Legge federale sulla collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni nello spazio formativo svizzero (Legge sulla collaborazione nello spazio formativo svizzero, LCSFS)

Dipartimento federale dell’economia, della formazione e della ricerca DEFR

Avamprogetto di legge federale sulla collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni nello spazio formativo svizzero (Legge sulla collaborazione nello spazio formativo svizzero, LCSFS)

Rapporto esplicativo per la consultazione

Berna, il 24 giugno 2015

Compendio

La Confederazione e i Cantoni provvedono insieme, nell’ambito delle rispettive com- petenze, a un’elevata qualità e permeabilità dello spazio formativo svizzero (art. 61a cpv. 1 Cost.1). Inoltre, coordinano i propri sforzi e garantiscono la collaborazione reci- proca mediante organi comuni e altre misure (art. 61a cpv. 2 Cost). Questo mandato di collaborazione e coordinamento si basa su una comprensione sistemica dei rapporti che reggono lo spazio formativo svizzero. All’interno di questo spazio caratterizzato dal federalismo la Confederazione e i Cantoni hanno ognuno le proprie competenze. Le decisioni prese da una di queste due autorità federali si ripercuotono però su altri livelli formativi e dunque sull’intero spazio formativo. La collaborazione e il coordina- mento tra questi due livelli statali ai sensi dell’articolo 61a Cost. si svolgono in vari modi, ad esempio nel quadro del partenariato tra Confederazione, Cantoni e organiz- zazioni del mondo del lavoro per quanto riguarda la formazione professionale o nell’ambito della Conferenza svizzera delle scuole universitarie (CSSU) per quanto concerne il settore universitario. Questo compito costituzionale presuppone che la Confederazione e i Cantoni realiz- zino insieme i lavori di preparazione e di sviluppo. Ad esempio, per l’elaborazione del messaggio concernente il promovimento dell’educazione, della ricerca e dell’innova- zione (messaggio ERI), la Confederazione necessita di basi su cui gli attori politici e le autorità possano fondarsi per prendere le loro decisioni. Le basi elaborate congiunta- mente favoriscono la collaborazione e il coordinamento tra la Confederazione e i Can- toni nonché la coerenza degli obiettivi prefissati. Rientrano in queste basi l’analisi della qualità e della permeabilità dello spazio formativo svizzero e lo sviluppo di una conce- zione condivisa della qualità. Come avvenuto finora, la pianificazione della formazione, le decisioni di politica della formazione, la presentazione di resoconti e il dibattito pub- blico richiedono delle basi che permettano alle autorità politiche e alle istituzioni fede- rali e cantonali competenti di disporre sempre di dati attuali e di conoscenze scientifi- che aggiornate. L’avamprogetto di legge posto in consultazione conferisce al Consiglio federale la fa- coltà di concludere una convenzione sulla collaborazione con i Cantoni nell’ambito

della collaborazione e del coordinamento in materia di formazione. Esso mira in tal modo a promuovere ulteriormente l’elevata qualità e permeabilità dello spazio forma- tivo svizzero e a proseguire gli sforzi volti ad attuare una politica della formazione obiettiva e coerente. Attualmente esistono già cinque progetti condotti congiuntamente dalla Confederazione e dai Cantoni che perseguono questo scopo. Il monitoraggio dell’educazione in Svizzera e le indagini PISA, nonché il coordinamento della ricerca educativa (Centro svizzero di coordinamento della ricerca educativa, CSRE, e Confe- renza svizzera sulla ricerca nel campo dell’istruzione, CORECHED), che è stretta- mente connesso con i primi due, favoriscono il raggruppamento e l’analisi delle cono- scenze. L’Istituto svizzero dei media per la formazione e la cultura, educa.ch, fornisce prestazioni online (Server svizzero per l’educazione, SSE) per promuovere la qualità nell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC). Infine, gli istituti cantonali IFES (Istituto per la valutazione esterna delle scuole di livello secon- dario II) e CPS (Centro svizzero per il perfezionamento degli insegnanti delle scuole superiori) forniscono importanti prestazioni sistemiche per garantire la qualità del livello secondario II. L’avamprogetto di legge non interferisce con le competenze costituzionali della Con- federazione e dei Cantoni. I due attori continueranno a decidere le misure e gli obiettivi di politica della formazione nel quadro delle attuali competenze. L’avamprogetto non propone una nuova ripartizione dei compiti né una nuova regolamentazione. Esso si

Costituzione federale svizzera (Cost., RS 101)

limita a precisare il modo in cui la Confederazione adempirà il suo mandato di coordi- namento con i Cantoni, vale a dire in base a una convenzione sulla collaborazione. Quest’ultima riunirà tra l’altro i vari progetti in corso sul piano organizzativo. L’onere finanziario supplementare che l’avamprogetto comporta per la Confederazione, pari a 0,4 milioni di franchi all’anno, è modesto. I progetti comuni, basati in futuro sulla con- venzione, vengono condotti da anni e dispongono già di diverse basi finanziarie fede- rali. Il finanziamento avverrà a seconda del fabbisogno e sarà a carico della Confede- razione (amministrazione ausiliare). Al termine della procedura di consultazione, l’avamprogetto di legge sarà sottoposto al Parlamento nel quadro del messaggio ERI 2017-2020.

1. Punti essenziali del progetto

1.1 Situazione iniziale

In uno spazio formativo svizzero caratterizzato dal federalismo, la Confederazione e i Cantoni hanno ognuno le proprie competenze.  Mentre i Cantoni sono responsabili principalmente della scuola dell’obbligo2, le competenze a livello post-obbligatorio (scuole di formazione generale, forma- zione professionale, scuole universitarie) sono ripartite tra i Cantoni e la Confe- derazione, che sono quindi responsabili congiuntamente di questi livelli forma- tivi.  La formazione professionale (formazione professionale di base e formazione professionale superiore) è regolamentata dalla Confederazione, ma l’esecu- zione spetta in gran parte ai Cantoni.  Della maturità liceale si occupano congiuntamente Cantoni e Confederazione, mentre le scuole di maturità sono gestite dai Cantoni.  I Cantoni sono responsabili di altre scuole di formazione generale del livello secondario II (scuole di maturità specializzata e scuole medie di commercio).  Nel settore universitario i Cantoni e la Confederazione si ripartiscono le respon- sabilità in quanto legislatori, enti responsabili delle scuole universitarie e coor- dinatori delle offerte formative.  Nel settore post-obbligatorio i Cantoni esercitano la sovranità esecutiva. Fanno eccezione le scuole e gli istituti universitari, di competenza della Confedera- zione. La Costituzione federale disciplina le rispettive competenze della Confederazione e dei Cantoni obbligandoli nel contempo a provvedere insieme, in quest’ambito, a un’ele- vata qualità e permeabilità dello spazio formativo svizzero. La Confederazione e i Can- toni sono inoltre tenuti a coordinare i propri sforzi in materia di formazione e a garantire la collaborazione reciproca mediante organi comuni e altre misure (art. 61a cpv. 2 Cost). Questo mandato di collaborazione e coordinamento si basa su una comprensione si- stemica dei rapporti che reggono lo spazio formativo svizzero. I processi di formazione poggiano gli uni sugli altri. I singoli individui non si preoccupano delle competenze costituzionali quando prendono le loro decisioni in questo ambito. Le competenze ac- quisite individualmente a un certo livello formativo influenzano notevolmente quelle acquisite ai livelli successivi. Per la formazione professionale, ad esempio, è fonda- mentale che la scuola dell’obbligo favorisca in modo adeguato lo sviluppo di tutti i gio-

vani. Una maturità liceale di qualità è il miglior presupposto per seguire con profitto gli studi universitari. Le passerelle tra i cicli di formazione professionale e quelli di forma- zione generale devono essere armonizzati in maniera ottimale. Il coordinamento e la collaborazione svolgono dunque un ruolo centrale per la qualità e la permeabilità dello spazio formativo svizzero. Al contempo, la Confederazione e i Cantoni devono fare i conti con gli sviluppi di altri settori, che rappresentano delle sfide a livello demografico, sociale ed economico. La crescente concorrenza economica e la maggiore mobilità internazionale dei lavoratori

2 In relazione al mandato di coordinamento di cui all’art. 62 cpv. 4 Cost., la Confederazione è associata a titolo sussidiario al

coordinamento in virtù dell’art. 61a Cost.

influenzano direttamente l’intero spazio formativo. È quindi indispensabile che la Con- federazione e i Cantoni sviluppino continuamente la loro concezione condivisa della qualità e il loro impegno congiunto a favore della qualità. Solo la collaborazione e il coordinamento permettono loro di far fronte a queste sfide dinamiche in maniera coe- rente ed efficace. Quest’ultimo punto presuppone che la Confederazione e i Cantoni realizzino insieme i lavori di preparazione e di sviluppo. Essi devono innanzitutto poter valutare la situa- zione attuale dello spazio formativo svizzero in termini di qualità e permeabilità, il che richiede apposite indagini. Allo stesso tempi, i dati disponibili devono essere raccolti, analizzati e messi a disposizione dei responsabili della politica di formazione quale base per le loro decisioni. In una prima fase, dopo l’accettazione dell’articolo quadro sulla formazione (art. 61a Cost.), nel 2006 è stata emanata, a validità limitata, la legge federale concernente i sussidi a progetti comuni della Confederazione e dei Cantoni per la gestione dello spa- zio formativo svizzero (RS 410.1), che si basa sugli articoli 61a capoverso 2 e 65 ca- poverso 1 Cost. La sua durata di validità è stata prorogata due volte dalle Camere federali (per il 2012 e per il periodo 2013-2016). Sulla base di questa legge la Confe- derazione sta conducendo i tre progetti seguenti in collaborazione con i Cantoni:

Monitoraggio dell’educazione in Svizzera con il rapporto sul sistema educativo svizzero
Valutazione delle competenze dei giovani nel quadro di PISA
Server svizzero per l’educazione (EDUCA), una piattaforma Internet di infor- mazione e documentazione a livello nazionale Nel quadro del messaggio ERI 2013-2016 la SEFRI ha ricevuto l’incarico di elaborare una soluzione a lungo termine. L’avamprogetto di LCSFS è ora presentato in vista del messaggio ERI 2017-2020. Il messaggio ERI 2013-2016 aveva sollevato anche la que- stione della gestione dei rapporti con le istituzioni cantonali rilevanti per la gestione strategica dello spazio formativo e che hanno già in gran parte ottenuto sussidi dalla Confederazione.

1.2 Basi legali vigenti relative al coordinamento e alla collaborazione tra la

Confederazione e i Cantoni nello spazio formativo svizzero

Il coordinamento e la collaborazione tra Confederazione e Cantoni ai sensi dell’articolo 61a Cost. sono già stati concretizzati in diversi atti normativi che non saranno toccati dalla LCSFS.  Secondo l’articolo 63 Cost., la formazione professionale è compito comune di Confederazione, Cantoni e organizzazioni del mondo del lavoro. Per conseguire gli scopi della legge federale sulla formazione professionale (LFPr, RS 412.10), i tre attori collaborano tra loro (art. 1 LFPr). La Commissione federale della for- mazione professionale (CFFP) è uno degli strumenti di questa collaborazione.  Per quanto riguarda il settore universitario, la Confederazione provvede, in- sieme ai Cantoni, al coordinamento, alla qualità e alla competitività di questo settore a livello svizzero (art. 1 LPSU). Secondo l’articolo 6 della legge federale sulla promozione e sul coordinamento del settore universitario svizzero (LPSU, RS 414.20), la Confederazione e i Cantoni concludono una convenzione sulla cooperazione che istituisce organi comuni. Con l’entrata in vigore di questa

legge, la Conferenza svizzera delle scuole universitarie è diventata responsa- bile del coordinamento sul piano nazionale delle attività della Confederazione e dei Cantoni nel settore universitario (art. 10 LPSU).  La legge federale sulla formazione continua (LFCo, RS 419.1) è anche finaliz- zata a migliorare il coordinamento delle misure esistenti fra Confederazione e Cantoni in materia di formazione continua.  In virtù dell’ordinanza concernente il riconoscimento degli attestati liceali di ma- turità (Ordinanza sulla maturità ORM, RS 413.11) la Confederazione e i Cantoni garantiscono il riconoscimento, a livello svizzero, degli attestati liceali di maturità cantonali o riconosciuti dai Cantoni.  In base agli articoli 61a capoverso 2 e 65 capoverso 1 Cost., la Confederazione e i Cantoni realizzano insieme e paritariamente, fino alla fine del 2016, i progetti definiti nella legge federale, di durata limitata, concernente i sussidi a progetti comuni della Confederazione e dei Cantoni per la gestione dello spazio forma- tivo svizzero (RS 410.1). Tali progetti forniscono le basi che permettono alla Confederazione e ai Cantoni di prendere decisioni nell’ambito delle loro rispet- tive competenze.

1.3 La normativa proposta

L’avamprogetto posto in consultazione conferisce al Consiglio federale la facoltà di concludere una convenzione sulla collaborazione con i Cantoni nell’ambito della colla- borazione e del coordinamento in materia di formazione. Intende così promuovere l’elevata qualità e permeabilità dello spazio formativo svizzero e consentire una politica della formazione obiettiva e coerente. La convenzione disciplina i principi della colla- borazione. L’armonizzazione tra la Confederazione e i Cantoni permetterà di coordi- nare i progetti in materia di formazione in maniera più mirata rispetto ad ora, di riunire le strutture degli organi e di semplificare la gestione dei contenuti. Così facendo, ad esempio, le conclusioni del monitoraggio dell’educazione potranno essere integrate in modo ancora più coerente nei progetti di garanzia della qualità. La LCSFS non sostituirà basi legali specifiche già in vigore. Di conseguenza non toc- cherà i compiti che rientrano ad esempio nel campo d’applicazione della futura LPSU, della legge sulla formazione professionale (LFPr) e della legge sulla formazione con- tinua (LFCo). Anche le competenze degli altri Dipartimenti (ad es. nel settore della pedagogia speciale o della promozione linguistica) resteranno invariate.

1.4 Motivazione e valutazione della soluzione proposta

secondario II, le istituzioni cantonali CPS und IFES svolgono attualmente un’impor- tante funzione sistemica. Anch’esse ricevono da anni contributi federali. La continuità è dunque garantita. La conclusione di una convenzione sulla collaborazione permetterà alla Confedera- zione e ai Cantoni di regolamentare questi vari progetti in maniera uniforme. Al con- tempo, questi ultimi potranno essere armonizzati e la loro gestione risulterà più sem- plice. Le autorità politiche della Confederazione e dei Cantoni continueranno ad avere accesso a dati attuali e a conoscenze scientifiche aggiornate. Esse disporranno, come finora, di basi per pianificare la formazione, per le decisioni politiche, per la presenta- zione di resoconti e per il dibattito pubblico. Il coordinamento incentrato sulla qualità e sulla permeabilità dell’intero spazio forma- tivo svizzero si estende inevitabilmente su diversi livelli, ma non è legato a competenze decisionali previste dal diritto materiale. Esso permette più che altro alla Confedera- zione e ai Cantoni di prepararsi ad assumersi le rispettive competenze decisionali pre- viste dal diritto materiale. Le competenze costituzionali restano invariate. Da parte della Confederazione le basi elaborate in comune servono alla preparazione di decisioni di politica della formazione nel quadro del messaggio ERI. Le Camere federali vi fanno affidamento per prendere tali decisioni. L’avamprogetto di legge non costituisce dunque un’ingerenza nelle competenze costituzionali di Confederazione e Cantoni. Questi due attori continueranno a decidere le misure e gli obiettivi di politica della formazione nell’ambito delle loro attuali competenze. L’avamprogetto di LCSFS non propone una nuova ripartizione dei compiti né una nuova regolamentazione. La LCSFS è una base legale che si limita all’essenziale in vista di una collaborazione approfondita tra la Confederazione e i Cantoni. Il coordinamento esistente finora sarà uniformato e semplificato grazie alla convenzione sulla collaborazione. Essa permet- terà di armonizzare il finanziamento dei vari progetti in maniera ancora più mirata e adeguata alle esigenze, di semplificare le strutture degli organi e di gestire i progetti in modo più coerente. La condizione, fissata nella convenzione, della partecipazione con- giunta di Confederazione e Cantoni ai progetti garantirà che i progetti finanziati rap-

presentino un interesse per entrambi i livelli statali. Diversamente dall’attuale legge federale di durata limitata (RS 410.1), la convenzione sulla collaborazione tra Confederazione e Cantoni proposta dall’avamprogetto di legge offre inoltre la flessibilità necessaria per poter reagire in maniera adeguata agli sviluppi del sistema educativo. È possibile che l’elaborazione e l’analisi delle basi origini un bisogno di coordinamento e collaborazione supplementare tra la Confederazione e i Cantoni, ad esempio a seguito delle nuove conclusioni del rapporto sul sistema edu- cativo svizzero o delle nuove sfide che si prospetteranno nel settore. Tale bisogno potrà essere soddisfatto mediante misure prese in maniera flessibile sulla base della convenzione. La definizione di progetti concreti a livello di legge non è appropriata in una base legale di durata illimitata. Per ogni aggiunta o cancellazione di un progetto sarebbe infatti necessaria una revisione della legge.

1.5 Compatibilità tra i compiti e le finanze

La LCSFS intende armonizzare meglio i progetti già finanziati da tempo da Confede- razione e Cantoni, il che contribuisce a un uso appropriato ed efficiente delle risorse. Attualmente i progetti di collaborazione in materia di formazione si fondano su diverse basi.

 Il monitoraggio dell’educazione, PISA ed EDUCA sono stati finanziati in base all’articolo 1 della legge di durata limitata (RS 410.1). Poiché hanno dati buoni risultati, la partecipazione deve proseguire.  La Conferenza svizzera sulla ricerca nel campo dell’istruzione (CORECHED) e il Centro svizzero di coordinamento della ricerca educativa (CSRE) sono stati finanziati in base all’articolo 4 LFPr e al Decreto del Consiglio federale del 20 aprile 1983 concernente lo statuto del Centro svizzero di coordinamento della ricerca educativa.  Il Centro svizzero per il perfezionamento degli insegnanti delle scuole superiori (CPS) è stato sostenuto dalla Confederazione in virtù dell’articolo 17 della legge federale sull’aiuto alle università e la cooperazione nel settore universitario (Legge sull’aiuto alle università, LAU, RS 414.20). Con l’entrata in vigore della LPSU viene a mancare una base per il finanziamento. Il CPS deve tuttavia con- tinuare a essere sostenuto per le prestazioni di portata sistemica a favore dello sviluppo della qualità e per la concezione condivisa della qualità nel livello se- condario II.  L’Istituto per la valutazione esterna delle scuole di livello secondario II (IFES) viene sostenuto oggi, progetto per progetto, in base agli articoli 54 e 55 LFPr. Anche l’IFES deve poter continuare a ricevere un sostegno per le sue presta- zioni di portata sistemica a favore dello sviluppo della qualità e per la conce- zione condivisa della qualità nel livello secondario II. I costi previsti dei progetti finanziati finora in base alla legge di durata limitata (monito- raggio dell’educazione, PISA ed EDUCA) ammonteranno dal 2017 a 3,6 milioni di fran- chi all’anno (ERI 2013-2016: 3,5 mio. fr.). Per quanto riguarda CSRE, CORECHED, CPS e IFES i costi raggiungeranno, a seconda delle esigenze, circa 2 milioni di franchi all’anno. Le conseguenze finanziarie legate alla presente legge sono illustrate meglio nel capitolo 3.1. Tutte le spese federali derivanti dall’avamprogetto di legge serviranno alla SEFRI per adempiere i suoi compiti, per cui non saranno più considerate sovvenzioni, ma rientre- ranno nelle sue spese proprie.

1.6 Attuazione

La convenzione sulla collaborazione intende regolamentare il modo in cui la Confede- razione e i Cantoni provvederanno a lungo termine all’elevata qualità e permeabilità dello spazio formativo svizzero. Da parte della Confederazione, la competenza di con- cludere tale convenzione sarà affidata al Consiglio federale. La convenzione sulla collaborazione precisa le modalità di attuazione (cfr. commento all’art. 1 cpv. 3 dell’avamprogetto). Essa servirà da base alla Confederazione e ai Can- toni per realizzare i progetti concreti di collaborazione in ambito formativo nel quadro di un programma di lavoro comune. A livello federale quest’ultimo sarà presentato al Parlamento ogni quattro anni a titolo informativo nel messaggio ERI. La collaborazione nel settore della formazione si svolgerà nel rispetto delle competenze costituzionali della Confederazione e dei Cantoni. I due attori continueranno a decidere i progetti e gli obiettivi di politica della formazione nell’ambito delle loro rispettive competenze. I mezzi finanziari saranno approvati dalle strutture competenti conformemente al diritto in vigore.

2. Commento ai singoli articoli

Ingresso

L’ingresso rinvia all’articolo 61a capoverso 2 Cost. quale principale base costituzionale della presente legge. L’articolo 61a Cost., la prima delle disposizioni costituzionali sulla formazione, sancisce la responsabilità congiunta della Confederazione e dei Cantoni per quanto riguarda lo spazio formativo svizzero (cpv. 1). Per assumere questo com- pito i due attori devono coordinare i propri sforzi mediante organi comuni e altre misure (cpv. 2). L’articolo 61a Cost. non conferisce alla Confederazione alcuna competenza materiale di tipo normativo e decisionale oltre a quelle che le spettano già in virtù di altre disposizioni costituzionali. La convenzione sulla collaborazione conclusa in base alla LCSFS è una misura se- condo l’articolo 61a capoverso 2 Cost., con cui la Confederazione e i Cantoni inten- dono assumere la loro responsabilità congiunta per quanto riguarda lo spazio forma- tivo svizzero. Allo stesso tempo la LCSFS costituisce la base legale per la gestione di organi comuni secondo l’articolo 61a capoverso 2 Cost.

Art. 1 Convenzione sulla collaborazione

Art 1 cpv. 1

Come indicato nel capitolo 1.2, la collaborazione e il coordinamento tra la Confedera- zione e i Cantoni previsti all’articolo 61a capoverso 2 Cost. sono già stati concretizzati dalla Confederazione in diversi atti normativi (ad es. LFPr, LPSU, LFCo e ordinanza e regolamento concernenti il riconoscimento degli attestati liceali di maturità ORM/RRM). Questi ultimi non sono toccati dalla LCSFS. Tra la Confederazione e i Cantoni esistono anche altre forme di collaborazione e coordinamento conformi alla stessa norma co- stituzionale e fondate su vari atti normativi. L’avamprogetto di legge prevede la possi- bilità per la Confederazione di disciplinare in modo uniforme queste forme di collabo- razione e coordinamento in una convenzione con i Cantoni. La collaborazione nel set- tore della formazione e il coordinamento si svolgono sempre nel rispetto delle compe- tenze costituzionali di Confederazione e Cantoni per quanto riguarda lo spazio forma- tivo svizzero. I due attori continueranno a decidere le misure e gli obiettivi di politica della formazione nel quadro delle attuali competenze.

Art 1 cpv. 2

La collaborazione e il coordinamento tra Confederazione e Cantoni ai sensi della LCSFS servono a realizzare due obiettivi di portata generale che sono descritti qui di seguito.

Art 1 cpv. 2 lett. a

Conformemente all’articolo 61a capoverso 1 Cost. la Confederazione e i Cantoni prov- vedono insieme nell’ambito delle loro rispettive competenze a un’elevata qualità e per- meabilità dello spazio formativo svizzero. La collaborazione e il coordinamento previsti dalla LCSFS si basano su questa disposizione. In tale contesto assume una particolare importanza la garanzia della qualità al passaggio tra un livello e l’altro del sistema educativo.

Art 1 cpv. 2 lett. b

Nel quadro della collaborazione in materia di formazione la Confederazione e i Cantoni garantiscono che siano generate, analizzate e valutate le conoscenze sullo spazio for- mativo svizzero di cui i responsabili della politica della formazione necessitano per poter adottare decisioni gestionali obiettive. Le conoscenze contribuiscono a una mi- gliore comprensione dei rapporti che reggono lo spazio formativo e consentono di adottare decisioni coerenti di politica della formazione. Allo stesso tempo servono a oggettivare i dibattiti inerenti alla politica della formazione.

Art 1 cpv. 3 Oggi esistono già tra la Confederazione e i Cantoni diversi progetti di collaborazione e coordinamento conformi alla legge proposta. Questi progetti si fondano su diversi atti normativi, alcuni dei quali hanno una durata limitata. Attraverso la convenzione sulla collaborazione, gli obiettivi e l’organizzazione della collaborazione sono in linea di prin- cipio uniformati e semplificati in modo coerente.

A. Principi concernenti gli obiettivi della collaborazione La Confederazione e i Cantoni formuleranno nella convenzione sulla collaborazione gli obiettivi generali della collaborazione secondo la LCSFS (art. 1 cpv. 2 lett. a e b). Partendo da questi obiettivi, definiranno insieme i progetti concreti che intendono rea- lizzare. Questi progetti saranno presentati in un programma di lavoro comune di Con- federazione e Cantoni, sottoposto alle Camere federali a scadenze quadriennali nel quadro delle deliberazioni sui messaggi ERI. I progetti di collaborazione attualmente in corso perseguono due obiettivi che il Consiglio federale continua a considerare prio- ritari: 1. Garantire l’osservazione del sistema educativo e la continua acquisizione e analisi di informazioni sullo spazio formativo svizzero. - Per attuare una politica della formazione obiettiva e coerente, la Confedera- zione e i Cantoni si basano sul monitoraggio dell’educazione e sul rapporto na- zionale sul sistema educativo. La Confederazione si impegna a utilizzare in modo ottimale la grande quantità di dati statistici e conclusioni scientifiche sullo spazio formativo svizzero. A tale scopo vengono costantemente raccolti i dati e i risultati forniti dalla ricerca, dalle statistiche e dall’Amministrazione. Il monito- raggio dell’educazione consente alla Confederazione e ai Cantoni di seguire insieme l’evoluzione del sistema educativo, di analizzarlo e di rendere conto periodicamente delle loro osservazioni. Dopo il rapporto pilota redatto nel 2006, il rapporto nazionale sul sistema educativo svizzero compare a scadenze qua- driennali dal 2010. Questo rapporto informa sul sistema educativo svizzero, dalla scuola dell’infanzia alla formazione continua, analizzandone i punti forti e deboli e ponendo in particolare l’accento sui punti di contatto, le interazioni e i passaggi tra i vari livelli. In tal modo contribuisce a evidenziare la necessità di sviluppo e di coordinamento nello spazio formativo. Il suo contenuto e la sua valutazione generale tengono ampiamente conto della complessità del sistema educativo. Anche in futuro, nel quadro del monitoraggio dell’educazione, si do- vranno continuare a raccogliere e a mettere a disposizione le informazioni sul sistema educativo svizzero fornite dalla ricerca, dalle statistiche e dall’Ammini-

strazione. I dati così ottenuti sono analizzati a intervalli regolari e pubblicati sotto forma di un rapporto nazionale sul sistema educativo. Il monitoraggio dell’educazione contempla l’intero sistema educativo svizzero, estendendosi anche a settori di formazione che non rientrano nella sfera di com- petenza della Confederazione. Viste le numerose interazioni tra gli ambiti di

competenza federali e cantonali – in particolare ai punti di contatto – la Confe- derazione riserva tuttavia grande interesse all’osservazione di tutti i settori di formazione. Date le sue competenze in materia di formazione professionale, di scuole universitarie e di formazione continua (art. 63, 63a e 64a Cost.), non può ignorare l’evoluzione di settori di formazione affini. Poiché la sua competenza nel settore della scuola dell’obbligo è sussidiaria e materialmente limitata (art.

62 cpv. 4 Cost.), la Confederazione necessita anche delle informazioni prove-

nienti da questo settore. Grazie al monitoraggio dell’educazione, la Confedera- zione e i Cantoni hanno sempre accesso a dati attuali e analizzati nonché a conoscenze scientifiche aggiornate per poter valutare e sviluppare la qualità e la permeabilità dello spazio formativo svizzero. Essi dispongono così di basi solide per assumere congiuntamente la loro responsabilità in quest’ambito. Come in passato, al fine di assicurare il futuro dello spazio formativo svizzero, concordano obiettivi comuni di politica della formazione basandosi sulla valuta- zione dei rapporti nazionali sull’educazione. Tali obiettivi sono attuati nell’ambito delle loro rispettive competenze. Il CSRE è attualmente incaricato di raccogliere e analizzare sistematicamente i dati sullo spazio formativo e di redigere a sca- denze quadriennali il rapporto sul sistema educativo svizzero, sotto la propria responsabilità e su mandato della Confederazione e dei Cantoni, tenendo conto degli interrogativi sollevati dai committenti (cfr. punto C). In futuro dovrà conti- nuare ad assumere questo compito. Il monitoraggio dell’educazione rileva inoltre le lacune esistenti in materia di co- noscenze sul sistema educativo e indica i settori nei quali esiste un’esigenza dal punto di vista della ricerca. Esso formula interrogativi importanti per lo svi- luppo del sistema educativo indirizzati agli specialisti della ricerca educativa e della statistica sulla formazione. Questi confluiscono nei progetti statistici della Confederazione, ad esempio nel programma statistico pluriennale. Possono inoltre essere ripresi nei progetti di ricerca che sono o che devono essere pia- nificati dalla Confederazione e/o dai Cantoni. In combinazione con altre serie di dati, i risultati degli studi e delle valutazioni riguardanti i punti di contatto con- sentono inoltre di effettuare varie analisi. Il collegamento dei dati a un identifi- catore personale (ad es. numero AVS), in particolare, permetterà di analizzare i percorsi formativi e quindi di comprendere meglio ciò che li influenza. L’analisi causale dei percorsi formativi è fattibile soltanto se i dati possono essere colle- gati come auspicato3. Anche in questo caso sono indispensabili la collabora- zione e il coordinamento tra la Confederazione e i Cantoni. - Un altro progetto centrale per quanto riguarda l’analisi dei passaggi tra un livello

e l’altro e dei percorsi formativi è costituito dalle valutazioni dei risultati (output) relativi ai punti di contatto tra i livelli e i settori di formazione. Ne fanno parte, ad esempio, l’indagine PISA (Program for International Student Assessment) per la valutazione delle competenze dei giovani che la Confederazione e i Cantoni effettuano già oggi congiuntamente. PISA esamina a scadenze triennali le com- petenze di base dei quindicenni in lettura, matematica e scienze, contribuendo in tal modo alla valutazione dell’efficacia dei sistemi educativi. La competenza dei giovani al termine della scuola dell’obbligo si ripercuote direttamente sui loro risultati nei livelli di formazione successivi. Particolarmente importante è il suo impatto sul livello secondario II e sui relativi percorsi formativi professionali e generali. Data la sua competenza in materia di formazione professionale, la Confederazione ha un particolare interesse per questo settore (art. 63 Cost.). Il suo bisogno di informazioni sulla scuola dell’obbligo è tanto maggiore in quanto

3 La base legale per il collegamento dei dati è l’ordinanza del DFI del 17 dicembre 2013 sul collegamento di dati statistici (Ordi- nanza sul collegamento di dati); RS 431.012.13.

la sua competenza in questo settore è sussidiaria e materialmente limitata (art. 62 cpv. 4 Cost.). PISA è attualmente la sola fonte di dati disponibile per tutta la Svizzera sul livello di prestazioni degli allievi quindicenni nelle competenze di base menzionate. Quale progetto dell’OCSE, fornisce anche risultati che con- sentono di effettuare confronti internazionali. La partecipazione a PISA è og- getto della collaborazione e del coordinamento tra la Confederazione e i Can- toni. - La promozione della collaborazione tra la politica della formazione, l’ammini- strazione della formazione, la pratica della formazione e la ricerca educativa costituisce un altro progetto di collaborazione e coordinamento tra la Confede- razione e i Cantoni. In base a queste competenze nel settore della ricerca e della statistica (art. 64 cpv. 1 e 65 cpv. 1 Cost.), la Confederazione promuove attualmente i lavori della CORECHED e continuerà a farlo anche in futuro. Uno degli obiettivi di questo organo è di coordinare gli attori interessati dalla politica della ricerca educativa. L’impegno della Confederazione a favore della CORE- CHED risulta anche dalla sua responsabilità nel settore degli affari esteri (art.

54 Cost.) poiché il coordinamento della ricerca educativa si svolge anche a li-

vello internazionale. 2. Garantire lo sviluppo della qualità ai fini della cura di una concezione condivisa della qualità nonché la promozione, l’elaborazione e l’applicazione di procedure di garanzia della qualità nello spazio formativo svizzero. Per quanto riguarda la promozione di un’elevata qualità e permeabilità dello spazio formativo svizzero, spetta alla Confederazione e ai Cantoni sviluppare, nell’ambito delle loro rispettive competenze, obiettivi di qualità specifici per livelli e settori di formazione. La Costituzione federale non definisce ciò che si intende per «elevata qualità» dello spazio formativo svizzero nel suo insieme. Tanto maggiore è quindi l’importanza che rivestono lo sviluppo e la cura di una concezione condivisa della qualità e la promozione, l’elaborazione e l’applicazione di procedure di garanzia della qualità. Le procedure di garanzia della qualità servono ad assicurare la qua- lità dello spazio formativo nei sotto-settori. La Confederazione ha interesse a par- tecipare a progetti di sviluppo e di garanzia della qualità nello spazio formativo svizzero (cfr. n. 4.2), un interesse giustificato dalla sua responsabilità in materia di formazione professionale (art. 63 Cost.), di maturità liceale e di scuole universitarie (art. 63a Cost.) e dalla strategia del Consiglio federale per una società dell’infor- mazione in Svizzera (2012)4. Lo sviluppo della qualità comprende ad esempio ana- lisi e valutazioni effettuate per ottenere conoscenze specialistiche. Ne fa inoltre parte la diffusione di tali conoscenze e di raccomandazioni su mandato delle auto- rità responsabili della politica della formazione. La Confederazione e i Cantoni col- laborano già oggi per garantire la qualità sia a livello di integrazione delle tecnolo- gie dell’informazione e della comunicazione (TIC) nell’insegnamento che a livello di formazione liceale e professionale. I seguenti progetti, che dovranno essere por- tati avanti, perseguono questo obiettivo. - Al fine di garantire e sviluppare la qualità a livello di integrazione delle TIC nell’insegnamento, la Confederazione e i Cantoni hanno incaricato l’Istituto sviz- zero dei media per la formazione e la cultura (EDUCA) di gestire il Server sviz- zero per l’educazione e il Centro svizzero per le tecnologie dell’informazione nell’insegnamento (CTII). EDUCA promuove su scala nazionale l’integrazione

dei nuovi media nell’insegnamento. L’obiettivo è di consigliare le scuole e i luo-

4 Strategia del Consiglio federale per una società dell’informazione in Svizzera 2012 (http://www.bakom.admin.ch/themen/infosociety/).

ghi di formazione sull’utilizzo delle TIC nell’insegnamento e nell’attività quoti- diana e di promuovere le competenze nel settore dei media. In tale contesto, EDUCA fornisce, su mandato dei poteri pubblici, prestazioni quali l’elaborazione di conoscenze sui punti di contatto tra TIC e formazione all’attenzione delle au- torità, servizi online per l’insegnamento, la rappresentanza degli interessi dei poteri pubblici nei confronti di fornitori privati, la garanzia dell’accesso al mate- riale didattico su Internet e la gestione di una piattaforma d’informazione e di documentazione. Nel quadro della collaborazione, la Confederazione e i Can- toni trattano tra l’altro questioni di sicurezza in relazione all’utilizzo delle TIC nell’insegnamento. Essi formulano inoltre di comune accordo raccomandazioni concernenti la garanzia della qualità per la dotazione e l’utilizzo di TIC nelle scuole e nei luoghi di formazione.

Lo sviluppo della qualità a livello di formazione liceale si fonda sul mandato della Confederazione e dei Cantoni concernente la qualità nell’ambito della maturità liceale conformemente alla regolamentazione corrispondente (RRM/ORM 1995). Nel contesto nazionale, sono soprattutto due le istituzioni che in diversi modi contribuiscono a garantire la qualità della formazione liceale. Si tratta di istituzioni di diritto pubblico dei Cantoni che da lungo tempo fungono da organi nazionali specializzati. Il CPS, che beneficia già oggi del sostegno della Confe- derazione, è incaricato di sviluppare un approccio globale di garanzia della qua- lità nelle scuole medie superiori di formazione generale (livello secondario II) e di sostenere e promuovere lo sviluppo della qualità nelle scuole del livello se- condario II.
L’IFES è un istituto intercantonale che fornisce prestazioni ai Cantoni, alla Con- federazione e alle scuole. Esso effettua valutazioni esterne di scuole del livello secondario II previste a intervalli regolari nel sistema educativo e mette a dispo- sizione conoscenze tecniche e innovazioni per lo sviluppo della qualità. Al livello secondario II, oltre alle scuole di formazione generale, valuta anche le scuole professionali. Quale organo specializzato nella valutazione, l’IFES garantisce una separazione funzionale tra i valutatori esterni delle scuole, il settore dello

sviluppo scolastico, le prestazioni di consulenza alle scuole e la certificazione.

B. Principi dell’organizzazione della collaborazione La convenzione sulla collaborazione regola le modalità con cui la Confederazione e i Cantoni provvederanno insieme a lungo termine all’elevata qualità e permeabilità dello spazio formativo svizzero conformemente all’articolo 1 capoverso 2 dell’avamprogetto di LCSFS. I due attori istituiranno le strutture organizzative e le procedure necessarie alla collaborazione e stabiliranno la composizione degli organi incaricati dell’esecu- zione. La convenzione sulla collaborazione consentirà di uniformare e di semplificare la struttura organizzativa e la composizione degli organi, finora definite in modo indivi- duale per ogni progetto. I progetti in corso potranno così essere attuati in modo più coerente ed efficace. Gli obiettivi della collaborazione e del coordinamento saranno definiti a livello di auto- rità amministrative (capo del Dipartimento federale dell’economia, della formazione e della ricerca DEFR e assemblea plenaria della Conferenza svizzera dei direttori can- tonali della pubblica educazione CDPE, rappresentata dalla sua presidenza). Le due parti costituiranno il comitato di pilotaggio amministrativo e organizzeranno regolar- mente sedute di discussione. Esse concretizzeranno i lavori di preparazione e di svi- luppo congiunti, stabiliranno il programma di lavoro comune e definiranno le modalità

dell’attuazione a livello amministrativo. Gli obiettivi comuni di politica della formazione rappresentano in tale contesto una base essenziale5. Dal lato dell’amministrazione, la preparazione delle decisioni amministrative e l’attua- zione coerente dei progetti concreti saranno in futuro coordinate dalla Confederazione e dai Cantoni nell’ambito di una direzione dei processi comune e paritaria. La direzione dei processi assumerà la responsabilità dell’attuazione dei progetti di collaborazione ai sensi dell’avamprogetto di legge. Essa coinvolgerà in modo adeguato, nella realiz- zazione dei vari progetti, gli attori federali e cantonali interessati. Nell’ambito dei principi dell’organizzazione della collaborazione saranno definite anche le condizioni quadro della partecipazione finanziaria della Confederazione ai progetti comuni. Una tale partecipazione presuppone una partecipazione finanziaria dei Can- toni. La quota federale dipende dall’interesse della Confederazione ai progetti comuni e ammonta al massimo alla metà dei costi.

C. Principi della gestione di istituzioni comuni La convenzione sulla collaborazione definirà i principi della gestione delle istituzioni comuni. La Confederazione e i Cantoni gestiscono da anni un’istituzione comune che promuove lo scambio di informazioni e la collaborazione tra la ricerca educativa e la pratica e l’amministrazione della formazione nonché con i servizi responsabili della politica della ricerca. Da oltre 40 anni il CSRE adempie questo compito raccogliendo, valutando e analizzando i dati rilevati e gestendo banche dati concernenti la ricerca educativa. Esso garantisce il coordinamento della politica della ricerca educativa sia nel contesto nazionale che nel quadro della collaborazione con l’estero. Da più di dieci anni il CSRE è inoltre responsabile della redazione del rapporto nazionale sul sistema educativo, un progetto congiunto di Confederazione e Cantoni. In futuro dovrà poter continuare a svolgere questo compito essenziale per il sistema educativo svizzero.

Art 1 cpv. 4

L’avamprogetto di legge prevede che sul piano federale la convenzione sulla collabo- razione sia approvata dal Consiglio federale, il quale potrà delegare la firma al capo del DEFR.

Art 2 Esecuzione

Art 2 cpv. 1

L’esecuzione della LCSFS spetta al Consiglio federale.

Art 2 cpv. 2

Il Consiglio federale può emanare disposizioni d’esecuzione.

Art. 3 Referendum ed entrata in vigore

In quanto legge federale, la LCSFS sottostà a referendum facoltativo conformemente all’articolo 141 capoverso 1 lettera a Cost. (cpv. 1). Il Consiglio federale ne determina l’entrata in vigore (cpv. 2).

5 Sfruttamento ottimale delle potenzialità: Dichiarazione 2015 sugli obiettivi comuni di politica della formazione per lo spazio

formativo svizzero (pubblicato il 18 maggio 2015).

3. Ripercussioni della normativa proposta

3.1 Ripercussioni per la Confederazione

Le competenze della Confederazione nel settore della formazione non saranno intac- cate né dalla collaborazione nel settore della formazione ai sensi dell’avamprogetto di LCSFS né dalla convenzione sulla collaborazione resa possibile dalla stessa.

3.1.1 Ripercussioni finanziarie

Nel 2014 la Confederazione ha partecipato ai progetti di monitoraggio dell’educazione, PISA ed EDUCA con un importo di 2,4 milioni di franchi. Le spese sono state inferiori di 1,2 milioni di franchi rispetto ai 3,6 milioni preventivati. I contributi sono versati sol- tanto se i Cantoni partecipano per metà al finanziamento del progetto. La riduzione delle spese è dovuta principalmente al fatto che alcuni progetti di miglioramento delle conoscenze sul sistema educativo non hanno potuto essere realizzati come pianificato (0,8 mio. fr.) e che l’indagine PISA si è riferita a un campione più ridotto del previsto (0,3 mio. fr.). Per il periodo 2017-2020 ci si attendono invece costi dell’ordine dell’im- porto preventivato, ossia 3,6 milioni di franchi. Da un lato, la redazione del rapporto sul sistema educativo 2018 comporterà sfide più importanti, rispetto a quelle che si sono poste per il rapporto 2014, in seguito alle nuove basi legali (LPSU e LFCo), di cui si inizieranno a sentire le ripercussioni. Dall’altro, occorre tenere conto che potranno es- sere avviati altri progetti per migliorare le conoscenze sul sistema educativo. Attualmente vengono destinati al CSRE e alla CORECHED almeno 0,6 milioni di fran- chi all’anno. Si presuppone che i mezzi finanziari necessari per questi due progetti nel periodo 2017-2020 rimarranno nello stesso ordine di grandezza. Nel 2014 i fondi destinati al CPS e all’IFES sono ammontati a 1 milione di franchi. In futuro la Confederazione indennizzerà il CPS per prestazioni di portata sistemica ma non verserà più contributi alle spese d’esercizio. Le spese a favore del CPS tende- ranno quindi a diminuire. Alla luce delle conclusioni dei rapporti sul sistema educativo 2010 e 2014, la Confederazione ha un interesse crescente a proseguire il migliora- mento dello sviluppo della qualità al livello secondario II nella prospettiva della cura di una concezione condivisa della qualità. Ciò si manifesta tra l’altro nell’obiettivo politico comune della Confederazione e dei Cantoni consistente nel garantire a lungo termine l’accesso senza esami alle università per i titolari di una maturità liceale. In tale conte- sto, bisognerà prevedere un leggero aumento, di 0,4 milioni di franchi all’anno, dei fondi destinati al CPS e all’IFES nel periodo 2017-2020, per un importo complessivo di 1,4 milioni di franchi all’anno.

La spesa totale prevista dal Consiglio federale per il periodo 2017-2020 ammonterà quindi a circa 5,6 milioni di franchi all’anno. Questo importo corrisponde all’incirca alle spese legate ai progetti presentati, finora preventivate mediante diversi crediti, a cui si aggiungono ulteriori spese di 0,4 milioni di franchi all’anno per le prestazioni di portata sistemica in relazione alla garanzia della qualità al livello secondario II. Questi mezzi finanziari saranno compensati nel quadro del limite di spesa previsto per il periodo ERI 2017–2020. Sono fatti salvi eventuali tagli conseguenti all’evoluzione delle finanze fe- derali.

3.1.2 Ripercussioni sull’effettivo del personale

La collaborazione in materia di formazione ai sensi dell’avamprogetto di legge non avrà ripercussioni sull’effettivo del personale.

3.2 Ripercussioni per i Cantoni

Le competenze dei Cantoni non saranno intaccate dalla collaborazione nel settore della formazione ai sensi dell’avamprogetto di legge. La nuova legge permetterà di consolidare a lungo termine, in base a una convenzione, la collaborazione già esi- stente con la Confederazione ai sensi dell’articolo 61a Cost.

3.3 Ripercussioni per l’economia e la società

Attraverso una convenzione sulla collaborazione e la gestione di organi comuni, l’avamprogetto di legge intende assicurare a lungo termine che la Confederazione e i Cantoni siano ben informati e dispongano di elementi obiettivi per essere in grado di assumere la loro responsabilità congiunta per quanto riguarda lo spazio formativo sviz- zero. Le conoscenze sul sistema educativo e sulle sue interazioni con il contesto in cui si colloca saranno migliorate. Inoltre, l’efficacia delle misure di politica della formazione sarà oggetto di resoconti in modo da rendere questa politica più trasparente, non solo per le autorità ma anche per i cittadini. L’efficacia della politica della formazione può essere migliorata. L’utilizzo coordinato dei mezzi finanziari darà adito a sinergie e l’at- tribuzione delle risorse sarà ottimizzata.

4. Programma di legislatura e strategie nazionali del Consiglio federale

4.1 Programma di legislatura

Sul piano federale gli obiettivi comuni di Confederazione e Cantoni inerenti alla politica della formazione sono attuati nel quadro dei messaggi ERI. Essi danno un’impronta fondamentale alla politica della Confederazione in materia di educazione, ricerca e innovazione. Le conoscenze derivanti dal monitoraggio dell’educazione e dal rapporto sul sistema educativo fungono da base per la definizione di misure di politica della formazione nel quadro dei messaggi ERI e nei resoconti all’attenzione del Parlamento. Vista la grande importanza che la politica di promozione del settore ERI riveste per la prosperità del Paese, il Consiglio federale le riserva un trattamento prioritario. Questa politica è pertanto strettamente legata al programma di legislatura. Grazie alla colla- borazione in materia di formazione, il Consiglio federale può sempre fondarsi su basi solide e attuali per la definizione degli obiettivi della legislatura in materia di politica della formazione. Esso può inoltre riprendere ed esaminare nuovi obiettivi o nuove questioni politiche risultanti dal monitoraggio dell’educazione.

4.2 Strategie nazionali del Consiglio federale

La convenzione sulla collaborazione prevista dall’avamprogetto di LCSFS mira alla promozione di una strategia federale e cantonale coordinata in vista dell’integrazione delle TIC nell’insegnamento (cfr. commento all’art. 1 cpv. 3). Una tale integrazione rientra nella strategia del Consiglio federale per una società dell’informazione in Sviz- zera6, in vigore dal 1998 e regolarmente aggiornata. Il Consiglio federale tiene così

Strategia del Consiglio federale per una società dell’informazione in Svizzera 2012.

conto del fatto che le TIC costituiscono oggi uno dei motori essenziali dell’attività so- ciale, economica e politica e che esercitano un influsso determinante sulla piazza eco- nomica e sullo spazio vitale svizzeri. Esso intende sfruttare le opportunità offerte dall’utilizzo delle TIC, prevenendo nel contempo i rischi. La strategia stabilisce il qua- dro delle attività intraprese dall’Amministrazione federale nell’ambito della società dell’informazione. Per il settore della formazione precisa tra l’altro che la Confedera- zione deve collaborare con i Cantoni per promuovere l’utilizzo individuale autonomo delle TIC nell’ottica di un apprendimento permanente.

4.3 Approvazione nel quadro del messaggio ERI 2017-2020

Al termine della procedura di consultazione, l’avamprogetto di legge sarà sottoposto al Parlamento nel quadro del messaggio ERI 2017-2020.