ihrer Energiestrategie (EC 2007a und 2007b) längerfristige energie- und klimapolitische Ziele vor. Einerseits strebt sie über internationale Verhandlungen eine Reduktion der Treibhausgasemissionen der Industrieländer um 30% bis zum Jahr 2020 und um 60 bis 80% im Jahr 2050 gegenüber dem Stand von 1990 vor. Andererseits soll die EU in jedem Fall ihre Treibhausgasemissionen ab sofort bis 2020 um mindestens 20% gegenüber 1990 verringern. Der Erhöhung der Energieeffizienz wird eine entscheidende Bedeutung in der Zielerreichung beigemessen.

• Zweitens weist das Thema Energieeffizienz in der EU und in einigen Mitgliedstaaten einen höheren Stellenwert auf und wird intensiver diskutiert. Mit dem Grünbuch (EC 2005a) und dem sich darauf abstützenden Aktionsplan zur Energieeffizienz (EC 2006) sowie der im April 2006 verabschiedeten Richtlinie zu Effizienz und Energiedienstleistungen will die EU die Verbesserung der Energieeffizienz massgeblich vorantreiben. Mit dem „Aktionsplan für Energieeffi- zienz“ (EC 2006) strebt die Europäische Kommission bis im Jahr 2020 gegenüber dem Referenzszenario Energieeinsparungen von 20 Prozent an.

• Drittens ist die EU mit ihren Massnahmen zur Erhöhung der Energieeffizienz der Schweiz im Gebäudebereich einen Schritt voraus (Zertifizierung und Mindestvorschriften an die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden, Richtlinie 2002/91/EG Energy Performance in Buildigs Directive, EPBD). Mit der Richtlinie zu Endenergieeffizienz und Energiedienstleistungen werden die Mitgliedstaaten insbesondere verpflichtet, innerhalb von neun Jahren ihren Endenergieverbrauch im Vergleich zum durchschnittlichen Energieverbrauch der letzten fünf Jahre vor Inkrafttreten der Richtlinie („Energieeinsparrichtwert“) jährlich um mindestens 1% zu senken. Massnahmen zur Förderung erneuerbarer Energien für den Wärmebereich:

• Programm Nachhaltige Energie für Europa 2005-2008: Es handelt sich dabei um ein partnerschaftliches Programm zwischen der EU und privaten Organisationen mit dem Ziel, das Bewusstsein für nachhaltige Energie zu schärfen und die Energielandschaft zu verändern. Für 2008 werden Benchmarking-

Ziele für sämtliche erneuerbare Energien definiert. Bei den Gebäuden soll der Energieausweis zur Pflicht werden. Der Ausweis beinhaltet Prüfungen mit Verbesserungsvorschlägen. Bei bestehenden Einfamilien- und Mehrfamilienhäusern sollen 1 Mio. zusätzliche Wohnungen 50% der verfügbaren Energie aus erneuerbaren Energien beziehen. Das gleiche Ziel soll für 50'000 zusätzliche Gebäude mit einer Fläche von mehr als 1000m2 gelten.

Die im vorliegenden Bericht dargestellten Massnahmen sind vor dem Hintergrund dieser EU-Politik als kompatibel zu bezeichnen.

6 Rechtliche Grundlagen

6.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

Das CO2-Gesetz stützt sich auf die Artikel 74 und 89 der Bundesverfassung. Bisher sieht das CO2-Gesetz eine „reine“ Lenkungsabgabe vor, deren Ertrag vollständig an Bevölkerung und Wirtschaft zurückverteilt wird. Es stellt sich die Frage, ob sich die in der Revisionsvorlage vorgeschlagene Teilzweckbindung der Abgabe auch auf die erwähnten Sachkompetenzen der Bundesverfassung (Art. 74 und 89 BV) stützen lässt.

Die Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrates ist der Auffassung, dass dies zulässig ist, solange die Lenkungswirkung der Abgabe im Vordergrund steht. Der Abgabesatz muss deshalb so hoch angesetzt werden, dass er das Verhalten der Adressaten tatsächlich im Sinne des vom Gesetz vorgegebenen Ziels lenkt. Mit der in der Ausführungsgesetzgebung vorgesehenen stufenweisen Erhöhung des Abgabesatzes ist dies nach Meinung der Kommission gewährleistet.

Die Verwendung eines Teils des Abgabeertrages für energetisch wirksame Mass- nahmen im Gebäudebereich stellt eine im Vergleich zur Lenkungsabgabe subsidiäre Massnahme dar, die letztlich die Lenkungswirkung der Abgabe zusätzlich erhöht.

6.2 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Der Bundesrat erlässt die Ausführungsbestimmungen über die Einzelheiten des För- derprogramms. Er kann darin private Organisationen mit einem Teil der Voll- zugsaufgaben betrauen. Der Vollzug der Abgabebefreiung nach Artikel 9 des CO2-Gesetzes ist in der Ver- ordnung über die CO2-Abgbabe 2 geregelt.

6.3 Erlassform

Die Änderung erfolgt in der Form eines Mantelgesetzes, das eine Änderung im Bun- desgesetz über die Reduktion der CO2-Emissionen (CO2-Gesetz) und im Bundesge- setz betreffend die Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht) beinhaltet.

2 SR 641.711.2