09.503 Pa.Iv. Stempelsteuer schrittweise abschaffen und Arbeitsplätze schaffen

09.503

Parlamentarische Initiative Stempelsteuer schrittweise abschaffen und Arbeitsplätze schaffen Vorentwurf und erläuternder Bericht der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates

vom 10. Januar 2012

Übersicht

Nachdem die Eidgenössischen Räte im Rahmen der „Too big to fail“-Vorlage bereits die Abschaffung der Emissionsabgabe auf Fremdkapital beschlossen haben, soll mit dieser Vorlage nun auch die Emissionsabgabe auf Eigenkapital eliminiert werden. Die Emissionsabgabe auf Eigenkapital erfasst die entgeltliche oder unentgeltliche Ausgabe und Erhöhung des Nennwertes von inländischen Beteiligungsrechten. Diese können in Form von Aktien, Stammeinlagen von Gesellschaften mit be- schränkter Haftung, Genossenschaftsanteilen, Genuss- und Partizipationsscheinen von Gesellschaften oder Genossenschaften ausgestaltet sein. Die Emissionsabgabe ist daher insbesondere geschuldet, wenn eine neue Kapitalgesellschaft oder Genos- senschaft gegründet wird oder deren Kapital erhöht wird. Der Abgabesatz beträgt 1 Prozent und wird auf dem Betrag berechnet, welcher der Gesellschaft oder Genossenschaft als Gegenleistung für die Beteiligungsrechte zufliesst, mindestens jedoch vom Nennwert. Die Emissionsabgabe auf Eigenkapital beeinträchtigt die Standortattraktivität und die Effizienz der schweizerischen Volkswirtschaft. Die Beseitigung der Abgabe wirkt sich daher tendenziell positiv auf das Wachstum aus. Die Mindereinnahmen aus der Abschaffung der Emissionsabgabe auf Eigenkapital werden für den Bund auf 240 Millionen Franken veranschlagt. Die Kantone und Gemeinden sind davon nicht betroffen. Längerfristig dürfte ein Teil dieser Minder- einnahmen durch die Wachstumseffekte, welche die Abschaffung der Emissionsab- gabe auf Eigenkapital auslöst, wieder wettgemacht werden.

Bericht

1 Entstehungsgeschichte

1.1 Die parlamentarische Initiative Stempelsteuer

schrittweise abschaffen und Arbeitsplätze schaffen (09.503)

1.1.1 Die Forderung der Initiative

Mit der am 10. Dezember 2009 eingereichten Initiative wird der Bundesrat beauf- tragt, die Stempelsteuer schrittweise abzuschaffen. Die Abschaffung soll in drei Schritten erfolgen. Konkret soll das Bundesgesetz über die Stempelabgaben (StG) vom 27. Juni 1973 durch die Einfügung der folgenden drei Übergangsbestimmungen geändert werden:

1. Die Bestimmungen zur Emissionsabgabe gemäss Artikel 5 und 5a ff. werden

auf den 1. Januar 2011 ausser Kraft gesetzt.

2. Die Bestimmungen zur Abgabe auf Versicherungsprämien gemäss Artikel 21ff.

werden auf den 1. Januar 2011 ausser Kraft gesetzt.

3. Die Bestimmungen zur Umsatzabgabe gemäss Artikel 13ff. werden auf den 1.

Januar 2016 ausser Kraft gesetzt. Auf diesen Termin wird das ganze Bundesge- setz über die Stempelabgabe ausser Kraft gesetzt.

In der Begründung wird die Stempelsteuer als gravierender Wettbewerbsnachteil des Finanzplatzes Schweiz bezeichnet, welcher nicht nur die Finanzbranche, sondern die gesamte schweizerische Volkswirtschaft bremse. Die Abschaffung der Stempelsteu- er würde die Attraktivität des Finanzplatzes verbessern und die internationale Wett- bewerbsfähigkeit stärken. Wachstum würde generiert, ins Ausland abgewanderte Geschäfte könnten zurückgeholt und Arbeitsplätze geschaffen und gesichert werden.

1.1.2 Vorprüfung der parlamentarischen Initiative

Die Kommission für Wirtschaft und Abgaben (WAK) des Nationalrates nahm die Vorprüfung der Initiative am 23. November 2010 vor. Sie beschloss mit 12 gegen 11 Stimmen und einer Enthaltung der Initiative Folge zu geben. Die WAK des Stände- rates stimmte diesem Beschluss am 4. April 2011 mit 5 gegen 4 Stimmen und 3 Enthaltungen zu. Somit wurde die WAK des Nationalrates mit der Ausarbeitung einer Vorlage beauftragt (Art. 111 Abs.1 ParlG).

1.1.3 Zweite Phase der parlamentarischen Initiative

Die WAK des Nationalrates behandelte die Initiative am 30. August und am 8. November 2011 und hat über das weitere Vorgehen beraten. Sie hat insbesondere mit 12 zu 6 Stimmen einem Antrag zugestimmt, welcher folgende Punkte umfasst:

1. Punkt eins der Initiative, die Abschaffung der Emissionsabgabe, soll in der

Kommission behandelt werden. Da die Abschaffung der Emissionsabgabe auf Fremdkapital bereits in der „Too big to fail“-Vorlage enthalten ist und vom

Parlament in der Herbstsession 2011 beschlossen wurde, verbleibt unter diesem Punkt nur noch die Abschaffung der Emissionsabgabe auf Eigenkapital.

2. Punkte zwei (Abschaffung der Versicherungsabgabe) und drei (Abschaffung

der Umsatzabgabe) werden einer Subkommission zugewiesen, da die beiden Punkte als noch nicht entscheidungsreif beurteilt worden sind. Für die Umset- zung der Punkte zwei und drei sollen dem Rat zu einem späteren Zeitpunkt (in- nerhalb der Frist von 2 Jahren gemäss Art. 111 Abs. 1 ParlG) ein Entwurf und ein zusätzlicher Bericht vorgelegt werden. An der Sitzung vom 10. Januar 2012 ist die WAK-N mit 14 zu 7 Stimmen bei 2 Enthaltungen auf den Vorentwurf zu Punkt 1 eingetreten und hat ihn mit 14 zu 6 Stimmen bei 2 Enthaltungen angenommen. Die Kommission hat beschlossen, bei den interessierten Kreisen ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen.

1.2 Entwicklung der rechtlichen Rahmenbedingungen

im Bereich der Emissionsabgabe

1.2.1 Die Stempelabgaben bis 1972

Die Stempelsteuer hatte mit dem Aufkommen des kommerziellen Waren- und Geldverkehrs bereits im 17. und 18. Jahrhundert in den damaligen wirtschaftskräfti- gen Staaten (Holland, England, Frankreich) Eingang gefunden.

Unter dem grossen Druck des Finanzbedarfs im Ersten Weltkrieg überwies der Bundesrat 1916 dem Parlament eine Botschaft zur Einführung eines Verfassungsar- tikels (Art. 41bis aBV [entspricht Art. 132 Abs. 1 BV]) betreffend Einführung einer Stempelabgabe auf Bundesebene (BBl 1916 S. 540). Nach der Volksabstimmung vom 13. Mai 1917 beschloss das Parlament am 4. Oktober 1917 das Bundesgesetz über die Stempelabgaben. Mit der neuen Verfassungsbestimmung wurde den Kanto- nen die Besteuerung der neu vom Bund besteuerten oder freigestellten Urkunden aberkannt. Der Übergang der Steuerbefugnis an den Bund wurde den Kantonen mit einem Kantonsanteil von 20 Prozent der Gesamteinnahmen aus den Stempelabgaben abgegolten.

1.2.2 Die Stempelabgaben ab 1973

Teilrevision 1978: Diese Revision diente vorab der Erhöhung der Steuersätze. Die Emissionsabgabe wurde von 2 auf 3 Prozent und die Umsatzabgabe von 1 auf 1,5 Promille auf inländischen Wertpapieren und von 2 auf 3 Promille auf ausländischen Wertpapieren erhöht. Die Emissionsabgabe auf Anteilen inländischer Anlagefonds wurde von 0,6 auf 0,9 Prozent heraufgesetzt.

Teilrevision 1985: Die Bestimmung, wonach den Kantonen ein Anteil von einem Fünftel zufällt, wurde in der Volksabstimmung vom 9. Juni 1985 (Bundesbeschluss über die Aufhebung des Kantonsanteils am Reinertrag der Stempelabgaben) aufge- hoben. Teilrevision 1993: Per 1. April 1993 wurde die Emissionsabgabe auf inländischen Anlagefondsanteilen aufgehoben und der Nullsatz für Umstrukturierungen (Fusio- nen, Aufspaltungen und Umwandlungen) eingeführt. Als Kompensation wurde die Emissionsabgabe auf inländischen Anleihens- und Kassaobligationen wieder einge- führt. Die Steuersätze betragen demnach 1,2 Promille pro Laufzeitjahr für Anlei-

hensobligationen und 0,6 Promille pro Laufzeitjahr für Kassaobligationen. Zudem wurde eine pro rata temporis berechnete Emissionsabgabe von 0,6 Promille auf inländischen Geldmarktpapieren eingeführt.

Teilrevision 1996: Auf den 1. Januar 1996 wurde der Steuersatz der Emissionsabga- be auf Beteiligungsrechten von 3 auf 2 Prozent gesenkt. Zudem wurde ein Freibetrag von 250'000 Franken für die bei der Gründung einer Kapitalgesellschaft anfallende Emissionsabgabe eingeführt.

Teilrevision 1997: Im Rahmen der Unternehmenssteuerreform 1997 wurde die Emissionsabgabe auf Beteiligungsrechten von 2 auf 1 Prozent gesenkt. Der Freibe- trag von 250'000 Franken wurde auf Kapitalerhöhungen ausgedehnt. Teilrevision 2004: Mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über Fusion, Spaltung, Umwandlung und Vermögensübertragung mit Wirkung ab dem 1. Juli 2004 wurde im Bereich der Emissionsabgabe folgende Befreiung eingeführt: Auf Beteiligungs- rechten, die in Durchführung von Beschlüssen über die Fusion, Spaltung oder Um- wandlung von Einzelfirmen, Handelsgesellschaften ohne juristische Persönlichkeit, Vereinen, Stiftungen oder Unternehmen des öffentlichen Rechts begründet oder erhöht werden, ist die Emissionsabgabe, sofern der bisherige Rechtsträger während mindestens fünf Jahren bestand, bloss auf dem Nennwert der neu geschaffenen Beteiligungsrechte geschuldet. Teilrevision 2005: Mit Botschaft vom 18. August 2004 hat der Bundesrat dem Parlament vorgeschlagen, den in der Volksabstimmung vom 16. Mai 2004 zum Steuerpaket 2001 verworfenen Teilbereich Stempelabgaben unverändert zu bestäti- gen um das bis Ende 2005 befristete Dringlichkeitsrecht zur Umsatzabgabe abzulö- sen. Zu diesem Umsatzabgabepaket gehört als artfremde Bestimmung die Erhöhung des Freibetrages von 250'000 auf 1 Million Franken für die Berechnung der Emissi- onsabgabe bei der Gründung einer Kapitalgesellschaft und bei einer späteren Kapi- talerhöhung. Dieser Vorlage (Umsatzabgabe und Emissionsabgabe) stimmte das Parlament in der Frühjahrssession 2005 zu. Die Mindereinnahmen betragen bezüg- lich Emissionsabgabe zirka 30 Millionen Franken. Das gegen die Vorlage ergriffene Referendum wurde vorzeitig abgebrochen, so dass die Revision am 1. Januar 2006 in Kraft treten konnte.

1.2.3 Die Stempelabgaben des Fürstentums Liechtenstein

Auf Grund des Bundesbeschlusses betreffend die Genehmigung des Vertrages vom 29. März 1923 zwischen der schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürsten- tum Liechtenstein über den Anschluss des Fürstentums Liechtenstein an das schwei- zerische Zollgebiet findet das Bundesgesetz über die Stempelabgaben auch im Fürstentum Liechtenstein Anwendung. Gemäss diesem Vertrag führt die Eidgenös- sische Steuerverwaltung eine besondere Rechnung und rechnet alljährlich über diese Einnahmen mit der Fürstlichen Regierung ab. Der Anteil der Eidgenossenschaft für die Abgeltung der Verwaltungskosten wurde im Laufe der Jahre mehrmals geändert. Die heute geltende Regelung bestimmt, dass der Eidgenossenschaft 1 Prozent der Einnahmen und zusätzlich ein Pauschalbetrag von 30'000 Franken zusteht. Im Rechnungsjahr 2010 des Bundes wurden diesbezüglich insgesamt 591‘200 Franken als Entgelt vereinnahmt. Auf die Emissionsabgabe auf Eigenkapital entfallen zirka 13‘000 Franken.

1.3 Die Einnahmen der Emissionsabgabe auf

Eigenkapital

1.3.1 Einnahmen der Eidgenossenschaft

Wie die folgende Abbildung zeigt, schwanken die Einnahmen aus der Emissionsab- gabe auf Eigenkapital relativ stark. In den letzten zehn Jahren wurden untere und obere Extremwerte von 120 Millionen Franken im Jahr 2005 bzw. 375 Millionen Franken im Jahr 2001 erreicht. Nimmt man das Mittel der letzten zehn Jahre zum Massstab, dürfte das künftige Einnahmenpotenzial bei rund 240 Millionen Franken liegen. Die Emissionsabgabe auf Beteiligungsrechten stammt zu über zwei Dritteln von grossen Gesellschaften mit Beteiligungsrechten im Umfang von über 50 Millio- nen Franken. Wegen des Freibetrags von 1 Million Franken sind kleinere Kapitalun- ternehmen schon heute von der Abgabe befreit.

Einnahmen aus der Emissionsabgabe auf Eigenkapital, 2001-2010 in Millionen Franken

1.3.2 Einnahmen des Fürstentums Liechtenstein

Die Einnahmen der Emissionsabgabe auf Eigenkapital für das Fürstentum Liechten- stein sahen in den letzten vier Jahren wie folgt aus:

Einnahmen des Fürstentums Liechtenstein aus der Emissionsabgabe auf Eigenkapital, 2007-2010 in Millionen Franken

2007 2008 2009 2010 Durchschnitt

2007-2010

1.534 2.556 1.172 1.368 1.657

2 Grundzüge der Vorlage

2.1 Übersicht

Die Vorlage befasst sich somit lediglich mit der Emissionsabgabe auf Eigenkapital. Die Abschaffung der Emissionsabgabe auf Eigenkapital wurde bereits mit der Moti- on (04.3736) von Nationalrat Bührer vom 16. Dezember 2004 gefordert. Das Parla- ment hat diese Motion am 12. März 2007 (NR) und am 28. Mai 2008 (SR) ange- nommen und überwiesen. Entgegen der Absicht des Bundesrates, die Motion Bührer im Rahmen der angekündigten Unternehmenssteuerreform III umzusetzen, schlägt die Kommission dem Parlament die Abschaffung mit der vorliegenden parlamentari- schen Initiative vor. Die weiteren Punkte der Initiative (Umsatzabgabe und Versi- cherungsstempel) sollen in einer Subkommission weiter behandelt werden. Von der Abschaffung betroffen ist das Bundesgesetz vom 27. Juni 1973 über die Stempelab- gaben (StG; SR 641.10). Die von der Initiative in Punkt 1 geforderte Abschaffung der Emissionsabgabe auf Fremdkapital (Anleihen) wurde im Rahmen der „Too big to fail“-Vorlage vom Parlament am 30. September 2011 beschlossen. Der Bundesrat beabsichtigt diese Gesetzesvorlage im Frühjahr 2012 in Kraft zu setzen.

2.2 Handlungsbedarf: Erwägungen der Kommission

2.2.1 Argumente der Mehrheit

Die Mehrheit setzt sich für die Abschaffung der Emissionsabgabe ein. Sie ist der Meinung, dass die Emissionsabgabe auf Eigenkapital die Standortattraktivität und die Effizienz der schweizerischen Volkswirtschaft beeinträchtigt. Die Beseitigung der Abgabe würde sich daher tendenziell positiv auf das Wachstum auswirken, ins Ausland abgewanderte Geschäfte könnten in die Schweiz zurückgeholt und Arbeits- plätze geschaffen und gesichert werden. Mittel- und langfristig würden die anfängli- chen Steuerausfälle durch diese Effekte mehr als kompensiert. Ausserdem ist es in den Augen der Mehrheit absurd, dass innovative Personen, welche mit Eigenkapital

ein Unternehmen gründen und damit Arbeitsplätze schaffen, gleichzeitig mit einer Steuer bestraft werden.

2.2.2 Argumente der Minderheit

Die Minderheit (Leutenegger Oberholzer, Birrer-Heimo, Fässler Hildegard, Levrat, Marra, Pardini, Schelbert) beantragt auf den Gesetzesvorentwurf nicht einzutreten. Sie argumentiert, dass man die Emissionsabgabe nicht abschaffen darf, ohne die Gegenfinanzierung zu klären (siehe auch Punkt 6 zu Art. 53a (neu)). Ausserdem ist die Minderheit der Meinung, dass die Emissionsabgabe bei der Gründung einer Firma eine kleine Rolle spielt und dass deren Abschaffung deshalb keinen positiven Standorteffekt haben würde. Weiter ist sie auch der Ansicht, dass es falsch ist, eine Teilrevision herauszubrechen ohne eine Gesamtschau über die Stempelsteuer vorzu- nehmen. Schliesslich weist die Minderheit darauf hin, dass die Stempelsteuer eine Kompensation darstellt für die Tatsache, dass Versicherungs- und Bankdienstleis- tungen nicht der Mehrwertsteuer unterstehen.

3 Geltendes Recht

Die Emissionsabgabe auf Eigenkapital erfasst die entgeltliche oder unentgeltliche Ausgabe und Erhöhung des Nennwertes von inländischen Beteiligungsrechten. Diese können in Form von Aktien, Stammeinlagen von Gesellschaften mit be- schränkter Haftung, Genossenschafts-Anteilen, Genuss- und Partizipationsscheinen von Gesellschaften, Genossenschaften oder gewerblicher Unternehmen ausgestaltet sein. Die Emissionsabgabe ist daher insbesondere geschuldet, wenn eine grössere neue Kapitalgesellschaft oder Genossenschaft mit Sitz in der Schweiz gegründet wird oder deren Kapital über 1 Million Franken hinaus erhöht wird. Im Weiteren fällt eine Emissionsabgabe bei Zuschüssen und in Fällen des Mantel- handels an. Unter Zuschüssen werden Leistungen der Gesellschafter oder Genossen- schafter ohne entsprechende Gegenleistung verstanden. Man spricht dabei von verdeckten Kapitaleinlagen, weil das im Handelsregister eingetragene Gesell- schaftskapital oder der einbezahlte Genossenschaftsanteil nicht verändert werden. Der Mantelhandel wird umschrieben als Handwechsel der Mehrheit der Aktien, Stamm- oder Genossenschafts-Anteilen einer Gesellschaft oder Genossenschaft, welche wirtschaftlich liquidiert oder in liquide Form gebracht worden ist. Der Abgabesatz beträgt 1 Prozent und wird auf dem Betrag berechnet, welcher der Gesellschaft oder Genossenschaft als Gegenleistung für die Beteiligungsrechte zufliesst, mindestens jedoch vom Nennwert. Bei der Gründung oder Kapitalerhöhung einer Aktiengesellschaft, Kommanditak- tiengesellschaft, Gesellschaft mit beschränkter Haftung oder Genossenschaft gilt für die entgeltlich ausgegebenen Beteiligungsrechte ein Freibetrag von 1 Million Fran- ken.

4 Internationaler Rechtsvergleich

In der Europäischen Union befasste sich die Richtlinie 69/335/EWG des Rates vom 17. Juli 1969 betreffend die indirekten Steuern auf die Ansammlung von Kapital u.a.

mit der Harmonisierung der als „Gesellschaftssteuer“ bezeichneten Emissionsabga- be. Materiell wurde die Richtlinie in den Jahren 1973, 1974 und 1985 geändert. Bezogen auf die in der Richtlinie sehr detailliert festgehaltenen steuerbaren Vorgän- ge gilt ein maximaler Steuersatz von 1 Prozent auf Eigenkapital. Im Rahmen der Umsetzung des Lissabon-Programms erarbeiteten die Kommissi- onsdienststellen einen Vorschlag für eine Neufassung der Richtlinie. Zweck der Neufassung war es, die Vorschriften zu vereinfachen und zu modernisieren sowie die „Gesellschaftssteuer“ abzuschaffen, um die Entwicklung von EU-Unternehmen zu fördern. Der Vorschlag der Richtlinie wurde am 4. Dezember 2006 dem Parla- ment überwiesen. Die Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses liegt seit dem 14. März 2007 vor. Der Ausschuss stellt fest, dass noch 7 der 27 Mitgliedstaa- ten diese Steuer erheben (Polen, Portugal mit 0.5%, Zypern mit 0.6%; Griechenland, Spanien, Luxemburg, Österreich mit 1.0%) und befürwortet die Abschaffung. Lu- xemburg hat seine Abgabe per 2010 abgeschafft. EU-weit sollte die Gesellschafts- steuer per 1. Januar 2012 aufgehoben werden. Eine Zustimmung kam jedoch nicht zustande, weil einige Mitgliedstaaten auf die entsprechenden Steuereinnahmen nicht verzichten wollten. Per 1. Januar 2009 ersetzt die Richtlinie 2008/7/EG des Rates betreffend die indirek- ten Steuern auf die Ansammlung von Kapital die Richtlinie 69/335/EWG. Die neue Richtlinie bietet den Mitgliedstaaten, welche die Gesellschaftssteuer bereits ab dem 1. Januar 2006 anwenden, die Möglichkeit, die betreffenden Vorgänge auch weiter- hin der Gesellschaftssteuer zu unterwerfen. Die Richtlinie sieht jedoch vor, dass es für einen Mitgliedstaat, der beschlossen hat, keine Gesellschaftssteuer zu erheben, nicht mehr möglich ist, diese wieder einzuführen.

5 Auswirkungen der Emissionsabgabe auf

Eigenkapital auf die Volkswirtschaft

5.1 Auf die Volkswirtschaft

Die Emissionsabgabe auf Eigenkapital beeinträchtigt die Standortattraktivität und die Effizienz der schweizerischen Volkswirtschaft. Die Beseitigung der Abgabe wirkt sich daher tendenziell positiv auf das Wachstum aus.

Die Emissionsabgabe auf Eigenkapital weist keine Vorteile gegenüber anderen Steuern auf, die darauf abzielen, Kapitaleinkommen zu belasten. Charakteristisch für sie ist jedoch eine Reihe von Nachteilen im Hinblick auf das Standort- und das Effizienzziel:

5.1.1 Standortziel

Attraktivität des Unternehmensstandortes: Aus Sicht der Attraktivität des Unter- nehmensstandortes Schweiz, die in diesem Zusammenhang verstanden wird als die Fähigkeit, mobiles Kapital in die Schweiz zu lenken und der Abwanderung mobilen Kapitals entgegenzuwirken, wirkt die Emissionsabgabe auf Eigenkapital je nach Unternehmenstyp unterschiedlich. Während diesbezüglich bei den KMU kein gra- vierendes Problem besteht, sieht die Situation bei grossen Unternehmen, die in ihrer

Standortwahl freier sind, anders aus. Die Abgabe auf Beteiligungsrechten wirkt sich hier im Wettbewerb um den Zuzug von Gesellschaften mit sehr grossem Kapital und Konzernzentralen nachteilig aus, weil sie die effektive durchschnittliche Steuerbe- lastung erhöht. Unter dem Standortziel erweist sich auch als Nachteil, dass ausländische Staaten, welche die Anrechnungsmethode verwenden, zwar die Schweizer Gewinnsteuer, nicht aber die in der Schweiz entrichtete Emissionsabgabe auf Beteiligungsrechten auf die inländische Steuerschuld anrechnen.

5.1.2 Effizienzziel

Erhöhung der effektiven Grenzsteuerbelastung von mit neuem Eigenkapital finan- zierten Grenzinvestitionen: Die Emissionsabgabe auf Beteiligungsrechten verteuert die Beschaffung von neuem Eigenkapital. Wird eine Grenzinvestition ganz oder teilweise mit neuem Eigenkapital finanziert, so erhöht die Abgabe die effektive marginale Steuerbelastung auf dieser Investition. Unzulängliche Bemessungsgrundlage: Die Emissionsabgabe auf Eigenkapital be- lastet im Rahmen einer Ex-ante-Besteuerung den Sollertrag und nicht wie bei einer Ex-post-Besteuerung das tatsächlich erwirtschaftete Einkommen. Dadurch ergibt sich, gemessen an der Leistungsfähigkeit, einerseits eine Überbesteuerung von eigenkapitalfinanzierten Investitionen, welche im Nachhinein die ursprünglich erwartete Rentabilität nicht erreichen konnten. Andererseits werden aber überdurch- schnittlich rentable Investitionen unterbesteuert, weil ökonomische Renten darstel- lende Einkommensbestandteile unbesteuert bleiben1. Unter dem Aspekt der Alloka- tionseffizienz ist dies nicht sachgerecht, weil gerade von der Besteuerung ökonomischer Renten kaum Verzerrungseffekte ausgehen. Wegen der Nichtberück- sichtigung der unterschiedlichen Rentabilität einer Investition ist die Emissionsab- gabe auf Eigenkapital aber auch unter dem Aspekt der horizontalen Steuergerechtig- keit einer Ex-post Besteuerung des tatsächlich erwirtschafteten Einkommens unterlegen. Verzicht auf den Versicherungseffekt der Besteuerung: Durch die Ex-ante- Besteuerung des Sollertrags geht darüber hinaus der Versicherungseffekt einer Besteuerung des tatsächlich erwirtschaftenden Einkommens verloren. Im Unter- schied zur Ex-ante-Besteuerung beteiligt sich der Fiskus bei einer Ex-post-Steuer am Risiko, d.h. am Glück oder Pech der Investoren. Infolge dieses Versicherungseffek- tes (Domar-Musgrave-Effekt) geben sich die Investoren mit einer niedrigeren Risi- koprämie zufrieden. Im Einzelfall bedeutend wird der Versicherungseffekt insbe- sondere dann, wenn das Vermögen der Anteilseigner überwiegend aus Anteilen

1 Eine ökonomische Rente stellt den Überschuss der Erlöse über die gesamten Opportunitäts- kosten ihrer Erwirtschaftung dar. Diese Opportunitätskosten bestehen im Falle einer Investi- tion aus sämtlichen anfallenden Aufwandposten (Kosten für Rohstoffe und Zwischenpro- dukte, Maschinen, Dienstleistungen, Löhne, Steuern, Fremdkapitalzinsen usw.) zuzüglich der marktüblichen Verzinsung des eingesetzten Eigenkapitals. Decken die erwarteten Erlöse gerade die Opportunitätskosten, resultiert ein Barwert von null, und die Investition ist gerade noch rentabel. Übersteigen die Erlöse die Opportunitätskosten, so fällt der Barwert höher aus, und es entsteht eine ökonomische Rente. Da ein Barwert von null ausreicht, damit ein Investitionsprojekt rentabel ist, spielt die ökonomische Rente für den Entscheid, ob ein In- vestitionsprojekt realisiert werden soll, keine Rolle.

eines einzigen Unternehmens besteht. Diese Situation ist für Eigentümer- Unternehmer nicht untypisch. Wegen des bestehenden Klumpenrisikos bleibt ihnen nämlich die Risikostreuung via die üblicherweise empfohlene Portfoliodiversifikati- on versagt. Liquiditätsproblem: Die vorgezogene Besteuerung im Rahmen der Emissionsabgabe ist mit einem Liquiditätsproblem verbunden, da der Ertrag aus der Investition im Zeitpunkt der Besteuerung ja noch nicht realisiert ist. Zur Überwindung dieses Liquiditätsproblems muss der Emissionsbetrag um die Höhe der fälligen Steuer aufgestockt werden, was mit zusätzlichen Kosten verbunden ist, zumal auf dem Aufstockungsbetrag für die Steuerzahlung vom Kapitalmarkt eine Risikoprämie gefordert wird. Auch hier tritt das Problem nicht auf, wenn die Früchte des Investiti- onsprojektes erst dann mit einer Steuer belegt werden, wenn sie geerntet sind. Verletzung der Investitionsneutralität: Die Emissionsabgabe stellt eine zeitlich vorgezogene Form der Besteuerung dar. Neutral wirkt sich dies nur dann aus, wenn alternative Investitionsprojekte dasselbe zeitliche Verteilungsprofil der Nettoauszah- lungen haben. In der Realität ist diese Bedingung kaum je erfüllt, weshalb dann in Verletzung der Investitionsneutralität eine so genannte Rangfolgeumkehr eintreten kann. Ist dies der Fall, wird ein Projekt, das vor Steuern einen höheren, nach Steuern aber einen tieferen Barwert aufweist als ein alternatives Investitionsprojekt zuguns- ten des letzteren nicht realisiert. Würde stattdessen die Steuer erst periodengerecht auf die dann fliessenden Erträge der Investition zugreifen, könnte die Investitions- neutralität bei adäquat gewählten steuerlichen Abschreibungsregeln gewährleistet werden. Verletzung der Gewinnverwendungsneutralität: Die Emissionsabgabe auf Eigenka- pital zielt auf das Einkommen aus Investitionen, die mit neuem Eigenkapital finan- ziert sind. Dabei verletzt sie die Gewinnverwendungsneutralität, da sie die Anteilsfi- nanzierung verteuert, während die Selbstfinanzierung von ihr nicht erfasst wird. Dies schafft einen Anreiz, Gewinne einzubehalten statt auszuschütten und Investiti- onen selbst statt mit neuem Eigenkapital von aussen zu finanzieren. Diese einseitige Begünstigung der Selbstfinanzierung wirkt unter Effizienzgesichtspunkten negativ. Sie setzt die wachstumsfördernde Aufgabe des Kapitalmarktes, die verfügbaren Investitionsmittel auf die gewinnträchtigsten Unternehmen und damit auf die renta- belsten Investitionsprojekte zu lenken, teilweise ausser Kraft. Mitunter wird argu- mentiert, die Emissionsabgabe auf Eigenkapital sei ein Ersatz für die fehlende Kapitalgewinnsteuer für Beteiligungen im Privatvermögen. Dieses Argument ist jedoch nicht stichhaltig. Da Kapitalgewinne unter anderem durch einbehaltene Gewinne entstehen, die sich im Aktienwert der Unternehmung kapitalisieren, müsste eine Besteuerung der Kapitalgewinne durch ein indirekt ansetzendes Instrument demzufolge auf die einbehaltenen Gewinne zugreifen und die Selbstfinanzierung relativ zur Anteilsfinanzierung verteuern. Die Emissionsabgabe auf Eigenkapital beschreitet hingegen gerade den gegenteiligen Weg. Sie verteuert die Anteilsfinan- zierung (nach dem Schütt-aus-und-hol-zurück-Prinzip) gegenüber der Selbstfinan- zierung. Sie trägt damit zur Attraktivität der Gewinnthesaurierung bei und fördert somit die (steuerfreie) Kapitalgewinnrealisierung zusätzlich. Administrative Einfachheit: In Bezug auf den Erhebungs- und Entrichtungsaufwand schneidet die Emissionsabgabe per se wegen ihrer einfachen Konstruktion, der

vergleichsweise niedrigen Zahl der Steuerpflichtigen und der im Durchschnitt pro Fall relativ grossen Steuerzahlung günstig ab. Dazu trägt nicht zuletzt auch der relativ hohe Freibetrag bei der Emissionsabgabe auf Beteiligungen bei. Diese ist aber unter dem Gesichtspunkt der Wettbewerbsneutralität problematisch. Die niedri- gen Erhebungs- und Entrichtungskosten werden auch insofern relativiert, als dass die Emissionsabgabe nicht an Stelle anderer Steuern, sondern zusätzlich zu diesen erhoben wird. Die Steuerpflichtigen müssen sich deshalb mit zusätzlichen steuerli- chen Bestimmungen mit eigener Steuersystematik und einer Anzahl Ersatz- und Ausnahmetatbeständen vertraut machen. Die Emissionsabgabe auf Eigenkapital stellt mit Bezug auf die Gewinn- und die Verrechnungssteuer einen stabilisierenden Faktor dar. Da die Emissionsabgabe auf Eigenkapital grundsätzlich auf dem Wert der entsprechenden Zuflüsse erhoben wird, versuchen die Steuerzahlenden einerseits, die Steuerbasis möglichst tief auszuwei- sen. Andererseits besteht aus gewinn- und verrechnungssteuerlicher Optik bei den Steuerzahlenden tendenziell das Interesse, möglichst hohe Werte in die Bilanz einzubuchen. Diese gegensätzlichen Interessen führen in der Praxis zu ausgewoge- nen Bewertungen. Mit dem Wegfall der Emissionsabgabe auf Eigenkapital würde sich der Beratungs- und Kontrollaufwand bei der ESTV insgesamt nicht vermindern, fiele doch mit der Abgabe eine Art automatischer Stabilisator weg. Insbesondere bei Umwandlungen von Personenunternehmen in Kapitalgesellschaf- ten, aber auch bei vielen anderen Umstrukturierungen ist die ESTV wegen der Emissionsabgabe auf Eigenkapital vielfach die erste Steuerbehörde, die kontaktiert wird. Dies ermöglicht es der ESTV regelmässig, eine für Steuerzahlende und Fiskus gleichsam effiziente Zusammenarbeit mit den kantonalen Steuerbehörden und eine möglichst widerspruchfreie steuerliche Beurteilung durch die verschiedenen Steuer- verwaltungen sicherzustellen. Erreicht werden kann damit auch eine verbesserte Umsetzung des Steuerharmonisierungsrechts. Diese stabilisierende Wirkung der Emissionsabgabe auf Eigenkapital in Bezug auf die Verrechnungs- und die Ge- winnsteuer vermag jedoch die zahlreichen volkswirtschaftlichen Nachteile nicht aufzuwiegen.

6 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln im StG

Die vorzunehmende Gesetzesänderung berücksichtig die vom Parlament im Rahmen der Vorlage 11.028s (Stärkung der Stabilität im Finanzsektor; too big to fail) am 30. September 2010 beschlossene Änderung im Stempelrecht. Art. 1 Abs. 1 Bst. a, 5 bis 12 Diese Gesetzesbestimmungen beziehen sich alle auf die Emissionsabgabe auf Akti- en, Stammanteilen von Gesellschaften mit beschränkter Haftung und auf Anteil- scheine von Genossenschaften in Bezug auf den Gegenstand der Abgabe, die Ent- stehung der Abgabeforderung, den Abgabesatz und die Berechnungsgrundlage, die Abgabepflicht, die Fälligkeit der Abgabeforderung, die Stundung und den Erlass. Sie können aufgehoben werden.

Art. 28 Abs. 1, 29, 30 Abs. 1 und 34 Abs. 2

Diese Änderungen betreffen lediglich Hinweise auf die Artikel 7 und 11, welche aufgehoben werden.

Art. 36

Artikel 36 bestimmt die Auskunftspflicht Dritter bei Gründung oder Kapitalerhö- hung bezüglich der Emissionsabgabe. Mit der Aufhebung dieser Abgabe wird dieser Artikel obsolet und kann aufgehoben werden.

Art. 53a (neu) Eine Minderheit (Leutenegger Oberholzer, de Buman, Fässler Hildegard, Levrat, Marra, Meier-Schatz, Pardini, Schelbert) will den Bundesrat damit beauftragen, innerhalb der nächsten fünf Jahre für die Kompensation der Mindereinnahmen, welche aus der vorliegenden Gesetzesrevision resultieren, zu sorgen. Sie weist darauf hin, dass die schrittweise Abschaffung der Stempelabgaben zu strukturellen Mindereinnahmen führen würde, welche unter dem Regime der Schuldenbremse zwingend durch entsprechende Ausgabenkürzungen oder Steuererhöhungen kom- pensiert werden müssen. Deshalb soll dem Bundesrat mit diesem zusätzlichen Arti- kel ein konkreter Auftrag erteilt werden. Inkrafttreten

Der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderungen soll dem Bundesrat überlassen werden.

7 Finanzielle und personelle Auswirkungen

7.1 Finanzielle Auswirkungen

Die Einnahmen des Bundes der letzten Jahre gehen aus Ziffer 1.3.1 hervor. Die Mindereinnahmen aus der Abschaffung der Emissionsabgabe auf Eigenkapital werden für den Bund auf 240 Millionen Franken geschätzt. Die Kantone und Ge- meinden sind davon nicht betroffen, ist der Kantonsanteil doch bereits in den achtzi- ger Jahren aufgehoben worden. Längerfristig dürfte ein Teil dieser Mindereinnah- men durch die Wachstumseffekte, welche die Abschaffung der Emissionsabgabe auf Eigenkapital auslöst, wieder wettgemacht werden.

7.2 Personelle Auswirkungen

Die Emissionsabgabe darf aus der Sicht der Steuererhebung als effizient bezeichnet werden. Das Total der Emissionsabgabe auf Eigenkapital wird durch zirka 2‘600 Einzahlungen pro Jahr (2010) aufgebracht. Nicht zuletzt dank der hohen Qualifikati- on der mit der Deklaration der Steuer betrauten Stellen (Treuhänder, Notare, Anwäl- te, Banken usw.) kann die Emissionsabgabe verwaltungsseitig ohne grossen Auf- wand bewältigt werden. Mit dieser Arbeit wird gleichzeitig ein Beitrag zur Sicherung der Gewinnsteuern von Bund und Kantonen und der Verrechnungssteuer geleistet. Bei einer Abschaffung würde der Kontrollaufwand bei diesen anderen Steuerarten zunehmen, so dass die Abschaffung der Emissionsabgabe den Aufwand insgesamt nicht vermindert.

8 Verfassungsmässigkeit

Die Verfassungsgrundlage für die Erhebung der Stempelabgaben wurde im Rahmen der neuen Bundesverfassung überarbeitet. Sie findet sich in Artikel 132 Absatz 1 und lautet wie folgt: “Der Bund kann auf Wertpapieren, auf Quittungen von Versicherungsprämien und auf anderen Urkunden des Handelsverkehrs eine Stempelsteuer erheben; ausge- nommen von der Stempelsteuer sind Urkunden des Grundstück- und Grundpfand- verkehrs.“ Eine gänzliche oder teilweise Abschaffung der verschiedenen Stempelabgaben kann ohne Änderung der Verfassung erfolgen (Art. 132 Abs. 1 BV ist eine Kann- Vorschrift). Es stellt sich diesfalls die Frage, ob die Kantone ihre bisher beschnitte- nen Rechte wieder zurückfordern würden. Dies bedürfte jedoch einer Änderung des geltenden Artikels 134 der Bundesverfassung. Denn nach diesem Artikel dürfen die Kantone und Gemeinden nicht mit gleichartigen Steuern belasten, was die Bundes- gesetzgebung als Gegenstand der Stempelsteuer bezeichnet oder für steuerfrei er- klärt.

9 Verhältnis zum europäischen Recht

Wie in Kapitel 4 dargelegt, befasste sich die EU mit der generellen Abschaffung der Emissionsabgabe. Der Widerstand gewisser Länder verunmöglichte jedoch einen einstimmigen Beschluss. Die Schweiz hat weder eine internationale Verpflichtung, eine Emissionsabgabe zu erheben, noch ist sie gehalten, auf die Erhebung einer solchen Abgabe zu verzichten.