Übereinkommen der OECD und des Europarats über die gegenseitige Amtshilfe in Steuersachen

Der Bundesrat

14. Januar 2015

Erläuternder Bericht zum Übereinkommen des Eu- roparats und der OECD über die gegenseitige Amtshilfe in Steuersachen und zur Änderung des Steueramtshilfegesetzes

4.2 Bundesgesetz über die internationale Amtshilfe in Steuersachen vom 28. September 2012 . 26

Übersicht Die Schweiz bekennt sich seit März 2009 zu den internationalen Standards betreffend Informations- austausch im Steuerbereich. Mit dem Beitritt sämtlicher G20 Staaten und fast allen Staaten der Orga- nisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) zum Übereinkommen des Euro- parats und der OECD über die Amtshilfe in Steuersachen (Amtshilfeübereinkommen) gehört dieses faktisch zum internationalen Standard. Die Schweiz hat das Amtshilfeübereinkommen am 15. Oktober 2013 unterzeichnet. Dadurch hat sie ihr Engagement bei der weltweiten Bekämpfung von Steuerbe- trug und Steuerhinterziehung im Hinblick auf die Wahrung der Integrität und die Reputation des Fi- nanzplatzes Schweiz bekräftigt. Der sachliche Anwendungsbereich des Amtshilfeübereinkommens kann mittels Anbringung von Vor- behalten individuell gestaltet werden. Der Bundesrat schlägt vor, dass es für die Schweiz die Steuern auf Einkommen und Vermögen erfasst. Vom Anwendungsbereich ausgenommen werden sollen die Pflichtbeiträge zur Sozialversicherung, die Erbschafts- und Schenkungssteuern, die Steuern vom un- beweglichen Vermögen sowie grundsätzlich die indirekten Steuern. Das Amtshilfeübereinkommen sieht die drei Formen des Informationsaustauschs vor: auf Ersuchen, spontan und automatisch.  Der Informationsaustausch auf Ersuchen entspricht dem im Jahr 2009 von der Schweiz über- nommenen und seither in zahlreichen Doppelbesteuerungsabkommen und Steuerinformati- onsabkommen vereinbarten OECD-Standard. Mit dem Beitritt zum Amtshilfeübereinkommen kann die Schweiz die Anzahl Partnerstaaten, mit denen sie standardkonfom auf Ersuchen In- formationen austauschen kann, erhöhen.  Weiter wird mit dem Amtshilfeübereinkommen der spontane Informationsaustausch einge- führt. Beim spontanen Informationsaustausch werden die Informationen nicht nach einem vor- gängigen Ersuchen übermittelt, sondern dann, wenn der informierende Staat bei bereits vor- handenen Informationen ein mögliches Interesse eines anderen Staats vermutet. Das Amtshilfeübereinkommen führt fünf Fälle auf, in denen Informationen spontan zu übermitteln sind.  Mit dem Amtshilfeübereinkommen wird der automatische Informationsaustausch (AIA) nicht eingeführt. Es sieht aber vor, dass Vertragsparteien den AIA vereinbaren können. Dies setzt allerdings den Abschluss weiterer Vereinbarungen voraus, die ebenfalls von der Bundesver-

sammlung zu genehmigen sind. Die multilaterale Vereinbarung der zuständigen Behörden be- treffend den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten (Multilateral Competent Authority Agreement; MCAA) stellt eine solche zusätzliche Vereinbarung dar. Sie wurde von der Schweiz am 19. November 2014 unterzeichnet und ist Gegenstand einer separaten Vor- lage. Das Amtshilfeübereinkommen bildet die staatsvertragliche Rechtsgrundlage für das MCAA und ist somit Voraussetzung, damit gestützt auf das MCAA der AIA eingeführt werden kann. Das Amtshilfeübereinkommen sieht neben dem Informationsaustausch weitere Formen der Amtshilfe vor. In Bezug auf die Vollstreckungshilfe und die Amtshilfe bei der Zustellung von Schriftstücken schlägt der Bundesrat vor, diese weiteren Formen mittels Anbringung zweier durch das Amtshilfe- übereinkommen vorgesehener Vorbehalte auszuschliessen. Hingegen soll die direkte Postzustellung von Schriftstücken ausländischer Behörden in der Schweiz und umgekehrt die direkte Postzustellung von Schriftstücken Schweizer Behörden ins Ausland neu ermöglicht werden. Mit der zunehmenden Internationalisierung der Beziehungen vermehren sich Situationen, bei welchen eine in der Schweiz ansässige Person im Ausland zusätzlich einer Steuerpflicht unterliegt. Indem die direkte Postzustel- lung von Schriftstücken ermöglicht wird, können Steuerpflichtige ihre Rechte im Ausland besser wah- ren, da sie rechtzeitig die sie betreffenden Informationen erhalten. Schliesslich soll durch Anbringung eines Vorbehalts die zeitliche Anwendbarkeit des Amtshilfeüberein- kommens für vorsätzliche und strafrechtlich verfolgte Steuerdelikte auf einen Zeitraum nach Unter- zeichnung dessen durch die Schweiz beschränkt werden.

Der Bundesrat schlägt weiter vor, zwei Erklärungen abzugeben. Erstens, dass die Schweiz betroffene Personen im Rahmen des Informationsaustauschs auf Ersuchen und des spontanen Informationsaus- tauschs in der Regel über den bevorstehenden Informationsaustausch informieren wird. Dadurch soll sichergestellt werden, dass die bestehende Regelung im Steueramtshilfegesetz (StAhiG) weiterge- führt werden kann. Zweitens, dass die Schweiz Ersuchen ausländischer Behörden Steuerprüfungen in der Schweiz durchführen zu dürfen nicht stattgeben wird. Die Durchführung einer Steuerprüfung in der Schweiz bedarf grundsätzlich einer Bewilligung. Das Schweizer Recht sieht heute keine solche Bewil- ligung vor. Schliesslich sieht das Amtshilfeübereinkommen die Möglichkeit vor, zeitlich abgestimmte Steuerprü- fungen durchzuführen. Diese sind aber nicht zwingend, da jede Vertragspartei das Recht behält zu entscheiden, ob sie sich in einem konkreten Fall beteiligen will oder nicht. Das Amtshilfeübereinkommen enthält grundsätzlich die materiell-rechtlichen Grundlagen für die Amts- hilfe zwischen der Schweiz und den anderen Vertragsparteien. Der verfahrensrechtliche Vollzug der Amtshilfe ist im Landesrecht festzulegen. Die notwendigen Rechtsgrundlagen zur Umsetzung des Amtshilfeübereinkommens, insbesondere jene mit Bezug auf den spontanen Informationsaustausch, sollen im StAhiG aufgenommen werden. Der nachfolgende Bericht erläutert nebst den einzelnen Best- immungen des Amtshilfeübereinkommens auch die neuen oder zu ändernden Bestimmungen im gel- tenden Recht.

1 Grundzüge

1.1 Ausgangslage

Das multilaterale Übereinkommen über die gegenseitige Amtshilfe in Steuersachen entstand im Jahr 1988 aus einer Zusammenarbeit des Europarats und der Organisation für wirtschaftliche Zusammen- arbeit und Entwicklung (OECD). Es wurde am 25. Januar 1988 zur Unterzeichnung aufgelegt und trat für die ersten fünf Staaten (Dänemark, Finnland, Norwegen, Schweden und die USA) am 1. April 1995 in Kraft. Es verzeichnete in den ersten Jahren nur einen leichten Zuwachs an Unterzeichnerstaaten. Im Jahr 2009 wurde das multilaterale Übereinkommen über die gegenseitige Amtshilfe in Steuersa- chen revidiert, um es den internationalen Entwicklungen anzupassen und um auch Nichtmitgliedstaa- ten des Europarats bzw. der OECD den Beitritt zu ermöglichen. Das Änderungsprotokoll ist am 1. Juni 2011 in Kraft getreten. Mit dem Begriff „Amtshilfeübereinkommen“ ist nachfolgend das Übereinkom- men in seiner durch das Änderungsprotokoll vom 1. Juni 2011 revidierten Fassung gemeint. In den letzten Jahren haben sowohl die G20-Staaten als auch die OECD-Mitgliedstaaten alle Staaten zum Beitritt aufgerufen. In der Folge stieg die Anzahl Staaten, die das Amtshilfeübereinkommen unter- zeichnet haben, auf 69 an, wobei es in 43 Staaten bereits in Kraft ist (Stand: 4. Dezember 2014)1. Zu den Unterzeichnerstaaten gehören sämtliche G20-Staaten sowie alle Mitgliedstaaten der OECD mit Ausnahme Israels2. Weiter wurde der Geltungsbereich des Amtshilfeübereinkommens in den letzten zwei Jahren auf 153 Überseegebiete und Kronbesitzungen des Vereinigten Königreichs sowie Territo- rien der Niederlanden und Dänemark ausgeweitet. Der Begriff „Vertragsparteien“ bezeichnet die Staa- ten und Territorien, in denen das Amtshilfeübereinkommen in Kraft ist. Aufgrund der Unterstützung, die das Amtshilfeübereinkommen durch die G20 und die OECD geniesst, und seiner breiten Basis an Unterzeichnerstaaten gehört der Beitritt zum Amtshilfeübereinkommen heute zum Standard in der internationalen Zusammenarbeit in Steuerfragen. Der Bundesrat hat am 9. Oktober 2013 die Unterzeichnung des Amtshilfeübereinkommens beschlossen. Die Unterzeichnung erfolgte am 15. Oktober 2013 bei der OECD in Paris.

1.2 Grundzüge der Vorlage

Allgemeine Prinzipien Das Amtshilfeübereinkommen ist ein umfassendes Instrument der multilateralen Zusammenarbeit im Steuerbereich. Es ermöglicht den Vertragsparteien, sich betreffend einer Vielzahl von Steuern gegen- seitig Amtshilfe zu leisten. Das Amtshilfeübereinkommen beinhaltet neben dem Informationsaus- tausch weitere Formen der Amtshilfe. Der modulare Aufbau des Amtshilfeübereinkommens und die Möglichkeit bestimmte Vorbehalte anzu- bringen, erlaubt es den Staaten, bestimmte Arten der Zusammenarbeit auszuschliessen und den Gel- tungsbereich individuell zu gestalten. Die Staaten können damit individuell entscheiden, zu welchen Formen der Zusammenarbeit sie sich verpflichten wollen. Der Informationsaustausch auf Anfrage und der spontane Informationsaustausch sind zwingend und können nicht vorbehalten werden. Die Rechtsordnungen der Vertragsparteien werden ausdrücklich respektiert. Kein Staat kann ver- pflichtet werden, Massnahmen durchzuführen, die im Widerspruch zu seinen Gesetzen stehen. Ein allgemeines Prinzip des Amtshilfeübereinkommens ist der Ausgleich zwischen den Interessen der Steuerbehörden und dem Rechtsschutz der Steuerpflichtigen.

Eine aktuelle Liste mit allen Staaten und Territorien ist abrufbar auf: www.oecd.org/ctp > Exchange of informa- tion > Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters > Chart of Participating Jurisdictions. Israel hat jedoch eine entsprechende Absichtserklärung abgegeben. Es handelt sich dabei um Anguilla, Aruba, Bermuda, die britischen Jungferninseln, Curaçao, die Färöer-Inseln, Gibraltar, Grönland, Guernsey, die Insel Man, Jersey, die Kaimaninseln, Montserrat, St. Martin sowie die Turks- und Caicosinseln.

Das Amtshilfeübereinkommen stellt hohe Anforderungen an die Geheimhaltung der ausgetauschten Daten. Es gelten die Geheimhaltungsvorschriften des ersuchenden und jene des ersuchten Staates. Das Spezialitätsprinzip wird grundsätzlich gewahrt. Eine anderweitige Verwendung der Informationen ist nur mit ausdrücklicher Zustimmung des Staates möglich, der die Informationen übermittelt hat. Das Amtshilfeübereinkommen folgt dem Prinzip der Reziprozität. Keine Vertragspartei kann Amtshilfe für Steuern verlangen, für die sie nicht selbst Amtshilfe leistet. Ebenso kann eine Vertragspartei nur in jenen Formen Amtshilfe verlangen, in denen sie auch selbst bereit ist Amtshilfe zu leisten. Arten des Informationsaustauschs Das Amtshilfeübereinkommen sieht drei Arten von Informationsaustausch vor: 1. Die Vertragsparteien sind verpflichtet Informationen auf Ersuchen auszutauschen (vgl. Art. 5 des Amtshilfeübereinkommens). Bei dieser Form des Informationsaustauschs werden Infor- mationen über einen bestimmten Fall im Nachgang eines konkreten Ersuchens eines anderen Staates übermittelt. Inhalt und Umfang dieser Verpflichtung entsprechen dem OECD- Standard, wie er insbesondere in Artikel 26 des OECD-Musterabkommens zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiet der Steuern von Einkommen und Vermögen (OECD- Musterabkommen) und dem dazugehörigen Kommentar festgehalten ist. Der Informationsaus- tausch auf Ersuchen umfasst ebenfalls Gruppenersuchen (vgl. dazu Art. 5 des Amtshilfe- übereinkommens). Die Schweiz hat bereits mit zahlreichen Partnerstaaten eine standardkon- forme Informationsaustauschklausel in Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) und in Steuerinformationsabkommen (SIA) vereinbart.4 Das Amtshilfeübereinkommen erhöht die An- zahl Partnerstaaten, mit denen die Schweiz nach OECD-Standard Informationen auf Ersu- chen austauschen kann5. 2. Die Vertragsparteien sind weiter zum spontanen Informationsaustausch verpflichtet, der damit für die Schweiz neu eingeführt wird (vgl. Art. 7 des Amtshilfeübereinkommens). Beim sponta- nen Informationsaustausch werden die Informationen nicht nach einem vorgängigen Ersuchen übermittelt, sondern dann, wenn der informierende Staat bei bereits vorhandenen Informatio- nen ein mögliches Interesse eines anderen Staats vermutet. 3. Das Amtshilfeübereinkommen sieht vor, dass eine oder mehrere Vertragsparteien einver-

nehmlich den AIA vereinbaren können (vgl. Art. 6 des Amtshilfeübereinkommens). Beim AIA werden im Voraus genau definierte Informationen (beispielsweise Bankkontostände oder Ver- mögenserträge) routinemässig in regelmässigen Abständen an einen anderen Staat übermit- telt. Damit der automatische Informationsaustausch aktiviert wird, bedarf es einer zusätzlichen Vereinbarung (vgl. Ausführungen in Kapitel 1.3 und zu Art. 6 des Amtshilfeübereinkommens). Die drei Arten des Informationsaustauschs ergänzen sich. Oftmals bildet eine spontan oder automa- tisch übermittelte Information den Ausgangspunkt für ein Amtshilfeersuchen. Beispielsweise übermit- telt ein Staat einem anderen Staat spontan Informationen über eine bestimmte Person. Die Steuerbe- hörde des Staates, der die Informationen erhalten hat, eröffnet eine Untersuchung und stellt fest, dass sie weitere Informationen benötigt, um den Fall abschliessend beurteilen zu können. Um diese zu er- halten kann sie dem Staat, der ihr die ersten Informationen übermittelt hat, ein Amtshilfeersuchen stel- len.

Eine aktuelle Übersicht über alle DBA, mit einer Informationsaustauschklausel nach OECD-Standard, und alle SIA ist auf der Internetseite des Staatssekretariats für internationale Finanzfragen (SIF) verfügbar: www.sif.ad- min.ch > Themen > Internationale Steuerpolitik > Doppelbesteuerung und Amtshilfe. Insgesamt kommen 34 Partner hinzu (Staaten und Territorien, mit denen die Schweiz keine Informationsaus- tauschklausel nach OECD-Standard paraphiert/unterzeichnet oder in Kraft stehend hat, die jedoch das Amtshil- feübereinkommen in Kraft stehend haben oder zumindest unterzeichnet haben): Albanien, Anguilla, Aruba, Aserbaidschan, Belize, Bermuda, Brasilien, die britischen Jungferninseln, Chile, Costa-Rica, Curaçao, Gabun, Georgien, Gibraltar, Guatemala, Indonesien, Italien, die Kaimaninseln, Kamerun, Kroatien, Lettland, Liechten- stein, Litauen, Marokko, Moldawien, Monaco, Montserrat, Neuseeland, Nigeria, Philippinen, Saudi Arabien, St. Martin, Tunesien sowie die Turks- und Caicosinseln (Stand: 2.Dezember 2014).

Weitere Formen der Zusammenarbeit Neben dem Informationsaustausch enthält das Amtshilfeübereinkommen auch Rechtsgrundlagen für weitere Formen der Amtshilfe im Steuerbereich: Gleichzeitige Steuerprüfungen (vgl. Art. 8 des Amts- hilfeübereinkommens), Steuerprüfungen im Ausland (vgl. Art. 9 des Amtshilfeübereinkommens), Amts- hilfe bei der Vollstreckung von Steuerforderungen (vgl. Art. 11 des Amtshilfeübereinkommens) inklu- sive Sicherungsmassnahmen (vgl. Artikel 12 des Amtshilfeübereinkommens) sowie die Amtshilfe bei der Zustellung von Schriftstücken (vgl. Art. 17 des Amtshilfeübereinkommens) oder die direkte Zustel- lung von Schriftstücken (vgl. Art. 17 Abs. 3 des Amtshilfeübereinkommens). Diese Formen der Zusam- menarbeit gehören nicht zum zwingenden Teil des Amtshilfeübereinkommens und können mittels Vor- behalt oder Erklärung ausgeschlossen werden. Vorbehalte und Erklärungen Das Amtshilfeübereinkommen sieht vor, dass die Vertragsparteien bestimmte Vorbehalte und Erklä- rungen anbringen können.6 Die Vorbehalte sind abschliessend in Artikel 30 des Amtshilfeübereinkom- mens aufgeführt. Sie können bei der Unterzeichnung, bei der Hinterlegung der Ratifikation oder jeder- zeit danach angebracht werden. Es entspricht gängiger Praxis, sie bei der Ratifikation anzubringen. Die Möglichkeit eine Erklärung anzubringen ist in Artikel 4 Absatz 3 und im Artikel 9 Absatz 3 des Amtshilfeübereinkommens vorgesehen. Erklärungen dienen dazu, die übrigen Staaten über eine be- stimmte Praxis im eigenen Staat zu informieren. Die Frage, welche Vorbehalte und Erklärungen die Schweiz anbringen soll, wird der Bundesversammlung unterbreitet. Die vom Bundesrat vorgeschlage- nen Vorbehalte und Erklärungen werden bei den Artikeln, auf die sie sich beziehen, dargelegt. Änderung des Steueramtshilfegesetzes (StAhiG) Das Amtshilfeübereinkommen enthält grundsätzlich die materiell-rechtlichen Grundlagen für die Amts- hilfe zwischen der Schweiz und den anderen Vertragsparteien. Der verfahrensrechtliche Vollzug der Amtshilfe ist im Landesrecht festzulegen. Die notwendigen Rechtsgrundlagen zur Umsetzung des Amtshilfeübereinkommens, insbesondere jene mit Bezug auf den spontanen Informationsaustausch, sollen im Steueramtshilfegesetz (StAhiG) aufgenommen werden. Diese werden in Kapitel 3 erläutert.

1.3 Einbettung in die Strategie des Bundesrates

Der Entscheid des Bundesrates, das Amtshilfeübereinkommen zu unterzeichnen, entspricht seiner Strategie für einen wettbewerbsfähigen Finanzplatz Schweiz, der die internationalen Standards im Steuerbereich und insbesondere jene in Bezug auf die Transparenz und den Informationsaustausch einhält. Die Schweiz soll auch in Zukunft über einen starken, international konkurrenzfähigen Finanz- markt verfügen. Dieses Ziel kann eine mittelgrosse, offene Wirtschaft wie die Schweiz nur erreichen wenn sie die international geltenden Standards erfüllt und mitprägt. Auf dem Gebiet der Amtshilfe in Steuersachen bezwecken die internationalen Standards insbesondere die Schaffung gleich langer Spiesse: kein Staat soll von der Nichteinhaltung der Standards in der internationalen Amtshilfe profitie- ren. Das Amtshilfeübereinkommen übernimmt dabei eine wichtige Funktion. Durch seinen multilatera- len Charakter gewährt es die gleichen Rechte und Pflichten für jede Vertragspartei und somit gleich lange Spiesse zwischen den Finanzplätzen. Der Beitritt der Schweiz zum Amtshilfeübereinkommen bildet zudem einen Beitrag zur Erreichung ihrer entwicklungspolitischen Zielsetzungen, da das Amts- hilfeübereinkommen auch Entwicklungsländern offen steht und ihnen so die Möglichkeit gibt die Be- kämpfung der Steuerhinterziehung zu intensivieren. Informationsaustausch auf Ersuchen Am 13. März 2009 beschloss der Bundesrat, den Vorbehalt zu Artikel 26 des OECD- Musterabkommens zurückzuziehen. Damit konnte die Schweiz den Informationsaustausch mit ande- ren Ländern auf konkrete und begründete Anfrage ausbauen. Die Einhaltung des internationalen Standards zum Informationsaustausch auf Ersuchen wird durch Peer Reviews des Global Forum für

Die von den Vertragsparteien angebrachten Vorbehalte und Erklärungen sind auf der Internetseite der OECD einsehbar: www.oecd.org > Thèmes > Fiscalité > Convention concernant l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale > Liste des déclarations, réserves et autres communications pour la Convention concernant l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale.

Transparenz und Informationsaustausch zu Steuerzwecken (Global Forum) überprüft. Im Rahmen der Phase 1 des Peer Reviews richtete das Global Forum im Juni 2011 mehrere Empfehlungen an die Schweiz, darunter die Notwendigkeit der Anpassung einer signifikanten Anzahl von DBA an den Stan- dard in Sachen Informationsaustausch. Der Bundesrat ist bestrebt, die erforderlichen Massnahmen zur Umsetzung der Empfehlungen des Global Forum zu ergreifen, damit die Schweiz in die Phase 2 der Peer Review übertreten und eine gute Gesamtbewertung erzielen kann. Mit Bezug auf die Emp- fehlung der Anpassung einer signifikanten Anzahl von DBA an den Standard in Sachen Informations- austausch hat der Bundesrat bereits mehrere Massnahmen ergriffen:  er hat zahlreiche DBA revidiert sowie neue DBA und SIA, die eine Amtshilfe nach OECD- Standard vorsehen, abgeschlossen;  er hat am 22. Oktober 2014 den Entwurf des Bundesgesetzes über die einseitige Anwendung des OECD-Standards zum Informationsaustausch (GASI) in die Vernehmlassung geschickt; und  er hat das Amtshilfeübereinkommen unterzeichnet. Diese drei Massnahmen sind komplementär. Die Schweiz kann gestützt auf DBA und SIA heute mit 44 Staaten und Territorien standardkonform Informationen auf Ersuchen austauschen (Stand: 2. Dezember 2014). Mit dem GASI kann die Schweiz unilateral ihr noch nicht revidiertes DBA-Netz mit dem Standard in Übereinstimmung bringen. Beim GASI handelt es sich um eine vorübergehende Massnahme, da bilaterale Vereinbarungen unilateralen Lösungen vorzuziehen sind und die Schweiz deshalb weiterhin bestrebt sein wird, die bestehenden DBA mit diesen Staaten zu revidieren. Mit dem Amtshilfeüberein- kommen kann die Schweiz die Anzahl Staaten, mit denen sie standardkonform Informationen auf Ersu- chen austauschen kann, noch einmal erhöhen, da sie mit gewissen Unterzeichnerstaaten des Amtshil- feübereinkommens kein DBA oder SIA abgeschlossen hat. Wären GASI und Amtshilfeübereinkommen heute in Kraft, könnte die Schweiz mit 127 Staaten und Territorien standardkonform Informationen auf Ersuchen austauschen (Stand: 2. Dezember 2014). Automatischer Informationsaustausch Die G20-Staaten haben die OECD mit der Entwicklung eines globalen Standards für den automatischen Informationsaustausch in Steuerfragen (AIA) beauftragt. Dieser ist am 15. Juli 2014 vom OECD-Rat

verabschiedet und am 20./21. September 2014 von den G20-Staaten bestätigt worden. Nachdem die zuständigen parlamentarischen Kommissionen und die Kantone konsultiert wurden, hat der Bundesrat am 8. Oktober 2014 Verhandlungsmandate zur Einführung des AIA mit Partnerstaaten verabschiedet. Am 29. Oktober 2014 haben 51 Staaten und Territorien7 in Berlin eine multilaterale Vereinbarung über die Grundsätze der Durchführung des AIA (Multilateral Competent Authority Agreement; MCAA) unter- zeichnet. Das MCAA stellt ein Instrument dar, um den von der OECD entwickelten AIA-Standard um- zusetzen. Es enthält folgende Hauptmerkmale:  Es stützt sich auf Artikel 6 des Amtshilfeübereinkommens, welches die staatsvertragliche Rechts- grundlage für den AIA darstellt. Artikel 6 des Amtshilfeübereinkommens besagt, dass zwei oder mehrere Vertragsparteien für Fallkategorien und nach Verfahren, die sie einvernehmlich regeln, Informationen automatisch austauschen.  Das MCAA kann von jedem Staat unterzeichnet werden, der zumindest die Absicht erklärt hat, das Amtshilfeübereinkommen zu unterzeichnen.  Das MCAA ist als Abkommen zwischen den zuständigen Behörden konzipiert, hält aber explizit fest, dass eine Unterzeichnung allfällige nationale Genehmigungsverfahren nicht präjudiziert.  Das MCAA sieht vor, dass der AIA bilateral aktiviert wird. Dafür müssen vier Voraussetzungen er- füllt sein: o Beide Staaten müssen das Amtshilfeübereinkommen in Kraft gesetzt haben. o Beide Staaten müssen das MCAA unterzeichnet haben.

Albanien, Anguilla, Argentinien, Aruba, Belgien, Bermuda, die britischen Jungferninseln, Curaçao, Dänemark, Deutschland, Estland, die Färöer Inseln, Finnland, Frankreich, Gibraltar, Griechenland, Guernesey, die Insel Man, Italien, Irland, Island, Jersey, die Kaimaninseln, Kolumbien, Kroatien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Mauritius, Mexiko, Montserrat, Niederlanden, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Ru- mänien, San Marino, Schweden, Slowakei, Slowenien, Südafrika, Spanien, Südkorea, Tschechien, die Turks- und Caicosinseln, das Vereinigte Königreich, Ungarn, sowie Zypern.

o Beide Staaten müssen bestätigt haben, dass sie über die zur Umsetzung des AIA- Standards notwendigen Gesetze verfügen. o Beide Staaten müssen dem Sekretariat des MCAA mitgeteilt haben, dass sie mit dem an- deren Staat Informationen auf automatischer Basis austauschen möchten.  Das MCAA sieht vor, dass jeder Staat bei der Unterzeichnung angibt, bis wann er beabsichtigt, den AIA umzusetzen. Voraussetzung, damit eine rechtliche Verpflichtung zum AIA gegenüber ei- nem anderen Staat entsteht, ist aber, dass die obenstehenden vier Voraussetzungen erfüllt sind. Sind diese Voraussetzungen erst später erfüllt, findet das MCAA erst dann Anwendung.  Die Liste der Staaten, mit denen ein Staat Informationen auf automatischer Basis austauschen möchte, kann bei der Unterzeichnung des MCAA oder zu einem späteren Zeitpunkt eingereicht werden. Der Bundesrat hat am 19. November 2014 die Unterzeichnung des MCAA beschlossen und dieses gleichentags unterzeichnet. Das MCAA und somit die Einführung des AIA bildet Gegenstand einer se- paraten Vorlage (vgl. die Vorlage zur multilateralen Vereinbarung der zuständigen Behörden über den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten und zu einem Bundesgesetz über den inter- nationalen automatischen Informationsaustausch im Steuerbereich). Da sich das MCAA auf Artikel 6 des Amtshilfeübereinkommens stützt, ist das Inkrafttreten des Amtshilfeübereinkommens aber Voraus- setzung für die Einführung des AIA mittels MCAA. Würdigung Das Amtshilfeübereinkommen ist ein wichtiger und integraler Bestandteil der Strategie des Bundesra- tes für einen wettbewerbsfähigen Finanzplatz Schweiz, der die internationalen Standards im Steuer- bereich und insbesondere jene in Bezug auf die Transparenz und den Informationsaustausch einhält. Mit dem Amtshilfeübereinkommen kann die Schweiz ihr Netz an Partnerstaaten, mit denen sie stan- dardkonform Informationen austauschen kann, ausweiten, und damit einer Empfehlung des Global Forum nachkommen. Sie kann den spontanen Informationsaustausch einführen, der international zum Standard avanciert ist. Weiter wird der AIA mit dem Amtshilfeübereinkommen nicht eingeführt. Das Amtshilfeübereinkommen ist aber Voraussetzung, damit die Schweiz den AIA gestützt auf das MCAA einführen kann, welches der Bundesversammlung separat unterbreitet werden wird.

Mit der Anbringung mehrerer durch das Amtshilfeübereinkommen als Option vorgesehene Vorbehalte und Erklärungen können verschiedene Formen der Amtshilfe, die die Schweiz auch in ihren DBA und SIA in der Regel nicht vereinbart hat, ausgeschlossen werden. Einzig die direkte Postzustellung von Schriftstücken soll neu ermöglicht werden. Mit der zunehmenden Internationalisierung der Beziehun- gen vermehren sich Situationen, bei welchen eine in der Schweiz ansässige Person im Ausland zu- sätzlich einer Steuerpflicht unterliegt. Indem die direkte Postzustellung von Schriftstücken ermöglicht wird, können Steuerpflichtige ihre Rechte im Ausland besser wahren, da sie rechtzeitig die sie betref- fenden Informationen erhalten.

2 Verhältnis zu anderen Abkommen

Die Schweiz hat bereits zahlreiche Abkommen über die internationale Zusammenarbeit im Steuerbe- reich abgeschlossen (zum Beispiel DBA, SIA, das Zinsbesteuerungsabkommen zwischen der Schweiz und der EU vom 26. Oktober 20048, oder das Betrugsbekämpfungsabkommen zwischen der Schweiz und der EU vom 26. Oktober 2004 (BBA)9). Das Amtshilfeübereinkommen ist eine weitere Rechts- grundlage, um Amtshilfe gegenüber anderen Staaten zu leisten und von diesen zu erhalten. Die ver- schiedenen Abkommen bestehen nebeneinander und das Amtshilfeübereinkommen tangiert die Mög- lichkeit nicht, gestützt auf andere bestehende oder künftige Übereinkünfte Amtshilfe zu leisten (vgl. Erläuterungen zu Art. 27 des Amtshilfeübereinkommens). Für den Informationsaustausch auf Ersuchen bedeutet dies, dass für Staaten, die bereits ein stan- dardkonformes DBA oder ein SIA mit der Schweiz in Kraft stehend haben, künftig zwei mögliche Rechtsgrundlagen bestehen werden. Mit Bezug auf die Verpflichtung zur Leistung von Amtshilfe auf

8 SR 0.641.926.81 9 SR 0.351.926.81

Ersuchen sind diese grundsätzlich gleichwertig, denn sie richten sich alle nach dem OECD-Standard, wie er insbesondere in Artikel 26 des OECD-Musterabkommens und dem dazugehörigen Kommentar festgehalten ist (vgl. Erläuterungen zu Art. 5 des Amtshilfeübereinkommens). Hingegen können Unter- schiede im Zusammenhang mit der zeitlichen Anwendbarkeit und den Steuern, die unter das Abkom- men fallen, bestehen. Staaten, die ein Auskunftsersuchen an die Schweiz stellen, müssen jeweils an- geben, auf welche Rechtsgrundlage sich das Ersuchen stützt. Die ESTV überprüft, ob die in der gewählten Rechtsgrundlage festgelegten Bedingungen erfüllt sind. Es ist nicht möglich, für ein Ersu- chen mehrere Rechtsgrundlagen heranzuziehen. Falls die ESTV ein Ersuchen ablehnt, kann der ersu- chende Staat dasselbe Ersuchen gestützt auf eine andere Rechtsgrundlage stellen. Die ESTV prüft dann, ob die in der neu gewählten Rechtsgrundlage festgelegten Bedingungen erfüllt sind. Mit dem Amtshilfeübereinkommen verpflichtet sich die Schweiz erstmals, auch spontan Informationen auszutauschen. Die DBA und SIA der Schweiz sehen keinen spontanen Informationsaustausch vor. Dieser wird somit ausschliesslich gestützt auf das Amtshilfeübereinkommen und nur gegenüber den Vertragsparteien dieses Übereinkommens erfolgen.

3 Erläuterungen zu den Bestimmungen des

Amtshilfeübereinkommens Kapitel 1: Geltungsbereich des Übereinkommens Art. 1 Ziel des Übereinkommens und unter das Übereinkommen fallende Personen Abs. 1 Das Amtshilfeübereinkommen hat die Amtshilfe in Steuersachen zwischen den Vertragsparteien zum Ziel. Artikel 1 Absatz 1 präzisiert, dass die Amtshilfe gegebenenfalls auch Massnahmen von Justizbe- hörden umfassen kann. Welche Behörden, die Amtshilfe vollziehen, bestimmt sich nach dem nationa- len Recht jeder einzelnen Vertragspartei. Diese Präzisierung ist somit Ausfluss des multilateralen Cha- rakters des Amtshilfeübereinkommens. Die Amtshilfe erfolgt immer unter Vorbehalt von Kapitel 4, das die Rechte der steuerpflichtigen Personen schützt und die Schranken der Amtshilfe nennt (vgl. insbe- sondere Art. 21 des Amtshilfeübereinkommens). Abs. 2 Die Amtshilfe umfasst drei Bereiche: den Informationsaustausch (einschliesslich gleichzeitiger Steuer- prüfungen und der Teilnahme an Steuerprüfungen im Ausland), die Amtshilfe bei der Vollstreckung (einschliesslich Sicherungsmassnahmen) sowie die Zustellungshilfe bei Dokumenten (vgl. Kapitel 3). Eine Vertragspartei muss nicht zwingend in allen diesen Formen Amtshilfe leisten und kann entspre- chend Vorbehalte anbringen (vgl. Art. 30 des Amtshilfeübereinkommens sowie oben Kapitel 1.2 "Vor- behalte und Erklärungen"). Bringt eine Vertragspartei für eine bestimmte Form der Amtshilfe einen Vorbehalt an, kann sie diese Form der Amtshilfe nicht von den anderen Vertragsparteien verlangen. Abs. 3 Absatz 3 von Artikel 1 behandelt den persönlichen Geltungsbereich des Amtshilfeübereinkommens. Demnach spielt die Staatsangehörigkeit und die Ansässigkeit der von der Amtshilfe betroffenen Per- son keine Rolle. Die Bestimmung verdeutlicht, dass eine von der Amtshilfe betroffene Person nicht einwenden kann, sie sei nicht Staatsangehörige einer der Vertragsparteien oder sie sei nicht in einer der Vertragsparteien ansässig. Art. 2 Unter das Übereinkommen fallende Steuern Das Amtshilfeübereinkommen weist in sachlicher Hinsicht einen breiten Geltungsbereich auf. Damit soll sichergestellt werden, dass den Besonderheiten der Steuergesetze der verschiedenen Vertrags- parteien Rechnung getragen werden kann. Es besteht aber die Möglichkeit, in Bezug auf die unter das Amtshilfeübereinkommen fallenden Steuern Vorbehalte anzubringen und dadurch den Geltungsbe-

reich des Amtshilfeübereinkommens individuell zu gestalten. 39 Staaten haben von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und den Geltungsbereich des Amtshilfeübereinkommens auf bestimmte Steuern beschränkt (Stand: 4. Dezember 2014). Eine Vertragspartei kann nur für jene Steuern Amtshilfe von

den anderen Vertragsparteien verlangen, für die sie selbst bereit ist, Amtshilfe zu leisten. Abs. 1 Buchstabe a führt die Steuern auf, die zwingend zum Geltungsbereich des Amtshilfeübereinkommens zählen und nicht mittels Vorbehalt ausgeschlossen werden können. Es handelt sich dabei um Steuern auf Einkommen, Gewinn, Kapitalgewinn und Vermögen, die auf nationaler Ebene erhoben werden. Buchstabe b führt die Steuern auf, die mit einem Vorbehalt (vgl. Art. 30 Abs. 1 Bst. a) vom Geltungs- bereich des Amtshilfeübereinkommens ausgeschlossen werden können. Es handelt sich dabei um die oben erwähnten Steuern, falls diese nicht auf nationaler Ebene erhoben werden. Für die Schweiz sind dies die kantonalen und, soweit anwendbar, kommunalen Steuern auf Einkommen, Gewinn, Kapital- gewinn und Vermögen. Weiter führt Buchstabe b obligatorische Sozialversicherungsbeiträge auf, die an den Staat oder an öffentlich-rechtliche Sozialversicherungseinrichtungen zu zahlen sind sowie alle anderen Arten von Steuern (z.B. Nachlass-, Erbschafts- und Schenkungssteuern, Grundeigentums- steuern, Mehrwert- und Umsatzsteuern, Motorfahrzeugsteuern etc.) unabhängig davon auf welcher staatlichen Ebene sie erhoben werden. Ausgeschlossen sind dagegen Zollabgaben Der Bundesrat schlägt vor, dass die von der Schweiz unter dem Amtshilfeübereinkommen zu leis- tende Amtshilfe auf die folgenden Steuern beschränkt wird: von Bund, Kantonen und Gemeinden er- hobene Steuern vom Einkommen (Gesamteinkommen, Erwerbseinkommen, Vermögensertrag, Ge- schäftsertrag, Kapitalgewinn und andere Einkünfte) und vom Vermögen (Gesamtvermögen, bewegliches und unbewegliches Vermögen, Geschäftsvermögen, Kapital und Reserven und andere Vermögensteile). Konkret sind dies namentlich die Einkommens-, Vermögens-, Gewinn-, Kapital- und Verrechnungssteuer. Nicht in den Anwendungsbereich des Amtshilfeübereinkommens fallen hingegen Sozialversicherungsbeiträge. Diese gelten in der Schweiz nicht als Steuer. Pflichtbeiträge, die an den Staat oder an öffentlich-rechtliche Sozialversicherungseinrichtungen zu zahlen sind, wie zum Beispiel AHV-Beiträge, werden durch Anbringung eines Vorbehalts zu Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b Ziffer ii explizit ausgeschlossen (vgl. Art. 1 Abs. 3 des Entwurfes des Bundesbeschlusses). Auch Beiträge zur beruflichen Vorsorge (2. Säule) fallen nicht in den Anwendungsbereich des Amtshilfeübereinkom-

mens, da sie ebenfalls keine Steuern darstellen. Diese Beiträge sind nicht explizit im Amtshilfe- übereinkommen erwähnt, da sie eine schweizerische Besonderheit darstellen. Der vom Bundesrat vorgeschlagene Ansatz entspricht der im Rahmen der DBA grundsätzlich verfolgten Politik. Es bleibt der Schweiz unbenommen, bilateral im Rahmen eines DBA oder SIA einen breiteren Anwendungsbe- reich für den Informationsaustausch zu vereinbaren, wie sie dies bereits in gewissen DBA und SIA ge- macht hat. Mit dem Anbringen eines Vorbehalts zum sachlichen Geltungsbereich des Übereinkommens muss die Schweiz betreffend den ausgeschlossenen Steuerarten keine Amtshilfe leisten, sie kann in diesem Umfang aber auch keine Amtshilfe von den anderen Vertragsparteien fordern. Abs. 2 - 4 Die Steuern, auf die das Amtshilfeübereinkommen in einer Vertragspartei Anwendung finden soll, wer- den in Anlage A aufgeführt. Für die Schweiz sind dies zusammenfassend:  die von Bund, Kantonen und Gemeinden erhobenen Steuern vom Einkommen (Gesamtein- kommen, Erwerbseinkommen, Vermögensertrag, Geschäftsertrag, Kapitalgewinn und andere Einkünfte) und vom Vermögen (Gesamtvermögen, bewegliches und unbewegliches Vermö- gen, Geschäftsvermögen, Kapital und Reserven und andere Vermögensteile). Der Inhalt der Anlage A kann auch nach Inkrafttreten des Amtshilfeübereinkommens geändert wer- den. Absatz 3 beschreibt das dazugehörige Verfahren. Werden die in Anlage A aufgeführten Steuern durch identische oder ähnliche Steuern im nationalen Recht ersetzt, ist das Amtshilfeübereinkommen auf diese Steuern anwendbar. Dieser Ansatz entspricht grundsätzlich jenem in den DBA und SIA. Ab- satz 4 verpflichtet die Vertragsparteien zur Notifikation solcher Änderungen. Der Bundesrat wird zur Meldung von Änderungen der Anlage A ermächtigt (vgl. Art. 3 Abs. 2 des Entwurfes des Bundesbe- schlusses).

Kapitel 2: Allgemeine Begriffsbestimmungen Art. 3 Begriffsbestimmungen In Artikel 3 werden im Amtshilfeübereinkommen verwendete Ausdrücke definiert. Abs. 1 Mit „ersuchender Staat“ bzw. „ersuchter Staat“ sind jene Vertragsparteien gemeint, die um Amtshilfe in Steuersachen ersuchen bzw. ersucht werden. Unter dem Ausdruck „Steuer“ fallen alle Steuern für die das Amtshilfeübereinkommen anwendbar ist (zum sachlichen Geltungsbereich, vgl. Art. 2 des Amtshilfeübereinkommens). Mit „Steuerforderung“ sind nicht nur die eigentlichen Steuerbeträge inklusive allfälliger Zuschläge, son- dern auch Verzugszinsen, mit dem Steuerbetrag zusammenhängende Geldbussen und geschuldete, aber noch nicht beglichene Vollstreckungskosten gemeint (nach Art. 30 Abs. 1 Bst. b des Amtshilfe- übereinkommens kann die Amtshilfe bei der Vollstreckung bezogen auf Steuerforderungen oder bezo- gen auf Geldbussen ausgeschlossen werden; vgl. dazu Kapitel 3 Abschnitt II). Die Steuerforderung muss geschuldet sein, was bedeutet, dass der Steuerbetrag grundsätzlich bestimmt sein muss. Er muss aber nicht zwingend dem definitiv geschuldeten Betrag entsprechen, da er zum Beispiel auf Schätzungen beruhen kann. Der Ausdruck "Steuerforderung" umfasst nicht nur die persönliche Steu- erschuld des Steuerpflichtigen, sondern auch die Verantwortung eines Dritten, die Steuer an der Quelle zu erheben und/oder der Verwaltung abzuliefern. Als „zuständige Behörde“ gilt jene Behörde, die in der Anlage B zum Amtshilfeübereinkommen ge- nannt wird. Für die Schweiz ist dies der Vorsteher oder die Vorsteherin des Eidgenössischen Finanz- departements oder die zu seiner oder ihrer Vertretung bevollmächtigte Person. Diese Begriffsdefinition entspricht jenen in den DBA und SIA. Der Ausdruck „Staatsangehöriger“ umfasst sowohl natürliche als auch juristische Personen, Perso- nengesellschaften, andere Personenvereinigungen sowie Rechtsträger. Natürliche Personen gelten als staatsangehörig, wenn sie die Staatsangehörigkeit der betreffenden Vertragspartei besitzen. Juris- tische Personen gelten als einer Vertragspartei angehörig, wenn sie nach dem Recht der betreffenden Vertragspartei errichtet wurden. In Bezug auf die Staatsangehörigkeit juristischer Personen folgt das Amtshilfeübereinkommen somit der auch in der Schweiz verwendeten Gründungs- oder Inkorporati-

onstheorie. Die Vertragsparteien können den Ausdruck der Staatsangehörigkeit mittels einer Erklä- rung in der Anlage C definieren. Da die im Übereinkommen verwendete Definition jener der Schweiz entspricht, erübrigt sich eine solche Erklärung. Abs. 2 Alle nicht in Artikel 2 Absatz 1 definierten Ausdrücke werden nach dem Recht jener Vertragspartei ausgelegt, die das Amtshilfeübereinkommen im konkreten Fall anwendet. Die von der Schweiz abge- schlossenen DBA und SIA enthalten eine ähnliche Regelung. Abs. 3 Änderungen der Anlage B (zuständige Behörde) müssen einem der Verwahrer des Amtshilfeüberein- kommens (Europarat und OECD) notifiziert werden. Der Bundesrat wird ermächtigt, Änderungen die- ser Anlage zu melden (vgl. Art. 3 Abs. 4 des Entwurfes des Bundesbeschlusses).

Kapitel 3: Formen der Amtshilfe

1. Abschnitt: Informationsaustausch

Art. 4 Allgemeine Bestimmungen Abs. 1 Nach Absatz 1 sollen die Vertragsparteien untereinander Informationen austauschen, die für die An- wendung und Durchsetzung ihres innerstaatlichen Rechts betreffend die unter das Amtshilfeüberein- kommen fallenden Steuern voraussichtlich erheblich sind. Die Voraussetzung der „voraussichtlichen

Erheblichkeit“ entspricht dem internationalen Standard für die Amtshilfe in Steuersachen. Ausge- schlossen sind dadurch sogenannte Beweisausforschungen (fishing expeditions) oder der Austausch von Informationen, die für die Besteuerung einer bestimmten steuerpflichtigen Person oder einer be- stimmbaren Gruppe von Personen nicht relevant sind. Der in Absatz 1 enthaltene Grundsatz wird an- schliessend in den Artikeln 4 bis 9 konkretisiert. Die Formulierung „insbesondere wie in diesem Abschnitt vorgesehen“ bringt zum Ausdruck, dass ne- ben den fünf in Abschnitt 1 von Kapitel 3 beschriebenen Formen der Amtshilfe (Informationsaustausch auf Ersuchen, spontan oder automatisch, gleichzeitige Steuerprüfungen und Steuerprüfungen im Aus- land) auch andere Formen des Informationsaustauschs zulässig sind. In der Praxis können die ver- schiedenen Formen auch gemischt werden. Für andere Formen des Informationsaustauschs, bezie- hungsweise gemischte Formen des Informationsaustauschs, bedarf es aber der Zustimmung der zuständigen Behörden beider betroffener Staaten. Abs. 3 Gewisse Staaten sehen in ihrem internen Recht vor, dass betroffene Personen vor der Übermittlung von Informationen an einen anderen Staat informiert werden müssen. Absatz 3 ermöglicht es jenen Staaten, an der vorgängigen Information ihrer Staatsangehörigen oder von Personen, die auf ihrem Territorium ansässig sind, auch im Rahmen des Amtshilfeübereinkommens festzuhalten, indem sie eine entsprechende Erklärung abgeben. Die vorgängige Information kann sowohl im Rahmen des In- formationsaustauschs auf Ersuchen als auch im Rahmen des spontanen Informationsaustauschs vor- behalten werden. Von dieser Möglichkeit haben bisher neun Staaten und Territorien Gebrauch ge- macht (Japan, Lettland, die Niederlanden (inklusive der Territorien der karibischen Niederlanden, Aruba, Curaçao und Sint Maarten), Polen und die USA) (Stand: 4. Dezember 2014). Der wirksame Informationsaustausch soll durch die vorgängige Information der betroffenen Person nicht verhindert oder übermässig verzögert werden. Weiter sind in bestimmten Situationen Ausnah- men zur vorgängigen Information vorzusehen (vgl. Ausführungen zu Art. 21 Abs. 1 des Amtshilfe- übereinkommens). Das Schweizer Recht sieht die vorgängige Information der betroffenen Person sowie weiterer be-

schwerdeberechtigter Personen in Artikel 14 und Artikel 14a StAhiG vor. Ausnahmen von der vorgän- gigen Information sind in Artikel 21a StAhiG vorgesehen. In diesen Fällen erfolgt eine nachträgliche Information der betroffenen Person sowie der weiteren beschwerdeberechtigten Personen. Diese Re- gelung soll auch für den Informationsaustausch auf Ersuchen in Anwendung des Amtshilfeüberein- kommens gelten. Weiter soll das StAhiG ergänzt werden, um eine Notifikation der betroffenen Person sowie weiterer beschwerdeberechtigter Personen auch im Rahmen des spontanen Informationsaus- tauschs vorzusehen (vgl. dazu Artikel 22b StAhiG). Vor diesem Hintergrund soll die Schweiz eine Erklärung abgeben, wonach die zuständige Behörde der Schweiz betroffene Personen informieren kann, bevor sie einer anderen Vertragspartei Informatio- nen übermittelt (vgl. Art. 2 Abs. 1 Bst. a des Entwurfes des Bundesbeschlusses). Konkret bedeutet dies, dass die im StAhiG in seiner jeweils gültigen Fassung enthaltenen Vorschriften zur Information der betroffenen Person sowie weiterer beschwerdeberechtigter Personen zur Anwendung gelangen. Art. 5 Informationsaustausch auf Ersuchen Der im Amtshilfeübereinkommen vorgesehene Informationsaustausch auf Ersuchen entspricht bezüg- lich Inhalt und Umfang dem OECD-Standard, wie er insbesondere in Artikel 26 des OECD- Musterabkommens und dem dazugehörigen Kommentar festgehalten ist. Er umfasst auch Gruppener- suchen (vgl. die Erläuterungen dazu in Rz. 50 und 167 des Kommentars zum Amtshilfeübereinkom- men). DBA, SIA und das Amtshilfeübereinkommen sind im Prinzip gleichwertige Instrumente für die Vereinbarung eines standardkonformen Informationsaustauschs auf Ersuchen. In Bezug auf Vertrags- parteien, mit denen die Schweiz ein DBA mit einer standardkonformen Informationsaustauschklausel oder ein SIA vereinbart hat, führt Artikel 5 grundsätzlich zu keiner Ausweitung der Verpflichtung zur Leistung von Amtshilfe. Hingegen können Unterschiede im Zusammenhang mit der zeitlichen An- wendbarkeit bestehen. Mit dem Beitritt zum Amtshilfeübereinkommen weitet die Schweiz die Anzahl Partnerstaaten aus mit denen sie standardkonform Informationen auf Ersuchen austauschen kann (vgl. dazu Kapitel 1.3).

Der Vollzug des Informationsaustauschs auf Ersuchen in Anwendung des Amtshilfeübereinkommens wird im StAhiG geregelt (vgl. dazu Art. 1 Abs. 1 Bst. b StAhiG). Art. 6 Automatischer Informationsaustausch Artikel 6 des Amtshilfeübereinkommens sieht vor, dass zwei oder mehrere Vertragsparteien vereinba- ren können, in bestimmten Fallkategorien und nach einem gemeinsam vereinbarten Verfahren, Infor- mationen nach Artikel 4 automatisch auszutauschen. Damit der AIA aktiviert wird, bedarf es somit ei- ner zusätzlichen Vereinbarung. Artikel 6 des Amtshilfeübereinkommens äussert sich nicht zur innerstaatlichen Zuständigkeit zum Ab- schluss einer Vereinbarung zum AIA. Für bestimmte Staaten bietet dieser Artikel eine genügende Rechtsgrundlage, um den AIA mittels einer Verwaltungsvereinbarung zwischen zuständigen Behörden einführen zu können. Im geltenden Schweizer Recht besteht hingegen keine genügende Grundlage für ein solches Vorgehen (siehe dazu auch Kapitel 1.3). Sollte die Schweiz mit anderen Vertragspar- teien den AIA gestützt auf Artikel 6 des Amtshilfeübereinkommens vereinbaren wollen, bedürfte es da- her einer separaten Vereinbarung, welche die Bundesversammlung genehmigen müsste. Der Bundesrat hat am 19. November 2014 die Unterzeichnung des MCAA beschlossen und dieses gleichentags unterzeichnet. Das MCAA und somit die Einführung des AIA wird Gegenstand einer sepa- raten Vorlage bilden (vgl. Kapitel 1.3). Da sich das MCAA auf Artikel 6 des Amtshilfeübereinkommens stützt, ist das Inkrafttreten des Amtshilfeübereinkommens aber Voraussetzung für die Einführung des AIA mittels MCAA. Art. 7 Spontaner Informationsaustausch Beim spontanen Informationsaustausch werden Informationen, über die eine Vertragspartei verfügt, unaufgefordert an eine andere Vertragspartei übermittelt, wenn die informierende Vertragspartei da- von ausgeht, dass die betreffenden Informationen für die andere Vertragspartei von Interesse sind. Im Unterschied zum Informationsaustausch auf Ersuchen, erfolgt die Übermittlung der Informationen ohne vorgängiges Auskunftsersuchen („spontan“). Im Unterschied zum AIA wird nicht im Voraus mit einer oder mehreren anderen Vertragsparteien festgelegt, welche Informationen (bspw. periodische Zinserträge) routinemässig und in regelmässigen Zeitabständen übermittelt werden.

Der spontane Informationsaustausch ist für die Schweiz ein neues Instrument im Verkehr mit ausländi- schen zuständigen Behörden. Innerhalb der Schweiz praktizieren die Steuerbehörden den spontanen Informationsaustausch bereits in Anwendung der Artikel 111 und 112a des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer vom 14. Dezember 1990 (DBG)10, der Artikel 39 und 39a des Bundesgesetzes über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden vom 14. Dezember 1990 (StHG)11 sowie der Artikel 36 und 36a des Bundesgesetzes über die Verrechnungssteuer vom 13. Ok- tober 1965 (VStG)12. Abs. 1 Absatz 1 von Artikel 7 führt folgende Fälle auf, in denen eine Vertragspartei einer anderen Vertrags- partei spontan Informationen übermitteln muss: a. es liegen Gründe vor, die eine Steuerverkürzung in einer anderen Vertragspartei vermuten lassen; b. eine steuerpflichtige Person erhält eine Steuerermässigung oder Steuerbefreiung, die zu einer Steuererhöhung oder einer Besteuerung in einer anderen Vertragspartei zur Folge haben würde; c. eine Geschäftsbeziehung zwischen steuerpflichtigen Personen mit Ansässigkeit in verschie- denen Vertragsparteien, wird derart über ein oder mehrere weitere Länder geleitet, dass eine Steuerersparnis in einem oder in beiden Vertragsparteien entstehen kann;

10 SR 642.11 11 SR 642.14 12 SR 642.21

d. es liegen Gründe vor, die eine Steuerersparnis durch künstliche Gewinnverlagerungen inner- halb eines Konzerns vermuten lassen; e. durch Informationen, die eine Vertragspartei von einer anderen Vertragspartei erhalten hat, lässt sich in der ersten Vertragspartei ein Sachverhalt ermitteln, der auch für die Steuerfest- setzung in der zweiten Vertragspartei erheblich sein könnte. Die OECD hat im Jahr 2006 ein Handbuch verabschiedet, welches den Steuerbehörden eine prakti- sche Hilfe beim Vollzug der verschiedenen Formen der Amtshilfe sein soll13. Im 2. Kapitel dieses Handbuchs wird der spontane Informationsaustausch konkretisiert. Die folgenden Ausführungen und Beispiele sind diesem Handbuch entnommen. Der spontane Informationsaustausch gründet naturgemäss auf der aktiven Mitwirkung und Koopera- tion der lokalen Steuerbehörden (z.B. Steuerinspektoren usw.). Spontan ausgetauschte Informationen erweisen sich erfahrungsgemäss als nützlich, denn sie betreffen im Allgemeinen bestimmte Fragen, die von den Steuerbeamten des Staates, der die Informationen übermittelt hat, während oder nach ei- ner Kontrolle oder einer anderen Art von Steueruntersuchung identifiziert oder ausgewählt wurden. Die Wirksamkeit des spontanen Informationsaustausches hängt wesentlich von der Motivation und dem Willen der Beamten des informierenden Staates ab. Es ist deshalb wichtig, dass dessen Steuer- beamte den zuständigen Behörden automatisch diejenigen Informationen übermitteln, die der anderen Vertragspartei von Interesse sein können. Die Steuerbehörden müssen deshalb Strategien zur Unter- stützung und Förderung des spontanen Informationsaustauschs entwickeln. Es gilt dabei zu berück- sichtigen, dass die Übermittlung nützlicher Informationen die Wahrscheinlichkeit erhöht, im Gegenzug selber auch nützliche Informationen zu erhalten. Folgende Beispiele zeigen, dass es verschiedene Szenarien gibt, die zu einem spontanen Informati- onsaustausch führen können:  Aus der Prüfung der Gesellschaft X im Staat A geht hervor, dass unter dem Titel Geschäfts- kosten eine Zahlung über 40'000 Euro an eine nicht verbundene Gesellschaft Y mit Sitz im Staat B getätigt wurde. Eine Rechnungsprüfung ergibt, dass dieser Betrag zwar an die Gesell- schaft Y gezahlt wurde, doch die Prüfung des Bankkontos der Gesellschaft X zeigt, dass am

gleichen Tag zwei Überweisungen getätigt wurden, eine über 25'000 Euro und eine über 15'000 Euro. Dem Steuerinspektor fällt folgende Notiz in der Agenda des Geschäftsführers auf: «François Z (der die Management-Dienstleistungen erbracht hat) bat darum, eine Zah- lung in Höhe von 25‘000 Euro auf das Konto der Gesellschaft Y und eine zweite Zahlung von 15‘000 Euro auf sein persönliches Bankkonto vorzunehmen». Da der Inspektor den Verdacht hegt, dass die zweite Zahlung in der Buchhaltung der Gesellschaft Y nicht verbucht wurde, und er demnach diese Information als von Interesse für die Steuerverwaltung des Staates B erachtet, nimmt er über die zuständige Behörde einen spontanen Informationsaustausch mit dem Staat B vor.  Der Steuerbehörde von Staat A wurden Informationen anonym übermittelt, die zeigen, dass der im Staat A ansässige Jean X grosse Summen Bargeld erhalten hat, die sein Vater im Staat B auf seinem Bankkonto hinterlegt hat. Sein Vater besitzt ein Restaurant. Jean X gab an, sein Vater habe ihm diese Summe aus zwei Gründen überwiesen: (1) um die Versteue- rung der Gewinne aus seinem Restaurant zu umgehen, indem er hohe Beträge ins Ausland verschob und (2) um seinen Sohn im Staat A finanziell zu unterstützen. Die Prüfung der Steu- ersituation von Jean X ergibt, dass dieser im Staat A noch nie eine Steuererklärung abgege- ben hat, obwohl seine Bankauszüge belegen, dass die von seinem Vater überwiesenen Sum- men ihm beträchtliche steuerbare Zinseinkünfte verschafft haben. Der Inspektor berechnet, dass im Steuerjahr 2003 in mehreren Tranchen insgesamt 50‘000 Euro auf das Bankkonto von Jean X überwiesen wurden. Er geht davon aus, dass die gesammelten Informationen für die Steuerverwaltung von Staat B von Interesse sein könnten, da er den Verdacht hegt, dass diese Einkünfte dort nicht deklariert worden sind. Er spricht das Thema mit der zuständigen

Abrufbar auf: www.oecd.org/ctp > Exchange of information > OECD Manual on Information Exchange.

Behörde an, um mit Staat B einen spontanen Informationsaustausch vorzunehmen. Die aus- getauschten Informationen umfassen insbesondere ein Exemplar seines Berichts, Kopien der relevanten Bankbelege und den Namen des Vaters von Jean X.  Staat A verwendet zur Vermeidung der Doppelbesteuerung von Arbeitseinkommen die Steu- erbefreiungsmethode. Maria, die im Staat A ansässig ist, kam dort in den Genuss einer Steu- erbefreiung, weil sie im Steuerjahr 2003 mehr als 183 Tage im Staat B gearbeitet hat. Da das DBA zwischen diesen beiden Ländern dem Staat B das Recht zur Besteuerung der Arbeits- einkommen von Maria einräumt, teilt der Staat A dem Staat B spontan mit, dass er Maria für das Steuerjahr 2003 eine Steuerbefreiung gewährt hat. Die in Artikel 7 aufgeführten Fälle, wann Informationen spontan auszutauschen sind, stellen die mate- riell-rechtliche Grundlage für den spontanen Informationsaustausch dar. Der Bundesrat kann in einer Verordnung die Pflichten im Zusammenhang mit diesem Artikel im Einzelnen regeln (vgl. dazu Art. 22a Abs. 1 StAhiG). Weiter soll das EFD Weisungen erlassen können, um gewisse praktische As- pekte sowie die Zusammenarbeit zwischen den Bundesbehörden und den kantonalen Behörden zu regeln (vgl. dazu Art. 22a Abs. 5 StAhiG). Dabei orientieren sie sich an den internationalen Standards und an der Praxis anderer Staaten in diesem Bereich. Auf internationaler Ebene entwickelt das Forum über schädliche Steuerpraktiken der OECD (Forum on Harmful Tax Practices; FHTP) gegenwärtig ei- nen Rahmen für den spontanen Informationsaustausch über Steuerrulings im Zusammenhang mit der Besteuerung von juristischen Personen. Im Übrigen bestehen aber zum heutigen Zeitpunkt keine wei- terführenden internationalen Empfehlungen oder Präzisierungen der Verpflichtungen unter diesem Ar- tikel. Das EFD hat eine Arbeitsgruppe mit den betroffenen Akteuren gegründet, um die Verordnung des Bundesrates und die Weisungen des EFD zu entwickeln. Abs. 2 Bei den spontan übermittelten Informationen handelt es sich jeweils um Daten, die bei den Steuerbe- hörden einer Vertragspartei bereits vorhanden sind. Es besteht keine Verpflichtung, dass eine Steuer- behörde einer Vertragspartei zum Zwecke des spontanen Informationsaustausches Informationen bei anderen Informationsinhabern beschafft. Im Rahmen des spontanen Informationsaustausches können

grundsätzliche alle Arten von Informationen ausgetauscht werden, inklusive Bankinformationen. Damit der spontane Informationsaustausch funktioniert, müssen die Informationen als relevant identifi- ziert werden können. Das Amtshilfeübereinkommen verlangt deshalb in Absatz 2 von Artikel 7, dass jede Vertragspartei Massnahmen trifft und die Verfahren durchführt, die erforderlich sind, um sicherzu- stellen, dass die Informationen in den Fällen nach Absatz 1 an die andere Vertragspartei weitergeleitet werden können. Die Rechtsgrundlagen für die in der Schweiz notwendigen Massnahmen und Verfahren sollen im StAhiG eingeführt werden (vgl. dazu Art. 22a – 22e StAhiG). Art. 8 Gleichzeitige Steuerprüfungen Zwei oder mehr Vertragsparteien konsultieren einander auf Ersuchen einer von ihnen, um die Fälle, in denen gleichzeitige Steuerprüfungen stattfinden sollen, und die entsprechenden Verfahren festzule- gen. Jede Vertragspartei prüft im jeweils eigenen Hoheitsgebiet die steuerlichen Verhältnisse einer Person oder mehrerer Personen, um auf diesem Weg gewonnene sachdienliche Informationen mit den anderen Vertragsparteien, die gleichzeitig Steuerprüfungen vorgenommen haben, auszutau- schen. Zwischen Steuerbehörden zweier oder mehrerer Vertragsparteien zeitlich abgestimmte Steuer- prüfungen können in grenzüberschreitenden Fällen ein wirkungsvolles Instrument zur Bekämpfung der Steuerhinterziehung darstellen. Artikel 8 schafft die rechtliche Grundlage für eine derartige Zusam- menarbeit. Sie ist aber nicht zwingend, da jeder Vertragspartei das Recht behält zu entscheiden, ob sie sich in einem konkreten Fall an den abgestimmten Steuerprüfungen beteiligen will oder nicht. Art. 9 Steuerprüfungen im Ausland Auf Ersuchen der zuständigen Behörde des ersuchenden Staates kann die zuständige Behörde des ersuchten Staates gestatten, dass Vertreter der zuständigen Behörde des ersuchenden Staates wäh- rend des relevanten Teils einer Steuerprüfung im ersuchten Staaten anwesend sind. Es besteht keine Verpflichtung, einem solchen Ersuchen statt zu geben, sondern die zuständige Behörde des ersuch-

ten Staates kann jedes Ersuchen einzeln entscheiden. Es besteht weiter die Möglichkeit, eine Erklä- rung abzugeben, wonach die Absicht bestehe, solche Ersuchen in der Regel nicht anzunehmen (vgl. Abs. 3). Eine solche Erklärung kann jederzeit gemacht oder zurückgezogen werden. Zwei Territorien der Niederlanden haben in Bezug auf gewisse Steuern eine solche Erklärung abgegeben (Curaçao und Sint Maarten) (Stand: 4. Dezember 2014). Nach Artikel 271 Ziffer 1 des Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 (StGB)14 wird mit Freiheits- strafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe, in schweren Fällen mit Freiheitsstrafe nicht unter einem Jahr bestraft, wer auf schweizerischem Gebiet ohne Bewilligung für einen fremden Staat Handlungen vor- nimmt, die einer Behörde oder einem Beamten zukommen. Die Durchführung einer Steuerprüfung in der Schweiz qualifiziert grundsätzlich als Amtshandlung die in den Geltungsbereich dieser Bestim- mung fällt. Um nicht gegen Artikel 271 Ziffer 1 StGB zu verstossen, bedarf es daher einer Bewilligung. Das Schweizer Recht sieht heute keine solche Bewilligung vor. In keinem DBA oder SIA ist die Mög- lichkeit von Steuerprüfungen im Ausland vereinbart worden. Vor diesem Hintergrund soll die Schweiz eine Erklärung abgeben, wonach sie die Absicht hat, solche Ersuchen in der Regel nicht anzunehmen (vgl. Art. 2 Abs. 1 Bst. b des Entwurfes des Bundesbe- schlusses). Art. 10 Widersprüchliche Informationen Dieser Artikel sieht vor, dass eine Vertragspartei, die im Rahmen der Amtshilfe Informationen von ei- ner anderen Vertragspartei erhält, dieser eine Rückmeldung betreffend der übermittelten Daten gibt, sofern die erhaltenen Informationen von den bereits vorhandenen Informationen erheblich abweichen. Dadurch soll die Vertragspartei, die die Informationen geschickt hat, in die Lage versetzt werden, die Korrektheit der ihr vorliegenden Informationen zu überprüfen.

2. Abschnitt: Amtshilfe bei der Vollstreckung

Das Amtshilfeübereinkommen sieht im 2. Abschnitt eine verstärkte Zusammenarbeit bei der Vollstre- ckung von Steuerforderungen vor. Die Amtshilfe bei der Vollstreckung besteht darin, dass ein Staat einem anderen Staat bei der Vollstreckung dessen Steueransprüche gegenüber Personen, die im er- suchten Staat über Vermögenswerte verfügen, behilflich ist. Die Amtshilfe bei der Vollstreckung erfolgt nur auf Ersuchen. Der ersuchte Staat soll die Steuern grundsätzlich so eintreiben wie wenn es seine eigenen wären und dabei die Mittel verwenden, die ihm unter seiner eigenen Rechtsordnung zu- stehen. Auch möglich ist es einen Staat um Sicherungsmassnahmen wie typischerweise die Be- schlagnahmung von Gegenständen oder die Sperrung von Bankkonten zu ersuchen (vgl. Art. 12 des Amtshilfeübereinkommens). Die Amtshilfe bei der Vollstreckung nach dem Amtshilfeübereinkommen entspricht inhaltlich Artikel 27 des OECD-Musterabkommens. Diese Form der Zusammenarbeit ist op- tional und soll gemäss Kommentar zum OECD-Musterabkommen nur dann vereinbart werden, wenn beide Staaten nach Abwägung verschiedener Faktoren zum Schluss kommen, eine derartige Zusam- menarbeit sei im konkreten Fall sinnvoll15. Zu prüfen sind insbesondere inwiefern die Steuersysteme, Steuerverwaltungen und Rechtssysteme beider Staaten mit Bezug auf den Schutz der Grundrechte der Steuerpflichtigen ähnlich ausgestaltet sind, ob die Vollstreckungshilfe zu ausgewogenen und re- ziproken Vorteilen für beide Parteien führen wird, inwiefern die Steuerverwaltungen beider Parteien effektiv in der Lage sein werden, Vollstreckungshilfe zu leisten und, ob die Handels- und Investitions- ströme zwischen den beiden Parteien hoch genug sind, um diese Art der Zusammenarbeit zu rechtfer- tigen. Auch unter dem Amtshilfeübereinkommen ist diese Form der Zusammenarbeit optional und kann mittels Vorbehalt ausgeschlossen werden (vgl. Art. 30 Abs. 1 Bst. b des Amtshilfeübereinkom- mens). Von dieser Möglichkeit haben 23 Staaten und Territorien Gebrauch gemacht (Albanien (teil- weise), Anguilla, Argentinien, Belize, Bermuda, die britischen Jungferninseln, Costa Rica, Gibraltar, Guernsey, die Insel Man, Irland, Japan (teilweise), Jersey, die Kaimaninseln, Kanada, Kolumbien, Malta (teilweise), Montserrat, Österreich, Slowakei (teilweise), die Turks- und Caicosinseln, die USA sowie Zypern) (Stand: 4. Dezember 2014).

14 SR 311.0 Vgl. Kommentar der OECD zu Art. 27 OECD-Musterabkommen, S. 434. Abrufbar unter www.oecd.org > Tax > Tax Treaties > OECD Model Tax Convention > 2014 OECD Model Tax Convention: Condensed Version.

Die Schweiz hat bislang in keinem DBA und SIA eine umfassende Amtshilfe bei der Vollstreckung ver- einbart. Einzig im DBA zwischen der Schweiz und Österreich vom 30. Januar 197416 wurde mit Proto- koll vom 21. März 2006 die Amtshilfe bei der Vollstreckung hinsichtlich der Lohnsteuer vereinbart. Die dortige Lösung steht im Zusammenhang mit der gleichzeitig abgeschafften Grenzgängerbesteuerung und dem Wechsel Österreichs bei der Methode zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf Erwerbs- einkommen aus unselbständiger Erwerbstätigkeit von der Freistellungs- zur Anrechnungsmethode. Eine vergleichbare Situation besteht sonst keinem Staat gegenüber. Es besteht daher aus schweizeri- scher Sicht kein Bedarf für diese Art der Amtshilfe. Vor diesem Hintergrund soll die Schweiz einen Vorbehalt nach Artikel 30 Absatz 1 Buchstabe b des Amtshilfeübereinkommens anbringen (vgl. Art. 1 Abs. 3 des Entwurfes des Bundesbeschlusses).

3. Abschnitt: Zustellung von Schriftstücken

Art. 17 Zustellung von Schriftstücken Abs. 1 Diese Form der Zusammenarbeit unter Steuerbehörden hat zum Ziel die Zustellung von Schriftstücken an steuerpflichtige Personen im Ausland zu erleichtern. Auf Ersuchen einer Vertragspartei stellt eine andere Vertragspartei Schriftstücke, die aus dem ersuchenden Staat stammen, Personen mit Wohn- sitz im ersuchten Staat zu. Die Amtshilfe bei der Zustellung von Schriftstücken gehört zum nicht-zwin- genden Bereich des Amtshilfeübereinkommens und kann mittels Vorbehalt ausgeschlossen werden (vgl. Art. 30 Abs. 1 Bst. d des Amtshilfeübereinkommens). Von dieser Möglichkeit haben 16 Staaten und Territorien Gebrauch gemacht (Albanien (teilweise), Argentinien, Belize, Bermuda, Costa Rica, Gibraltar, Guernsey, die Insel Man, Irland, Jersey, Kanada, Kolumbien, Malta (teilweise), Südafrika, Südkorea sowie die USA) (Stand: 4. Dezember 2014). Die Schweiz hat eine solche Zustellungshilfe bisher nur mit Frankreich in Bezug auf gewisse Steuern vereinbart17. Die Zustellungshilfe dient der Durchführung des Steuerrechts in internationalen Situatio- nen. Sie ist jedoch mit einem hohen administrativen Aufwand verbunden. Die Zustellungshilfe soll nach Meinung des Bundesrates deshalb nicht auf weitere Staaten ausgeweitet werden. Die Schweiz soll demnach von der Möglichkeit der Vorbehaltsanbringung Gebrauch machen. Erlaubt werden soll jedoch die direkte Postzustellung (vgl. Erläuterungen zu Art. 17 Abs. 3 des Amtshilfeübereinkom- mens). Abs. 3 Artikel 17 Absatz 3 ermöglicht es den Vertragsparteien, Schriftstücke direkt auf dem Postweg einer in einer anderen Vertragspartei ansässigen Person zuzustellen. Diese Bestimmung kann insbesondere Schriftstücke im Rahmen des Veranlagungsverfahrens, der Vollstreckung oder der Notifikation über ein laufendes Amtshilfeverfahren umfassen. Es besteht die Möglichkeit, zu diesem Absatz einen Vor- behalt anzubringen, auch wenn die Zustellungshilfe unter diesem Artikel grundsätzlich gewährt wer- den soll (vgl. Art. 30 Abs. 1 Bst. e Amtshilfeübereinkommen). Umgekehrt ist es auch möglich, nur ei- nen Vorbehalt für die Zustellungshilfe, nicht aber für die direkte Postzustellung anzubringen. In der Schweiz gilt die direkte Postzustellung von Schriftstücken mit verpflichtendem Inhalt durch aus- ländische Behörden an Empfänger in der Schweiz als unzulässige Vornahme einer Amtshandlung auf

schweizerischem Gebiet18. Sie stellt jedoch insbesondere dann keine verbotene Amtshandlung dar, wenn die direkte Postzustellung aus dem Ausland in einem Staatsvertrag vorgesehen ist. In der Schweiz ist die direkte Postzustellung von Schriftstücken bereits im Rahmen einiger multi- und bilate- raler Abkommen möglich19.

Art. 271 StGB für ausländische Behörden in der Schweiz bzw. Art. 299 StGB im umgekehrten Fall für schwei- zerische Behörden im Ausland. 19 Art. 16 ZPII EUER (SR 0.351.12), Art. 52 SDÜ (Text ist nicht in der SR veröffentlicht (siehe IRH-Website: http://www.rhf.admin.ch/rhf/de/home/straf/recht/multilateral/sdue.html), Art. 28 BBA (SR 0.351.926.81) und zuvor Zusatzverträge zum EueR mit Frankreich (Art. X; SR 0.351.934.92), Italien (Art. XII; SR 0.351.945.41), Deutschland (Art. IIIA; SR 0.351.913.61 und Österreich (Art. IX, SR 0351.916.32) in Verbindung mit Artikel 32

Mit der zunehmenden Internationalisierung der Beziehungen vermehren sich Situationen, bei welchen eine in der Schweiz ansässige Person im Ausland zusätzlich einer beschränkten Steuerpflicht unter- liegt, z.B. in Folge im Ausland gelegener Liegenschaft oder dortiger Erwerbstätigkeit. Fehlt dem aus- ländischen Staat in solchen Fällen die Möglichkeit der unmittelbaren Zustellung von Schriftstücken an die steuerpflichtige Person oder seinen Vertreter, so sehen die jeweiligen Gesetze üblicherweise Er- satzmassnahmen vor, die eine Zustellung fingieren (z.B. die Publikation im amtlichen Publikationsor- gan oder den Aushang beim Steueramt). Es hängt vom Zufall ab, ob die steuerpflichtige Person von derart zugestellten Schriftstücken Kenntnis erhält. Entsprechend zufällig ist damit auch die Möglichkeit dieser Person, auf die Schriftstücke zu reagieren und namentlich fristgemäss Rechtsmittel zu ergrei- fen. Der Bundesrat schlägt deshalb vor, die direkte Zustellung von Schriftstücken durch die Post zu erlauben. Die Schweiz soll folglich keinen Vorbehalt zu Absatz 3 von Artikel 17 des Amtshilfeüberein- kommens anbringen.

Kapitel 4: Für alle Formen der Amtshilfe geltende Bestimmungen Art. 18 Vom ersuchenden Staat zu erteilende Informationen Dieser Artikel führt die Angaben auf, die in einem Amtshilfeersuchen enthalten sein müssen. Der Infor- mationsaustausch kann nur erfolgen, wenn das Amtshilfeersuchen möglichst detailliert formuliert ist und so viele Auskünfte wie möglich enthält. Mit den in Artikel 18 Absatz 1 aufgeführten Angaben sol- len fishing expeditions verhindert werden. Allerdings sind sie in einem weiten Sinn auszulegen, damit ein wirksamer Informationsaustausch nicht verhindert wird. Artikel 18 entspricht dem OECD-Standard und ist deshalb insbesondere im Sinne des Artikels 26 des OECD-Musterabkommens und des dazu- gehörigen Kommentars auszulegen. Er geht Artikel 6 Absatz 2 StAhiG vor. Nachfolgend werden nur die Elemente aufgeführt, die für die Formen der Amtshilfe, für die kein Vorbehalt angebracht werden soll oder kann, relevant sind. Ersuchen, die unter Anwendung des Amtshilfeübereinkommens gestellt werden, müssen, soweit erfor- derlich, folgende Angaben enthalten: a. die Behörde von der das Ersuchen ausgeht; b. den Namen, die Anschrift oder alle sonstigen Angaben, welche die Identifizierung der Person, derentwegen das Ersuchen gestellt wird, ermöglichen; c. bei Informationsersuchen Angaben über die Form, in welcher der ersuchende Staat die er- suchten Informationen erhalten möchte; d. in jedem Fall Angaben darüber, ob das Ersuchen den gesetzlichen Vorgaben sowie der Ver- waltungspraxis des ersuchenden Staates entspricht. Zudem muss der ersuchende Staat er- klären, dass er grundsätzlich alle unter den Gesetzen und der Verwaltungspraxis im eigenen Gebiet zur Verfügung stehenden Massnahmen ausgeschöpft hat (vgl. Art. 21 Abs. 2 Bst. g des Amtshilfeübereinkommens). Nachdem ein Ersuchen gestellt wurde soll der ersuchende Staat den ersuchten Staat informieren, so- fern ihm allfällige neue Tatsachen zur Kenntnis gelangen. Ganz allgemein soll der ersuchende Staat versuchen, den Aufwand für den ersuchten Staat möglichst zu minimieren. Art. 20 Beantwortung des Amtshilfeersuchens Abs. 1 und 2 Der ersuchte Staat soll den ersuchenden Staat so bald wie möglich informieren, ob er dem Ersuchen stattgeben kann oder nicht. Wird dem Ersuchen entsprochen, soll der ersuchte Staat den ersuchen-

den Staat über die getroffenen Massnahmen und das Ergebnis der Amtshilfe informieren (Abs. 1). Wird dem Ersuchen nicht entsprochen, so sind dem ersuchenden Staat die Gründe, die zur Ableh- nung des Ersuchens geführt haben, anzugeben (Abs. 2). Der ersuchende Staat soll dadurch die Mög- lichkeit erhalten, sein Ersuchen entsprechend zu verbessern oder zu ergänzen. Artikel 6 Absatz 3

des Vertrags vom 27. April 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Republik Österreich und dem Fürstentum Liechtenstein über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Sicherheits- und Zoll- behörden, SR 0.360.163.1).

StAhiG sieht eine ähnliche Regelung vor. Falls das Verfahren länger dauert, soll der ersuchte Staat den ersuchenden Staat über den Stand der Arbeiten informieren. Abs. 3 Hat der ersuchende Staat bei einem Informationsersuchen angegeben, in welcher Form er die Infor- mationen erteilt haben möchte, und ist der ersuchte Staat in der Lage, dem zu entsprechen, so erteilt der ersuchte Staat die Informationen in der gewünschten Form. Diese Verpflichtung gilt nur, sofern der ersuchte Staat in der Lage ist dem Wunsch betreffend Form zu entsprechen. Art. 21 Schutz der Person und Grenzen der Verpflichtung zur Leistung von Amtshilfe Dieser Artikel strebt an, das Interesse an einer möglichst effektiven Zusammenarbeit zwischen den Steuerbehörden mit den Interessen der Steuerpflichtigen und des ersuchten Staates in Einklang zu bringen. Er enthält verschiedene Grenzen der Verpflichtung zur Leistung von Amtshilfe. Diese ent- sprechen dem OECD-Standard, weshalb dieser Artikel insbesondere im Sinne des Artikels 26 des OECD-Musterabkommens und des dazugehörigen Kommentars auszulegen ist. Die nachfolgenden Ausführungen beschränken sich auf die Formen der Amtshilfe, für die kein Vorbehalt angebracht wer- den soll oder kann. Abs. 1 Artikel 21 Absatz 1 hält fest, dass die Rechte und Sicherheiten, die Personen aufgrund der Gesetzge- bung und der Verwaltungspraxis im ersuchten Staat zukommen, nicht tangiert werden. Dieser Grund- satz, dass Recht und Verwaltungspraxis des ersuchten Staats respektiert werden, wird auch an ande- ren Stellen des Amtshilfeübereinkommens konkretisiert, zum Beispiel in Artikel 4 Absatz 3 des Amtshilfeübereinkommens. Der Kommentar hält aber gleichzeitig fest, dass diese Rechte und Sicher- heiten nicht auf eine Art und Weise angewandt werden sollten, die dazu führt, dass das Ziel des Amts- hilfeübereinkommens vereitelt wird. In Bezug auf die Information der betroffenen Person vor der Über- mittlung von Informationen an einen anderen Staat bedeutet dies beispielsweise, dass Ausnahmen zu dieser Notifikation vorzusehen sind (vgl. Ausführungen zu Art. 4 Abs. 3 des Amtshilfeübereinkom- mens). Mit Bezug auf die Schweiz bedeutet der Grundsatz, dass die Vorschriften des StAhiG und die Praxis der Schweizer Steuerbehörden durch das Amtshilfeübereinkommen nicht tangiert werden. Abs. 2 Bst. a, c, d, e

Absatz 2 Buchstabe a, c, d, und e entspricht grundsätzlich Artikel 26 des OECD-Musterabkommens. Er ist deshalb im Sinne des Kommentars zu Artikel 26 des OECD-Musterabkommens auszulegen. Mit Bezug auf Absatz 2 Buchstabe e ist präzisierend festzuhalten, dass hier nicht nur eine Besteue- rung im ersuchenden Staat, die im Widerspruch zu einem DBA steht, eingewendet werden kann, son- dern auch eine Besteuerung im ersuchenden Staat die im Widerspruch zu allgemein geltenden Be- steuerungsgrundsätzen oder einem anderen Abkommen, das der ersuchte Staat mit dem ersuchenden Staat abgeschlossen hat, steht. Ein Verstoss gegen allgemein geltende Besteuerungs- grundsätze können beispielsweise eine konfiskatorische Besteuerung oder die exzessive Bestrafung bei Steuerdelikten im ersuchenden Staat sein. Abs. 2 Bst. b Absatz 2 Buchstabe b präzisiert, dass der ersuchte Staat nicht verpflichtet ist, Massnahmen durchzu- führen, die der öffentlichen Ordnung widersprächen. Es entspricht einem Grundprinzip der internatio- nalen Zusammenarbeit, dass ein Staat für einen anderen Staat keine Massnahmen durchführen muss, die seiner öffentlichen Ordnung wiedersprechen. Abs. 2 Bst. f Absatz 2 Buchstabe f enthält einen Nicht-Diskriminierungsgrundsatz. Im OECD-Musterabkommen ist dieser Gedanke in Artikel 24 (Nicht-Diskriminierung) verbunden mit Artikel 26 Absatz 1 (kein Informati- onsaustausch, wenn die Besteuerung dem Abkommen widerspricht) enthalten. Absatz 2 Buchstabe f entspricht weiter Artikel 5 Absatz 5 Buchstabe g des Steuerinformationsmusterabkommens. Er ist des-

halb auch im Sinne des Kommentars zum Steuerinformationsmusterabkommen auszulegen. Der er- suchte Staat kann ein Amtshilfeersuchen ablehnen, wenn die vom ersuchenden Staat erbetenen Aus- künfte Staatsangehörige der ersuchenden Partei unter den gleichen Umständen benachteiligen. Abs. 2 Bst. g Der ersuchte Staat kann die Amtshilfe verweigern, wenn der ersuchende Staat nicht alle nach seinem Recht oder seiner Verwaltungspraxis zur Verfügung stehenden Massnahmen ausgeschöpft hat (vgl. auch Art. 18 Abs. 1 Bst. f des Amtshilfeübereinkommens). Vorbehalten bleibt der Einwand, die Aus- schöpfung dieser Massnahmen würde unverhältnismässige Schwierigkeiten mit sich bringen. Dieses Erfordernis ist im Steuerinformationsmusterabkommen explizit enthalten (vgl. Art. 5 Abs. 5 Bst. g). Es ist ebenfalls im Kommentar zu Artikel 26 OECD-Musterabkommen enthalten (Rz. 9a). Abs. 3 und 4 Die Absätze 3 und 4 entsprechen grundsätzlich Artikel 26 des OECD-Musterabkommens. Sie sind deshalb im Sinne des Kommentars zu Artikel 26 des OECD-Musterabkommens auszulegen. Art. 22 Geheimhaltung Artikel 22 des Amtshilfeübereinkommens regelt den Datenschutz und das Spezialitätsprinzip. Es han- delt sich dabei, um unabdingbare Prinzipien im Zusammenhang mit dem Informationsaustausch in Steuerfragen. Ähnliche Klauseln sind in Artikel 26 OECD-Musterabkommen und im OECD- Steuerinformationsmusterabkommen enthalten. Abs. 1 Nach Artikel 22 Absatz 1 müssen Informationen, die eine Vertragspartei nach diesem Amtshilfe- übereinkommen erhalten hat, ebenso geheim gehalten werden wie Informationen, die die Vertragspar- tei aufgrund ihres innerstaatlichen Rechts erhalten hat. Die ersuchte Vertragspartei kann der ersu- chenden Vertragspartei mitteilen, welche Schutzbestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts auch von der ersuchenden Vertragspartei einzuhalten sind, um das erforderliche Schutzniveau der Daten sicherzustellen. Die bezeichneten Schutzbestimmungen sollen aber nicht über das hinausgehen, was notwendig ist, um den Datenschutz zu gewährleisten. Diese Regelung ist Ausfluss des Verweises auf das innerstaatliche Recht einer Vertragspartei und dient der Sicherstellung eines genügenden Schut- zes der Daten. Der Bundesrat soll ermächtigt werden, mit den zuständigen Behörden der anderen Vertragsparteien zu vereinbaren, welche Datenschutzbestimmungen einzuhalten sind (vgl. Art. 5a StAhiG). Da das

Schweizer Datenschutzrecht grundsätzlich den internationalen Anforderungen entspricht, werden sol- che Vereinbarungen in der Regel dazu dienen, sicherzustellen, dass der Partnerstaat das erforderli- che Schutzniveau der Daten sicherstellt. In diesem Zusammenhang gilt es zu berücksichtigen, dass grundsätzlich alle Staaten spezifische Datenschutzvorschriften für Steuerdaten kennen, da allgemein anerkannt ist, dass solche Daten speziell zu schützen sind. In Bezug auf Staaten mit denen die Schweiz in der Vergangenheit gestützt auf ein DBA oder ein SIA bereits Daten ausgetauscht hat, kann auf die dabei gemachten Erfahrungen abgestellt werden. Weiter kann auf die Beurteilungen im Rah- men der Peer Reviews des Global Forum zurückgegriffen werden. Von den 84 Unterzeichnerstaaten und -territorien wurden 71 vom Global Forum überprüft (Stand: 4. Dezember 2014). Nach Abschluss der Peer Review, im Rahmen welcher sowohl die Rechtsgrundlagen als auch die Praxis überprüft wer- den, wurden 43 Staaten mit Bezug auf die Geheimhaltung mit „Compliant“, acht mit „Largely Compli- ant“ und drei mit „Partially Compliant“ bewertet. Weitere 17 Staaten haben die Phase 1 der Peer Re- view durchlaufen, im Rahmen derer die Rechtsgrundlagen für die Geheimhaltung überprüft werden. Alle 17 Staaten haben die Bewertung „in place“ erhalten. Zusatzvereinbarungen im Zusammenhang mit dem Datenschutz werden deshalb nur in bestimmten Fällen notwendig sein. Abs. 2 Artikel 22 Absatz 2 regelt das Spezialitätsprinzip. Die übermittelten Informationen dürfen nur den Per- sonen und Behörden (einschliesslich Gerichten und Aufsichtsbehörden) zugänglich gemacht werden, die mit der Festsetzung, Erhebung, Vollstreckung oder Strafverfolgung oder mit der Entscheidung über Rechtsmittel hinsichtlich der Steuern dieser Vertragspartei oder mit der Aufsicht darüber befasst

sind. Nur diese Personen und Behörden dürfen die übermittelten Informationen verwenden und zwar nur für diese Zwecke (vgl. jedoch die Ausnahme in Art. 22 Abs. 4 des Amtshilfeübereinkommens). Die Offenlegung der übermittelten Informationen in öffentlichen Gerichtsverfahren oder in einer Gerichts- entscheidung im Zusammenhang mit diesen Steuern ist zulässig. Diese Regelung entspricht grund- sätzlich Artikel 26 Absatz 2 OECD-Musterabkommen. Abs. 3 Hat eine Vertragspartei bestimmte Steuern vom Geltungsbereich des Amtshilfeübereinkommens aus- geschlossen (vgl. Art. 30 Abs. 1 Bst. a des Amtshilfeübereinkommens und die Ausführungen zu Art. 2 des Amtshilfeübereinkommens), so dürfen alle anderen Vertragsparteien die Informationen, die sie von dieser Vertragspartei erhalten haben, nicht für Steuern verwenden, die vom Geltungsbereich aus- geschlossen wurden. Umgekehrt ist es auch der Vertragspartei, die einen entsprechenden Vorbehalt gemacht hat, verboten, über das Amtshilfeübereinkommen erhaltene Informationen für Steuern zu verwenden, die vom Geltungsbereich ausgeschlossen sind. Zulässig ist es hingegen, die aufgrund von erhaltenen Informationen erstellte Berechnungsgrundlage, für mehrere Steuern zu verwenden. Dies stellt keine Verletzung von Artikel 22 Absatz 3 dar, solange die Informationen selbst nicht weiter- gegeben werden. Abs. 4 Absatz 4 sieht Ausnahmen vom Grundsatz vor, dass die übermittelten Informationen nur für die in die- sem Artikel genannten Zwecke verwendet werden dürfen. Die ausgetauschten Informationen können auch anderen Behörden für ihre Zwecke (beispielsweise für die Bekämpfung von Geldwäscherei, Kor- ruption oder Terrorismusfinanzierung) überlassen werden, wenn zwei Voraussetzungen erfüllt sind: erstens muss die Verwendung der Informationen für diese anderen Zwecke nach dem Recht des er- suchten Staates zulässig sein; zweitens muss die zuständige Behörde des ersuchten Staates diese Verwendung gestatten. Diese Bestimmung entspricht grundsätzlich jener in Artikel 26 Absatz 2 OECD-Musterabkommen. Dem ersuchenden Staat ist es grundsätzlich untersagt, die erhaltenen Informationen einem anderen Staat bekanntzugeben. Eine Weiterleitung an einen anderen Staat kann nur mit Genehmigung des er- suchten Staates erfolgen. Dadurch soll sichergestellt werden, dass ein Staat keine Informationen er-

hält, die es nicht direkt erhalten könnte (zum Beispiel weil dieser Staat und der Staat, der die Informa- tionen erteilt hat, keinen Informationsaustausch vereinbart haben). In diesem Zusammenhang muss Artikel 20 Absatz 3 StAhiG geringfügig angepasst werden, um der Möglichkeit Rechnung zu tragen, mit Zustimmung der Behörde, die die Informationen übermittelt hat, Informationen an eine andere Ver- tragspartei weiterzuleiten (vgl. Art. 20 Abs. 3 StAhiG). Art. 23 Rechtsbehelfe Dieser Artikel legt fest, in welchem Staat Rechtsbehelfe ergriffen werden müssen, wenn zwei Staaten (der ersuchende und der ersuchte Staat) involviert sind. Die nachfolgenden Ausführungen beschrän- ken sich auf die Formen der Amtshilfe, für die kein Vorbehalt angebracht werden soll oder kann. Abs. 1 Rechtsbehelfe gegen die unter diesem Amtshilfeübereinkommen ergriffenen Amtshilfemassnahmen sind bei der zuständigen Stelle des ersuchten Staates einzureichen. Für durch die Schweiz ergriffene Amtshilfemassnahmen richtet sich der Rechtschutz und das Verfahren nach dem StAhiG. Abs. 3 Der ersuchende bzw. der ersuchte Staat informiert jeweils den anderen Staat über Entscheide in Zu- sammenhang mit dem ergriffenen Rechtsbehelf. Relevant sind alle Entscheide, die auf das Amtshilfe- verfahren Einfluss haben könnten.

Kapitel 5: Besondere Bestimmungen Art. 24 Durchführung des Übereinkommens Abs. 1 und 2 Zur Durchführung des Amtshilfeübereinkommens verkehren die Vertragsparteien über ihre zuständi- gen Behörden (vgl. Art. 3 Abs. 1 des Amtshilfeübereinkommens). Die Bestimmung stellt klar, dass die Vertragsparteien nicht über ihre Aussenministerien miteinander verkehren müssen. Die zuständigen Behörden können sich untereinander über die Anwendungsmodalitäten des Amtshilfeübereinkom- mens einigen. Solche Vereinbarungen können jedoch nicht dazu genutzt werden, die rechtlichen Ver- pflichtungen der Vertragsparteien unter dem Amtshilfeübereinkommen einzuschränken. Weiter sollen sich die zuständigen Behörden der Vertragsparteien konsultieren und einvernehmlich eine Lösung su- chen, wenn die Anwendung des Amtshilfeübereinkommens aus Sicht des ersuchten Staates in einem bestimmten Fall schwerwiegende und unerwünschte Folgen hat. Im Vordergrund stehen schwerwie- gende ökonomische oder soziale Folgen. Zuständige Behörde für die Schweiz ist der Vorsteher oder die Vorsteherin des Eidgenössischen Fi- nanzdepartements oder die zu seiner oder ihrer Vertretung bevollmächtigte Person (vgl. Art. 3 Abs. 3 des Entwurfes des Bundesbeschlusses). Abs. 3 bis 6 Das Amtshilfeübereinkommen sieht ein Koordinierungsgremium vor. Dieses besteht aus Vertretern der zuständigen Behörden der Vertragsparteien und steht unter der Schirmherrschaft der OECD. Staaten, die das Amtshilfeübereinkommen unterzeichnet, aber noch nicht ratifiziert, angenommen o- der genehmigt haben, können als Beobachter an den Sitzungen teilnehmen. Das Koordinierungsgre- mium überwacht die Durchführung und die Entwicklung des Amtshilfeübereinkommens. Es kann Än- derungen oder Ergänzungen zum Amtshilfeübereinkommen empfehlen. Bei der Anwendung des Amtshilfeübereinkommens durch die zuständigen Behörden oder im Rahmen eines Gerichtsverfah- rens können Fragen über die Auslegung des Amtshilfeübereinkommens aufkommen. Eine Vertrags- partei kann diese dem Koordinierungsgremium vorlegen. Deren Stellungnahmen sind jedoch nicht bin- dend, da das Koordinierungsgremium nur beratende Funktion hat. Im Falle von Schwierigkeiten oder Zweifeln bezüglich der Durchführung oder Auslegung des Amtshilfeübereinkommens zwischen zwei oder mehreren Vertragsparteien sieht Artikel 24 Absatz 5 vor, dass die Vertragsparteien die Angele-

genheit im gegenseitigen Einvernehmen regeln. Die Vereinbarung ist dem Koordinierungsgremium mitzuteilen. Hat eine betroffene Person den Eindruck ein Staat wende das Amtshilfeübereinkommen nicht korrekt an, stehen dieser die nationalen Rechtsbehelfe und nicht etwa ein Verständigungsverfah- ren unter dem Amtshilfeübereinkommen offen. Art. 25 Sprache Grundsätzlich müssen Amtshilfeersuchen sowie die Antworten darauf in einer der Amtssprachen des Europarats und der OECD (d.h. auf Englisch oder Französisch) abgefasst werden. Die Vertragspar- teien können aber auch bilateral eine andere Sprache vereinbaren. Art. 26 Kosten Vorbehaltlich einer anderen Abmachung der Vertragsparteien gehen die durch die Leistung von Amts- hilfe entstehenden Kosten zu Lasten des ersuchten Staates. Dies entspricht dem generellen Grund- satz, wonach bei der Amtshilfe jeder Staat seine eigenen Kosten trägt. Aussergewöhnliche Kosten bei der Leistung von Amtshilfe gehen dagegen zu Lasten des ersuchenden Staates. Als solche qualifizie- ren beispielsweise die Kosten für ein vom ersuchenden Staat speziell beantragtes Verfahren, Kosten für die Übermittlung von Informationen durch Drittparteien sowie Kosten für Experten oder Übersetzer. Ebenfalls als ausserordentlich gelten Schadenersatzzahlungen an betroffene Personen, die aufgrund von Massnahmen, die ein Staat ersucht hat, bezahlt werden müssen. Mit Bezug auf den Informations- austausch auf Ersuchen wird auf Artikel 18 StAhiG verwiesen, der auch im Rahmen des Amtshilfe- übereinkommens anwendbar ist. Im Zusammenhang mit dem spontanen Informationsaustausch ist keine Spezialregelung notwendig, da die Kosten von den anwendenden Behörden, die gleichzeitig In- formationsinhaber sind, zu tragen sind.

Kapitel 6: Schlussbestimmungen Art. 27 Andere völkerrechtliche Übereinkünfte Das Amtshilfeübereinkommen tangiert die Möglichkeiten der Amtshilfe unter anderen bestehenden oder künftigen völkerrechtlichen Übereinkünften nicht. Bestehen verschiedene Rechtsgrundlagen für die Amtshilfe (beispielsweise bilaterale DBA und SIA oder multilaterale Abkommen) ist es dem ersu- chenden Staat vorbehalten, die geeignete Rechtsgrundlage für sein Ersuchen zu bestimmen (vgl. dazu auch Kapitel 2). Artikel 27 Absatz 2 ist für die Schweiz nicht relevant, da sie nicht EU-Mitglied ist. Art. 28 Unterzeichnung und Inkrafttreten des Übereinkommens Abs. 1 bis 5 Das Amtshilfeübereinkommen tritt am ersten Tag des Monats nach Ablauf von 3 Monaten nach Hin- terlegung der Ratifikations-, Annahme oder Genehmigungsurkunde in Kraft. Möchte ein Mitgliedstaat des Europarats bzw. der OECD dem Amtshilfeübereinkommen in seiner Fassung vor der Revision von

2009 beitreten, muss er dies schriftlich festhalten.

Das Amtshilfeübereinkommen wurde 2009 revidiert, um auch Nichtmitgliedstaaten des Europarats bzw. der OECD den Beitritt zu ermöglichen. Hierzu braucht es einen Antrag des Nichtmitgliedstaats des Europarats bzw. der OECD und einen einvernehmlichen Beschluss der Vertragsparteien durch das Koordinierungsgremium. Die von den bestehenden Vertragsparteien einvernehmlich getroffene Entscheidung, ersuchende Staaten zur Unterzeichnung einzuladen, hängt u.a. von der innerstaatli- chen Handhabung und Regelung der Vertraulichkeit und des Datenschutzes sowie von der Teilnahme am Global Forum ab. Nichtmitgliedstaaten des Europarats bzw. der OECD können nur der revidierten Fassung des Amtshilfeübereinkommens beitreten. Abs. 6 und 7 Nach dem Amtshilfeübereinkommen ist Amtshilfe zulässig für Besteuerungszeiträume, die am oder nach dem 1. Januar beginnen, der auf das Jahr folgt, in dem das Amtshilfeübereinkommen für eine Vertragspartei in Kraft getreten ist oder, wenn es keinen Besteuerungszeitraum gibt, für Steuerver- bindlichkeiten, die am oder nach dem 1. Januar entstehen, der auf das Jahr folgt, in dem das Amtshil- feübereinkommen für eine Vertragspartei in Kraft getreten ist. Obwohl das Amtshilfeübereinkommen multilateral ist, muss für jedes bilaterale Verhältnis einzeln bestimmt werden, für welchen Zeitraum die Amtshilfe zulässig ist. Das Amtshilfeübereinkommen muss für beide Parteien anwendbar sein, somit ist der spätere Zeitpunkt ausschlaggebend, an dem das Amtshilfeübereinkommen in der Schweiz und in der anderen Vertragspartei anwendbar wird. Zwei oder mehr Vertragsparteien können vereinbaren, dass Amtshilfe auch für frühere Besteuerungszeiträume oder Steuerverbindlichkeiten zulässig ist. Artikel 28 Absatz 7 enthält eine Ausnahme zum im Absatz 6 festgelegten Grundsatz. Bei vorsätzli- chem Verhalten, das nach dem Strafrecht des ersuchenden Staates der strafrechtlichen Verfolgung unterliegt, gilt das Amtshilfeübereinkommen auch in Bezug auf frühere Besteuerungszeiträume oder Steuerverbindlichkeiten, das heisst Besteuerungszeiträume oder Steuerverbindlichkeiten vor Inkraft- treten des Amtshilfeübereinkommens. Dieser Artikel begründet keine Vorwirkung des Amtshilfe- übereinkommens. Beispielsweise ist es nicht erforderlich, schon vor Inkrafttreten des Amtshilfe- übereinkommens Fälle zu sammeln, die nach Artikel 7 des Amtshilfeübereinkommens spontan

übermittelt werden können. Er bewirkt hingegen, dass eine Vertragspartei nach dem Inkrafttreten des Amtshilfeübereinkommens Informationen ersuchen kann, die sich auf Besteuerungszeiträume oder Steuerverbindlichkeiten vor dem Inkrafttreten des Amtshilfeübereinkommens beziehen. Die Spezialregel von Artikel 28 Absatz 7 kann auf eine Zeitspanne von drei Jahren vor dem Jahr des Inkrafttretens des Amtshilfeübereinkommens beschränkt werden (vgl. Art. 30 Abs. 1 Bst. f des Amtshil- feübereinkommens). Von dieser Möglichkeit haben 8 Staaten und Territorien Gebrauch gemacht (Ber- muda, die britischen Jungferninseln, Costa Rica, Kroatien, Lettland, Luxemburg, Österreich, Slowe- nien) (Stand: 4. Dezember 2014).

Aus rechtsstaatlichen Überlegungen und aus Gründen der Rechtssicherheit soll der Vorbehalt mit Be- zug auf Artikel 28 Absatz 7 angebracht werden (vgl. Art. 1 Abs. 3 des Entwurfes des Bundesbeschlus- ses). Bei einem Inkrafttreten des Amtshilfeübereinkommens am 1. Januar 2017 kann durch die An- bringung des Vorbehalts die Anwendbarkeit des Amtshilfeübereinkommens auf einen Zeitraum nach dessen Unterzeichnung am 15. Oktober 2013 beschränkt werden, d.h. nach Bekanntwerden, dass die Schweiz beabsichtigt, dem Amtshilfeübereinkommen beizutreten. Die Amtshilfe bei vorsätzlichem Ver- halten, das nach dem Strafrecht des ersuchenden Staates der strafrechtlichen Verfolgung unterliegt, wäre auf Zeiträume ab dem 1. Januar 2014 beschränkt. Tritt das Amtshilfeübereinkommen für die Schweiz am 1. Januar 2017 oder an einem anderen Tag im Jahre 2017 in Kraft, ist Amtshilfe ab dem 1. Januar 2018 zulässig. Die G-20-Staaten und das Global Forum haben die Erwartung bekundet, dass der AIA ab 2016 mit einem ersten Austausch 2017, spä- testens ab 2017 mit einem ersten Austausch 2018 umgesetzt wird.20 Sie bezwecken damit eine ra- sche Umsetzung des AIA-Standards der OECD, gleichzeitig aber auch die Wahrung gleich langer Spiesse, in dem kein Staat einen Vorteil daraus erzielen soll, dass er die Umsetzung dieses neuen Standards verzögert. Die Schweiz hat dem Global Forum mitgeteilt, dass sie die Absicht hat, die ge- setzliche Basis für den automatischen Informationsaustausch zeitgerecht einzuführen, sodass Schweizer Finanzinstitute 2017 mit der Erhebung von Kontodaten ausländischer Steuerpflichtiger be- ginnen könnten und ein erster Datenaustausch 2018 stattfinden könnte. Dies unter dem Vorbehalt, dass das Parlament und allenfalls die Stimmberechtigten die nötigen Gesetze und Abkommen recht- zeitig genehmigen werden. Vor diesem Hintergrund soll der Bundesrat ermächtigt werden, mit einzel- nen Vertragsparteien die Anwendbarkeit des Übereinkommens auf Zeiträume frühestens ab dem In- krafttreten des Amtshilfeübereinkommens zu vereinbaren (vgl. dazu Art. 4 des Entwurfes des Bundesbeschlusses). Art. 29 Räumlicher Geltungsbereich des Übereinkommens Jeder Staat kann bei der Unterzeichnung oder bei der Hinterlegung seiner Ratifikations-, Annahme- oder Genehmigungsurkunde erklären auf welches Gebiet oder welche Gebiete seines Territoriums

das Amtshilfeübereinkommen anwendbar ist. Diese Bestimmung ist vor allem für Staaten mit Über- seegebieten gedacht. Für die Schweiz ist keine Erklärung notwendig. Art. 30 Vorbehalte Die Möglichkeit Vorbehalte anzubringen wurde eingeführt, um Staaten den Beitritt zum Abkommen zu ermöglichen, die aus praktischen, verfassungsmässigen oder politischen Gründen nicht die volle Amtshilfe, die im Amtshilfeübereinkommen vorgesehen ist, leisten können, und deshalb auf einen Bei- tritt hätten verzichten müssen. Durch Anbringung eines Vorbehalts kann der Umfang der von der Amtshilfe gedeckten Steuern sowie die Form der Amtshilfe beschränkt werden. Jede Vertragspartei kann bei der Unterzeichnung oder bei der Hinterlegung der Ratifikations-, An- nahme- oder Genehmigungsurkunde oder jederzeit danach Vorbehalte anbringen. Vorbehalte können jederzeit widerrufen werden. Die möglichen Vorbehalte sind abschliessend in Artikel 30 Absatz 2 des Amtshilfeübereinkommens aufgeführt. Es können keine anderen Vorbehalte angebracht werden. Für eine Beschreibung der verschiedenen Vorbehalte, wird auf die Ausführungen zur Bestimmung verwie- sen, deren Anwendung durch den Vorbehalt ausgeschlossen oder beschränkt werden soll. Im Entwurf des Bundesbeschlusses sind die Vorbehalte aufgeführt, die die Schweiz anbringen soll. Der Entwurf des Bundesbeschlusses sieht weiter vor, dass der Bundesrat ermächtigt wird, Vorbehalte zurückzu- ziehen, wenn sie gegenstandslos geworden sind (vgl. Art. 1 Abs. 4 des Entwurfes des Bundesbe- schlusses). Eine Vertragspartei, die einen Vorbehalt hinsichtlich einer Bestimmung dieses Übereinkommens ge- macht hat, kann nicht die Anwendung dieser Bestimmung durch eine andere Vertragspartei verlan-

20 Am 29. Oktober 2014 haben 55 Staaten und Territorien angekündigt erstmals im September 2017 Informatio- nen auszutauschen. 34 Staaten und Territorien beabsichtigen im September 2018 erstmals Informationen auszutauschen.

gen; sie kann jedoch, wenn es sich um einen teilweisen Vorbehalt handelt, die Anwendung der Be- stimmung, soweit sie selbst sie angenommen hat, verlangen. Die Bestimmung ist Ausdruck des Re- ziprozitätsprinzips. Art. 31 Kündigung Das Amtshilfeübereinkommen ist jederzeit durch eine an einen der Verwahrer (vgl. Art. 32 des Amts- hilfeübereinkommens) gerichtete Notifikation kündbar. Jede Vertragspartei bleibt nach der Kündigung durch die Geheimhaltungsverpflichtungen nach Artikel 22 des Amtshilfeübereinkommens gebunden, solange sie Schriftstücke oder Informationen in ihrem Besitz hat, die sie aufgrund des Amtshilfe- übereinkommens erhalten hat. Art. 32 Die Verwahrer und ihre Aufgaben Der Europarat und die OECD sind die zuständigen Verwahrer des Amtshilfeübereinkommens. Arti- kel 32 beschreibt ihre Aufgaben. Die Verwahrer unterrichten die Mitgliedstaaten des Europarats und der OECD sowie jede weitere Vertragspartei dieses Amtshilfeübereinkommen über jeden Beschluss und jede Notifikation oder Mitteilung im Zusammenhang mit dem Amtshilfeübereinkommen.

4 Änderung bisherigen Rechts

4.1 Vorbemerkungen

Das Amtshilfeübereinkommen enthält grundsätzlich die materiell-rechtlichen Grundlagen für die Amts- hilfe zwischen der Schweiz und den anderen Vertragsparteien. Die notwendigen Rechtsgrundlagen zur Umsetzung des Amtshilfeübereinkommens, insbesondere jene mit Bezug auf den spontanen Infor- mationsaustausch, sollen im Steueramtshilfegesetz (StAhiG) aufgenommen werden. Diese werden in diesem Kapitel erläutert.

4.2 Bundesgesetz über die internationale Amtshilfe in Steuersachen vom

28. September 201221 Einleitung Das Amtshilfeübereinkommen ist ein internationales Abkommen, das einen auf Steuersachen bezoge- nen Informationsaustausch vorsieht, und fällt deshalb unter Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b StAhiG. Dementsprechend sind die Bestimmungen, die zu seiner Umsetzung notwendig sind, im StAhiG auf- zunehmen. Die wesentlichste Änderung im StAhiG ist die Aufnahme von neuen Bestimmungen zum spontanen Informationsaustausch. Diese führt zu einer Anpassung der Struktur des StAhiG, welches neu in sechs Kapitel unterteilt wird (1. Allgemeine Bestimmungen, 2. Informationsaustausch auf Ersu- chen, 3. Spontaner Informationsaustausch, 4. Datenbearbeitung, Schweigepflicht und Statistik, 5. Strafbestimmungen, 6. Schlussbestimmungen). Mit Ausnahme der Kapitel 2 und 3 gelten die Kapitel generell unabhängig von der Form des Informationsaustauschs. Art. 1 Abs. 1 Das StAhiG regelt den Vollzug der Amtshilfe beim Informationsaustausch auf Ersuchen sowie beim spontanen Informationsaustausch. Es regelt nicht den Vollzug des AIA (vgl. die Erläuterungen zum AIA in Kapitel 1.3). Zwecks Umsetzung des AIA soll ein separates AIA-Gesetz erlassen werden, das Gegenstand einer separaten Vorlage ist. Art. 2 Zuständigkeit Die ESTV ist für den Vollzug der Amtshilfe nach den DBA, den SIA sowie neu auch nach dem Amts- hilfeübereinkommen zuständig. Da das StAhiG neu auch die Umsetzung des spontanen Informations- austauschs regelt, soll die bisherige Formulierung in Artikel 2 StAhiG, die auf den Informationsaus- tausch auf Ersuchen gemünzt ist, angepasst werden. In Artikel 2 wird verdeutlicht, dass die ESTV

21 SR 672.5

jene Behörde ist, die gegenüber der vom Informationsaustausch betroffenen Person, den beschwer- deberechtigten Personen und gegenüber der zuständigen Behörde des Partnerstaates in Erscheinung tritt. Für den Vollzug der Amtshilfe kann sie aber auf die Mitwirkung weiterer Behörden wie zum Bei- spiel der kantonalen Steuerbehörden angewiesen sein (vgl. zum Beispiel die Art. 11 und 22a StAhiG). Wird ein Amtshilfeersuchen bei einer Behörde in der Schweiz eingereicht, die nicht zuständig ist, leitet diese das Amtshilfeersuchen von Amtes wegen und unverzüglich der ESTV weiter. Art. 3 Bst. a, bbis und d Die Definition der betroffenen Person muss auf Grund der Einführung des spontanen Informationsaus- tauschs ergänzt werden. Beim spontanen Informationsaustausch liegt kein Amtshilfeersuchen vor, weshalb im Zusammenhang mit dem spontanen Informationsaustausch jene Person über die Informa- tionen ins Ausland übermittelt werden als betroffene Person gilt. Zudem werden neu Definitionen des Informationsaustausches auf Ersuchen und des spontanen Infor- mationsaustausches aufgenommen. Art. 4 Grundsätze Mit der Einführung des spontanen Informationsaustauschs wird Amtshilfe auch ohne Vorliegen eines Ersuchens geleistet. Der bestehende Absatz 1, wonach Amtshilfe ausschliesslich auf Ersuchen geleis- tet wird, ist deshalb ersatzlos zu streichen. Artikel 4 regelt die Grundsätze des Informationsaustauschs. Unverändert gilt, dass das Amtshilfever- fahren zügig durchgeführt werden soll (bisher Absatz 2, neu Absatz 3) und dass beim Informations- austausch auf Ersuchen die Übermittlung von Informationen zu Personen, die nicht vom Ersuchen be- troffen sind, unzulässig ist (bisher Absatz 3, neu Absatz 1). Neu soll ein Absatz aufgenommen werden, wonach im Rahmen des spontanen Informationsaustausches eine Übermittlung von Informa- tionen über eine Person nur in den Fällen zulässig ist, in denen das anwendbare Abkommen den spontanen Informationsaustausch vorsieht. Somit ist für jede Person, über die Informationen spontan übermittelt werden sollen, zu prüfen, ob sie die Voraussetzungen für eine spontane Übermittlung er- füllt. Dieser Absatz ist aber nicht so auszulegen, dass in keinem Fall Informationen über Drittpersonen übermittelt werden können. Das OECD-Handbuch von 2006 zum spontanen Informationsaustausch22

sieht zum Beispiel die Übermittlung der Identität der Person vor, die die übermittelte Information der Steuerverwaltung zur Verfügung gestellt hat, sowie, bei Zahlungen und Transaktionen über einen Fi- nanzintermediär, die Übermittlung von Angaben zum Finanzintermediär. Macht die Unterbindung der Informationen zu anderen Personen eine Amtshilfe wertlos, so kann eine Übermittlung erwogen wer- den. In diesem Fall erhalten diese Personen jedoch eine Beschwerdemöglichkeit (vgl. Art. 19 Abs. 2 im Zusammenhang mit Art. 22d Abs. 2). Art. 5a Vereinbarungen über den Datenschutz Das Amtshilfeübereinkommen regelt in Artikel 22 Absatz 1, dass die Vertragspartei, die Informationen erteilt, Schutzbestimmungen zur Geheimhaltung bezeichnen kann, welche die empfangende Vertrags- partei einzuhalten hat (vgl. Erläuterungen zu Art. 22 des Amtshilfeübereinkommens). Dadurch soll der informierenden Vertragspartei ermöglicht werden, einen genügenden Datenschutz sicherzustellen. Ar- tikel 5a regelt die innerstaatliche Zuständigkeit zum Abschluss solcher Vereinbarungen und teilt diese dem Bundesrat zu, sofern sie mindestens den materiellen Vorschriften des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG)23 entsprechen. Art. 9 Abs. 5 und Art. 10 Abs. 4 Diese Absätze sollen in einen neuen Artikel 22j verschoben werden (vgl. die Ausführungen zu Art. 14 Abs. 4, Art. 14a Abs. 3bis, Abs. 4 Bst. b und Abs. 5 sowie Art. 17 Abs. 3 Mit dem Amtshilfeübereinkommen soll die Rechtsgrundlage geschaffen werden, damit Schriftstücke direkt auf dem Postweg einer in einer anderen Vertragspartei ansässigen Person zugestellt werden

Abrufbar auf: www.oecd.org/ctp > Exchange of information > OECD Manual on Information Exchange. 23 SR 235.1

können (vgl. die Ausführungen zu Art. 17 Abs. 3 des Amtshilfeübereinkommens). Dies führt dazu, dass Anpassungen an den Bestimmungen erforderlich sind, welche die Information der beschwerde- berechtigten Personen und die Eröffnung der Schlussverfügung im Rahmen des Amtshilfeverfahrens regeln. Ist die direkte Postzustellung zulässig, soll diese der Bezeichnung einer zur Zustellung bevoll- mächtigen Person in der Schweiz sowie einer Veröffentlichung im Bundesblatt vorgehen. Artikel 21 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG)24 regelt wann eine Frist im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens als eingehalten gilt. Nach Absatz 1 müssen schriftliche Einga- ben spätestens am letzten Tage der Frist der Behörde eingereicht oder zu deren Handen der schwei- zerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben werden. Diese allgemeingültige Regelung findet auch im Rahmen des Amtshilfeübereinkommens im Zusammenhang mit Postzustellungen aus dem Ausland in die Schweiz Anwendung. Art. 20 Abs. 3 Die Weiterleitung von Informationen, die im Rahmen eines Amtshilfeverfahrens erhalten wurden, an einen Drittstaat ist in den DBA nicht vorgesehen bzw. in den SIA explizit ausgeschlossen. Dies ist Ausfluss der bilateralen Natur dieser Abkommen. Das Amtshilfeübereinkommen, welches multilateral ist, sieht in Artikel 22 Absatz 4 zweiter Satz vor, dass Informationen, die eine Vertragspartei einer an- deren Vertragspartei erteilt, von letzterer nach vorheriger Zustimmung durch die zuständige Behörde der erstgenannten Vertragspartei an eine dritte Vertragspartei weitergeleitet werden können. Artikel 20 Absatz 3 soll entsprechend angepasst werden. Zuständig für die Erteilung einer solchen Zustimmung ist die ESTV. Sollen die erhaltenen Informationen zur Verfolgung anderer, nicht fiskalischer Delikte an Strafbehörden weitergeleitet werden, so erteilt die ESTV die Zustimmung im Einvernehmen mit dem Bundesamt für Justiz. Diese Absätze sollen in einen neuen Artikel 22j verschoben werden (vgl. die Ausführungen zu Die ESTV prüft, ob die aus dem Ausland erhaltenen Informationen für weitere schweizerische Behör- den von Interesse sind und leitet die Informationen an diese weiter, sofern dies nach dem anwendba- ren Abkommen zulässig und nach schweizerischem Recht vorgesehen ist (vgl. zum Beispiel

Art. 110 f. DBG sowie Art. 36 und 37 VStG). Es kann sich dabei um Steuerbehörden handeln, zum Beispiel wenn Informationen, die gestützt auf ein von einer kantonalen Steuerbehörde initiiertes Amts- hilfeersuchen erhalten wurden, auch für eine andere Steuerbehörde von Interesse sind. Zu berück- sichtigen sind dabei, die Verwendungsbeschränkungen des Amtshilfeübereinkommens, wie zum Bei- spiel dass über das Amtshilfeübereinkommen erhaltene Informationen nicht für Steuern verwenden werden dürfen, die vom Geltungsbereich ausgeschlossen sind (vgl. die Ausführungen zu Art. 22 Abs. 3 des Amtshilfeübereinkommens). Es kann sich aber ausnahmsweise bspw. wenn binnenrecht- lich eine spontane oder automatische Informationsweitergabe vorgesehen ist auch um Behörden han- deln, die nicht mit der Festsetzung, Erhebung, Vollstreckung oder Strafverfolgung oder der Entschei- dung über Rechtsmittel hinsichtlich der Steuern, die unter das Amtshilfeübereinkommen fallen, befasst sind. Zum Beispiel sieht Artikel 24 Absatz 2 des Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland vom 16. Dezember 1983 (BewG)25 vor, dass Behörden und Beamte, die in ihrer amtlichen Eigenschaft Widerhandlungen wahrnehmen oder Kenntnis davon erhalten, verpflich- tet sind, sie sofort der zuständigen kantonalen Strafverfolgungsbehörde, der beschwerdeberechtigten kantonalen Behörde oder dem Bundesamt für Justiz anzuzeigen. Eine ähnliche Verpflichtung besteht gemäss Artikel 22a des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 (BPG)26 generell bei gemelde- ten oder bei der amtlichen Tätigkeit festgestellten Verbrechen oder Vergehen. Auch hinsichtlich der von den kantonalen Steuerbehörden ermittelten Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit sieht das geltende Recht (Art. 9 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1946 über die Alters- und

24 SR 172.021 25 SR 211.412.41 26 SR 172.220.1

Hinterlassenenversicherung (AHVG)27) eine Meldepflicht (an die Ausgleichskassen) vor. Das Amtshil- feübereinkommen sieht in Artikel 22 Absatz 4 vor, dass Informationen, die eine Vertragspartei einer anderen Vertragspartei erteilt, für andere als für steuerliche Zwecke verwendet werden dürfen, wenn dies nach dem Recht der ersuchten Vertragspartei zulässig ist und die ersuchte zuständige Behörde ihre Zustimmung erteilt hat. Liegt ein solcher Fall vor, holt die ESTV die nötige Zustimmung ein. Art. 22a Grundsätze Abs. 1 Artikel 7 des Amtshilfeübereinkommens enthält grundsätzlich die materiell-rechtliche Grundlage für den spontanen Informationsaustausch. Dem Bundesrat soll die Kompetenz eingeräumt werden, die Pflichten im Zusammenhang mit dem spontanen Informationsaustausch zu regeln. Er wird sich dabei an den internationalen Standard und an die Praxis anderer Staaten orientieren. Der internationale Standard wird im Kommentar zum Amtshilfeübereinkommen28 und im OECD-Handbuch zum sponta- nen Informationsaustausch29 umschrieben. Weiter entwickelt das FHTP gegenwärtig einen Rahmen für den spontanen Informationsaustausch über Steuerrulings im Zusammenhang mit der Besteuerung von juristischen Personen. Mit der Verordnung des Bundesrates soll eine einheitliche Umsetzung durch die betroffenen Steuerbehörden angestrebt werden. Weiter soll dadurch die Vorhersehbarkeit und die Rechtssicherheit erhöht werden. Die Erarbeitung der Verordnung soll in enger Zusammenar- beit mit diesen Behörden erfolgen. Abs. 2 Um auf spontaner Basis Informationen austauschen zu können, muss sichergestellt werden, dass die Steuerbehörden, die notwendigen Massnahmen treffen, um die Fälle zu identifizieren, in denen nach dem anwendbaren Abkommen spontan Informationen auszutauschen sind. Der spontane Informati- onsaustausch gründet naturgemäss auf der aktiven Mitwirkung und Kooperation der lokalen Steuerbe- hörden (z.B. Steuerinspektoren usw.). Die Steuerbehörden müssen deshalb Strategien zur Unterstüt- zung und Förderung des spontanen Informationsaustauschs entwickeln. Betroffen sind grundsätzlich alle Steuerbehörden, die für die Erhebung der Steuern zuständig sind, die in den Anwendungsbereich des Amtshilfeübereinkommens fallen (vgl. die Erläuterungen zu Art. 2 des Amtshilfeübereinkommens). Auf Grund der föderalistischen Struktur der Schweiz sind dies Steuerbehörden auf Bundes- und Kan-

tonsebene. Abs. 3 Die ESTV ist die für den Vollzug der Amtshilfe zuständige Behörde (vgl. Art. 2). Es gilt deshalb sicher- zustellen, dass die anderen Steuerbehörden der ESTV die Informationen zustellen, die zur Übermitt- lung an die zuständigen ausländischen Behörden vorgesehen sind. Hat zum Beispiel ein Mitarbeiter einer kantonalen Steuerbehörde, einen Fall identifiziert, von dem er ausgeht, dass er unter Artikel 7 des Amtshilfeübereinkommen fällt, so übermittelt er die nötigen Informationen der ESTV, die um das weitere Verfahren besorgt ist. Die Übermittlung der Informationen hat unaufgefordert und fristgerecht zu erfolgen (vgl. weiter die Erläuterungen zu Abs. 5). Die ESTV prüft, ob die Voraussetzungen des anwendbaren Abkommens für den spontanen Informati- onsaustausch erfüllt sind und entscheidet, welche Informationen übermittelt werden. Vor der Übermitt- lung der Informationen sind die Artikel 22b – 22d zu berücksichtigen, die das Verfahren und insbeson- dere die Rechte der betroffenen Person und weiterer beschwerdeberechtigter Personen regeln (vgl. Abs. 5 Um eine einheitliche und effiziente Abwicklung des spontanen Informationsaustauschs zu gewährleis- ten, kann das EFD die Verwendung bestimmter Formulare vorschreiben und Weisungen erlassen.

27 SR 831.10 Abrufbar auf: www.oecd.org/ctp > Exchange of information > Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters > Explanatory Report of the Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters as amended by the 2010 Protocol. Abrufbar auf: www.oecd.org/ctp > Exchange of information > OECD Manual on Information Exchange.

Die Information der betroffenen Person und weiterer beschwerdeberechtigter Personen sowie das Verfahren beim spontanen Informationsaustausch richten sich nach den gleichen Grundsätzen wie beim Informationsaustausch auf Ersuchen. Die betroffene Person und weitere beschwerdeberechtigte Personen werden grundsätzlich vor der Übermittlung über den vorgesehenen spontanen Informationsaustausch informiert (Art. 22b Abs. 1). Ausnahmsweise kann die Information auch nach der Durchführung des spontanen Informationsaus- tauschs erfolgen, wenn der Zweck der Amtshilfe und der Erfolg einer Untersuchung durch die vorgän- gige Information vereitelt würden (Art. 22b Abs. 2). Dieser Absatz entspricht sinngemäss Artikel 21a Absatz 1, der im Jahr 2014 eingefügt wurde, um dem internationalen Standard gerecht zu werden. Nach dem internationalen Standard soll der wirksame Informationsaustausch durch das Notifikations- erfordernis nicht verhindert oder übermässig verzögert werden. Dieser Grundsatz gilt sowohl für den Informationsaustausch auf Ersuchen als auch für den spontanen Informationsaustausch. Es wird des- halb vorgeschlagen, die gleiche Formulierung wie in Artikel 21a Absatz 1 zu verwenden. Da kein Ersu- chen vorliegt, muss die ESTV, indem sie sich in die Lage der ausländischen Behörde versetzt, ent- scheiden, ob die Voraussetzungen für eine nachträgliche Information erfüllt sind. In Artikel 22d wird nicht auf Artikel 18 StAhiG verwiesen, der die Kostenregelung beim Informations- austausch auf Ersuchen regelt. Beim spontanen Informationsaustausch werden Informationen über- mittelt, die bei den Steuerbehörden bereits vorhanden sind. Die Kosten des spontanen Informations- austauschs werden deshalb durch die Behörden getragen und nicht auf Dritte überwälzt. Art. 22e Spontan aus dem Ausland erhaltene Informationen Das Amtshilfeübereinkommen basiert auf dem Prinzip der Reziprozität. Die Möglichkeit einseitig auf die Leistung von Amtshilfe zu verzichten besteht nicht. Die Schweiz wird daher ohne vorgängiges Er- suchen Informationen aus dem Ausland erhalten. Eine Steuerbehörde hat in der Regel alle ihr vorlie- genden Informationen bei der Anwendung und Durchsetzung des Steuerrechts zu berücksichtigen. Dementsprechend legt Artikel 22e Absatz 1 fest, dass die spontan aus dem Ausland erhaltenen Infor-

mationen zur Anwendung und Durchsetzung des schweizerischen Steuerrechts unter Einhaltung der abkommensrechtlichen Schranken (Art. 22 Amtshilfeübereinkommen) verwendet werden können. Die- ser Artikel ist auf alle Arten von Informationen, also auch Bankinformationen, anwendbar. Die ESTV empfängt als zuständige Behörde die aus dem Ausland spontan übermittelten Daten und leitet diese an die interessierten Steuerbehörden weiter. Mit Bezug auf Artikel 22e Absatz 2 wird auf die Ausführungen zu Artikel 22 Absatz 5bis verwiesen, die sinngemäss gelten. Art. 22f Datenbearbeitung Artikel 22f erteilt der ESTV die Berechtigung, besonders schützenswerte Personendaten zu bearbei- ten. Daraus ergibt sich ohne weiteres, dass die ESTV auch alle als nicht besonders schützenswert eingestuften Daten bearbeiten kann. Der Begriff «bearbeiten» umfasst jeden Umgang mit Personen- daten, insbesondere auch das Erheben, Aufbewahren und Verwenden von Daten (Art. 3 Bst. e DSG). Die Berechtigung gilt für die von den ausländischen Behörden erhaltenen Daten sowie für die den ausländischen Behörden von den Schweizer Behörden übermittelten Daten. Aus Datenschutzgründen ist eine zweckbezogene Eingrenzung auf die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben notwendig (Art. 4 Abs. 3 DSG). Aus Transparenzgründen werden die Daten über administrative und strafrechtliche Ver- folgungen und Sanktionen ausdrücklich genannt. Befinden sich die Daten bei den kantonalen Behör- den, unterstehen sie dem einschlägigen kantonalen Recht. Art. 22g Informationssystem Um die im Rahmen der anwendbaren Abkommen und dieses Gesetzes erhaltenen Daten zu bearbei- ten, ist die ESTV berechtigt, ein Informationssystem zu betreiben, das die in Artikel 22f aufgeführten Daten enthalten kann. Der Zugriff auf Daten darf einzig durch Mitarbeitende der ESTV oder beispiels-

weise bei projektbezogenen Spezialaufträgen durch von ihr kontrolliertes Fachpersonal erfolgen. Ab- satz 3 führt aus, zu welchen Zwecken das Informationssystem genutzt werden darf. Die ESTV ist im Sinne von Artikel 16 DSG das verantwortliche Organ für dieses Informationssystem. Die Bearbeitung der Daten, die Kategorien der bearbeiteten Personendaten, der Katalog der beson- ders schützenswerten Daten über strafrechtliche Verfolgungen und Sanktionen, die Zugriffs- und Be- arbeitungsberechtigung, die Aufbewahrungsdauer sowie die Archivierung und Vernichtung der Daten wird durch Verordnung des Bundesrats geregelt (Abs. 4).

Art. 22h Geheimhaltungspflicht Artikel 22h orientiert sich an Artikel 39 des Bundesgesetzes vom 15. Juni 2012 über die internationale Quellenbesteuerung (IQG)30 sowie an Artikel 10 des Bundesgesetzes zum Zinsbesteuerungsabkom- men mit der Europäischen Gemeinschaft (ZBstG)31. Mit dem Vollzug der Bestimmungen des anwend- baren Abkommens und des Gesetzes betraute Personen sind zur Verschwiegenheit verpflichtet. Die Geheimhaltungspflicht gilt nicht bei den im anwendbaren Abkommen und im Gesetz vorgesehenen Meldungen und Publikationen wie beispielsweise bei Meldungen an die Partnerstaaten oder bei Publi- kationen im Bundesblatt gemäss StAhiG. Gegenüber Verwaltungs- und Rechtsmittelorganen kann die Geheimhaltungspflicht vom EFD im Ein- zelfall aufgehoben werden. Ebenfalls keine Geheimhaltungspflicht besteht, wenn die beiden folgenden Voraussetzungen erfüllt sind: Das anwendbare Abkommen lässt es zu und im schweizerischen Recht ist eine gesetzliche Grundlage dafür gegeben. Nach dem Amtshilfeübereinkommen beispielsweise dürfen die erhaltenen Informationen nur den Personen oder Behörden (einschliesslich der Gerichte und Verwaltungs- oder Aufsichtsbehörden) zugänglich gemacht werden, die mit der Festsetzung, Er- hebung, Vollstreckung oder Strafverfolgung oder der Entscheidung über Rechtsmittel hinsichtlich die- ser Steuern oder mit der Aufsicht darüber befasst sind. Die Informationen können auch für andere Zwecke verwendet werden, sofern diese Verwendung nach dem Recht des erteilenden Staates zuläs- sig ist und die zuständige Behörde dieses Staates ihr zustimmt. In Bezug auf die zweite Vorausset- zung statuiert beispielsweise Artikel 22a BPG eine Anzeigepflicht für Angestellte der Bundesverwal- tung, wonach diese alle von Amtes wegen zu verfolgenden Verbrechen oder Vergehen, die sie bei ihrer amtlichen Tätigkeit feststellen oder die ihnen gemeldet werden, den Strafverfolgungsbehörden, ihren Vorgesetzten oder der Eidgenössischen Finanzkontrolle anzeigen müssen. Art. 22i Statistiken Die ESTV kann die erforderlichen Statistiken für die Peer Reviews des Global Forum veröffentlichen. Es besteht kein Recht auf Zugang zu weitergehenden als den nach Absatz 1 veröffentlichten Informa- tionen. Zum einen gilt nach dem Global Forum das Vertraulichkeitsprinzip nicht nur für den Inhalt der

Ersuchen, sondern für die bilaterale Beziehung in Sachen Informationsaustausch insgesamt. Es ist wichtig, dass die Schweiz in diesem Bereich die internationale Praxis anwenden kann, ohne über diese hinauszugehen. Zum andern dürfen die veröffentlichten Statistiken keine Rückschlüsse auf ein- zelne Personen oder Informationsinhaber erlauben oder zulassen, dass daraus Informationen abgelei- tet werden können, die unter das Berufsgeheimnis fallen (z.B. Marktanteile oder Geschäftspraktiken). Die Strafbestimmungen, die bisher in verschiedenen Artikeln des Gesetzes verteilt waren (Art. 9 Abs. 5, Art. 10 Abs. 4 sowie Art. 21a Abs. 4), werden aus systematischen Gründen in ein separates Kapitel mit dem Titel „Strafbestimmungen“ verschoben. Es kommen keine neuen Strafbestimmungen hinzu. Der Verweis auf das Verwaltungsstrafrecht, der bisher einzig in Artikel 21a Absatz 5 enthalten war, findet sich neu in Absatz 3. Es wird damit klargestellt, dass für die Verfolgung aller Widerhandlun- gen gegen die Strafbestimmungen des StAhiG das Bundesgesetz über das Verwaltungsstrafrecht vom 22. März 197432 zur Anwendung kommt. Weiter wird festgehalten, dass die ESTV verfolgende und urteilende Behörde für Widerhandlungen gegen diese Bestimmungen ist.

30 SR 672.4 31 SR 641.91 32 SR 313.0

5 Auswirkungen des Amtshilfeübereinkommens und der

Umsetzungsgesetzgebung

5.1 Sach- und Personalausgaben

Mit dem Beitritt zum Amtshilfeübereinkommen verpflichtet sich die Schweiz gegenüber 34 neuen Part- nerstaaten (Stand: 4. Dezember 2014) Amtshilfe auf Ersuchen in Steuerangelegenheiten zu leisten. Es ist anzunehmen, dass dies zu einer Erhöhung der Anzahl Amtshilfeersuchen sowohl von Seiten der Partnerstaaten als auch der Schweiz führen wird, was im Dienst für Informationsaustausch in Steuersachen der ESTV zu einem zusätzlichen Personalbedarf führen wird. Gemäss Entscheid des Bundesrates vom 25. Juni 2014 zur Gesamtbeurteilung der Ressourcen im Personalbereich 2014 werden im kommenden Jahr 30 und 2016 weitere 17 neue Stellen für die Amtshilfe geschaffen, die vorderhand bis 2017 befristet sind. Die Ressourcensituation wird im Frühling 2017 neu beurteilt und dem Bundesrat zur Kenntnis gebracht. Da das Amtshilfeübereinkommen 2017 in Kraft treten könnte, wird der damit verbundene Personalbedarf im Dienst für Informationsaustausch in Steuersachen der ESTV in die Beurteilung im Frühjahr 2017 einfliessen. Zudem wird mit dem Amtshilfeübereinkommen der spontane Informationsaustausch, als für die Schweiz neue Form der Amtshilfe, mit allen Vertragsparteien eingeführt. Dessen Umsetzung wird zu Mehrkosten beim EFD und den kantonalen Steuerverwaltungen führen. Eine Schätzung dieser Kosten ist zum jetzigen Zeitpunkt nicht möglich, denn sie ist abhängig von den bereits umgesetzten Massnah- men zur Kontrolle der korrekten Anwendung und Durchsetzung des schweizerischen Steuerrechts in den verschiedenen Steuerbehörden sowie der vom Bundesrat und vom EFD in Anwendung des Arti- kels 22a Absätze 1 und 5 vorzunehmenden Regelung im Einzelnen. Weiter ist sie abhängig davon wieviel Fälle identifiziert werden, in denen spontan Informationen auszutauschen sind. Für jeden ein- zelnen Fall sind die betroffene Person und die weiteren beschwerdeberechtigten Personen zu infor- mieren (vgl. die Erläuterungen zu Art. 22b – 22d StAhiG), was zu einem Mehraufwand beim Dienst für Informationsaustausch in Steuersachen der ESTV führen wird.

5.2 Wirtschaftliche und steuerliche Auswirkungen

Die verstärkte Zusammenarbeit mit den Steuerbehörden der Vertragsparteien könnte gegebenenfalls zu höheren Steuereinnahmen infolge besserer Durchsetzung des schweizerischen Steuerrechts füh- ren. Indem die Schweiz mehr Informationen über die Einkommens- und Vermögensverhältnisse in der Schweiz steuerpflichtiger Personen erhält, könnte sie die Einhaltung des schweizerischen Steuer- rechts besser prüfen und durchsetzen. Diesbezügliche Schätzungen sind allerdings nicht möglich. Gleichzeitig könnte die verstärkte Zusammenarbeit in Steuersachen dazu führen, dass in der Schweiz angelegte Vermögenswerte von in anderen Vertragsparteien steuerpflichtigen Personen abgezogen werden. Ein solcher Effekt würde zu geringeren Margen der schweizerischen Finanzintermediäre und zu geringeren Gewinnen führen, was zu einer Senkung der Einnahmen aus der Gewinnsteuer führen könnte. Der Schweizer Finanzplatz gewinnt jedoch durch die Einhaltung der internationalen Standards an Reputation und Attraktivität. Weiter wird das Risiko von ausländischen Sanktionsmassnahmen ge- gen die Schweiz, zum Beispiel durch schwarze Listen, die auf die Einhaltung der internationalen Stan- dards im Steuerbereich und insbesondere jene in Bezug auf die Transparenz und den Informations- austausch abstellen, ausgeschlossen bzw. stark reduziert. Es kann daher angenommen werden, dass mögliche Vermögensabflüsse mittel- bis langfristig durch andere Zuflüsse kompensiert werden könn- ten.

6 Verhältnis zur Legislaturplanung

Das Amtshilfeübereinkommen ist am 15. Oktober 2013 in Paris unterzeichnet worden. Die Vorlage ist in der Legislaturplanung 2011–2015 nicht enthalten. Sie entspricht jedoch Ziel 3 «Stabilität und Stand- ortattraktivität des Finanzplatzes sind gewährleistet». Um dieses Ziel zu erreichen, sind Massnahmen zu treffen zwecks Weiterentwicklung eines vertrauensbildenden, steuerlich konformen und wettbe- werbsfähigen Finanzplatzes Schweiz.

7 Rechtliche Aspekte

7.1 Verfassungsmässigkeit

Die Vorlage stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV)33, wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völ- kerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge zuständig, sofern für deren Ab- schluss nicht aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Art. 7a Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 199734). Beim Amtshil- feübereinkommen handelt es sich um einen völkerrechtlichen Vertrag, wobei für dessen Genehmi- gung keine Zuständigkeit des Bundesrats besteht. Für die Genehmigung ist somit die Bundesver- sammlung zuständig.

7.2 Erlassform

Erlassform des Vertrags

Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV unterliegen völkerrechtliche Verträge dem fakultati- ven Referendum, wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder wenn deren Umset- zung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Nach Artikel 22 Absatz 4 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 200235 sind unter rechtsetzenden Normen jene Bestimmungen zu verstehen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Als wichtig gelten Bestimmungen, die auf der Grundlage von Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssen. Das Amtshilfeübereinkom- men enthält wichtige rechtsetzende Bestimmungen. Der Bundesbeschluss über die Genehmigung des Amtshilfeübereinkommens ist deshalb dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buch- stabe d Ziffer 3 BV zu unterstellen.

Erlassform des Umsetzungserlasses

Nach Artikel 141a BV können die Verfassungs- oder Gesetzesänderungen, die der Umsetzung eines völkerrechtlichen Vertrags dienen, der dem Referendum untersteht, in den Genehmigungsbeschluss aufgenommen werden. Die im Entwurf vorgeschlagenen Gesetzesbestimmungen dienen der Umset- zung des Amtshilfeübereinkommens und ergeben sich unmittelbar aus den darin enthaltenen Ver- pflichtungen. Der Entwurf des Umsetzungserlasses kann deshalb in den Genehmigungsbeschluss aufgenommen werden.

7.3 Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen

Der Bundesrat ist nach Artikel 22a Absatz 1 StAhiG ermächtigt, die Pflichten im Zusammenhang mit dem spontanen Informationsaustausch im Einzelnen zu regeln. Diese Delegation erscheint sachlich angemessen und ermöglicht es, den internationalen Standards und der Praxis anderer Staaten Rech- nung zu tragen. In Anwendung von Artikel 22g Absatz 4 StAhiG regelt der Bundesrat die Modalitäten des Betriebs des Informationssystems der ESTV, welches die aufgrund des anwendbaren Abkommens und des StAhiG empfangenen Daten enthält. Er regelt insbesondere die Organisation des Informationssystems, den Zugriff auf die Daten und die Fristen zur Aufbewahrung. Diese Delegation entspricht der üblichen Pra- xis.

33 SR 101 34 SR 172.010 35 SR 171.10