Eidgenössisches Departement des Innern EDI Bundesamt für Sozialversicherungen

Bern,

Stabilisierung der AHV (AHV 21) Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

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Vorentwurf und erläuternder Bericht zur Stabilisierung der AHV (AHV 21)

Übersicht

Die Finanzierung der AHV verschlechtert sich seit 2014 zusehends. Die Einnah- men reichen nicht mehr aus, um die laufenden Renten zu finanzieren; das Umla- geverfahren bedingt jedoch eine konstante Ausgeglichenheit zwischen Einnahmen und Ausgaben. Diese Situation wird sich mit der Pensionierung der geburtenstar- ken Jahrgänge ab dem Jahr 2020 weiter verschärfen. Das kumulierte Umlagedefizit entspricht zwischen 2021 und 2030 einem Betrag von 43 Milliarden Franken, wobei der Finanzierungsbedarf zur hundertprozentigen Deckung des Ausgleichsfonds bei 53 Milliarden liegt. Damit ist die Finanzierung der Renten nicht mehr gewährleis- tet. Mit der Vorlage Stabilisierung der AHV soll dieser Herausforderung begegnet werden. Die vorgeschlagenen Massnahmen haben zum Ziel, das Leistungsniveau der Altersvorsorge zu erhalten und das finanzielle Gleichgewicht der AHV zu si- chern.

Ausgangslage Im letzten Jahrzehnt sind die Versuche einer Anpassung der Altersvorsorge geschei- tert. Frühere Vorlagen wurden als unausgewogen betrachtet und deshalb entweder bereits vom Parlament oder schliesslich in der Volksabstimmung verworfen. Die Re- form der Altersvorsorge 2020, welche die 1. und die obligatorische berufliche Vor- sorge gemeinsam reformieren sollte, wurde im September 2017 von Volk und Ständen ebenso abgelehnt. Begründet wurde die Ablehnung unter anderem damit, dass die Vorlage zu komplex war. Der Bundesrat trägt dem Rechnung und schlägt vor, die notwendigen Massnahmen für die erste und die obligatorische zweite Säule nicht mehr mit einer einzigen Reform weiterzuverfolgen. Stattdessen soll den demografi- schen und wirtschaftlichen Herausforderungen, welche die Altersvorsorge betreffen, mit zwei separaten Vorlagen begegnet werden. Die Zielsetzung dieser beiden Vorla- gen bleibt die gleiche: Das Leistungsniveau muss erhalten bleiben und die Finanzie- rung der Altersvorsorge gesichert sein. Zudem soll dem Bedürfnis nach Flexibilität besser Rechnung getragen werden.

Inhalt der Vorlage Angesichts der finanziellen Situation der AHV und der Dringlichkeit der Reform, be- schränkt sich die Vorlage auf die wesentlichen Elemente zum Erhalt des Leistungsni- veaus und der Sicherung der Finanzierung der AHV. Die wichtigsten Neuerungen in Kürze:

Vom Rentenalter zum Referenzalter: Einführung eines flexiblen Modells Heute gilt in der AHV und in der obligatorischen beruflichen Vorsorge ein Rentenal- ter von 65 Jahren für Männer und von 64 Jahren für Frauen. Es bestehen nur einge- schränkte Möglichkeiten, Altersleistungen flexibel zu beziehen. Dieses starre System entspricht weder den Bedürfnissen der Versicherten noch den demografischen Rah- menbedingungen. Daher soll der Begriff «Rentenalter» durch «Referenzalter» ersetzt

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werden; das ermöglicht eine weitreichende Flexibilität nach oben und nach unten. Dieses Referenzalter wird in der AHV und in der obligatorischen beruflichen Vor- sorge für Frauen und Männer auf 65 Jahre festgelegt.

Ausgleichsmassnahmen für die Erhöhung des Referenzalters der Frauen Die Erhöhung des Referenzalters wird von angemessenen Ausgleichsmassnahmen be- gleitet. Es werden zwei Varianten von Ausgleichsmassnahmen in einem Volumen von 400, respektive 800 Millionen Franken vorgeschlagen. In der ersten Variante werden für Frauen, die wegen verschiedenen Gründen nicht bis 65 arbeiten können, die Be- dingungen beim Vorbezug der Altersrente verbessert. Hierfür wird ihre vorbezogene Altersrente weniger stark bis gar nicht gekürzt. Nach der zweiten Variante werden ebenfalls reduzierte Kürzungssätze beim Rentenvorbezug angewendet. Zusätzlich wird die Altersrente von Frauen mit einem tiefen bis mittleren Einkommen, die bis 65 arbeiten und ab 65 ihre Rente beziehen mit einer geänderten Rentenformel berechnet, so dass ihre Altersrente höher ausfällt. Diese Verbesserungsmöglichkeit hat zum Ziel, einen Anreiz zur Aufrechterhaltung der Erwerbstätigkeit bis zum Referenzalter oder darüber hinaus zu schaffen.

Flexibilisierung des Rentenbezugs Der Zeitpunkt des Rentenbezugs wird flexibilisiert: Zwischen 62 und 70 Jahren kann die ganze AHV-Rente oder ein Teil davon bezogen werden. Die Möglichkeit zum Vor- bezug und zum Aufschub mit einem Teil der Rente wird auch in der beruflichen Vor- sorge verankert. Wer über das Referenzalter hinaus weiterarbeitet, kann seine spätere AHV-Altersrente mit den nach dem 65. Altersjahr bezahlten Beiträgen verbessern und Beitragslücken schliessen. Kleinere Einkommen sind dabei weiterhin nicht beitrags- pflichtig (monatlicher Freibetrag 1400 Franken).

AHV: Erhöhung der Mehrwertsteuer zur Sicherung der AHV Um die Renten zu finanzieren, ist die AHV auf zusätzliche finanzielle Mittel angewie- sen. Zwischen 2021 und 2030 beläuft sich das kumulierte Umlagedefizit auf total

43 Milliarden Franken. Um die vollständige Deckung des Ausgleichsfonds für den

gleichen Zeitraum (2021 bis 2030) zu gewährleisten, sind insgesamt Mittel in der Höhe von 53 Milliarden Franken notwendig. Die Erhöhung des Referenzalters der Frauen, die dafür vorgesehenen Ausgleichsmassnahmen sowie die Flexibilisierung des Rentenbezugs führen dazu, dass dieser Finanzierungsbedarf der AHV von 53 auf rund 49 Milliarden Franken reduziert wird. Um den restlichen Finanzierungsbedarf zu decken wird vorgeschlagen, die Mehrwertsteuer um 1,5 Prozentpunkte zu erhöhen. Die Erhöhung der Mehrwertsteuer-Prozentpunkte wird in dem Umfange reduziert, als zugunsten der AHV in Verbindung mit der Steuervorlage 17 zusätzliche Einnahmen durch die Erhöhung der Lohnbeiträge und des Bundesbeitrages sowie der vollständi- gen Zuweisung des Demografieprozents an die AHV generiert werden. Es ist notwendig, wieder eine Dynamik mit regelmässigen AHV-Reformen in Gang zu setzen, um die laufenden Herausforderungen an die Versicherung, insbesondere in struktureller Hinsicht, auffangen zu können. Daher muss Mitte des nächsten Jahr- zehnts eine nächste Reform ausgelöst werden, die sich über 2030 hinaus, den Zeitho- rizont von AHV 21, auswirkt.

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Inhaltsverzeichnis

1 Finanzierungsbedarf der AHV 7

1.1 Handlungsbedarf in der obligatorischen Altersvorsorge 8

1.2 Vorarbeiten des Bundesrates 9

1.2.1 Abstimmung zur Reform Altersvorsorge 2020 9

1.2.2 Ergebnisse der Gespräche mit den interessierten

Kreisen 10

1.2.3 Gewählte Option der Reform der AHV 10

1.2.4 Geprüfte, aber verworfene Optionen der Reform 10

1.2.4.1 Reform, die sich ausschliesslich auf die

Finanzierung beschränkt 10

1.2.4.2 Weitere geprüfte Option der Reform 11

1.2.5 Im Rahmen der Vorlage nicht behandelte Massnahmen 12

1.2.5.1 Entflechtung der Bundeshaushalt 12

1.2.5.2 Weitere Massnahmen aus der Reform der AHV

2020 13

1.2.6 Verbindung mit der Steuervorlage 17 14

1.3 Ziele 15

1.4 Methode 17

1.5 Demografische und wirtschaftliche Entwicklung 17

1.5.1 Demografische Entwicklung 17

1.5.2 Wirtschaftliche Entwicklung 20

1.6 Finanzielle Perspektiven 22

1.6.1 Ausgangslage 22

1.6.2 Finanzielle Perspektiven der AHV 23

2 Vorverfahren 27

2.1 Entwicklung der AHV seit der 10. AHV-Revision 27

2.2 Vorarbeiten 29

3 Internationaler Vergleich 31

4 Grundzüge der Vorlage 33

4.1 Referenzrentenalter und Flexibilisierung des Rentenbezugs 33

4.1.1 Notwendigkeit einer Flexibilisierung 33

4.1.2 Vom Rentenalter zum Referenzalter 34

4.2 Einheitliches Referenzalter bei 65 Jahren 35

4.2.1 Gründe für die Vereinheitlichung des Referenzalters 35

4.2.2 Schrittweise Anhebung des Referenzalters auf 65 Jahre 37

4.2.3 Finanzielle Auswirkungen der Erhöhung des

Referenzalters 37

4.3 Ausgleichsmassnahmen für Frauen 38

4.3.1 Notwendigkeit von Ausgleichsmassnahmen 38

4.3.2 Variante mit 400 Millionen Franken 39

4.3.3 Variante mit 800 Millionen Franken 41

4.3.3.1 Reduzierte Kürzungssätze beim

Rentenvorbezug 41

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4.3.3.2 Anpassung der Rentenformel 42

4.3.4 Finanzielle Auswirkungen 44

4.4 Flexibilisierung des Rentenbezugs 46

4.4.1 Geltende Regelung 46

4.4.2 Vorgeschlagene Regelung 47

4.4.2.1 Teilbezug der AHV-Rente 47

4.4.2.2 Bezug der AHV-Rente vor dem Referenzalter 47

4.4.2.3 Bezug der AHV-Rente nach dem

Referenzalter 49

4.4.2.4 Änderungen bei der Rentenberechnung 50

4.4.2.5 Anreize zur Weiterführung der Erwerbstätigkeit

nach 65 Jahren 51

4.4.2.6 Finanzielle Auswirkungen der

Flexibilisierung 53

4.4.2.7 Splitting der während der Ehe erzielten

Einkommen 54

4.4.2.8 Plafonierung der Renten 55

4.5 Koordination mit der beruflichen Vorsorge 56

4.5.1 Notwendige Koordination zwischen AHV und berufliche

Vorsorge 56

4.5.2 Einheitliches Referenzalter bei 65 Jahre 56

4.5.2.1 Anzahl von der Anhebung des Referenzalters

auf 65 Jahre betroffener Frauen 57

4.5.2.2 Finanzielle Konsequenzen 58

4.5.3 Teilbezug, Vorbezug und Aufschub der Altersleistung 58

4.5.3.1 Vorbezug 59

4.5.3.2 Aufschub 59

4.6 Koordination mit den anderen Sozialversicherungen 60

4.7 Finanzierung der AHV 62

4.7.1 Finanzierungsbedarf 62

4.7.2 Geprüfte Massnahmen 63

4.7.3 Erhöhung der Mehrwertsteuer 64

4.7.4 Finanzielle Auswirkungen auf die AHV 66

5 Erläuterungen zu einzelnen Bestimmungen 67

5.1 Bundesbeschluss über die Zusatzfinanzierung der AHV durch

eine Erhöhung der Mehrwertsteuer 67

5.2 Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung

(AHVG) 67

5.3 Änderung anderer Erlasse 77

5.3.1 Zivilgesetzbuch (ZGB) 77

5.3.2 Bundesgesetz über die Invalidenversicherung (IVG) 78

5.3.3 Bundesgesetz über Ergänzungsleistungen zur Alters-,

Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG) 79

5.3.4 Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen-

und Invalidenvorsorge (BVG) 80

5.3.5 Bundesgesetz über die Freizügigkeit in der beruflichen

Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (FZG) 85

5

5.3.6 Bundesgesetz über die Unfallversicherung (UVG) 86

5.3.7 Bundesgesetz über die Militärversicherung (MVG) 86

5.3.8 Erwerbsersatzgesetz (EOG) 87

5.3.9 Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG) 87

6 Auswirkungen 89

6.1 Finanzielle Auswirkungen auf die Sozialversicherungen 89

6.1.1 Auswirkungen auf die AHV 89

6.1.2 Auswirkungen auf die Invalidenversicherung (IV) 90

6.1.3 Auswirkungen auf die Ergänzungsleistungen (EL) 90

6.1.4 Auswirkungen auf die Arbeitslosenversicherung (ALV) 91

6.1.5 Auswirkungen auf die anderen Sozialversicherungen 91

6.2 Auswirkungen auf den Bund 91

6.3 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden 93

6.4 Wirtschaftliche Auswirkungen 94

6.4.1 Zusatzfinanzierung für die AHV über die

Mehrwertsteuer 94

6.4.2 Angleichung des Referenzalters 98

6.5 Soziale Auswirkungen 98

6.5.1 Erhöhung der Mehrwertsteuersätze 98

6.5.2 Flexibler Rentenbezug und Harmonisierung des

Referenzalters 100

7 Verhältnis zur Legislaturplanung 101

8 Rechtliche Aspekte 101

8.1 Verfassungsmässigkeit 101

8.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der

Schweiz 102

8.2.1 Instrumente der Vereinten Nationen 102

8.2.2 Instrumente der Internationalen Arbeitsorganisation 102

8.2.3 Instrumente des Europarates 103

8.2.4 Recht der Europäischen Union 103

8.2.5 Vereinbarkeit der einzelnen Massnahmen mit dem

internationalen Recht 104

8.3 Erlassform 104

8.4 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 104

8.5 Vereinbarkeit mit der Datenschutzgesetzgebung 104

Bundesbeschluss über die Zusatzfinanzierung der AHV durch eine Er- höhung der Mehrwertsteuer (Entwurf)

Änderung des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversi- cherung (Entwurf) Anhang: Finanzhaushalt der AHV 105

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Vorentwurf und erläuternder Bericht zur Stabilisierung der AHV (AHV 21)

1 Finanzierungsbedarf der AHV

Die demografische Entwicklung stellt für die AHV eine grosse Herausforderung dar. Die zunehmende Alterung der Bevölkerung und die seit einigen Jahrzehnten tiefe Ge- burtenrate stellen eine Schwierigkeit für den Generationenerhalt dar und führen zu Veränderungen im Altersaufbau der Bevölkerung. Die Finanzierung der AHV basiert auf dem Umlageverfahren, bei dem die laufenden Einnahmen die Jahresausgaben de- cken sollen. Das Umlageergebnis entspricht in der AHV der Differenz zwischen den Einnahmen und den Ausgaben. Um jeweils ein ausgeglichenes Ergebnis zu gewähr- leisten, muss der AHV-Ausgleichsfonds 100 Prozent der jährlichen Ausgaben de- cken. Dieser Deckungsgrad ist in Artikel 107 AHVG festgelegt. Die Stabilität der AHV setzt somit nicht nur ein positives Umlageergebnis voraus, sondern auch, eine komplette Deckung der Ausgaben durch den Ausgleichsfonds. Bisher hatten die Ver- änderungen in der Bevölkerungsstruktur nur geringe Auswirkungen auf die AHV, da sie durch andere Massnahmen ausgeglichen werden konnten. Seit 2014 reichen aller- dings die laufenden Einnahmen, die sich hauptsächlich aus den Lohnbeiträgen und dem Bundesbeitrag zusammensetzen, nicht mehr um die Ausgaben zu decken. Das seit 2014 kumulierte Umlagedefizit beläuft sich mittlerweile auf 2,7 Milliarden Fran- ken. Trotz des seit 2014 andauernden Ungleichgewichts zwischen den Einnahmen und den Ausgaben der AHV, konnte das Umlagedefizit bisher durch die Vermögenser- träge kompensiert werden, sodass die Betriebsrechnung der AHV stets positiv ausfiel. Ab 2020 - 2025 werden die geburtenstarken Jahrgänge von 1955 bis 1970 (die soge- nannten Babyboomer) nun aber nach und nach das Rentenalter erreichen, wodurch sich die finanzielle Lage der AHV merklich verschlechtern wird. Ab dem Jahr 2018 werden die Vermögenserträge voraussichtlich nicht mehr ausreichen, um das Umla- gedefizit zu kompensieren. Die AHV wird somit ein negatives Betriebsergebnis auf- weisen. Um die laufenden Renten zu finanzieren, muss auf die Reserven des Aus- gleichsfonds zurückgegriffen werden. Ab diesem Zeitpunkt wird sich der Fonds sehr rasch verringern. Aktuell liegen die Reserven des Fonds bei 45 Milliarden Franken (35 Milliarden ohne IV-Schulden), was der Höhe einer Jahresausgabe entspricht. So- bald diese Reserven für die Finanzierung der Renten verwendet werden, wird der AHV-Ausgleichsfonds innert weniger Jahre aufgebraucht sein. Das seit 2014 bestehende Umlagedefizit wird weiter ansteigen. Ohne Gegenmassnah- men wird sich das kumulierte Umlagedefizit der Jahre 2021 bis 2030 auf 43 Milliar- den Franken belaufen. Die gesamten Ausgaben werden in diesem Zeitraum insgesamt

534 Milliarden Franken betragen, die Einnahmen hingegen lediglich 491 Milliarden

Franken. Dieses kumulierte Umlagedefizit von 43 Milliarden Franken erfordert zu- sätzliche finanzielle Mittel, damit die Finanzierung der Renten gewährleistet ist. Im gleichen Zeitraum werden jedoch Mittel in der Höhe von 53 Milliarden Franken be- nötigt, um den Stand des AHV-Ausgleichsfonds bis 2030 wieder auf den ausgegli- chenen Stand von 100 Prozent der Ausgaben zu bringen. Angesichts dieser Ausgangs- lage sind Massnahmen nötig, um das Leistungsniveau zu erhalten und das finanzielle

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Gleichgewicht der AHV zu wahren. Dieses Problem ist seit Langem bekannt. Die letzte Reform der AHV datiert von 1997, als die 10. AHV-Revision in Kraft trat. Diese Revision war eine wichtige Etappe in der Weiterentwicklung der AHV. Sie verbesserte die Gleichbehandlung von Frauen und Männern und trug der veränderten Rollenverteilung in der Familie vermehrt Rechnung. Auch der flexible Rentenbezug, wie man ihn heute kennt, wurde mit der 10. AHV-Revision eingeführt. Seither wurden nur noch einzelne technische Änderungen vorgenommen. Seit 20 Jahren sind hinge- gen alle umfangreichen Reformen, mit denen die AHV sowohl an die demografischen als auch an die neuen gesellschaftlichen Anforderungen hätte angepasst werden kön- nen, gescheitert. So zuletzt die Reform Altersvorsorge 2020, die am 24. September

2017 von Volk und Ständen abgelehnt wurde.

1.1 Handlungsbedarf in der obligatorischen

Altersvorsorge Der Handlungsbedarf im Bereich der obligatorischen Altersvorsorge bleibt nach dem Scheitern der Altersvorsorge 2020 unverändert. Er hat sich sogar noch verstärkt. Denn je später die Massnahmen zur Sicherung der Finanzierung der obligatorischen Alters- vorsorge greifen, desto grösser werden die zu deckenden Lücken. Der Handlungsbe- darf wurde auch in der Volksabstimmung weitgehend anerkannt, insbesondere in Be- zug auf die AHV. Den aktuellen Finanzierungsszenarien zufolge dürfte sich das kumulierte Umlagedefizit zwischen 2021 und 2030 auf insgesamt 43 Milliarden Fran- ken belaufen. Werden bis dahin keine Massnahmen ergriffen, wird der Deckungsgrad des Ausgleichsfonds nicht mehr ausreichen, um die Renten zu finanzieren. Bereits ab

2021 und 2022 wird der AHV-Fonds seine Aktiven reduzieren und Desinvestitionen

in Höhe von rund 100 Millionen Franken pro Monat vornehmen müssen. In den Folge- jahren wären die monatlichen Desinvestitionen nochmals deutlich höher. Im Gegen- satz zu früheren Jahren wird die AHV dadurch geringere Anlageergebnisse erzielen und sobald die Reserven nicht mehr ausreichen, könnte sie überhaupt keine Erträge mehr erwirtschaften. Die Zinssätze in der beruflichen Vorsorgesind sehr tief, vor allem seit dem Jahr 2011. Daher reichen die Anlageerträge nicht aus, um die Renten der Vorsorgeeinrichtungen zu finanzieren, die die Leistungen nahe dem BVG-Minimum versichern. Der aktuelle BVG-Mindestumwandlungssatz von 6,8 Prozent erfordert eine langfristige Renditeer- wartung von durchschnittlich rund 5 Prozent. Aktuell liegen die Renditen im Durch- schnitt aber bei 2 bis 2,5 Prozent, und eine rasche Erholung an den Finanzmärkten ist wenig wahrscheinlich. Diese Problematik betrifft insbesondere die bereits erwähnten BVG-nahen Vorsorgeeinrichtungen und damit rund 30 Prozent der Versicherten. Da sie einen zu hohen Umwandlungssatz anwenden müssen und das Sparguthaben zur vollständigen Rentenfinanzierung nicht ausreicht, sind die betroffenen Vorsorgeein- richtungen gezwungen, eine Zusatzfinanzierung einzurichten. Diese erfolgt in der Re- gel in Form einer wenig transparenten Übertragung von Mitteln der Aktiven zu den Rentenbezügerinnen und -bezüger. Auch in der obligatorischen beruflichen Vorsorge besteht also nach wie vor Handlungsbedarf.

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1.2 Vorarbeiten des Bundesrates

1.2.1 Abstimmung zur Reform Altersvorsorge 2020

Die Ergebnisse der Abstimmung vom 24. September 2017 waren Gegenstand einer VOTO-Studie1, bei der 1511 Stimmberechtigte befragt wurden. Der Erhebung zu- folge wurde die Reform der Altersvorsorge 2020 aus verschiedenen Gründen abge- lehnt, wobei kein Grund alleine zum Scheitern der Vorlage geführt hätte. Als häufigs- tes Nein-Motiv (19 %) wurde der Zuschlag von 70 Franken genannt. Dabei wurde der Zuschlag oftmals nicht grundsätzlich abgelehnt, sondern weil er für die laufenden Renten nicht vorgesehen gewesen wäre (7 %). Die Erhöhung des Rentenalters der Frauen auf 65 Jahre war der zweithäufigste Nein-Grund (12 %). Dabei waren indes grosse regionale Unterschiede festzustellen. Hier war klar zu erkennen, welche Rolle das ausdrücklich im Namen der Frauen lancierte Referendum einiger Westschweizer Gewerkschaften spielte. In der Westschweiz war die Erhöhung des Rentenalters der Frauen der Hauptgrund für die Nein-Stimme (29 %), während in der Deutschschweiz 8 Prozent und im Tessin 15 Prozent der Stimmberechtigten diesen Grund für ihr Nein aufführten. 55 Prozent der Stimmberechtigten, die sich gegen die Erhöhung des Ren- tenalters der Frauen aussprachen, sind der Ansicht, dass das Rentenalter für Frauen nicht angehoben werden darf, solange noch Lohnungleichheiten zwischen Männern und Frauen bestehen. Allerdings haben 40 Prozent derjenigen, die die Lohngleichheit zwischen Männern und Frauen als Voraussetzung für eine Vereinheitlichung des Ren- tenalters sehen, aufgrund der Ausgleichsmassnahmen dennoch für die Reform ge- stimmt. Ein drittes, nicht vernachlässigbares Nein-Motiv betrifft die Komplexität und den Umfang der Vorlage (11 %). Dieser Punkt umfasst die gleichzeitige Behandlung beider Säulen und die Vielzahl an unterschiedlichen Reformmassnahmen. Die Befürworter haben vor allem die Notwendigkeit einer Reform angeführt. 41 Pro- zent der Befürworter haben ihre Ja-Stimme damit begründet, dass es seit 20 Jahren keine Reform mehr gab und, dass die demografische Entwicklung eine Systemände- rung erfordere. Als zweithäufigsten Grund (12 %) führten die Befürworter an, die Re- form sei ein ausgewogener Kompromiss, gefolgt von der Notwendigkeit, die Finan- zierung der AHV sicherzustellen (9 %). Die Zusatzfinanzierung durch die Erhöhung der Mehrwertsteuer (MWST) wurde aus zahlreichen Gründen abgelehnt, die grundsätzlich mit der Reform zusammenhingen. Lediglich 23 Prozent der Befragten gaben an, ihre Nein-Stimme stehe mit der Erhö- hung der MWST zum Zwecke der AHV-Finanzierung in Zusammenhang. Die Kritik bezog sich auf die Zweckentfremdung der MWST, die damit einhergehende Kauf- kraftminderung oder generell gegen eine Steuererhöhung. Ihre Zustimmung zur Zu- satzfinanzierung begründeten 49 Prozent der Ja-Stimmenden damit, dass dadurch das Leistungsniveau der Renten gesichert werde. Für 20 Prozent der Befragten waren die demografischen Herausforderungen ausschlaggebend.

1 Milic T., Reiss T. und Kübler D.: VOTO-Studie zur eidgenössischen Volksabstimmung vom 24. September 2017, Aarau, Lausanne und Luzern, 2017; http://www.voto.swiss/wp- content/uploads/2017/11/VOTO_Bericht_24.09.2017_DE.pdf

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1.2.2 Ergebnisse der Gespräche mit den interessierten

Kreisen Nachdem die Reform der Altersvorsorge 2020 am 24. September 2017 in der Volks- abstimmung scheiterte, wurden Ende Oktober 2017 Gespräche mit allen in der Bun- desversammlung vertretenen Parteien, mit den Sozialpartnern und den interessierten Organisationen geführt. In den Gesprächen hat sich gezeigt, dass weitgehend Einig- keit darüber herrscht, dass angesichts der demografischen und wirtschaftlichen Prob- leme rasch eine neue Reform vorgelegt werden muss. Die Ziele der Reform der Al- tersvorsorge 2020, das heisst der Erhalt des Leistungsniveaus der Altersvorsorge und die Sicherung der Finanzierung, wurden dabei bestätigt. Die meisten der an den Ge- sprächen beteiligten Akteure halten eine Reform sowohl der AHV als auch der obli- gatorischen beruflichen Vorsorge für notwendig. Allerdings sind sie der Ansicht, dass die Versicherungen separat und nach unterschiedlichen Zeitplänen zu reformieren seien, wobei der AHV Priorität einzuräumen ist.

1.2.3 Gewählte Option der Reform der AHV

Da eine Reform dringend notwendig ist, schlägt der Bundesrat vor, die Vorlage auf die wesentlichsten Massnahmen zu begrenzen. Im Vordergrund stehen dabei die Si- cherung des finanziellen Gleichgewichts der AHV und der Erhalt des Rentenniveaus. Die wichtigsten Massnahmen sind daher die Vereinheitlichung des Referenzalters von Männern und Frauen bei 65 Jahren, die hierfür vorgesehenen Ausgleichsmassnahmen sowie eine Zusatzfinanzierung zugunsten der AHV. Ergänzend zur Vereinheitlichung des Referenzalters muss die neue Reformvorlage Massnahmen zur Flexibilisierung des Rentenbezugs enthalten. Diese Flexibilisierung wurde durchgehend unterstützt und ist Teil eines Konzepts, das zum Referenzalter gehört. Die Massnahmen, die eine Weiterarbeit bis 65 und darüber hinaus fördern sollen, gehören ebenfalls zur Flexibi- lisierung. Eine der Herausforderungen dieser Reform besteht darin, ausreichende Ausgleichs- massnahmen für die Erhöhung des Referenzalters der Frauen von 64 auf 65 Jahre vorzusehen. Denn Massnahmen, wie die Erhöhung des Referenzalters, können ein Ri- siko für eine Reform darstellen, was die Erfahrungen mit den letzten gescheiterten Vorlagen zeigen. So wurde die Erhöhung des Rentenalters der Frauen auf 65 Jahre bereits zweimal im Rahmen einer Volksabstimmung abgelehnt mit der Begründung, dass die Frauen von den Reformen am stärksten betroffen waren. Deshalb ist es wich- tig, ausreichende Ausgleichsmassnahmen vorzusehen.

1.2.4 Geprüfte, aber verworfene Optionen der Reform

1.2.4.1 Reform, die sich ausschliesslich auf die Finanzierung

beschränkt Mit dieser Reformvorlage soll das Niveau der Altersleistungen erhalten und das fi- nanzielle Gleichgewicht der AHV gesichert werden. Angesichts der finanziellen Per- spektiven der AHV ist der Bundesrat der Ansicht, dass alle Optionen geprüft werden müssen, damit das finanzielle Gleichgewicht der AHV gesichert werden kann. Die Stabilität der AHV und das Solidaritätsprinzip, auf dem die Versicherung beruht, sind

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für die Bevölkerung zentrale Werte. Um dem gerecht zu werden und allen Reform- möglichkeiten Beachtung zu schenken, wollte der Bundesrat eine offene Diskussion führen. Dabei ging es um das mögliche Vorgehen beziehungsweise darum, welche Stossrichtung gewählt werden muss, um einen Weg aus dem seit 20 Jahren bestehen- den Reformstau zu finden. Ein erneutes Scheitern ist um jeden Preis zu vermeiden, denn dies hätte gravierende Auswirkungen auf die Rentenzahlungen und die Wirt- schaft. Vor diesem Hintergrund diskutierte der Bundesrat eine Option, die keine Anpassung der geltenden Anspruchsvoraussetzungen für AHV-Leistungen vorsah und bei der es einzig um die Zusatzfinanzierung der AHV über eine Erhöhung der MWST ging. Be- reits in der Vergangenheit konnte die AHV ihre Finanzierungsquellen durch Revisio- nen ausbauen. So kommt der AHV seit 1999 ein Teil eines MWST-Prozentpunkts, des sogenannten Demografieprozents, zu.2 Seit dem Jahr 2000 gehen die Spielban- keneinnahmen vollumfänglich an die AHV3 und 2007 wurde der Erlös des Verkaufes des Nationalbankgoldes in Höhe von sieben Milliarden Franken an den AHV- Ausgleichsfonds überwiesen. Mit einer einzig auf die Zusatzfinanzierung beschränk- ten Reform könnten demnach die Reformziele ebenfalls erreicht werden. Denn das Finanzierungsdefizit der AHV ist so gross, dass die leistungsseitigen Massnahmen nur geringe Wirkung haben und sie alleine nicht ausreichen, um die Finanzierung der AHV zu sichern. Durch das Scheitern der Reform der Altersvorsorge 2020 ist der Finanzierungsbedarf der AHV noch gestiegen. Die Massnahmen zur Eindämmung der finanziellen Ver- luste konnten nicht rechtzeitig umgesetzt werden, so dass die AHV nun seit einigen Jahren defizitär ist. Dazu kommt, dass je später die Massnahmen umgesetzt werden, desto höher das zu deckende Defizit sein wird. Würde man die Reform einzig auf die Zusatzfinanzierung der AHV über die MWST ausrichten, müssten die MWST-Sätze um 1,6 Prozentpunkte angehoben werden, damit der AHV-Ausgleichsfonds bis 2030 den gesetzlich vorgeschriebenen Stand von 100 Prozent der Jahresausgaben erreicht. Die Idee einer einzig auf die Zusatzfinanzierung beschränkten Reform wurde indes verworfen. Der Bundesrat ist nach wie vor der Ansicht, dass parallel auch einige Mas- snahmen aus der Reform der Altersvorsorge 2020 übernommen werden müssen, da sie Bedürfnissen entsprechen, die durch die gesellschaftliche Entwicklung entstanden sind. Die Vereinheitlichung des Referenzalters ist ein Schritt in Richtung Gleichbe- handlung in der AHV, während mit den Massnahmen zur Flexibilisierung des Ren- tenbezugs und zur Förderung der Erwerbstätigkeit über das Alter von 65 Jahren hinaus langjährige Versprechen umgesetzt werden können.

1.2.4.2 Weitere geprüfte Option der Reform

Der Bundesrat hat ausserdem eine zweite Option geprüft, die sich inhaltlich stark an der Reform der Altersvorsorge 2020 orientierte, allerdings ohne die Massnahmen für die berufliche Vorsorge zu übernehmen. Diese Option sah eine gemischte Zusatzfi- nanzierung für die AHV vor, zum einen über eine Anhebung der MWST, zum anderen über eine Erhöhung der AHV-Beiträge. Insgesamt wurden praktisch alle Elemente der

2 AS 1998 1803; BBl 1997 III 741

3 AS 2000 677; BBl 1997 III 145

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Reform der Altersvorsorge 2020 übernommen, mit Ausnahme der Ausgleichsmass- nahmen für die AHV (Zuschlag von 70 Franken und Erhöhung der Plafonierungs- grenze für Ehepaare von 150 auf 155 %). Als Ausgleich für die Erhöhung des Refe- renzalters der Frauen auf 65 Jahre sah diese Option eine Aufwertung des Erwerbseinkommens der Frauen vor. Dazu sollte ein Faktor zur Anwendung kommen, der dem unerklärten Anteil der Lohnunterschiede zwischen Frauen und Männern ent- spricht. Aktuell liegt der unerklärte Anteil bei 7,4 Prozent. Die Zusatzfinanzierung hätte sich wie folgt zusammengesetzt: Die MWST-Sätze wären um 1 Prozentpunkt angehoben worden, der AHV-Beitragssatz um 0,3 Prozentpunkte. Nach eingehender Analyse wurde dieses Modell verworfen, da die Aufwertung der Einkommen der Frauen über einen Aufwertungsfaktor als eine nicht zweckmässige Ausgleichsmass- nahme erachtet wurde. Der Bundesrat ist sich der Lohnungleichheiten zwischen Frauen und Männern bewusst. Seine Position in Bezug auf korrigierende Massnahmen über die AHV hat sich seit der Botschaft zur Reform der Altersvorsorge 2020 aller- dings nicht geändert. Er ist nach wie vor der Ansicht, dass die Lohnungleichheit zwi- schen Männern und Frauen unabhängig von der Erhöhung des Rentenalters der Frauen behandelt werden muss: Lohnungleichheiten müssen dort bekämpft werden, wo sie entstehen, wobei korrigierende Massnahmen bei den AHV-Renten der Frauen keine zufriedenstellende Lösung darstellen. Der Bundesrat hat sich diesem Thema ange- nommen und am 5. Juli 2017 die Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Gleichstellung von Frau und Mann⁴ ans Parlament überwiesen.

1.2.5 Im Rahmen der Vorlage nicht behandelte

Massnahmen

1.2.5.1 Entflechtung der Bundeshaushalt

Die AHV wird durch Mittel aus verschiedenen Quellen finanziert. In erster Linie sind dies Versicherten- und Arbeitgeberbeiträge sowie Beiträge der öffentlichen Hand. Das Bundesgesetz über die AHV aus dem Jahr 1948 hielt bereits fest, die Versiche- rung sei über Einnahmen aus verschiedenen Quellen zu finanzieren. Deshalb beteili- gen sich Bund und Kantone seit Einführung der AHV an deren Finanzierung. Zuerst in Höhe von 160 Millionen Franken, dann mit 350 Millionen Franken, wobei jeweils zwei Drittel vom Bund und ein Drittel von den Kantonen stammten. Erst 1970 wurde mit der 6. AHV-Revision das Prinzip eines prozentualen Beitrags von 20 Prozent der AHV-Ausgaben eingeführt, der zu 15 Prozent vom Bund und zu 5 Prozent von den Kantonen getragen wurde. Das Verhältnis wurde bei späteren Revisionen leicht ange- passt, so dass ab 1999 der Beitrag des Bundes bei 16,36 Prozent und jener der Kantone bei 3,64 Prozent lag. Mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben- teilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) wurden die Kantone 2008 von der Mit- finanzierung der AHV befreit und der Bundesbeitrag auf 19,55 Prozent der AHV- Ausgaben festgesetzt. 2017 beteiligte sich der Bund mit über 8 Milliarden Franken an den AHV-Ausgaben. Da der Bundesbeitrag an die AHV-Ausgaben gekoppelt ist, steigt er prozentual zu den Ausgaben an, das heisst, der Bund trägt einen Teil der durch die demografische Ent- wicklung verursachten wachsenden finanziellen Belastung der AHV mit. Gleichzeitig

4 BBl 2017 5507

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geht ein immer noch recht hoher Anteil des Bundesbudgets (2017: 12,4 % der Bun- desausgaben) an die AHV. Diese wachsende Belastung beeinträchtigt die Umsetzung anderer Bundesaufgaben. Gemäss Schuldenbremse müssen Mehrausgaben in einem Aufgabengebiet entweder durch zusätzliche Einnahmen oder durch Einsparungen in anderen Gebieten kompensiert werden. Da Mehreinnahmen im Gegensatz zu den Ausgaben meist nur über Gesetzes- oder Verfassungsänderungen möglich sind, wir- ken sich die steigenden AHV-Ausgaben mehr und mehr auf die anderen Bundesauf- gaben aus. Deshalb muss der Bundesrat eine Lösung finden, die sowohl den finanzi- ellen Bedürfnissen der Versicherung als auch der Entwicklung der Bundeseinnahmen Rechnung trägt. Am 8. November und am 20. Dezember 2017 hat der Bundesrat beschlossen, die Ent- flechtung der Konten von Bund und AHV gesondert von diesem AHV-Reformprojekt weiter zu prüfen. Das heisst, dass der derzeitige Verteilschlüssel des Demografiepro- zents beibehalten wird (83 % des Ertrags aus dem Demografieprozent gehen an die AHV, 17 % an den Bund). Für die Bundeseinnahmen wäre es nicht zuträglich, der AHV den gesamten Ertrag aus dem Demografieprozent abzutreten, ohne im Gegen- zug den Bundesbeitrag anzupassen. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass im Rahmen der Steuervorlage 17 eine Erhöhung des Bundesanteils zur Diskus- sion steht (vgl. auch Kapitel 1.2.6).

1.2.5.2 Weitere Massnahmen aus der Reform der AHV 2020

Mit seiner Botschaft vom 19. November 2014 zur Reform der Altersvorsorge 2020 legte der Bundesrat nicht einfach nur eine Vorlage zur gleichzeitigen Reform von AHV und beruflicher Vorsorge vor. Vielmehr stand eine umfassende Reform beider Säulen im Zentrum. Im Rahmen der Beratungen hat das Parlament beschlossen, auf alle Massnahmen zu verzichten, die den Erfolg der Reform in einer Volksabstimmung gefährden könnten. Daher wurden folgende Massnahmen gestrichen:  Anpassung der Hinterlassenenrenten  Massnahmen zur Gleichbehandlung von Selbstständigerwerbenden und Ar- beitnehmenden in Bezug auf die Beitragssätze  Einführung eines Interventionsmechanismus in der AHV Des Weiteren hat das Parlament darauf verzichtet, die Anspruchsvoraussetzungen für AHV-Kinderrenten anzupassen, da es die vorliegenden Daten als unzureichend erach- tete. Um über eine vertiefte Analyse der Thematik zu verfügen, verabschiedete der Ständerat am 7. März 2017 das Postulat 16.3910 «Kinderrenten der ersten Säule ver- tieft analysieren» der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Stände- rats. Um das Postulat beantworten zu können, war ein Forschungsprojekt nötig, da die AHV nicht über die erforderlichen Daten verfügt. Die Arbeiten zu diesem Projekt dürften im 2019 abgeschlossen sein. Für das vorliegende Reformprojekt schlägt der Bundesrat deshalb vor, auf die Einfüh- rung der genannten Massnahmen zu verzichten. So kann die Diskussion auf die zent- ralen und dringenden Elemente im Hinblick auf die Sicherung des finanziellen Gleich- gewichts der AHV gelenkt werden.

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1.2.6 Verbindung mit der Steuervorlage 17

An der Sitzung vom 7. Juni 2018 hat sich der Ständerat dafür ausgesprochen, in der Steuervorlage 17 (18.031 Botschaft vom 21. März 2018 zum Bundesgesetz über die Steuervorlage 17) anstelle einer Erhöhung der Familienzulagen, wie vom Bundesrat vorgeschlagen, einen sozialen Ausgleich über die AHV vorzunehmen. Demnach soll jeder Steuerfranken, der durch die Steuervorlage 17 auf Ebene Bund, Kantone und Gemeinden entfällt, mit einem Franken an die Finanzierung der AHV gegenfinanziert werden. Vorgesehen sind eine Erhöhung des Beitragssatzes von 0,3 Prozent (je 0,15 Prozentpunkte für Arbeitgeber und Arbeitnehmer), eine Zuweisung des gesam- ten Demografieprozents der Mehrwertsteuer an die AHV und eine Erhöhung des Bun- desbeitrages an die AHV. Gemäss der Botschaft des Bundesrats werden die Steuer- ausfälle auf 1,78 Milliarden Franken für Bund, Kantone und Gemeinden geschätzt. Mit Einbezug der reduzierten Dividendenbesteuerung steigt dieser Betrag auf 2,1 Mil- liarden Franken, welcher vollumfänglich der AHV zugutekommen soll. Die Vorlage wird in der Herbstsession 2018 im Nationalrat behandelt werden. Da die Annahme dieser Vorlage noch ungewiss ist, werden diese Änderungen zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht in der Stabilisierung der AHV vorgesehen. Sofern diese Finanzierung vom Parlament beschlossen wird, hätte dies eine Reduktion des Finanzierungsbedarfs der AHV von 53 Milliarden Franken auf rund 23 Milliarden Franken zur Folge. Wird die vorgesehene Ausgleichsmassnahme von der Bundesversammlung beschlos- sen, muss der Finanzierungsbedarf der AHV im Rahmen der Botschaft neu evaluiert werden. Die Erhöhung der Mehrwertsteuer-Prozentpunkte wird in dem Umfange re- duziert, als zugunsten der AHV in Verbindung mit der Steuervorlage 17 zusätzliche Einnahmen durch die Erhöhung der Lohnbeiträge und des Bundesbeitrages sowie der vollständigen Zuweisung des Demografieprozents an die AHV generiert werden. Die MWST müsste in diesem Fall um 0,7 anstelle von 1,5 Prozentpunkte erhöht werden. Da der Ausgang der Steuervorlage 17 noch ungewiss ist und um den Finanzierungs- bedarf im Vernehmlassungsverfahren transparent darzustellen, wird vorgeschlagen, an dieser Stelle den gesamten Finanzierungsbedarf der AHV zu berücksichtigen. Auf jeden Fall bleibt die Reform der AHV dringend und notwendig, dabei bedarf es struk- tureller Reformen und einer nachhaltigen Finanzierung.

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Finanzielle Auswirkungen der Steuervorlage 17 auf die AHV (Beschlüsse ge- mäss Ständerat) Mehreinnahmen in Millionen Franken, zu Preisen von 2018

Jahr Erhöhung Beitrags- Erhöhung Bundes- Zuweisung Demo- Total satz anteil grafieprozent

2020 1180 296 520 1996 2021 1198 306 528 2032 2022 1215 309 538 2062 2023 1236 321 547 2105 2024 1258 326 557 2141 2025 1279 341 566 2186 2026 1300 347 575 2222 2027 1320 365 584 2269 2028 1340 372 593 2305 2029 1360 389 602 2352 2030 1381 396 611 2388 Total 2020-2030 14066 3769 6223 24058

1.3 Ziele

– Das Leistungsniveau der Altersvorsorge muss erhalten bleiben. – Das finanzielle Gleichgewicht von AHV und obligatorischer beruflicher Vor- sorge muss gesichert werden.

Der Bundesrat hat die Ziele der Altersvorsorge im Rahmen der Reform der Altersvor- sorge 2020 festgelegt. Sie wurden vom Parlament gutgeheissen und fanden in der Volksabstimmung eine breite Mehrheit. Diese Ziele sind zentral, um die Stabilität des in der Bundesverfassung (BV) verankerten Drei-Säulen-Systems zu erhalten.⁵ Die Bundesverfassung verpflichtet den Bund, Massnahmen für eine ausreichende Alters- , Hinterlassenen- und Invalidenversicherung zu treffen. Diese beruht auf drei Säulen: der eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung, der berufli- chen Vorsorge und der Selbstvorsorge.6 Während die 1. Säule den Existenzbedarf an- gemessen decken soll, allenfalls zusätzlich durch Ergänzungsleistungen, hat die obli- gatorische berufliche Vorsorge zur Aufgabe, in Kombination mit der 1. Säule die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise sicherzustellen. Gemäss der konstanten Auslegung der Bestimmungen durch den Bundesrat, die 1972 anlässlich der Einführung des Drei-Säulen-Prinzips erstmals formuliert wurde, gilt die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung dann als angemessen sichergestellt, wenn die AHV- und IV-Renten und jene der beruflichen Vorsorge zusammen rund 60 Pro-

5 SR 101

6 Art. 113 BV

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zent des letzten Einkommens betragen, wobei die Obergrenze bei rund 85 000 Fran- ken liegt. Das Drei-Säulen-System ist so ausgelegt, dass dieses Ziel durch die Kom- bination der verschiedenen Säulen erreicht werden kann. Das System der Altersvorsorge hat sich bewährt. Dennoch muss es für die demogra- fische und wirtschaftliche Entwicklung gerüstet sein. Ohne Massnahmen wird die Al- tersvorsorge als Ganzes destabilisiert. Kann das finanzielle Gleichgewicht der schwei- zerischen Altersvorsorgesysteme nicht mehr sichergestellt werden, ist in erster Linie der Erhalt des Leistungsniveaus gefährdet. Um eine solche Situation zu vermeiden, bedürfen sowohl die AHV als auch die obligatorische berufliche Vorsorge einer Re- form. Obwohl beide Versicherungen separat reformiert werden sollen, gelten die vom Bundesrat festgelegten Ziele für beide Reformen.

Niveau der Altersleistungen im Rentenalter erhalten Diese Zielsetzung bedeutet, dass mit den im Rahmen der obligatorischen Altersvor- sorge vorgeschlagenen Massnahmen das Niveau der Altersrenten nicht sinken darf. Somit ist eine Kürzung der AHV-Altersrenten ausgeschlossen. Dasselbe gilt für die obligatorische berufliche Vorsorge. Die Anpassung des Mindestumwandlungssatzes an die wirtschaftlichen Gegebenheiten darf nicht zu einer Senkung des Rentenniveaus in der obligatorischen Vorsorge führen. Daher sind Ausgleichmassnahmen erforder- lich, um die Auswirkungen der Anpassung auf die Renten aller Versicherten, die von der Anpassung betroffen sind, auszugleichen. Dazu gehören auch Bestimmungen für die Übergangsgeneration. Nach dem Altersrücktritt müssen die Altersleistungen der

1. Säule und der obligatorischen beruflichen Vorsorge weiterhin ein angemessenes

Leistungsniveau ergeben.

Sicherung der Finanzierung der AHV und der beruflichen Vorsorge Die 1. Säule und die obligatorische berufliche Vorsorge sind auf unterschiedliche Weise mit der demografischen und wirtschaftlichen Entwicklung konfrontiert. Die Finanzierung der 1. Säule über das Umlageverfahren, das ein Gleichgewicht zwischen Einnahmen und laufenden Ausgaben erfordert, wird durch die veränderte Altersstruk- tur in der Bevölkerung auf die Probe gestellt. Für die im Kapitaldeckungsverfahren finanzierte obligatorische berufliche Vorsorge hingegen besteht die Herausforderung vor allem in der längeren Rentenbezugsdauer. Der aktuelle Mindestumwandlungssatz ist jedoch nicht auf den längeren Zeitraum ausgerichtet, während dem die heutigen Renten ausbezahlt werden müssen. Die AHV ist einer der Grundpfeiler des Systems der sozialen Sicherheit; die Bevölkerung misst der Stabilität der AHV sowie dem ihr zugrundeliegenden Solidaritätsprinzip grosse Bedeutung bei. Für einen Teil der Be- völkerung stellt die AHV die wichtigste Einkommensquelle dar. Die Rentenleistun- gen müssen daher in jedem Fall sichergestellt sein, was die Sicherung der Finanzie- rung der AHV voraussetzt. Angesichts der unsicheren langfristigen Entwicklung muss diese Reformvorlage gezielte Massnahmen umfassen, die es erlauben, das finanzielle Gleichgewicht der AHV mittelfristig zu sichern, um das Leistungsniveau zu erhalten.

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1.4 Methode

– AHV und die obligatorische berufliche Vorsorge werden separat reformiert. – Die Reform der AHV ist dringend und muss rasch umgesetzt werden. – Die Reform der AHV muss sich auf die zentralen Elemente beschränken, mit denen die Finanzierung der Renten sichergestellt werden kann.

Im Rahmen seiner Botschaft zur Reform der Altersvorsorge 2020 hat der Bundesrat einen umfassenden Ansatz verabschiedet, mit dem die 1. Säule und die obligatorische berufliche Vorsorge gleichzeitig reformiert werden sollten. Denn beide Versicherun- gen sind mit demografischen und wirtschaftlichen Herausforderungen konfrontiert und ein solcher Ansatz hätte für die Versicherten verschiedene Vorteile gehabt: Die umfassende Reform hätte mehr Transparenz gebracht und mehr Lösungsmöglichkei- ten geboten, insbesondere bei den Ausgleichsmassnahmen. Die VOTO-Studie (siehe Ziff. 1.2.1) hat allerdings ergeben, dass die Komplexität der Reform der Altersvor- sorge 2020 einer der Faktoren für ihr Scheitern war. Ausserdem hat sich gezeigt, dass eine umfassende Reform von AHV und obligatorischer beruflicher Vorsorge die Mei- nungsbildung erschwerte. Nach den Gesprächen mit den wichtigsten Akteuren und in Anbetracht des dringenden Handlungsbedarfs in der AHV, ist der Bundesrat zum Schluss gekommen, dass eine umfassende Reform nicht mehrheitsfähig ist. Massnah- men für eine Reform der obligatorischen beruflichen Vorsorge müssen überdies eine starke Unterstützung durch die Sozialpartner erfahren, was mehr Zeit erfordert. Des- halb will der Bundesrat die AHV und die obligatorische berufliche Vorsorge separat reformieren. Die Vorlage zur Reform der AHV ist dringend und soll 2021 in Kraft treten. Bei der Reform der obligatorischen beruflichen Vorsorge werden die Sozial- partner in die Lösungssuche einbezogen. So kann die Versicherung an die wirtschaft- lichen und demografischen Gegebenheiten angepasst und gleichzeitig der Erhalt des Leistungsniveaus gewährleistet werden. Die Arbeiten wurden parallel lanciert, folgen aber unterschiedlichen Zeitplänen.

1.5 Demografische und wirtschaftliche Entwicklung

– Die Lebenserwartung steigt. – Das Verhältnis zwischen Aktiven und Pensionierten verändert sich. – Die Babyboom-Generation beeinflusst dieses Verhältnis in Zukunft verstärkt.

1.5.1 Demografische Entwicklung

Im Einklang mit dem weltweiten Trend geht die demografische Entwicklung auch in der Schweiz in Richtung alternder Bevölkerung. Dadurch verändert sich die Alters- pyramide, da der Anteil älterer Menschen im Verhältnis zur jüngeren Bevölkerung zunimmt. Die mit der Alterung und der tieferen Geburtenrate verbundene Verände- rung der Bevölkerungsstruktur wirkt sich bereits seit mehreren Jahren auf die 1. Säule

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aus. Bislang waren die Folgen allerdings kaum spürbar, da sie durch andere zeitlich begrenzte demografische, institutionelle und wirtschaftliche Parameter aufgefangen wurden. Sie werden aber das finanzielle Gleichgewicht der AHV in den nächsten Jah- ren gefährden. Da die Bevölkerungsalterung anhalten wird und die geburtenstarken Jahrgänge (im letzten Jahrhundert wurden zwei Geburtenspitzen verzeichnet: die erste im Jahr 1946, die zweite zwischen 1955 und 1970) das Rentenalter erreichen, werden die Auswirkungen nach und nach stärker ins Gewicht fallen.

Steigende Lebenserwartung 1966 hatten die Frauen in der Schweiz bei der Geburt eine Lebenserwartung von 75,3 Jahren, die Männer von 69,6 Jahren. Fünfzig Jahre später hat sich dieser Wert für Frauen auf 85,3 Jahre und für Männer auf 81,5 Jahre erhöht, was einem Anstieg von zehn Jahren für Frauen und von 12 Jahren für Männer entspricht. Die höhere Lebens- erwartung ist zwar teilweise auf den Rückgang der Sterblichkeit bei der Geburt zu- rückzuführen, Hauptgrund für diese Zunahme ist aber die stetig gesunkene Sterblich- keit älterer Personen. Die mit 65 Jahren verbleibende Lebenserwartung ist innerhalb der letzten fünfzig Jahre um sieben Jahre gestiegen: bei den Frauen von 15,6 auf 22,6 Jahre, bei den Männern von 13,0 auf 19,8 Jahre.

Tiefere Geburtenraten Die hohe Geburtenrate in der Kriegs- und der Nachkriegszeit (1939–1964) von durch- schnittlich 2,38 Kindern pro Frau sorgte bis Ende der 1960er-Jahre für den Generati- onenerhalt. Ab 1964 begann die Geburtenhäufigkeit zu sinken; sie pendelt seit 1976 um 1,5 Kinder je Frau, während die für den Generationenerhalt notwendige Rate bei 2,09 Kindern liegt. Damit liegt die Geburtenrate seit Längerem unter der für die de- mografische Erneuerung erforderlichen Quote. Dies wirkt sich aber noch nicht direkt auf die Altersvorsorge aus, da die geringere Anzahl Berufseinsteigerinnen und -ein- steiger bislang durch die relativ konstante Zuwanderung ausgeglichen wurde. Die zu- gewanderten Personen integrieren sich rasch in den Arbeitsmarkt und beteiligen sich somit sofort an der Umlagefinanzierung. Sobald diese Personen, die derzeit noch im Erwerbsalter sind, das Rentenalter erreichen, ändert sich der Trend.

Veränderte Altersstruktur der Bevölkerung In den letzten fünfzig Jahren ist die Bevölkerung der Schweiz so stark gewachsen wie noch nie. Neben den geburtenstarken Jahrgängen zwischen 1942 und 1973 hat auch die Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte zu einem Bevölkerungsanstieg geführt. Die Schweizer Wohnbevölkerung ist innerhalb von fünfzig Jahren um über 40 Prozent gewachsen und hat heute die Grenze von 8,4 Millionen Einwohnerinnen und Einwoh- nern überschritten. Dieses Wachstum teilt sich hälftig auf die schweizerische und die ausländische Bevölkerung auf. Seit ein paar Jahren ist der Migrationssaldo jedoch rückläufig. Der Migrationssaldo und der Ausländerbestand beeinflussen nicht nur das demogra- fische Wachstum, sondern auch die Altersstruktur der Bevölkerung. Diese hat sich in den letzten Jahrzehnten stark verändert. 1970 machten Personen ab 65 Jahren noch 11,5 Prozent der Bevölkerung aus. Bis ins Jahr 2016 hat sich ihr Anteil auf 18,1 Pro- zent erhöht. Demgegenüber ist der Anteil der unter 20-Jährigen von 1970 bis 2016 von 31,0 Prozent auf 20,1 Prozent gesunken. Da der Rückgang der Anzahl junger Per- sonen stärker war als der Zuwachs der über 65-Jährigen, ist der Anteil der Personen im Erwerbsalter (20 - 64 Jahre) an der Gesamtbevölkerung im gleichen Zeitraum von

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57,5 auf 61,8 Prozent gestiegen. Bei der Einführung der AHV im Jahr 1948 finanzier- ten noch rund 6,5 Aktive eine Person im Rentenalter, zurzeit kommen noch knapp 3,4 Aktive für eine pensionierte Person auf, und in dreissig Jahren wird das Verhältnis bei zirka 2:1 liegen. Die Entwicklung des Altersquotienten, der das Verhältnis der 65-Jährigen und Älteren zu den 20-64-Jährigen angibt, widerspiegelt diese erheblichen Veränderungen in der Altersstruktur der Bevölkerung in der Schweiz.

Grafik 1-1 Altersquotient in Prozent, 1970-2035

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030

Beobachtete Werte Szenario A-00-2015

Quellen: BFS – ESPOP (1970-2009), STATPOP (2010-2016), Bevölkerungsszenarien (ab 2017)

Mit dem schrittweisen Erreichen des Rentenalters durch die geburtenstarken Jahr- gänge werden mittelfristig zwei Gruppen prozentual an Bedeutung gewinnen: über 50-Jährige und ganz besonders über 65-Jährige. Das Medianalter der Bevölkerung wird weiter steigen. Diese Entwicklung hat für die Ausgaben der AHV weitreichende Folgen: Die Zahl der ausbezahlten Renten wird zunehmen, einerseits weil die Jahrgänge, die das Ren- tenalter erreichen werden, grösser sein werden, und andererseits weil die Dauer des Leistungsbezugs sich entsprechend der steigenden Lebenserwartung verlängern wird. Die Gruppe der 20- bis 40-Jährigen wird fortlaufend schrumpfen und die Zahl der Kinder dank Zuwanderung oder Anstieg der Geburtenrate nur noch leicht wachsen. Die Bestände der jungen Personen und damit der Arbeitskräfte von morgen verringern sich tendenziell.

Demografie und Altersvorsorge Die AHV reagiert mit grosser Verzögerung auf Veränderungen der demografischen Parameter. Eine Veränderung der Geburtenrate schlägt sich erst nach zwanzig Jahren auf die Beiträge nieder, nämlich dann, wenn die nach dieser Veränderung geborenen Kinder ins Erwerbsleben eintreten. Leistungsseitig machen sich die Auswirkungen

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noch viel später bemerkbar. Auch Veränderungen der Sterblichkeit wirken sich nicht sofort aus; dafür sind aber die Folgen nach einer gewissen Zeit umso deutlicher zu spüren, vor allem, wenn die Lebenserwartung der Personen im Rentenalter steigt. Eine grössere Zuwanderung hingegen beeinflusst die finanzielle Situation der AHV in kür- zester Zeit. Dies gilt insbesondere, wenn es sich bei den zugewanderten Personen um Erwerbstätige handelt, die bei der Aufnahme einer Beschäftigung in der Schweiz so- fort beitragspflichtig sind. Leistungsseitig dauert es etwas länger, bis sich die Verän- derung niederschlägt, denn die ausländischen Personen müssen ihren Leistungsan- spruch erst aufbauen. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass der seit 2000 positive Migrationssaldo zu einem konstanten Anstieg der Erwerbsbevölkerung in der Schweiz geführt und die AHV so mitfinanziert hat.7 Die tiefe Geburtenrate und die höhere Lebenserwartung werden die AHV dennoch vor eine grosse Herausforderung stellen.

1.5.2 Wirtschaftliche Entwicklung

Die finanzielle Entwicklung der Altersvorsorge hängt nicht allein von der Verände- rung der demografischen Strukturen ab. Die Entwicklung der Arbeitsproduktivität und des Arbeitsmarktes üben einen ebenso grossen Einfluss auf das finanzielle Gleichgewicht der AHV aus. Während die Demografie vor allem auf die Ausgaben der Altersvorsorge wirkt, werden die Einnahmen der AHV zur Hauptsache von der wirtschaftlichen Entwicklung bestimmt. Die erste Hälfte der 1990er-Jahre war in der Schweiz von einer schwachen wirtschaft- lichen Entwicklung geprägt. In der ersten Hälfte des Jahrzehnts war – gemessen an der realen Veränderung des Bruttoinlandprodukts (BIP) – sogar eine Schrumpfung der gesamtwirtschaftlichen Wertschöpfung festzustellen. Danach setzte eine Phase mit einem Wachstum von meist deutlich über einem Prozent pro Jahr ein. Insbeson- dere Entwicklungen in der Finanzwirtschaft und vor allem in der sogenannten «New Economy» trieben diese Wachstumsphase in der zweiten Hälfte der 1990er-Jahre an. Nach dem Platzen der «Dotcom-Blase», was die Handelspreise auf dem Informatik- markt massiv erhöhte, und den weltweiten Folgen der Anschläge vom 11. September

2001 verlor die Schweizer Wirtschaft an Schwung und verzeichnete im Jahr 2003

erneut eine negative Wachstumsrate. Doch bereits die darauffolgenden Jahre waren erneut durch eine markante Steigerung des realen BIP gekennzeichnet. Das Wachstum fiel deutlich kräftiger aus als in den 1990er-Jahren: Es bewegte sich zwischen jährlich 2,8 und 4,1 Prozent (vgl. Grafik 1-2 zur Entwicklung des BIP). Gestützt wurden diese markanten Steigerungen insbesondere durch den Finanzsektor, aber auch die stark ex- portorientierte verarbeitende Industrie konnte in diesen Jahren vom weltweiten Auf- schwung profitieren. Mit der Finanz- und Wirtschaftskrise Ende 2008 fiel dann auch das Wachstum – anfänglich insbesondere infolge der Turbulenzen im Finanzsektor – unter die 2-Prozent-Marke zurück. 2009 nahm die Wirtschaftsleistung im Vergleich zum Vorjahr real sogar um 2,2 Prozent ab.

7 Bericht des Bundesrates vom 28. Januar 2009 in Erfüllung des Postulats Schelbert Louis (07.3396) vom 20. Juni 2007 («Aktualisierung der Berechnungsgrundlagen zur Erstellung von Perspektivrechnungen in der AHV»).

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Grafik 1-2 Reale Entwicklung des Bruttoinlandprodukts BIP, 1980-2016

200 5.0

175 4.0

Jährliche Veränderung in % 150 3.0

Index (1980 = 100) 125 2.0

100 1.0

75 0.0

50 -1.0

25 -2.0

0 -3.0 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

Jährliche Veränderung in % (rechte Skala) BIP real indexiert (linke Skala)

Quelle: BFS – Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung

Die weltweite Finanz- und Wirtschaftskrise hat die Wirtschaft der meisten OECD- Länder in eine Rezession gestürzt. Dies ist vor allem auf die starke Beteiligung der Länder am internationalen Handel und auf das relativ grosse Gewicht der Finanzin- termediation in der Wirtschaftstätigkeit zurückzuführen. Die Schweizer Wirtschaft erholte sich 2010, und das BIP wuchs um 3 Prozent. Zwischen 2011 und 2014 legte sie trotz des infolge der Finanzkrise von 2008 schwierigen internationalen Umfelds weiter zu. Das Wachstum war jedoch geringer und blieb bis 2013 unter 2 Prozent. Nach drei Jahren mit steigendem Wachstum verlangsamte sich die Wirtschaftsaktivi- tät 2015 erneut, und auch 2016 wuchs die Schweizer Wirtschaft nur moderat. Dies ist auf Rückschläge infolge der Aufhebung des Mindestkurses Euro/Franken sowie auf die schwierige Lage des Bankensektors zurückzuführen. Laut den aktuellen Konjunk- turprognosen dürfte das Wachstum der Schweizer Wirtschaft nach einem verhaltenen

2017 in den Jahren 2018 und 2019 wieder anziehen .

Wirtschaft und Altersvorsorge Die wirtschaftlichen Schwankungen beeinflussen die Einnahmen der AHV stärker und rascher als ihre Ausgaben. Dies erklärt sich durch den Umstand, dass sich die Wirtschaftsaktivität direkt auf die Entwicklung der Löhne und der Beschäftigung und damit auf die beitragspflichtige Lohnsumme auswirkt. Die Leistungen reagieren hin- gegen weniger stark auf die wirtschaftliche Entwicklung, da die neuen Renten auf- grund der während des gesamten Erwerbslebens erzielten Einkommen berechnet wer- den (die letzten Jahre spielen damit nur eine untergeordnete Rolle) und weil die laufenden Renten mittels eines Mischindexes angepasst werden. Dieser entspricht dem arithmetischen Mittel zwischen dem Lohn- und dem Preisindex, das bedeutet: Wenn die Preise und die Löhne steigen, werden die Renten an die Inflation und nur zur Hälfte an die Reallohnerhöhung angepasst.

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Mit anderen Worten: Je stärker das Wirtschaftswachstum ist, desto stärker wird das Budget der AHV entlastet, da die Einnahmen schneller steigen als die Ausgaben. Re- zessionen haben den gegenteiligen Effekt: Die Einnahmen sinken sofort, während die Ausgaben konstant bleiben.

1.6 Finanzielle Perspektiven

– Die Leistungen der AHV sind nicht ausreichend finanziert. – Seit dem Jahr 2014 sind die Finanzen der AHV nicht mehr im Gleichgewicht: Die laufenden Einnahmen reichen nicht mehr aus, um die jährlichen Renten zu finanzieren. – Zwischen 2021 und 2030 wird sich das kumulierte Umlagedefizit auf insge- samt 43 Milliarden Franken belaufen. Um den Stand des AHV-Fonds bis 2030 wieder auf 100 Prozent einer Jahresausgabe zu bringen, sind zusätzliche fi- nanzielle Mittel in Höhe von 53 Milliarden Franken nötig.

1.6.1 Ausgangslage

Die Planung einer langfristig stabilen Finanzierung der AHV verlangt in einem ersten Schritt zunächst die Festlegung der Einflussfaktoren und Berechnungsparameter, auf deren Basis die zukünftige finanzielle Entwicklung errechnet werden soll. Die nach- folgenden Ausführungen legen dar, auf welchen Daten und Annahmen die finanziel- len Perspektiven beruhen.8 Sie erlauben einerseits, die Entstehung der Finanzierungs- lücke in der AHV nachzuvollziehen, andererseits kann verdeutlicht werden, wie diese Differenzen durch die vorgeschlagenen Massnahmen aufgefangen und ausgeglichen werden sollen. Die finanzielle Entwicklung der AHV wird im Wesentlichen durch die folgenden Fak- toren beeinflusst: – die Anzahl der Personen, die Beiträge zahlen, – die Anzahl der Rentnerinnen und Rentner sowie die Dauer des Rentenbezugs, – die wirtschaftliche Entwicklung. Die AHV reagiert auf der Finanzierungsseite sensibel auf Veränderungen der Lohn- summe und der wirtschaftlichen Entwicklung. Ist das wirtschaftliche Umfeld günstig, so sind die Beschäftigung und die Zuwanderung, insbesondere gut qualifizierter Ar- beitskräfte hoch, und die Einnahmen der AHV steigen rasch an. Umgekehrt nehmen sie ebenso deutlich ab, wenn die Beschäftigung zurückgeht. Auf der Ausgabenseite dominiert in umlagefinanzierten Systemen neben der Zahl der Rentnerinnen und Rentner deren Lebenserwartung, das heisst der Zeitraum während dem Leistungen bezogen werden.

8 Vgl. auch: EFD (2016), Langfristperspektiven der öffentlichen Finanzen in der Schweiz 2016; BFS (2016), Szenarien zur Bevölkerungsentwicklung der Schweiz 2015–2045

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In einen zweiten Planungsschritt werden für die relevanten Einflussfaktoren die Para- meter festgelegt, mit denen die langfristige Entwicklung der Einnahmen und Ausga- ben bzw. allfällige Finanzlücken berechnet werden können.

1.6.2 Finanzielle Perspektiven der AHV

Datengrundlagen Die Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben der AHV beruht auf den Wechsel- wirkungen zwischen den demografischen und wirtschaftlichen Parametern. Die de- mografischen Parameter beschreiben die Entwicklung der ständigen Wohnbevölke- rung. Diese hängt von den Geburten, Todesfällen sowie von der Ein- und Auswanderung ab. Das Bundesamt für Statistik (BFS) erstellt periodisch – in der Re- gel alle fünf Jahre – demografische Szenarien, die auf beobachteten Parametern und auf Hypothesen über ihre künftige Entwicklung beruhen. Auf der Grundlage der Wirt- schaftsparameter wird die langfristige Entwicklungstendenz der Schweizer Wirtschaft ermittelt. Diesen Parametern liegen die für das Budget und den Finanzplan des Bundes ermittelten Werte zugrunde. Massgebend ist dabei die Entwicklung der Beschäfti- gung, der Arbeitsproduktivität, der Löhne, der Konsumentenpreise, der Zinsen und der mittleren Arbeitslosenquote. Anhand von Hypothesen zur Entwicklung dieser Pa- rameter lassen sich Szenarien für die implizite Wirtschaftsentwicklung (oder das BIP- Wachstum) ableiten. Auf der Basis der demografischen Parameter wird zunächst ein Finanzierungsszenario der AHV berechnet.9 Dieses Referenzszenario beruht mehrheitlich auf der Fortset- zung der Entwicklung der letzten Jahre und folgt der wahrscheinlichsten Ausprägung der Parameter.

9 Als Szenario für die Bevölkerungsentwicklung ab dem Jahr 2017 dient dabei das Refe- renzszenario A-00-2015 des BFS.

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Grafik 1-3 Wanderungssaldo, 1980-2035

95 000

80 000

65 000

50 000

35 000

20 000

5 000

- 10 000 1980 1990 2000 2010 2020 2030

Beobachtete Werte Szenario A-00-2015

Quellen: BFS – ESPOP (1980-2010), STATPOP (2011-2016, 2017 prov.), Bevölkerungsszena- rio A-00-2015 (ab 2015)

Die Entwicklung des Wanderungssaldos zeigt, wie stark und wie rasch sich diese Grösse in der Schweiz geändert hat. Innert weniger Jahre kann er von einem hohen positiven Wert auf Null zurückgehen oder gar negativ werden, wenn die Auswande- rungen die Einwanderungen übertreffen. So standen beispielsweise 2008 184 000 Ein- wanderungen 86 000 Auswanderungen gegenüber, und der Wanderungssaldo hat mit 98 000 Personen einen Höchststand erreicht. Schon im darauffolgenden Jahr hatte er sich um fast einen Viertel reduziert und lag nur noch bei knapp 75 000 Personen. Laut den provisorischen Ergebnissen zur Bevölkerungsentwicklung 2017 betrug der Wan- derungssaldo im Jahr 2017 rund 50 000 Personen und dürfte gemäss dem Referenz- Bevölkerungsszenario bis 2035 auf 45 000 Personen sinken. Bei der Berechnung der finanziellen Perspektiven der AHV werden jedoch nicht die absoluten Werte aus dem Bevölkerungsszenario verwendet, sondern die Entwicklungsraten. In der aktuellen Projektion ist dabei der tiefere beobachtete Wert 2017 bereits berücksichtigt. Allerdings beeinflussen nicht nur die hohe Volatilität des Wanderungssaldos, sondern auch die Ausbildung und die Erwerbstätigkeit der Zugewanderten die Einnahmen der AHV erheblich. In den letzten 20 Jahren sind besonders viele gut qualifizierte Ar- beitskräfte eingewandert. Sie erzielen in der Regel ein hohes Einkommen und entrich- ten entsprechend hohe Beiträge an die AHV. Auch unter Berücksichtigung der erwor- benen Rentenansprüche verbleibt ein positiver Saldo der Beiträge zugunsten der AHV. Ohne Zuwanderung wäre das Umlageergebnis der AHV tiefer ausgefallen als mit den Beiträgen der zugewanderten Arbeitskräfte.

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Grafik 1-4 Entwicklung des Umlageergebnisses der AHV, 2017-2035, in Millionen Fran- ken zu Preisen von 2018

0

-2 000

-4 000

-6 000

-8 000

-10 000

-12 000

-14 000 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035

Quelle: BSV – Finanzhaushalt der AHV gemäss geltender Ordnung, Version 13.03.2018

Wenn sich die Bevölkerung und die Wirtschaft gemäss dem AHV-Referenzszenario entwickeln, ist zu erwarten, dass sich das Umlageergebnis kontinuierlich verschlech- tern wird: Im Jahr 2030 werden die Ausgaben die Einnahmen um fast 8 Milliarden Franken übersteigen. Da die umlagefinanzierte AHV besonders stark von der demo- grafischen Entwicklung beeinflusst wird, verursachen die Pensionierung von gebur- tenstarken Jahrgängen und die zunehmende Dauer des Rentenbezugs ein kontinuier- liches Anwachsen der Ausgaben. Die Zahl der nachrückenden jungen Erwachsenen ist deutlich geringer, weshalb die Einnahmen langsamer wachsen als die Ausgaben. Je negativer das Umlageergebnis wird, umso mehr müssen die Fondsreserven für die Rentenzahlungen eingesetzt werden. Ohne Gegenmassnahmen geraten die Finanzen der AHV so rasch aus dem Gleichgewicht. Der am wenigsten berechenbare Faktor ist dabei die Nettomigration, die sich wie erläutert rasch ändern kann. Bleibt der Wande- rungssaldo positiv, so wird der Zeitpunkt der Unterdeckung des AHV-Fonds nach hinten verschoben; sinkt die Zahl der Zugewanderten unerwartet stark, so wird die Finanzierungslücke schon früher sichtbar. Dieser Effekt wird durch die wirtschaftli- che Entwicklung noch verstärkt.

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Grafik 1-5 Entwicklung des AHV-Fonds, 2017-2035, in Prozent der jährlichen Ausgaben

120 100 80 60 40 20 0 -20 -40 -60 -80 -100 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035

Quelle: BSV – Finanzhaushalt der AHV gemäss geltender Ordnung, Version 13.03.2018

Die Grafik zeigt den Stand des AHV-Ausgleichsfonds in Prozent der jährlichen AHV- Ausgaben nach Abzug der Schulden, welche die IV beim AHV-Fonds hat. Gemäss dem dargestellten AHV-Referenzszenario wird der AHV-Fonds ohne Gegenmassnah- men etwa im Jahr 2026 nur noch 50 Prozent einer Jahresausgabe enthalten. Bereits zwei bis drei Jahre später dürfte der Fonds unter 30 Prozent sinken und wäre somit nicht mehr in der Lage, alle Renten rechtzeitig auszuzahlen. Es käme zur teilweisen Illiquidität, weil die Ausgaben des Fonds kontinuierlich anfallen, die Einnahmen je- doch weniger regelmässig eingehen. Ohne Gegenmassnahmen werden die Fondsre- serven der AHV im Jahr 2030 aufgebraucht sein.

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2 Vorverfahren

2.1 Entwicklung der AHV seit der 10. AHV-Revision

Seit ihrer Einführung im Jahr 1948 wurde die AHV mehrfach reformiert. Die einzelnen Revisionen sollten namentlich die Leistungshöhe verbessern. Die letzte dieser Revisi- onen, die 10. AHV-Revision, ist seit 1997 in Kraft. Dabei wurden das Splitting, Erzie- hungs- und Betreuungsgutschriften, die Individualrente anstelle der Ehepaarrente, die Möglichkeit des Rentenvorbezugs und die schrittweise Erhöhung des Rentenalters der Frauen von 62 auf 64 Jahre eingeführt. In der Folge wurde die Finanzierung der AHV mehrmals punktuell angepasst. Seit 1999 wird ein Mehrwertsteuerprozent zugunsten der AHV¹⁰ erhoben und seit 2000 fliessen die Einnahmen aus der Spielbankenabgabe vollumfänglich in die AHV11. Ausserdem wurde dem AHV-Ausgleichsfonds im Jahr

2007 der Erlös aus dem Goldverkauf der Schweizerischen Nationalbank (SNB) in der

Höhe von 7 Milliarden Franken zugewiesen. Danach wurde das Bundesgesetz vom 20. Dezember 194612 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG) zwar ver- schiedentlich revidiert. Die Änderungen hatten aber vorwiegend technische Anpassun- gen und Anpassungen an das Personenfreizügigkeitsabkommen zum Gegenstand. Wei- tere gesetzliche Anpassungen waren die Einführung einer nichtsprechenden, 13- stelligen AHV-Nummer im Jahr 200813, die Harmonisierung der Register14 und die am 1. Januar 2012 in Kraft gesetzte Revision der Durchführung der AHV15, die mit einer ganzen Reihe technischer Änderungen verbunden war. Zusätzlich zu den AHV-Revisionen hat auch das AHVG im Zuge mehrerer Reformen Änderungen erfahren. Mit Artikel 49a AHVG und den ihm folgenden Artikeln, die am 1. Januar 200116 aufgrund des Datenschutzgesetzes eingeführt worden sind, wurde die Rechtsgrundlage für die Bearbeitung von Personendaten geschaffen. Am 1. Januar bzw. 1. April 2001 trat die Revision der freiwilligen AHV/IV in Kraft 17. Am 1. Juni

2002 wurden in Artikel 153a AHVG aufgrund des Freizügigkeitsabkommens mit den

EU-Mitgliedstaaten das Verhältnis zum europäischen Recht geregelt und bestimmte EU-Verordnungen auch für die Schweiz für anwendbar erklärt18. Das Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 200019 über den Allgemeinen Teil des Sozialver- sicherungsrechts (ATSG) am 1. Januar 2003 machte weitere Anpassungen erforder- lich. Am 1. Januar 200820 trat die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Auf- gabenteilung zwischen Bund und Kantonen in Kraft. Damit beteiligt sich nur noch der Bund an der Finanzierung der individuellen Leistungen der AHV. Ferner finanziert er weiterhin die Beiträge an gesamtschweizerisch tätige, gemeinnützige private Organi- sationen zugunsten betagter Personen. Mit dem Bundesgesetz vom 19. März 201021 über die Sanierung der Invalidenversicherung, das am 1. Januar 2011 in Kraft getreten ist, wurde ein selbstständiger, vom AHV-Fonds getrennter IV-Fonds gebildet und eine

10 AS 1998 1803; BBl 1997 III 741

11 AS 2000 677; BBl 1997 III 145

12 SR 831.10

13 AS 2007 5259; BBl 2006 501

14 AS 2006 4165; BBl 2006 427

15 AS 2011 4745; BBl 2011 543

16 AS 2000 2749; BBl 2000 255

17 AS 2000 2677; BBl 1999 4983

18 AS 2002 685; BBl 2001 4963

19 AS 2002 3371; BBl 1999 4523

20 AS 2007 5779; BBl 2005 6029

21 AS 2010 3839; BBl 2009 8711

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Überweisung von 5 Milliarden Franken à fonds perdu an den IV-Fonds geleistet. Das neue Bundesgesetz vom 13. Juni 200822 über die Neuordnung der Pflegefinanzierung, in Kraft seit 1. Januar 2011, führte die Hilflosenentschädigung für Personen ein, die in leichtem Grad hilflos sind und Pflege zu Hause benötigen.

Abgelehnte Vorlagen

11. AHV-Revision (erste Fassung)

Die erste Fassung der 11. AHV-Revision23 wurde 2004 in einer Volksabstimmung mit 67,9 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt. Sie sah verschiedene Finanzierungsmassnah- men wie die Erhöhung des Rentenalters, die Gleichstellung zwischen Mann und Frau bei den Hinterlassenenrenten sowie die Erhöhung der Mehrwertsteuer für die AHV und die IV vor.

11. AHV-Revision (neue Fassung)

Das in zwei Botschaften24 aufgenommene Revisionsziel bestand darin, mit verschie- denen, aus der ersten Vorlage übernommenen Massnahmen Einsparungen zu erzielen und eine Vorruhestandsleistung in die Ergänzungsleistungen zur AHV und zur IV aufzunehmen. Nach mehrjährigen Debatten in der Bundesversammlung wurde die Vorlage in der Schlussabstimmung vom Nationalrat im Oktober 2010 abgelehnt. Parallel zur 11. AHV-Revision forderte eine im März 2006 eingereichte Initiative des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes, dass Personen mit Erwerbseinkommen bis rund 120 000 Franken eine ungekürzte AHV-Rente vorbeziehen können, wenn sie ihre Erwerbstätigkeit aufgeben. Die Initiative wurde in der Volksabstimmung vom 30. November 2008 mit 58,6 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt. Reform der Altersvorsorge 2020 In der Volksabstimmung vom 24. September 2017 wurden beiden Vorlagen der Re- form Altersvorsorge 2020 abgelehnt. Der Bundesbeschluss über die Zusatzfinanzie- rung der AHV durch eine Erhöhung der Mehrwertsteuer scheiterte mit einer knappen Nein-Mehrheit von 2357 Stimmen und einer Nein-Mehrheit von 13 ½ gegen 9 ½ Kan- tonen am Volksmehr und am Ständemehr. Das Bundesgesetz über die Reform der Altersvorsorge 2020 wurde von 52,7 Prozent der Stimmenden verworfen. Die Vor- lage sah eine gesamtheitliche Reform von 1. Säule und obligatorischer beruflicher Vorsorge vor, wollte das Leistungsniveau der Altersvorsorge erhalten und das finan- zielle Gleichgewicht beider Säulen sichern. Die Reform sollte in erster Linie das Re- ferenzalter von Männern und Frauen bei 65 Jahren vereinheitlichen und schuf durch die Einführung der Bezugsmöglichkeit eines Teils der Rente die Voraussetzungen für einen schrittweisen Altersrücktritt zwischen 62 und 70 Jahren. Ausserdem hätten Per- sonen, die ihre Erwerbstätigkeit über das Alter von 65 Jahren hinaus weiterführen, die Möglichkeit gehabt, ihre AHV-Rente aufzubessern. Im BVG wurde der obligatorische Mindestumwandlungssatz auf 6 Prozent gesenkt, um der höheren Lebenserwartung und den tiefen Zinssätzen Rechnung zu tragen. Im Gegenzug wurden in der obligato- rischen beruflichen Vorsorge Ausgleichsmassnahmen vorgesehen, damit das Renten- niveau erhalten bleibt. Auch für die AHV enthielt die Vorlage Ausgleichsmassnah- men. Neue AHV-Renten sollten um 70 Franken pro Monat erhöht und der Plafonds

22 AS 2009 3517; BBl 2005 2033

23 BBl 2000 1865

24 BBl 2006 1957; BBl 2006 2061

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für die sogenannte Ehepaarrente von 150 auf 155 Prozent angehoben werden. Diese Ausgleichsmassnahmen sollten über eine Anhebung des AHV-Beitragssatzes um 0,3 Prozentpunkte finanziert werden. Für die AHV-Zusatzfinanzierung sah das Re- formprojekt vor, der AHV einerseits den Teil des MWST-Demografieprozents zu- kommen zu lassen, der aktuell an den Bund geht. Andererseits sollten die MWST- Sätze in zwei Schritten um insgesamt 0,6 Prozentpunkte angehoben werden.

2.2 Vorarbeiten

Im Rahmen der Reform der Altersvorsorge 2020 wurden verschiedene Vorarbeiten und wichtige Studien durchgeführt. Die Ergebnisse dieser Arbeiten sind immer noch stichhaltig und dienen auch für das aktuelle Reformprojekt als Grundlage. Auf eine detaillierte Beschreibung wird indes verzichtet, da die Arbeiten in der Botschaft des Bundesrates zur Reform der Altersvorsorge 202025 bereits ausführlich dokumentiert sind. Nachfolgend werden einzig die Arbeiten in Zusammenhang mit den vorgeschla- genen Massnahmen dargelegt.

Babyboom-Generation und AHV

2012 wurden die Auswirkungen des Babybooms auf die AHV in einer umfassenden

Studie untersucht.26 Der Babyboom, also die geburtenstarken Jahrgänge von 1942 bis 1973, ist ein klar ausgewiesenes Phänomen. Während die Babyboom-Generationen den Altersquotienten, das heisst das Verhältnis zwischen den Personen im Ruhestand und den Erwerbstätigen, derzeit verkleinern, wird das schrittweise Eintreten der Ba- byboom-Jahrgänge ins Pensionsalter dieses Gleichgewicht ab Mitte der 2020er-Jahre in eine Schieflage bringen. Der Babyboom überdeckt somit in einer ersten Phase die strukturellen demografischen Veränderungen, verstärkt sie aber anschliessend. Am wichtigsten sind die Auswirkungen auf die Entwicklung der Arbeitsproduktivität. Die steigende Produktivität treibt nicht nur die Einnahmen der AHV an, sondern erhöht über den Mischindex auch die Renten und somit längerfristig die Rentenansprüche.

Einflussfaktoren der frühzeitigen Pensionierung Die höhere Lebenserwartung und der gleitende Übergang der zahlenmässig starken Babyboom-Generationen in den Ruhestand lassen die Zahl der Erwerbstätigen von 2015 bis 2035 kontinuierlich sinken. Die Arbeitsmarktbeteiligung der älteren Bevöl- kerung gewinnt im Hinblick auf die Sicherung des Wachstums und der Stabilität der AHV zunehmend an Bedeutung. Wenn die Altersvorsorge nachhaltig gesichert wer- den soll, muss die Beteiligung älterer Arbeitskräfte am Schweizer Arbeitsmarkt auf- gewertet werden. Eine Studie aus dem Jahr 2012 hat ergeben, dass beim vorzeitigen Arbeitsmarktaus- tritt von Personen zwischen 58 und 63/64 Jahren der Wunsch nach mehr Freizeit, ge- sundheitliche Einschränkungen, Zwangspensionierungen oder Kündigungen sowie unbefriedigende Arbeitsbedingungen eine bedeutende Rolle spielen.27 Bei Frühpen- sionierten erfolgte der Austritt aus dem Erwerbsleben grösstenteils freiwillig. Bei den

25 BBl 2015 1

26 Müller, U. et al. (2012): Babyboom-Generation und AHV 2010–2060, Beiträge zur Sozia- len Sicherheit, Forschungsbericht Nr. 9/12, Bern. 27 Trageser, J. et al. (2012): Altersrücktritt im Kontext der demografischen Entwicklung, Beiträge zur Sozialen Sicherheit, Forschungsbericht Nr. 11/12, Bern.

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institutionellen Anreizen übten insbesondere die Regelungen zur obligatorischen be- ruflichen Vorsorge und die Möglichkeit des Vorbezugs der AHV-Rente einen Ein- fluss auf vorzeitige Pensionierungen aus. Personen zwischen 58 und 63/64 Jahren zei- gen eine gewisse Bereitschaft, unter bestimmten Bedingungen über das ordentliche AHV-Rentenalter hinaus erwerbstätig zu sein. Ein Fünftel der Erwerbstätigen plant dies bereits heute. Die befragten Unternehmen finden es allgemein sinnvoll und notwendig, ältere Ar- beitnehmende zukünftig bis zum ordentlichen Rentenalter zu beschäftigen. Dies wird vor allem mit der längeren Nutzung der Kompetenzen der Mitarbeitenden und der Sicherstellung des Knowhow-Transfers an jüngere Mitarbeitende begründet. Alters- gerechte Arbeitsbedingungen (u.a. flexible Arbeitsmodelle, angepasste Funktion/Tä- tigkeit und die Berücksichtigung gesundheitlicher Aspekte) sind wichtige Vorausset- zungen für die Beschäftigung von Personen ab 58 Jahren. Allerdings verfügen die Unternehmen grösstenteils nicht über eine systematische Personalpolitik zur Förde- rung der Beschäftigung älterer Arbeitskräfte. Die Rekrutierung von älteren Arbeits- kräften hat im Vergleich zu alternativen Strategien, wie zum Beispiel Bemühungen zur Anstellung von jüngeren Arbeitnehmenden, Frauen oder ausländischen Arbeit- nehmenden, einen deutlich geringeren Stellenwert.

Unterschiedliche Lebenserwartung Eine Studie hat sich mit den sozio-ökonomischen Faktoren befasst, die sich auf die Lebenserwartungen in der Schweiz auswirken.28 Der Studie zufolge ist der Bildungs- abschluss für die grössten Unterschiede bei der Lebenserwartung nach der Pensionie- rung verantwortlich. Je höher der Bildungsstand, desto höher die Lebenserwartung im Alter von 65 Jahren. Dieser für die Schweiz beobachtete Zusammenhang deckt sich mit den Erkenntnissen aus Studien anderer Industrieländer. Anhand des Bildungs- stand-Indikators haben die Forscherinnen und Forscher verschiedene Modelle zur Dif- ferenzierung des Rentenalters anhand der Lebenserwartung mit 65 Jahren ausgearbei- tet.

Die wirtschaftliche Situation von Pensionierten Mehrere Forschungsarbeiten haben die wirtschaftliche Situation von Personen im Ru- hestand untersucht.29 Während bei den Erwerbstätigen das Erwerbseinkommen den grössten Teil des ver- fügbaren Einkommens ausmacht, stammt das Einkommen der Personen im Ruhestand aus vier Einnahmequellen: dem Einkommen aus der 1. Säule (40 %), den Renten der obligatorischen beruflichen Vorsorge (20 %), den Vermögenserträgen (30 %) und dem Erwerbseinkommen. Zusammengerechnet ergibt sich im Rentenalter ein Medi- aneinkommen von 67 Prozent des Medianeinkommens der Erwerbstätigen. Während Personen bei der Pensionierung wirtschaftlich mehrheitlich gut gestellt sind, befinden sich über 80-Jährige in einer weniger guten finanziellen Situation, vergleichbar mit der Gruppe der 25- bis 34-Jährigen.

28 Wanner, P. et al. (2012): Mortalité différentielle en Suisse 1990–2005, Beiträge zur Sozi- alen Sicherheit, Forschungsbericht Nr. 10/12, Bern (Publikation in Französisch mit deut- scher Zusammenfassung). 29 Wanner, P. et al. (2008): Die wirtschaftliche Situation von Erwerbstätigen und Personen im Ruhestand, Beiträge zur Sozialen Sicherheit, Forschungsbericht Nr. 1/08, Bern

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3 Internationaler Vergleich

Wenngleich die nationalen Rentensysteme nur schwer miteinander vergleichbar sind, können folgende Elemente hervorgehoben werden.

Um der Bevölkerungsalterung zu begegnen und so das Rentensystem langfristig zu sichern, wurden in den europäischen Staaten in den letzten Jahren mehr oder weniger umfassende Reformen durchgeführt. Diese Reformen waren überwiegend darauf aus- gerichtet, die Bevölkerung zu motivieren, mehr und länger zu arbeiten. Dieses Ziel kann durch verschiedene Massnahmen erreicht werden. Zum einen werden Massnahmen im Bereich des Rentenalters getroffen. In Ländern mit unterschiedlichem Rentenalter für Männer und Frauen wird das Rentenalter der Frauen an dasjenige der Männer angeglichen (Österreich, Italien, Vereinigtes König- reich). In fast allen europäischen Ländern wurde oder wird das gesetzliche bzw. ordentliche Rentenalter erhöht, mit teilweise langen Übergangsperioden (Deutschland, Däne- mark, Spanien, Niederlande, Vereinigtes Königreich). Folgende zwei Elemente müs- sen allerdings berücksichtigt werden. Einerseits kann das gesetzliche Rentenalter nicht allein sondern muss in Relation zum tatsächlichen Erwerbsaustrittsalter betrach- tet werden. Eine Erhöhung des gesetzlichen Rentenalters ist wirkungslos, wenn Ar- beitnehmende den Arbeitsmarkt deutlich vor dem gesetzlich festgelegten Rentenalter verlassen. Die zentrale Herausforderung für die europäischen Länder besteht folglich weiterhin in der Annäherung des Erwerbsaustrittsalters an das gesetzliche Rentenal- ter. In mehr als der Hälfte der europäischen OECD-Mitgliedsstaaten liegt das durch- schnittliche Erwerbsaustrittsalter unter dem ordentlichen Rentenalter; die Unter- schiede schwanken zwischen 6 Monaten in der Tschechischen Republik, 4,5 Jahren in Italien für Männer, mehr als einem Jahr in Polen und mehr als 5 Jahren in Belgien für Frauen (2016)30. Andererseits muss, um eine umfassende Einschätzung der Situa- tion dieser Länder vornehmen zu können, auch das gesamte Umfeld, in dem das nati- onale Rentensystem angesiedelt ist, berücksichtigt werden, z.B. die arbeitsrechtlichen Garantien oder die Modalitäten des Erwerbslebens. Zum einen verfügen die europäi- schen Länder grundsätzlich über starke, bisweilen für Unternehmen bindende Mecha- nismen zum Schutz älterer Menschen in der Arbeitswelt. Darunter fallen beispiels- weise spezifische Rechtsvorschriften, welche die Diskriminierung am Arbeitsplatz aufgrund des Alters verbieten (namentlich der Equal Treatment in Employment (Age Discrimination) Act der Niederlande), Massnahmen zur Förderung des aktiven Al- terns (einige Massnahmen, die durch den italienischen Jobs Act 2015 eingeführt wur- den, können in diesem Zusammenhang erwähnt werden), ein Recht auf Beschäftigung bis zu einem gewissen Alter (in Schweden bspw. bietet das Gesetz zur Arbeitsplatz- sicherheit ein Recht auf Beschäftigung bis zum Alter von 67 Jahren) oder der Schutz vor altersbedingten Entlassungen (dies ist der Fall in Dänemark, Italien, den Nieder- landen und Norwegen bis zum Alter von 72 Jahren). Diese Länder sehen auch gross- zügige gesetzliche Urlaube aus familiären Gründen vor; die EU-Mitgliedstaaten müs- sen ein individuelles Recht auf Elternurlaub von mindestens vier Monaten vorsehen. Schliesslich ist in diesen Ländern die Zahl der Wochenarbeitsstunden in der Regel

30 OECD, Pensions at a Glance 2017, OECD and G20 Indicators

31

geringer als in der Schweiz (im 4. Quartal 2017 betrug die durchschnittliche Wochen- arbeitszeit der Vollzeitbeschäftigten in der EU 40,2 Stunden gegenüber 41,8 Stunden in der Schweiz31). Die europäischen Länder schränken ausserdem die Möglichkeiten der Frühpensionie- rung mehrheitlich ein. Sie gehen dabei unterschiedlich vor: Entweder sie heben das Mindestalter für den Anspruch auf den Rentenvorbezug an (z.B. Deutschland, Öster- reich, Belgien, Frankreich, oder Portugal), erhöhen die Mindestbeitragsjahre für den Anspruch auf den Rentenvorbezug (z.B. Belgien, Italien und Portugal), kürzen die Renten stärker – wie beispielsweise in Italien –, oder sie streichen die Vorbezugsmög- lichkeit ganz bzw. erwägen eine solche Streichung (z.B. Österreich, Irland und die Niederlande). Einige Staaten, wie zum Beispiel Frankreich und Deutschland, sehen für Arbeitnehmende mit langen Erwerbskarrieren oder für Personen, die gefährliche oder beschwerliche Arbeiten ausgeführt haben, Sonderbestimmungen vor. Die Versicherten werden zudem motiviert, ihren Altersrücktritt aufzuschieben. Dies geschieht über folgende Massnahmen: Einführung der Möglichkeit, den Rentenbezug aufzuschieben (z.B. Deutschland, Österreich, Dänemark, Frankreich, Finnland, Ita- lien); Einführung der Teilpensionierung oder Kumulierung von Rente und Erwerbs- einkommen (Frankreich), die den Übergang vom Erwerbsleben in den Ruhestand ver- einfacht; «Belohnung» von Personen, die über das Rentenalter hinaus erwerbstätig sind, mit grosszügigen Rentenerhöhungen und anderen Anreizen (Frankreich). Es werden auch leistungsseitige Massnahmen getroffen. Mehrere Reformen haben die Bemessungsregeln für die Altersrente geändert. Länder, in denen die Rente früher aufgrund der zehn oder zwanzig besten Jahre berechnet wurde, bemessen die Alters- leistung jetzt unter Berücksichtigung der gesamten Erwerbskarriere oder einer länge- ren Beitragsperiode (Frankreich, Österreich), andere setzen für die Auszahlung einer vollen Rente mehr Beitragsjahre voraus (Frankreich, Belgien, Spanien, Portugal). Zahlreiche Staaten ändern die Indexierungsregeln, zum Beispiel, indem sie die Renten nur noch an die Preiserhöhung, aber nicht mehr an die Lohnerhöhung anpassen (Frankreich) oder die Indexierung von wirtschaftlichen Faktoren oder der Lebenser- wartung abhängig machen (Deutschland, Schweden, Italien).

31 Eurostat, LFS Reihe – Detaillierte vierteljährliche Erhebungsergebnisse, Arbeitszeit, http://ec.europa.eu/eurostat/web/lfs/data/database

32

4 Grundzüge der Vorlage

4.1 Referenzrentenalter und Flexibilisierung des

Rentenbezugs

4.1.1 Notwendigkeit einer Flexibilisierung

Das gesetzliche Rentenalter ist nur einer von mehreren Faktoren, die den Zeitpunkt des tatsächlichen Altersrücktritts bestimmen. In der Praxis entspricht das gesetzliche Rentenalter dem Zeitpunkt, in dem die Altersrenten ohne Kürzung und ohne Zuschlag ausbezahlt werden und nicht dem Zeitpunkt, in dem eine Person den Arbeitsmarkt verlässt, um in Rente zu gehen. Weitere Faktoren wie die Ressourcen und persönliche Vorlieben, die Alters- und Personalpolitik des Unternehmens sowie die Arbeitsmarkt- situation spielen ebenfalls eine wichtige Rolle. Diese Feststellungen wurden im Rah- men früherer Studien32 bestätigt. Letzteren zufolge bestehen in der Ausgestaltung des Übergangs in den Ruhestand grosse Unterschiede in der Bevölkerung. Nach den neu- esten Studien sowie den aktuellsten Daten beendeten rund 40 Prozent ihre Arbeit aus unterschiedlichen Gründen früher, 20 bis 30 Prozent arbeiteten nach dem Eintritt ins AHV-Rentenalter weiter. Die Quote der nach Erreichen des AHV-Rentenalters noch Erwerbstätigen verringert sich jedoch ab dem 66. Altersjahr zunehmend. Personen, die über das Alter von 65 Jahren hinaus erwerbstätig sind, bilden eine ganz bestimmte Kategorie. Diese setzt sich vorwiegend aus Selbstständigerwerbenden (drei Viertel) sowie aus Personen zusammen, die Teilzeit oder in spezifischen Funktionen arbeiten. Es ist heute unbestritten, dass ein echtes Interesse besteht, die Bedingungen für den Rentenbezug zu flexibilisieren, um eine bessere Vereinbarkeit von Berufstätigkeit und Pensionierung zu ermöglichen. Um dem Wunsch nach einem gleitenden Übergang in den Ruhestand zu entsprechen, müssen die Voraussetzungen für den Rentenbezug ge- lockert werden. Dieser Wunsch nach einer Flexibilisierung der Bedingungen für den Rentenbezug ist legitim, ausserdem handelt es sich hierbei um ein langjähriges Ver- sprechen. Die Flexibilisierung des Rentenbezugs ist zudem notwendig, damit die Ver- änderungen auf dem Arbeitsmarkt berücksichtigt werden können. Diese Veränderun- gen beziehen sich in erster Linie auf die Teilzeitarbeit, die besonders Frauen betriff (Stand 2017: 58,6 % der Frauen sind teilzeiterwerbstätig, während 17,5 % der Männer Teilzeit arbeiten)33, aber auch auf die Mehrfachbeschäftigung. Unter Berücksichtigung dieses Bedarfs an Flexibilisierung, wird im Rahmen dieser Vorlage vorgeschlagen, die Bedingungen für den flexiblen Rentenbezug innerhalb des Systems der Altersvorsorge, das heisst sowohl in der AHV als auch in der beruflichen Vorsorge, zu lockern. Die vorgeschlagenen Massnahmen sollen dem tatsächlichen Bedürfnis von Einzelpersonen und Unternehmen Rechnung tragen, um einen schritt- weisen Übergang in den Ruhestand zu ermöglichen. Das Ziel der Vorlage der Beibe- haltung der Erwerbstätigkeit bis zum 65. Altersjahr und darüber hinaus, wird mit der Flexibilisierung des Rentenbezugs und der Harmonisierung des Rentenalters ermög- licht und durch gezielte Anreize gefördert. Die Anhebung des Referenzalters auf über

65 Jahre ist hingegen keine zweckmässige Massnahme. Während der Anteil älterer

32 Judit Trageser, Stefan Hammer, Juliane Fliedner, «Altersrücktritt im Kontext der demo- grafischen Entwicklung», Beiträge zur Sozialen Sicherheit Nr. 11/12; M. Kolly, «Ältere Personen und Arbeitsmarktbeteiligung», Beiträge zur Sozialen Sicherheit, Materialband zum Forschungsbericht, Nr. 11/12.

33 Bundesamt für Statistik (BFS), Schweizerische Arbeitskräfteerhebung 1991-2017

(SAKE) vom 15. Februar 2018

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Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer auf dem Arbeitsmarkt im internationalen Ver- gleich relativ hoch ist, müssen die Akteure der Wirtschaft dennoch stärker sensibili- siert werden, um im Arbeitsmarkt Platz für ältere Arbeitnehmerinnen und Arbeitneh- mer zu schaffen. Tatsächlich haben ältere Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer oft Schwierigkeiten, auf dem Arbeitsmarkt zu verbleiben oder bei Arbeitslosigkeit einen Arbeitsplatz zu finden. Die Anhebung des Referenzalters auf über 65 Jahre, welche den Gegebenheiten des Arbeitsmarkts nicht entspricht, führt lediglich zu einer Kos- tenverlagerung zulasten anderer Versicherungen. Aus diesen Gründen ist in der Vor- lage ein einheitliches Referenzalter für Männer und Frauen vorgesehen. Personen, die über das 65. Lebensjahr hinaus weiterarbeiten können, können dies in Absprache mit ihrem Arbeitgeber auf freiwilliger Basis tun. Dank den in dieser Vorlage vorgesehe- nen Massnahmen, werden die Bedingungen hierfür verbessert. Damit die neue Regelung ihre Wirkung entfalten kann, ist eine Koordination zwischen der 1. Säule und der obligatorischen beruflichen Vorsorge zwingend notwendig. Wer- den in der 1. Säule Vorbezug und Aufschub der Altersleistung neu geregelt und der Teilbezug eingeführt, dann können die Versicherten diese neuen Möglichkeiten nur nutzen, wenn im Grundsatz die gleichen Eckwerte auch in der obligatorischen beruf- lichen Vorsorge bestehen. Für die Mehrheit der betroffenen Personen ist für den Ent- scheid zum (ganzen oder teilweisen) Rückzug aus dem Erwerbsleben nicht in erster Linie die AHV-Rente, sondern vor allem die Höhe der Leistungen aus der obligatori- schen beruflichen Vorsorgemassgebend. Ob zum Beispiel eine Person die Möglich- keit des Rentenaufschubs in der AHV nutzt und die Erwerbstätigkeit tatsächlich wei- terführt, hängt stark davon ab, ob sie auch in der obligatorischen beruflichen Vorsorge den Bezug der Altersleistung aufschieben kann. Es ist aus diesem Grund notwendig, die Flexibilisierung des Bezugs der Altersleistungen sowie das einheitliche Referenz- alter in beiden Säulen innerhalb der gleichen Revisionsvorlage zu behandeln.

4.1.2 Vom Rentenalter zum Referenzalter

– Das Referenzalter bezeichnet den Zeitpunkt, in dem eine ordentliche Alters- rente ohne Kürzung oder Zuschlag bezogen werden kann.

Das Rentenalter ist die Schlüsselgrösse in der Altersvorsorge. Es entscheidet, wann eine Person eine Altersrente ohne Kürzung (Rentenvorbezug), aber auch ohne Zu- schlag (Rentenaufschub) beziehen kann. Das Rentenalter ist grundsätzlich auch der Endpunkt für die allgemeine Beitragspflicht in der AHV. Ebenso kann eine Rente der IV bis zu diesem Grenzalter bezogen werden. Das Rentenalter bestimmt überdies den Koordinationszeitpunkt mit den anderen Bereichen und den anderen Sozialversiche- rungen. Die Bedeutung des Rentenalters beschränkt sich aber nicht nur auf die Altersvorsorge. Es hat insbesondere Auswirkungen in der Arbeitswelt. Das Rentenalter führt vielfach zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses, auch wenn nicht immer ein direkter Zusam- menhang zwischen dem Altersrentenbezug und der Aufgabe der Erwerbstätigkeit ge- geben ist. Bei arbeitslosen Personen bildet es den Schlusspunkt der Leistungen der Arbeitslosenversicherung (ALV). Häufig ist es auch ausschlaggebend für Lösungen

34

im Zusammenhang mit Sozialplänen. Eine Änderung des Rentenalters in der AHV hat also etliche Auswirkungen in andern Bereichen. Da Angesichts der Anforderungen an die Flexibilisierung des Rentenbezugs und der Notwendigkeit, eine Altersgrenze zu haben, die den Anspruch auf Altersleistungen ohne Kürzung oder Zuschlag garantiert, wird vorgeschlagen, den Begriff des ordentli- chen Rentenalters durch den des Referenzalters zu ersetzen. Die Begriffsänderung sorgt zudem für eine bessere Unterscheidung des Rentenbezugs und des Erwerbsver- haltens, denn das Referenzalter bestimmt zwar den Zeitpunkt für den Bezug der Al- tersleistungen ohne Kürzung, deckt sich aber nicht immer mit dem Rückzug aus dem Erwerbsleben. Die Terminologie wird sowohl im AHVG als auch in allen übrigen Erlassen angepasst, die sich auf das Referenzalter in der AHV beziehen.

4.2 Einheitliches Referenzalter bei 65 Jahren

– Das Referenzalter wird für Frauen und Männer einheitlich bei 65 Jahren fest- gelegt. – Die Erhöhung des Referenzalters der Frauen wird von angemessenen Aus- gleichsmassnahmen begleitet.

4.2.1 Gründe für die Vereinheitlichung des Referenzalters

Heute liegt das Rentenalter der Frauen bei 64 Jahren und jenes der Männer bei 65 Jah- ren. Dieser Unterschied ist historisch bedingt. Die AHV wurde im Jahr 1947 mit einer deutlichen Zustimmung vom Schweizer Stimmvolk angenommen und ein Jahr später eingeführt. Damals sah das Gesetz ein einheitliches Rentenalter für Männer und Frauen von 65 Jahren vor. Das Rentenalter 65 begründete damals den Anspruch auf eine einfache Altersrente. Sie war in erster Linie für die ledigen, verwitweten und geschiedenen Personen bestimmt. Ehemänner, denen noch kein Anspruch auf die Ehepaaraltersrente zustand, erhielten ebenfalls eine einfache Altersrente. Eine soge- nannte Ehepaarrente wurde ausgerichtet, wenn der Ehemann das Rentenalter erreichte und seine Ehefrau mindestens 60 Jahre alt war. Damit konnte ein Ehepaar auch bei einem Altersunterschied von bis zu fünf Jahren gemeinsam in den Ruhestand treten. Der Unterschied zwischen verheirateten und ledigen Frauen wurde bald als stossend empfunden und war 1957 der Hauptgrund für die Herabsetzung des Rentenalters der Frauen auf 63 Jahre (4. AHV-Revision). Für eine Herabsetzung des Rentenalters der Frauen wurden auch physiologische Gründe geltend gemacht. So war man der An- sicht, dass die Körperkräfte der Frauen in der Regel früher nachlassen würden als jene der Männer, weshalb Frauen oft vorzeitig zur Aufgabe der Erwerbstätigkeit gezwun- gen seien. Zudem sei ihre Krankheitsanfälligkeit grösser. Auch arbeitsmarktpolitische Gründe wurden für die Herabsetzung des Rentenalters ins Feld geführt. 1964 wurde das Rentenalter der Frauen schliesslich von 63 auf 62 Jahre gesenkt (6. AHV- Revision). Begründet wurde die Senkung unter anderem damit, dass eine erwünschte Annäherung an das Grenzalter der Ehefrau (60. Altersjahr) erreicht würde. Im Rah-

35

men der Konsolidierungsmassnahmen der 9. AHV-Revision wurde 1979 das Grenz- alter der Frauen für die Ehepaarrente auf 62 Jahre angehoben, das heisst, die Ehepaar- rente wurde erst ausgerichtet, wenn die Frau 62 war.34 Schliesslich wurde das Rentenalter der Frauen mit der 10. AHV-Revision (1997) in einem ersten Schritt im Jahr 2001 auf 63 und in einem zweiten Schritt im Jahr 2005 auf 64 Jahre erhöht. Diese Erhöhung wurde von Ausgleichsmassnahmen begleitet. Zudem wurden die Möglichkeit des Rentenvorbezugs, das Einkommenssplitting, die Erziehungs- und Betreuungsgutschriften und ein individueller Anspruch auf eine Rente eingeführt, was eine spürbare Verbesserung der Altersrenten der Frauen be- wirkte. Der Bundesrat hat bisher mehrfach versucht, das Rentenalter zwischen Frauen und Männern zu harmonisieren (vgl. Ziff. 2.1). Er bleibt bei der Auffassung, dass sich angesichts der Situation auf dem Arbeitsmarkt und der demographischen Entwicklung eine Differenzierung des Rentenalters in der Altersvorsorge nicht weiter rechtfertigt. Die Situation der Frauen auf dem Arbeitsmarkt hat sich stetig verändert und ist nicht mehr mit jener von früher vergleichbar. Die Frauen sind mehr und mehr erwerbstätig. Die Erwerbsquote der 15- bis 64-jährigen Frauen, ausgedrückt in Vollzeitäquivalen- ten (d.h. Aufrechnung der Teilzeitstellen in Vollzeitstellen), hat seit Ende der 1990er- Jahre insgesamt zugenommen und beträgt heute 58,5 Prozent.35 Allerdings wurde die Vereinheitlichung des Rentenalters von Frauen und Männern in zwei Volksabstimmungen abgelehnt (2004 und 2017) und war einer der Hauptgründe, weshalb die Reformen der letzten 20 Jahre gescheitert sind. Die Ablehnung wurde jeweils hauptsächlich damit begründet, dass zwischen den Geschlechtern nach wie vor eine Lohnungleichheit besteht. Der Bundesrat ist sich bewusst, dass Massnahmen zur Erreichung der Lohngleichheit zwischen Frauen und Männern notwendig sind. Er bleibt aber dabei, dass solche Massnahmen nicht in die Gesetzgebung zur AHV ge- hören, da es sich um zwei unterschiedliche Themen handelt. Damit sie wirklich effi- zient sind, müssen die einschlägigen Massnahmen die Lohngleichheit während der gesamten beruflichen Laufbahn der Frauen sicherstellen. Denn nur so erzielen Frauen schon in diesem Zeitpunkt ein angemessenes, ihren Kompetenzen entsprechendes Einkommen. Wird während des Erwerbslebens ein höheres Einkommen erzielt, wirkt sich das sowohl in der AHV als auch in der obligatorischen beruflichen Vorsorge po- sitiv auf den Altersrücktritt auf, da diese Einkommen bei der Rentenberechnung be- rücksichtigt werden. In diesem Sinne hat der Bundesrat am 5. Juli 2017 die Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Gleichstellung von Frau und Mann36 ver- abschiedet. Für die Harmonisierung des Referenzalters ist entscheidend, dass die Er- höhung des Rentenalters der Frauen von angemessenen Ausgleichsmassnahmen be- gleitet wird. Die Notwendigkeit hierfür ergibt sich schon alleine deshalb, weil nicht alle betroffenen Frauen die Möglichkeit haben, bis zum Referenzalter zu arbeiten. Ausserdem muss die Erhöhung schrittweise erfolgen, damit die betroffenen Frauen genügend Zeit haben, sich an die veränderte Situation anzupassen (vgl. Ziff. 4.2.2). Die Vereinheitlichung des Referenzalters bei 65 Jahren entspricht im Übrigen der re- alen Entwicklung in einigen Vorsorgeeinrichtungen, die dieses Referenzalter bereits in ihren Reglementen festgelegt haben. Für über 25 Prozent der BVG-versicherten Frauen liegt das reglementarische Rentenalter heute bei 65 Jahren.

34 AS 1978 391

35 BFS, Legislaturindikator: Erwerbsquote der Frauen, 23. Oktober 2017.

36 BBl 2017 5507

36

4.2.2 Schrittweise Anhebung des Referenzalters auf 65

Jahre Das Rentenalter der Frauen kann nicht von heute auf morgen auf 65 Jahre angehoben werden. Deshalb ist für die Frauen, die verglichen zu heute ein Jahr länger arbeiten müssen, eine ausreichende Übergangszeit vorzusehen. Dazu wird vorgeschlagen, das Referenzalter in Schritten von drei Monaten pro Jahr nach und nach anzuheben, wobei die erste Erhöhung ein Jahr nach Inkrafttreten der Revision erfolgt. Dadurch haben die ersten Jahrgänge der betroffenen Frauen genügend Zeit, um sich an die veränderte Situation anzupassen. Würde die Erhöhung sofort mit Inkrafttreten der Vorlage ein- setzen, könnten die Zeitpunkte der Volksabstimmung und des Inkrafttretens sehr nahe beieinanderliegen, so dass die betroffenen Frauen nur wenige Monate Zeit hätten, um sich an die neue Situation anzupassen. Das ist eine zu kurze Zeitspanne, bedenkt man, dass die betroffenen Frauen den Altersrücktritt bereits frühzeitig planen und viele un- ter ihnen den Arbeitsvertrag unter Umständen bereits aufgelöst haben, bevor die Vor- lage in Kraft tritt. Das hätte zur Folge, dass sie wegen der Erhöhung des Referenzalters eigentlich noch einige Monate länger arbeiten müssten, aber das wegen des aufgelös- ten Arbeitsvertrags nicht mehr könnten. Indem die Erhöhung des Referenzalters ein Jahr nach Inkrafttreten der Reform beginnt und schrittweise um jährlich drei Monate erfolgt, erstreckt sich die Übergangsphase über insgesamt vier Jahre. Demnach würde – sofern die Vorlage 2021 in Kraft tritt – im Jahr 2022 mit der Erhöhung des Refe- renzalters begonnen werden. Das Referenzalter der Frauen würde dadurch ab 2025 bei 65 Jahren liegen. Die vorgeschlagene Zeitspanne für die Anhebung des Referenz- alters ermöglicht einen sanften Übergang. Die nachstehende Tabelle zeigt, für welche Jahrgänge von Frauen welches Referenz- alter gilt. Dabei wird davon ausgegangen, dass die Vorlage 2021 in Kraft tritt.

Tabelle 4-1 Schrittweise Anhebung des Referenzalters auf 65 Jahre und betroffene Jahr- gänge, Annahme Inkrafttreten der Reform 2021

Geburtsjahr Referenzalter

1957 und älter 64 Jahre

1958 64 Jahre und 3 Monate

1959 64 Jahre und 6 Monate

1960 64 Jahre und 9 Monate

1961 und jünger 65 Jahre

4.2.3 Finanzielle Auswirkungen der Erhöhung des

Referenzalters Die nachfolgende Tabelle 4-2 zeigt die finanziellen Auswirkungen der Anhebung des Referenzalters in der AHV für Frauen sowie die Anzahl von der Anhebung Betroffe- ner in zeitlicher Hinsicht, (Reduktion der Ausgaben und Erhöhung der Beitragsein- nahmen), ausgehend von einem Inkrafttreten dieser Vorlage im Jahr 2021 und einer

37

Anhebung des Referenzalters der Frauen um jährlich drei Monate. Gesamthaft gese- hen tragen Frauen im Zeitraum von 2022 bis 2030 mit 10 Milliarden Franken zur Fi- nanzierung der AHV bei. Tabelle 4-2 Auswirkung der Anhebung des Referenzalters für Frauen auf 65 Jahre und Anzahl Betroffener von der Anhebung Beträge in Millionen Franken, zu Preisen von 2018

Jahr Ausgaben Einnahmen Total Anzahl von der Anhebung des AHVG-Referenzalters auf 65 Jahre betroffener Frauen

2021 0 0 0 – 2022 - 214 28 242 59 700 2023 - 496 65 561 61 600 2024 - 780 104 885 63 000 2025 -1 110 147 1 257 64 800 2026 -1 181 159 1 341 66 400 2027 -1 257 167 1 423 68 800 2028 -1 276 174 1 449 70 100 2029 -1 284 177 1 461 69 000 2030 -1 275 179 1 454 69 000 Total 2022-2030 -8 872 1 200 10 072 -

4.3 Ausgleichsmassnahmen für Frauen

– Die Erhöhung des Referenzalters der Frauen auf 65 Jahre muss von Aus- gleichsmassnahmen begleitet werden. – Es werden zwei Varianten von Ausgleichsmodellen in einem Finanzierungs- volumen von 400 respektive 800 Millionen Franken vorgeschlagen. – In der ersten Variante kommen Frauen, die nicht bis 65 erwerbstätig sein kön- nen, beim Rentenvorbezug in den Genuss reduzierter Kürzungssätze. – In der zweiten Variante werden wie in der ersten Variante beim Rentenvorbe- zug reduzierte Kürzungssätze angewendet. Zusätzlich haben Frauen, die ihre Erwerbstätigkeit weiterführen können und ihre Rente erst ab 65 Jahren bezie- hen, die Möglichkeit, ihre Rente zu verbessern.

4.3.1 Notwendigkeit von Ausgleichsmassnahmen

Die Erhöhung des Rentenalters der Frauen auf 65 Jahre ist einer der Referendums- gründe gegen die AHV-Reformen, wobei die Massnahme bereits zweimal in Volks- abstimmungen abgelehnt worden ist (2004 und 2017). Da die Finanzierung der AHV

38

ohne erfolgreiche Reform nicht mehr gewährleistet wäre, müssen für die Frauen an- gemessene Ausgleichsmassnahmen für die Erhöhung des Referenzalters vorgesehen werden. Die Erfahrung zeigt, dass Personen, die aus Prinzip gegen eine Rentenalter- erhöhung für Frauen sind, durch ausreichende Ausgleichsmassnahmen dazu gebracht werden können, der Vorlage zuzustimmen. So konnte das Rentenalter der Frauen im Rahmen der 10. AHV-Revision (1997) dank grosszügigen Ausgleichsmassnahmen in zwei Etappen von 62 auf 64 Jahre angehoben werden. Die Ausgleichsmassnahmen haben zum Ziel, die Auswirkungen der Erhöhung des Referenzalters der Frauen abzufedern. Von der Harmonisierung des Referenzalters sind jene Generationen am stärksten betroffen, die kurz vor dem Erreichen des Refe- renzalters stehen und sich deshalb nicht genügend auf die längere Erwerbsdauer vor- bereiten können. Aus diesem Grund kommen die Ausgleichsmassnahmen jenen Frauen zugute, die zwischen 1958 und 1966 geboren sind. Frauen, die später geboren sind, kommen nicht mehr in den Genuss der vorgesehenen Verbesserung. Dafür be- halten jene Frauen, die in den Kreis der Begünstigten fallen, ihren Status auf Lebzei- ten. Im Folgenden werden zwei Varianten von Ausgleichsmassnahmen mit einem Fi- nanzrahmen von 400 respektive 800 Millionen Franken vorgeschlagen.

4.3.2 Variante 1 mit 400 Millionen Franken

Angesichts des Finanzrahmens beinhaltet diese Variante nur eine Ausgleichsmass- nahme für Frauen, die nicht bis zum Referenzalter arbeiten können und ihre Rente vorbeziehen. Mit dieser Massnahme soll der Situation Rechnung getragen werden, dass nicht alle Frauen die Möglichkeit haben, ihre Erwerbstätigkeit bis zum Referenz- alter aufrecht zu erhalten. Die vorzeitige Pensionierung hat eine lebenslange versicherungstechnische Kürzung der Altersrente zur Folge. Je länger die Altersrente vorbezogen wird, desto stärker wird sie später gekürzt. Frauen, die ihre Erwerbstätigkeit vor dem Referenzalter auf- geben (müssen), keine Arbeit haben oder nicht weiterarbeiten können, sind deshalb von der Erhöhung des Referenzalters besonders betroffen. Als Ausgleich für die Er- höhung des Referenzalters wird deshalb folgendes vorgeschlagen: Neu können alle Frauen, die aus verschiedenen Gründen nicht bis 65 arbeiten und deshalb früher in Pension gehen müssen, ihre AHV-Altersrente zu vorteilhafteren Bedingungen vorbe- ziehen. Das bedeutet, dass sie in den Genuss eines reduzierten, statt eines versiche- rungstechnischen Kürzungssatzes kommen. Die Höhe des reduzierten Kürzungssatzes unterscheidet sich dabei zusätzlich nach der Höhe der Einkommen. Bei Frauen, die ein massgebendes durchschnittliches Jahreseinkommen (Summe der aufgewerteten Einkommen und der Erziehungs- und Betreuungsgutschriften geteilt durch die Anzahl Beitragsjahre) von maximal 56 400 Franken (entspricht der vierfachen jährlichen mi- nimalen Altersrente von heute monatlich 1175 Franken) aufweisen, werden besonders tiefe Kürzungssätze angewendet. Beziehen sie ihre Altersrente mit 64 Jahren vor, wird diese nicht gekürzt. Somit können sie mit 64 (vorzeitig) in Pension gehen und erhalten dabei bei Erreichen des Referenzalters die gleiche Altersrente, die sie unter bisheri- gem Recht mit 64 erhalten hätten. Frauen, die ein massgebendes durchschnittliches Jahreseinkommen von mehr als 56 400 Franken erzielen, kommen ebenfalls in den Genuss von reduzierten Kürzungs- sätzen. Diese liegen aber etwas höher als jene für Frauen mit tieferen Einkommen.

39

Die Kürzungssätze finden sich in der nachstehenden Tabelle:

Tabelle 4-3

Vorbezug im Kürzungssatz bis zu 56 400 Fran- Kürzungssatz ab 56 401 Franken Versicherungs- Alter von ken Jahreseinkommen (vierfache Jahreseinkommen (vierfache technische Kür- jährliche minimale Altersrente) jährliche minimale Altersrente) zungssätze

64 Jahren 0% 2% 4%

63 Jahren 3,5% 4% 7,7%

62 Jahren 5% 6,8% 11,1%

Frauen, mit Jahrgang 1958 bis 1966, die von der Referenzaltererhöhung betroffen sind, kommen in den Genuss von reduzierten Kürzungssätzen. Schätzungsweise wer- den etwa 25 Prozent der Frauen davon Gebrauch machen. Die nachstehende Tabelle zeigt, wie sich die reduzierten Kürzungssätze auf die vor- bezogene Altersrente von Frauen (Jahrgänge 1958 – 1966) mit unterschiedlichem Jah- reseinkommen auswirken:

Tabelle 4-4

Vorbezug mit versicherungstechnischen Vorbezug mit reduzierten Kürzungssätzen Kürzungssätzen für alle Männer und für Frauen, die zwischen 1958 – 1966 ge- Massgebendes Frauen, die ab 1967 geboren sind boren sind (Ausgleichsmassnahme) durchschnittli- ches Jahresein- Alter kommen der Altersrente in AHV in Fran- Altersrente in Fran- Vorbezogene Al- Franken, die nach ken Vorbezogene Al- ken, die nach Vor- tersrente, in Fran- Vorbezug ab 65 tersrente, in Franken bezug ab 65 ausge- ken ausgerichtet wird richtet wird * *

14 100 973 1053 1040 1120 42 300 1479 1601 1581 1703 62 56 400 1635 1770 1747 1882 70 500 1791 1938 1878 2025 84 600 1947 2107 2041 2201 14 100 1036 1089 1083 1136 42 300 1574 1655 1645 1726 63 56 400 1739 1829 1818 1908 70 500 1905 2003 1981 2079 84 600 2070 2177 2153 2260 14 100 1102 1129 1148 1175 42 300 1675 1716 1745 1786 64 56 400 1852 1897 1929 1974 70 500 2028 2077 2071 2120 84 600 2205 2258 2251 2304

*Ab Erreichen des Referenzalters wird die Rente unter Berücksichtigung der während des Vor- bezugs zurückgelegten Beitragszeiten neu berechnet (vgl. Kap. 4.4.2.4). Die Tabelle zeigt le- diglich die Auswirkungen der Beiträge auf die Rentenskala. Die Folgen für das durchschnittli- che Jahreseinkommen (DJE) werden hingegen nicht berücksichtigt, da sie je nach Situation unterschiedlich ausfallen.

40

4.3.3 Variante 2 mit 800 Millionen Franken

In der zweiten Variante werden zwei Ausgleichsmassnahmen vorgeschlagen. Beide Massnahmen haben eine Verbesserung der Altersrente von allen betroffenen Frauen zur Folge. Jene der Frauen mit einem tiefen bis mittleren Einkommen wird dabei stär- ker verbessert. Die Ausgleichsmassnahmen kommen jenen Frauen zugute, die nicht bis zum Refe- renzalter erwerbstätig sein können und ihre Altersrente vorbeziehen, sowie jenen Frauen, die bis zum Referenzalter weiterarbeiten und die Rente frühestens ab diesem Zeitpunkt beziehen. Die erste Ausgleichsmassnahme sieht wie die erste Variante vor, beim Rentenvorbezug reduzierte Kürzungssätze anzuwenden, so dass die Altersrenten von Frauen weniger stark bis gar nicht gekürzt werden (vgl. Ziff. 4.3.3.1). Die zweite Ausgleichsmassnahme sieht eine geänderte Rentenformel für Frauen vor, die ihre Rente nicht vorbeziehen. Ihre Altersrente wird somit höher ausfallen (vgl. Ziff. 4.3.3.2). Die beiden Massnahmen können nicht miteinander kombiniert werden, da sie je eine eigene Zielgruppe betreffen. In den Genuss des reduzierten Kürzungssatzes kommen Frauen, denen es nicht möglich ist, bis 65 zu arbeiten, während mit der ge- änderten Rentenformel eine Verbesserungsmöglichkeit für Frauen geschaffen wird, die bis zum Referenzalter oder darüber hinaus weiterarbeiten.

4.3.3.1 Reduzierte Kürzungssätze beim Rentenvorbezug

Mit der ersten Komponente der zweiten Variante soll wiederum der Situation Rech- nung getragen werden, dass nicht alle Frauen die Möglichkeit haben, ihre Erwerbstä- tigkeit bis zum Referenzalter aufrecht zu erhalten. Diese kommen in den Genuss von reduzierten Kürzungssätzen beim Rentenvorbezug. Die Massnahme ist gleich ausge- staltet wie jene der ersten Variante. Die Höhe des reduzierten Kürzungssatzes unter- scheidet sich nach der Höhe der Einkommen. Bei Frauen, die ein massgebendes durchschnittliches Jahreseinkommen von maximal 56 400 Franken aufweisen, wer- den besonders tiefe Kürzungssätze angewendet. Beim Vorbezug der Altersrente mit

64 Jahren wird diese nicht gekürzt.

Frauen, die ein massgebendes durchschnittliches Jahreseinkommen von mehr als 56 400 Franken erzielen, kommen ebenfalls in den Genuss von reduzierten Kürzungs- sätzen. Diese liegen aber etwas höher als jene für Frauen mit tieferen Einkommen. Die Kürzungssätze finden sich in der nachstehenden Tabelle:

Tabelle 4-5 Vorbezug im Kürzungssatz bis zu 56 400 Fran- Kürzungssatz ab 56 401 Franken Versicherungs- Alter von ken Jahreseinkommen (vierfache Jahreseinkommen (vierfache technische Kür- jährliche minimale Altersrente) jährliche minimale Altersrente) zungssätze

64 Jahren 0% 2% 4%

63 Jahren 3,5% 4% 7,7%

62 Jahren 5% 6,8% 11,1%

Frauen, mit Jahrgang 1958 bis 1966, die von der Referenzaltererhöhung betroffen sind, kommen in den Genuss von reduzierten Kürzungssätzen. Schätzungsweise wer- den etwa 25 Prozent der Frauen davon Gebrauch machen.

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Die nachstehende Tabelle zeigt, wie sich die reduzierten Kürzungssätze auf die vor- bezogene Altersrente von Frauen (Jahrgänge 1958 – 1966) mit unterschiedlichem Jah- reseinkommen auswirken: Tabelle 4-6

Vorbezug mit versicherungstechnischen Vorbezug mit reduzierten Kürzungssätzen Kürzungssätzen für alle Männer und für Frauen, die zwischen 1958 – 1966 ge- Massgebendes Frauen, die ab 1967 geboren sind boren sind (Ausgleichsmassnahme) durchschnittli- ches Jahresein- Alter kommen der Altersrente in AHV in Fran- Altersrente in Fran- Vorbezogene Al- Franken, die nach ken Vorbezogene Al- ken, die nach Vor- tersrente, in Fran- Vorbezug ab 65 tersrente, in Franken bezug ab 65 ausge- ken ausgerichtet wird richtet wird * *

14 100 973 1053 1040 1120 42 300 1479 1601 1581 1703 62 56 400 1635 1770 1747 1882 70 500 1791 1938 1878 2025 84 600 1947 2107 2041 2201 14 100 1036 1089 1083 1136 42 300 1574 1655 1645 1726 63 56 400 1739 1829 1818 1908 70 500 1905 2003 1981 2079 84 600 2070 2177 2153 2260 14 100 1102 1129 1148 1175 42 300 1675 1716 1745 1786 64 56 400 1852 1897 1929 1974 70 500 2028 2077 2071 2120 84 600 2205 2258 2251 2304

*Ab Erreichen des Referenzalters wird die Rente unter Berücksichtigung der während des Vor- bezugs zurückgelegten Beitragszeiten neu berechnet (vgl. Kap. 4.4.2.4). Die Tabelle zeigt le- diglich die Auswirkungen der Beiträge auf die Rentenskala. Die Folgen für das durchschnittli- che Jahreseinkommen (DJE) werden hingegen nicht berücksichtigt, da sie je nach Situation unterschiedlich ausfallen.

4.3.3.2 Anpassung der Rentenformel

Die zweite Komponente der Variante mit 800 Millionen Franken besteht darin, dass die Rentenformel für jene Frauen angepasst wird, welche die Altersrente ab dem Re- ferenzalter beziehen oder aufschieben. Diese Massnahme soll jenen Frauen zugute- kommen, welche die Möglichkeit haben, bis 65 oder darüber hinaus weiterzuarbeiten. Die Anpassung der Rentenformel hat zur Folge, dass das Niveau der Renten dieser Frauen verbessert wird. Sie bildet ausserdem einen Anreiz, bis zum Referenzalter und, wenn möglich, darüber hinaus erwerbstätig zu bleiben. Die Rentenformel, mit der sämtliche AHV- und IV-Renten berechnet werden, ermit- telt jede Rente bis zur Maximalrente anhand des Betrags der Mindestrente. Die Bun-

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desverfassung schreibt vor, dass die Maximalrente höchstens das Doppelte der Min- destrente betragen darf (Art. 112 Abs. 2 Bst. c BV). Die Rentenformel ist heute so aufgebaut, dass bis zu einem massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommen von

14 100 Franken eine Mindestrente (minimale AHV-Altersrente Stand 2018: monat-

lich 1175 Franken) und ab einem massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommen von 84 600 Franken eine Maximalrente (maximale AHV-Altersrente Stand 2018: mo- natlich 2350 Franken) ausgerichtet wird. Mit der vorgeschlagenen Massnahme werden die verfassungsmässigen Grundsätze, wonach sich die Maximalrente auf das Doppelte der Minimalrente beläuft, nicht ge- ändert. Die Rentenformel wird aber so angepasst, dass der Knickpunkt der Rentenfor- mel um 12 Prozent angehoben wird. Dabei bleibt der Betrag der minimalen Alters- rente bei einem massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommen zwischen 0 und 14 100 Franken unverändert. Das gleiche gilt für die Maximalrente, welche ab einem durchschnittlichen massgebenden Jahreseinkommen von mindestens 84 600 Franken gewährt wird. Frauen mit einem massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommen von 42 300 Franken (Position des Knickpunktes in der Rentenformel) kommen am meisten in den Genuss von der Verbesserung und erhalten eine maximale Erhöhung ihrer Rente von 214 Franken pro Monat. So ist der Effekt der geänderten Rentenfor- mel bei einem Einkommen von 42 300 Franken am grössten. Frauen mit einem tiefe- ren oder höheren massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommen erhalten eine entsprechend weniger starke und zu ihrem Einkommen proportionale Erhöhung. Im Durchschnitt werden die Altersrenten der betroffenen Frauen um monatlich 70 Fran- ken verbessert. Frauen mit einem tiefen bis mittleren Einkommen haben oft keine oder nur eine kleine Rente der obligatorischen beruflichen Vorsorge, so dass die AHV- Altersrente die hauptsächliche Einkommensquelle bildet. Aus diesem Grund ist es ge- rechtfertigt, wenn ihre AHV-Altersrente verbessert wird. Frauen mit einem Einkommen von mehr als 84 600 Franken, können ihre Altersrente mit der vorgesehenen Änderung nicht verbessern, da sie bereits die Maximalrente be- ziehen. In der Regel verfügen diese Frauen jedoch über eine Altersrente der obligato- rischen beruflichen Vorsorge wobei sie diese bei der Weiterarbeit von einem Jahr um 4 bis 5 Prozent verbessern können. Die angepasste Rentenformel gilt nur für Alters- renten von Frauen, also nicht für Invaliden- oder Hinterlassenenrenten. In der nach- stehenden Grafik ist die Wirkung der Erhöhung der Rentenformel auf die ausbezahlte Rente einer alleinstehenden Person dargestellt.

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Grafik 4-1

2400 2200

AHV-Rente pro Monat 2000

1800 Neue

1600 Rentenformel

1400 1200 1000 0 14 100 28 200 42 300 56 400 70 500 84 600 98 700 Massgebendes durchschnittliches Jahreseinkommen

54 Prozent der Frauen, die ihre Altersrente ab dem Referenzalter beziehen, kommen in den Genuss der Verbesserung. Die nachstehende Tabelle zeigt, wie sich die verbesserte Rentenformel auf die Alters- rente von Frauen mit unterschiedlichem Jahreseinkommen auswirkt, wenn sie ihre Rente ab dem Referenzalter beziehen:

Tabelle 4-7 Alter Massgebendes durchschnittli- Altersrente gemäss Altersrente mit verbesserter ches Jahreseinkommen, in geltendem Recht, in Franken Rentenformel für Frauen, die Franken zwischen 1958 und 1969 ge- boren sind, in Franken (Aus- gleichsmassnahme)

65 ≤ 14 100 1175 1175 65 35 250 1633 1727 65 42 300 1786 1911 65 49 350 1880 1984 65 56 400 1974 2057 65 64 860 2087 2145 65 ≥ 84 600 2350 2350

4.3.4 Finanzielle Auswirkungen

Die nachfolgende Tabelle zeigt die Kosten, die durch die Ausgleichsmassnahmen ent- stehen, sowie die geringeren Beitragseinnahmen der AHV. Mit der Erhöhung des Re- ferenzalters der Frauen auf 65 Jahre tragen diese im Zeitraum von 2022 bis 2030 mit insgesamt 10 Milliarden Franken zur Finanzierung der AHV bei (siehe Kapitel 4.2.3). In der Variante mit 400 Millionen Franken werden ungefähr 21 Prozent davon, d.h.

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2,1 Milliarden Franken der Summe dieses Beitrages für die Finanzierung der Aus- gleichsmassnahme verwendet. In der Variante mit 800 Millionen Franken macht dies ungefähr 38 Prozent, respektive 3,8 Milliarden Franken aus.

Tabelle 4-8 Auswirkung der Ausgleichsmassnahmen für die Frauen (Variante 400 Mio.37) Beträge in Millionen Franken, zu Preisen von 2018

Jahr Ausgaben Ausgaben Einnahmen Total Vorbezug Rentenformel

2021 0 0 0 0 2022 15 0 - 42 57 2023 30 0 - 59 89 2024 47 0 - 72 119 2025 72 0 - 87 159 2026 110 0 - 93 203 2027 157 0 - 97 254 2028 204 0 - 99 303 2029 286 0 - 99 385 2030 408 0 - 100 508 Total 2022-2030 1 330 0 - 747 2 077

37 Das Finanzierungsvolumen von 400 Mio. Franken bezieht sich auf die Erhöhung der AHV-Ausgaben im Jahr 2030, ohne Berücksichtigung der durch den Vorbezug reduzier- ten Beitragseinnahmen.

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Tabelle 4-9 Auswirkung der Ausgleichsmassnahmen für die Frauen (Variante 800 Mio.38) Beträge in Millionen Franken, zu Preisen von 2018

Jahr Ausgaben Ausgaben Einnahmen Total Vorbezug Rentenformel

2021 0 0 0 0 2022 15 7 - 42 64 2023 30 34 - 59 122 2024 47 79 - 72 198 2025 72 147 - 87 306 2026 110 193 - 93 396 2027 157 242 - 97 496 2028 204 284 - 99 587 2029 286 335 - 99 720 2030 408 375 - 100 884 Total 2022-2030 1 330 1 696 - 747 3 773

4.4 Flexibilisierung des Rentenbezugs

4.4.1 Geltende Regelung

Heute kann die Altersrente der AHV um ein oder zwei Jahre vorbezogen werden. Dabei wird der Rentenbetrag um 6,8 Prozent pro Vorbezugsjahr gekürzt (Art. 56 Abs. 2 der Verordnung vom 31. Oktober 194739 über die Alters- und Hinter- lassenenversicherung [AHVV]). Diese Kürzung trägt der längeren Rentenbezugs- dauer Rechnung. Da das Rentenalter für Frauen heute 64 Jahre beträgt, können sie ihre Altersrente frühestens ab dem 62. Altersjahr vorbeziehen. Für Männer ist der Vorbezug frühestens ab dem 63. Altersjahr möglich, da für sie Rentenalter 65 gilt. Der Vorbezug der Rente muss vor Erreichen des Rentenalters bei der AHV- Ausgleichskasse angemeldet werden. Der Bezug der Altersrente kann um maximal fünf Jahre aufgeschoben werden, das heisst für Frauen bis zum vollendeten 69. Altersjahr und für Männer bis zum vollen- deten 70. Altersjahr. Der Aufschub der Rente kann innerhalb eines Jahres nach Errei- chen des Rentenalters geltend gemacht werden. Bei einem Aufschub wird die Rente versicherungstechnisch erhöht.

38 Das Finanzierungsvolumen von 800 Mio. Franken bezieht sich auf die Erhöhung der AHV-Ausgaben im Jahr 2030, ohne Berücksichtigung der durch den Vorbezug reduzier- ten Beitragseinnahmen. 39 SR 831.101

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4.4.2 Vorgeschlagene Regelung

– Die versicherte Person kann den Zeitpunkt, ab dem sie die Altersrente bezieht, frei wählen. – Die Altersrente kann ab 62 Jahren vorbezogen werden. Ein Aufschub ist um maximal fünf Jahre, das heisst bis 70 möglich. – Beim Aufschub wird die Altersrente erhöht, beim Vorbezug wird sie gekürzt. – Der schrittweise Übergang vom Erwerbsleben in den Ruhestand ist dank Teil- pensionierung möglich. – Anreizmassnahmen sollen Personen dazu veranlassen, bis 65 Jahre oder dar- über hinaus zu arbeiten.

4.4.2.1 Teilbezug der AHV-Rente

Die geltende Regelung in der AHV sieht keine Möglichkeit vor, nur einen Teil der Altersrente vorzubeziehen oder aufzuschieben. Ein sanfter, gleitender Übergang in den Ruhestand ist jedoch ein häufig geäusserter Wunsch von Unternehmen und Ver- sicherten. Er nützt nicht nur der betroffenen Person, die sich besser auf den Ruhestand einstellen kann, sondern auch dem Unternehmen, das während ein paar zusätzlichen Jahren von den Kenntnissen der Mitarbeiterin oder des Mitarbeiters profitieren kann und genügend Zeit hat, die Nachfolge zu regeln. Um dem Wunsch nach Flexibilisierung zu entsprechen, muss die Person frei entschei- den können, wann sie ihre Altersrente beziehen will. Während die Rente heute nur jahresweise vorbezogen werden kann, soll neu auch ein monatlicher Vorbezug erlaubt sein. Ausserdem soll es neu möglich sein, einen frei wählbaren Anteil der Altersrente vorzubeziehen oder aufzuschieben. Da der Teilrentenbezug den schrittweisen Über- gang vom Erwerbsleben in den Ruhestand ermöglichen soll und ein Arbeitstag pro Woche 20 Prozent entspricht, wird dieser Prozentsatz als Mindestgrösse für den Vor- bezug vorgeschlagen. Der maximale Anteil soll bei 80 Prozent liegen. Die Festlegung einer Obergrenze ist nötig, um zwischen dem Vorbezug der ganzen oder einer antei- ligen Rente zu unterscheiden und die Koordination mit anderen Sozialversicherungen zu vereinfachen. Im Fall einer Kombination von Vorbezug und Aufschub kann die versicherte Person den Prozentsatz des Rententeils zwischen 62 und 70 Jahren einmal ändern. Sie kann von dieser Möglichkeit entweder während des Vorbezugs oder wäh- rend des Aufschubs Gebrauch machen. Mit dieser Einschränkung soll eine möglichst einfache und effiziente Anwendung der AHV sichergestellt werden, die gleichzeitig flexibel genug ist, um Änderungen der persönlichen Situation der Versicherten zu be- rücksichtigen.

4.4.2.2 Bezug der AHV-Rente vor dem Referenzalter

Die Vereinheitlichung des Referenzalters bei 65 Jahren erfordert auch eine einheitli- che Regelung beim Rentenvorbezug. Männer und Frauen sollen ihre Rente ab 62 Jah- ren vorbeziehen können, was im Vergleich zu heute ein zusätzliches Vorbezugsjahr

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für Männer ergibt. Wie im geltenden Recht wird die ganz oder anteilig vorbezogene AHV-Rente nach versicherungstechnischen Grundsätzen gekürzt. Mit dieser Renten- kürzung wird der auf die Altersrente gewährte Vorschuss in Raten zurückbezahlt. Massgebend für den Kürzungssatz ist somit grundsätzlich die durchschnittliche Le- benserwartung, wobei für Frauen und Männer der gleiche Kürzungssatz gilt. Damit soll einer Person der gleiche Rentenbetrag garantiert werden, unabhängig davon, ob sie die Rente vorzeitig oder ab dem Referenzalter bezieht. Die Anwendung dieser versicherungstechnischen Regeln in der AHV gewährleistet der Versicherung und den Personen, die von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, Kostenneutralität. Die versicherungstechnischen Kürzungssätze wurden in den letzten 20 Jahren nicht mehr angepasst. Es ist nun an der Zeit, sie zu aktualisieren und an die längere Lebens- erwartung anzupassen. Damit künftig eine regelmässige Anpassung stattfindet, wird im Rahmen der Vorlage vorgeschlagen, die Kürzungssätze mindestens alle 10 Jahre vom Bundesrat überprüfen zu lassen. Die Anpassung der Kürzungssätze wird vom Bundesrat im Rahmen der Anpassung der AHVV (Art. 40 Abs. 3 AHVG i.V.m. Art. 55ter AHVV) vorgenommen. Die in der nachstehenden Tabelle angegebenen Kür- zungssätze basieren auf den heutigen Datengrundlagen. Sofern diese bis zum Inkraft- treten der Vorlage ändern, werden die Kürzungssätze entsprechend angepasst.

Tabelle 4-10 Neue versicherungstechnische Kürzungssätze beim Vorbezug der AHV-Rente in Prozent

Vorbezugsdauer 1 Jahr 2 Jahre 3 Jahre Kürzungssatz 4,0 7,7 11,1

Die versicherte Person kann entweder die ganze Rente oder nur einen Teil davon vor- beziehen. Während der Vorbezugsperiode hat sie die Möglichkeit, den vorbezogenen Anteil der Rente einmal zu erhöhen, bevor sie den verbleibenden Rententeil bezieht. Entscheidet sich die Person mit 62 Jahren beispielsweise für einen Vorbezug von 30 Prozent, so kann sie diesen Anteil mit 63 Jahren um 20 Prozent erhöhen und mit

64 oder 65 Jahren die ganze Rente verlangen. Zudem kann die Person die Rente neu

monatsweise vorbeziehen. Bei einem Teilvorbezug wird nur der vorbezogene Teil versicherungstechnisch ge- kürzt. Später vorbezogene Rententeile werden demnach weniger stark und nicht vor- bezogene Teile versicherungstechnisch gar nicht gekürzt. Bei einer Erhöhung des Rententeils während der Vorbezugsperiode wird die Rente nach den gleichen Grund- lagen berechnet wie beim Vorbezug des ersten Rententeils. Um den administrativen Aufwand zu verringern, ändert sich einzig der versicherungstechnische Kürzungssatz. Sobald das Referenzalter erreicht ist, wird die Rente neu berechnet. Dabei werden die während des Vorbezugs zurückgelegten Beitragszeiten und, wie das schon heute der Fall ist, die bereits bezogenen Rentenbetreffnisse berücksichtigt. Im Gegensatz zur aktuellen Regelung sind die Hinterlassenenrenten, die nach einem ganzen oder anteiligen Rentenvorbezug gewährt werden, nicht von der versicherungs- technischen Kürzung betroffen. Sie müssen getrennt von der Altersrente betrachtet werden, damit sie von der Entscheidung des Altersrentenbezügers oder der Altersren- tenbezügerin, Altersleistungen vorzubeziehen, nicht beeinträchtigt werden.

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4.4.2.3 Bezug der AHV-Rente nach dem Referenzalter

Die geltende Regelung, wonach die Altersrente über das Referenzalter von 65 Jahren hinaus bis um maximal fünf Jahre (bis zum vollendeten 69. Altersjahr für Frauen und bis zum vollendeten 70. Altersjahr für Männer) aufgeschoben werden kann, wird bei- behalten. Mit der Harmonisierung des Referenzalters bei 65 Jahren können sowohl Männer als auch Frauen ihre Rente somit bis zum vollendeten 70. Altersjahr aufschie- ben. Eine Verlängerung über 70 Jahre hinaus ist nicht wünschenswert, da sie keinem nennenswerten Bedürfnis zu entsprechen scheint. Neu soll es hingegen möglich sein, die Rente nur teilweise aufzuschieben. Die Versicherten können den Anteil der Rente, den sie beziehen möchten, frei wählen, dabei ihre Erwerbstätigkeit auf Wunsch fort- setzen und den Bezug des verbleibenden Rententeils auf später verschieben. Es be- steht die Möglichkeit, den Anteil der aufgeschobenen Rente während der Aufschubs- zeit einmal zu senken, bevor die ganze Rente bezogen wird. So kann die Person zum Beispiel 75 Prozent ihrer Altersrente aufschieben, diesen Anteil dann im Alter von

67 Jahren reduzieren (z.B. von 75 % auf 40 %) und schliesslich mit 68, 69 oder

70 Jahren die ganze Rente beziehen. Die aufgeschobene Rente wird wie heute durch

den versicherungstechnischen Gegenwert der bis zum Zeitpunkt des Aufschubs nicht bezogenen Leistungen erhöht. Da es neu unter bestimmten Voraussetzungen möglich ist, die Beitragszeiten zwischen dem Referenzalter und dem 70. Altersjahr anzurech- nen, kann die Person von der Ausgleichskasse eine einmalige Neuberechnung der Rente verlangen. Im Anschluss an eine vorbezogene Rente ausgerichtete Hinterlassenenrenten werden separat behandelt und nicht versicherungstechnisch gekürzt. Das Gleiche gilt im Fall eines Aufschubs. Hinterlassenenrenten, die auf die aufgeschobene Rente folgen, wer- den somit nicht durch den versicherungstechnischen Gegenwert der nicht bezogenen Leistung erhöht. Gleichzeitig und proportional zur aufgeschobenen Altersrente aus- bezahlte Kinderrenten sind von dieser Regelung nicht betroffen. Sie werden gleich behandelt wie die Hauptrente, von der sie abhängen, und somit analog der aufgescho- benen Hauptrente versicherungstechnisch erhöht. Die versicherungstechnischen Aufschubszuschläge wurden wie die Kürzungssätze in den letzten 20 Jahren nicht mehr angepasst. Deshalb müssen auch sie aufgrund der längeren Lebenserwartung korrigiert werden. Die Aufschubszuschläge sollen wie die Kürzungssätze mindestens alle 10 Jahre vom Bundesrat überprüft werden. Die An- passung der Aufschubszuschläge wird vom Bundesrat im Rahmen der Anpassung der AHVV (Art. 39 Abs. 3 AHVG i.V.m. Art. 55ter AHVV) vorgenommen. Die in der nachstehenden Tabelle angegebenen Aufschubszuschläge basieren auf den heutigen Datengrundlagen. Sofern diese bis zum Inkrafttreten der Vorlage ändern, werden sie entsprechend angepasst.

Tabelle 4-11 Neue versicherungstechnische Zuschläge beim Aufschub der AHV-Rente, in Prozent

Aufschub in Jahren 1 Jahr 2 Jahre 3 Jahre 4 Jahre 5 Jahre Aufschubszuschläge 4,3 9,0 14,1 19,6 25,7

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4.4.2.4 Änderungen bei der Rentenberechnung

Beitragspflicht während des Vorbezugs In der AHV hat der Rentenvorbezug heute keinen Einfluss auf die Beitragspflicht (Art. 3 Abs. 1 AHVG). Das soll auch künftig gelten. Die Beitragspflicht endet somit am Ende des Monats, in dem die versicherte Person das Referenzalter 65 erreicht. Das gilt auch dann, wenn keine Erwerbstätigkeit ausgeübt wird. In diesem Fall ist die ver- sicherte Person als Nichterwerbstätige beitragspflichtig.

Berechnung der vorbezogenen Rente Gemäss der geltenden Regelung wird die AHV-Rente beim Rentenvorbezug so be- rechnet, wie wenn die Person ihre Beiträge bis zum 65. Altersjahr entrichten würde, selbst wenn die vorbeziehende Person während des Vorbezugs keiner Erwerbstätig- keit mehr nachgeht. Dies soll künftig geändert werden. Die Rente wird gemäss dem Gesetzesentwurf anhand der tatsächlich geleisteten Beitragsjahre berechnet, das heisst vom 21. Altersjahr bis zum Zeitpunkt des Rentenvorbezugs. Anders gesagt, kann im Falle des Vorbezugs keine komplette Beitragsdauer (Rentenberechnung gemäss Ren- tenskala 44) vorgewiesen werden, weshalb nur eine Teilrente gemäss einer tieferen Rentenskala (beispielsweise gemäss Rentenskala 43 beim Rentenvorbezug ab 64. Al- tersjahr) während dem Vorbezug ausgerichtet wird. Durch diese neue Berechnungs- methode können wegen einer unvollständigen Beitragsdauer Beitragslücken entste- hen. Diese Lücken können jedoch mit Beitragszeiten während des Vorbezugs gefüllt werden (bis hin zur Vollrente).

Neuberechnung der Rente bei Erreichen des Referenzalters Neu werden die während des Vorbezugs bezahlten AHV-Beiträge bei der Rentenbe- rechnung im Zeitpunkt des Erreichens des Referenzalters berücksichtigt. Das gilt un- abhängig davon, ob die Person während des Vorbezugs erwerbstätig ist oder nicht. Um die AHV-Beiträge anrechnen zu können, erfolgt bei Beendigung des Vorbezugs, das heisst bei Erreichen des Referenzalters, eine Neuberechnung der Rente. Da die Beitragspflicht bis zum Erreichen des Referenzalters besteht, wird die durch den Vor- bezug entstandene Beitragslücke bei Erreichen des Referenzalters geschlossen, wenn die Person während des Vorbezugs der AHV durch Wohnsitz und/oder Erwerbstätig- keit unterstellt ist, aber auch dann, wenn sie aufgrund eines Auslandaufenthalts der freiwilligen Versicherung beigetreten ist. Wie schon unter der geltenden Regelung können weiterhin Beiträge, die während den Jugendjahren entrichtet wurden zur Fül- lung von Beitragslücken verwendet werden. Unter Berücksichtigung der zwischen dem Zeitpunkt des Rentenvorbezugs und dem Referenzalter entrichteten Beiträge wird die vorbezogene Rente bei Erreichen des Referenzalters neu berechnet und die vorhandenen Lücken werden geschlossen. Die Rente wird also nicht wegen einer un- vollständigen Beitragsdauer auf einer tieferen Rentenskala (Rentenskala 43 oder tie- fer) basieren, sondern aufgrund der Berücksichtigung der entrichteten Beiträge ge- mäss der vollständigen Rentenskala (Rentenskala 44) berechnet. Dank der Neuberechnung bei Erreichen des Referenzalters, wird eine Gleichbehand- lung bezüglich Beitragspflichtigen und solchen Personen erreicht, die während des Vorbezugs nicht in der Schweiz wohnen, bzw. nicht freiwillig versichert sind und daher keine AHV-Beiträge mehr bezahlen. Bei diesen führt die Neuberechnung der Rente im Referenzalter, sofern keine Jugendjahre vorhanden sind, zu einer tieferen

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Rente, weil sie zwischen dem Zeitpunkt des Vorbezugs und Erreichen des 65. Alters- jahres keine AHV Beiträge leisten müssen.

4.4.2.5 Anreize zur Weiterführung der Erwerbstätigkeit

nach 65 Jahren Anreize einzig in der AHV genügen nicht, um Personen dazu veranlassen, über das Alter von 65 Jahren hinaus zu arbeiten. Allgemein ist die Höhe der AHV-Rente kaum je der Hauptgrund, weshalb die Erwerbstätigkeit über das Alter von 65 Jahren hinaus weitergeführt wird. Viel stärker ins Gewicht fallen Faktoren wie die Rente der obli- gatorischen beruflichen Vorsorge, die Gesundheit, die Arbeitsmotivation oder die Ar- beitsbedingungen. In Anbetracht der finanziellen Lage der AHV sind die Möglichkei- ten zur Finanzierung von Rentenverbesserungen nach dem Alter von 65 Jahren begrenzt. Demnach sind andere Massnahmen, insbesondere solche in der beruflichen Vorsorge, vorzusehen. Denkbar wäre beispielsweise eine Ausweitung der Einkaufs- möglichkeiten oder eine Anhebung des Mindestalters. Entsprechende Massnahmen sind im Rahmen der BVG-Reform zu prüfen. Ausserdem kann die Beschäftigung älterer Arbeitnehmenden nicht allein über die be- rufliche Vorsorge gefördert werden. Zwar schaffen die in diesem Bereich getroffenen Massnahmen günstige Voraussetzungen für die Anstellung und die Weiterbeschäfti- gung von älteren Arbeitnehmenden, ohne die aktive Förderung auf dem Arbeitsmarkt und die Bereitschaft des Arbeitsmarkts, ältere Arbeitnehmende zu beschäftigen, bleibt die gewünschte Anreizwirkung allerdings aus. Die Anhebung des Referenzalters der Frauen auf 65 Jahre und die Massnahmen zur Flexibilisierung des Rentenbezugs tragen dazu bei, das Durchschnittsalter beim Aus- tritt aus dem Arbeitsmarkt zu erhöhen. Die Änderungen ermöglichen eine bessere Vereinbarkeit von Altersrücktritt und Weiterführung der Erwerbstätigkeit für 62- bis 70-Jährige und schaffen damit positive Anreize zum längeren Verbleib auf dem Ar- beitsmarkt. Diese Änderungen reichen allerdings nicht aus, um genügend Anreize für die Weiterarbeit nach dem Referenzalter zu schaffen. Deshalb müssen weitere Mass- nahmen ergriffen werden. Dazu werden die nachfolgenden Änderungen vorgeschla- gen.

Beibehaltung des Freibetrags für Erwerbstätige im Rentenalter Um die Weiterführung einer Erwerbstätigkeit über das Referenzalter hinaus zu för- dern, insbesondere bei Personen mit kleinen Einkommen oder Teilzeitbeschäftigung, sieht die Reformvorlage vor, den geltenden Freibetrag beizubehalten. Somit können die erwerbstätigen AHV-Rentnerinnen und -rentner auch künftig den Freibetrag von

1400 Franken pro Monat oder 16 800 Franken pro Jahr geltend machen, auf welchem

sie keine AHV-Beiträge bezahlen müssen. Der Freibetrag gilt pro Arbeitsverhältnis, weshalb eine Person mit mehreren Arbeitgebern die Franchise jedes Mal geltend ma- chen kann. Kleine Einkommen, die nach dem Alter von 65 Jahren erzielt werden und unter dem Freibetrag liegen, sind weiterhin von der Beitragspflicht befreit, ebenso wie Lohn- oder Einkommensanteile in Höhe des Freibetrags.

Berücksichtigung der nach dem Referenzalter bezahlten AHV-Beiträge Nach dem geltenden Recht bezahlen erwerbstätige AHV-Rentnerinnen und -rentner auf dem Erwerbseinkommen, welches den Freibetrag übersteigt, weiterhin AHV-

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Beiträge. Es handelt sich dabei um Solidaritätsbeiträge, die bei der Rentenberechnung nicht berücksichtigt werden. Das hat zur Folge, dass die Rente durch die Fortsetzung der Erwerbstätigkeit derzeit nicht aufgebessert werden kann. Auf Erwerbseinkom- men, welche unterhalb des Freibetrags bleiben, werden derzeit keine Beiträge bezahlt.

Die aktuelle Regelung ist nicht zufriedenstellend, weshalb sie angepasst werden soll. Neu soll ermöglicht werden, dass die Rente verbessert und Lücken in der Beitragszeit geschlossen werden können, womit ein Anreiz zur Weiterführung der Erwerbstätig- keit über das Referenzalter hinaus geschaffen wird. Die nach dem Referenzalter auf dem Erwerbseinkommen bezahlten AHV-Beiträge werden bei der Rentenberechnung berücksichtigt, so dass die spätere Rente verbessert werden kann. Die Möglichkeit, die Rente zu verbessern, gilt sowohl für diejenigen AHV-Rentnerinnen und -rentner, die ihre ganze Rente aufschieben und weiterhin erwerbstätig sind, als auch für jene, die ihre Rente beziehen und daneben eine Erwerbstätigkeitausüben. Für die Verbes- serung der Rente wird nur auf das Erwerbseinkommen abgestellt, welches den Frei- betrag übersteigt. Personen mit tiefem Einkommen profitieren aber weiterhin von der Regelung, dass sie auf einem Einkommen von 1400 Franken pro Monat oder

16 800 Franken pro Jahr keine AHV-Beiträge entrichten.

Die Berücksichtigung der nach dem Referenzalter bezahlten AHV-Beiträge dient all jenen Versicherten, die Beitragslücken aufweisen oder nicht das Maximum des mas- sgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommens erreichen (Stand 2018:

84 600 Franken). Somit kommen sowohl Personen mit einem höheren Einkommen in

den Genuss dieser Regelung, etwa weil sie Beitragslücken aufweisen, als auch Perso- nen mit tiefem bis mittlerem Einkommen, welche die massgebende jährliche Einkom- mensgrenze für eine Maximalrente nicht erreichen. Die neue Regelung zielt also ins- besondere auf diejenigen Personen ab, die mit Blick auf ihre finanzielle Situation auch einen Nutzen daraus ziehen werden. Die Vorlage sieht zwei Möglichkeiten vor, um die Rente zu verbessern:

– Schliessung von Lücken: Einerseits können die nach dem Referenzalter auf dem eigenen Erwerbseinkommen bezahlten AHV-Beiträge unter gewissen Voraussetzungen zur Schliessung allfälliger Beitrags- und Versicherungslü- cken herangezogen werden. Damit eine Person Anspruch darauf hat, muss sie im Zeitraum zwischen Referenzalter und Antrag auf Neuberechnung der Rente ein jährliches Erwerbseinkommen von mindestens 40 Prozent des durchschnittlichen eigenen Erwerbseinkommens erwirtschaften, aber mindes- tens ein Erwerbseinkommen, auf dem der AHV-Mindestbeitrag (Stand 2018:

478 Franken, resp. Jahreseinkommen von 4667 Franken) bezahlt werden

muss. Das hierfür notwendige minimale jährliche Erwerbseinkommen ent- spricht unter Berücksichtigung des aktuellen AHV-Mindestbeitrages und des Freibetrages (16 800 Franken) 21 467 Franken. Beim durchschnittlichen ei- genen Erwerbseinkommen wird auf das zwischen dem 1. Januar nach Vollen- dung des 20. Altersjahres und dem 31. Dezember vor Eintritt des Versiche- rungsfalls erzielte Erwerbseinkommen abgestellt, ohne den Einbezug von Erziehungs- oder Betreuungsgutschriften oder der Anrechnung des Einkom- mens des Ehegatten, welches während der Kalenderjahre der gemeinsamen Ehe erzielt wurde. Diese doppelte Voraussetzung ermöglicht einerseits Perso- nen, deren Einkommen die Grenze des Freibetrags nur geringfügig übersteigt,

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eine Verbesserung ihrer Rente trotz der Beibehaltung des Freibetrags. Ande- rerseits erlaubt der proportionale Bezug auf das eigene Erwerbseinkommen vor dem 65. Altersjahr, eine Gleichbehandlung von tiefen und hohen Einkom- men. So gilt für alle Personen, dass zur Schliessung von Beitragslücken eine Erwerbstätigkeit von ungefähr 40 Prozent ausgeübt werden muss. In jenen Fällen, bei denen das erzielte Einkommen den Schwellenwert zur Lückenfül- lung nicht erreicht, kann es immer noch zur Verbesserung des massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommens herangezogen werden. Mit der Berücksichtigung dieser zusätzlichen Beitragszeiten kann die Rente bis maximal zur Vollrente (Rentenskala 44) verbessert werden. AHV- Beiträge, welche nach Erreichen des Referenzalters entrichtet werden, können keinen eigenständigen Anspruch auf eine Rente begründen. Dies betrifft den Fall von Personen, welche nach Vollenden des 65. Altersjahrs in die Schweiz einreisen und deshalb für den davor liegenden Zeitraum keine Beitragszeiten vorweisen können. – Verbesserung des massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommens: An- dererseits werden die nach dem Referenzalter auf dem Erwerbseinkommen bezahlten AHV-Beiträge beim massgebenden durchschnittlichen Jahresein- kommen angerechnet. Eigene Erwerbseinkommen ab dem Folgemonat nach dem Referenzalter bis höchstens fünf Jahre danach können immer berücksich- tigt werden, auch wenn die Person keine Beitragslücken aufweist. In Fällen, in denen die Person bei Erreichen des Referenzalters eine vollständige Bei- tragsdauer aufweist, jedoch kein durchschnittliches Jahreseinkommen für eine maximale Altersrente hat, kann mit solchen Erwerbseinkommen das durch- schnittliche Jahreseinkommen erhöht werden. Die nach dem Referenzalter auf dem Erwerbseinkommen bezahlten AHV-Beiträge können nicht zu einer Ver- ringerung der Rentenhöhe führen. Die Erwerbseinkommen können auch be- rücksichtigt werden, wenn die Person weniger als 40 Prozent des durch- schnittlichen Jahreseinkommens verdient. Eine Anrechnung ist selbst dann möglich, wenn die Person zum Anrechnungszeitpunkt bereits Anspruch auf eine maximale Altersrente hat. Eine Anrechnung kann unter Umständen spä- ter noch wirksam werden, wenn die Rente infolge einer späteren Mutation (z.B. Splitting im zweiten Versicherungsfall, bei Scheidung) sinkt. Die aus- bezahlte Rente kann allerdings nie höher sein als die Maximalrente.

4.4.2.6 Finanzielle Auswirkungen der Flexibilisierung

Die vorgeschlagene Flexibilisierung des Rentenbezugs basiert in der Regel auf versi- cherungstechnischen Grundsätzen, mit Ausnahme der Anreizmassnahmen zur Wei- terführung der Erwerbstätigkeit über das Alter von 65 Jahren hinaus. Die Ausweitung der Vorbezugsmöglichkeiten (Einführung eines zusätzlichen Vorbezugsjahrs, Anpas- sung der Kürzungssätze) muss von der Versicherung vorfinanziert werden, was mit Kosten bei der Einführung der Massnahme verbunden ist. Diese Kosten werden von den Versicherten während der Vorbezugsphase der Rente allerdings zurückbezahlt. Damit basiert das Vorbezugssystem auf den versicherungstechnischen Werten. Die Möglichkeiten zur Rentenverbesserung ab 65 Jahren beruhen hingegen nicht auf ver- sicherungstechnischen Grundsätzen; die Kosten dafür sind von der AHV zu tragen.

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Die nachfolgende Tabelle zeigt die finanziellen Auswirkungen der Flexibilisierung des Rentenbezugs in ihrer zeitlichen Entwicklung. Folgende Massnahmen sind bei den Ausgaben mitberücksichtigt: das dritte Vorbezugsjahr, die Anpassung der Kür- zungssätze und Aufschubszuschläge, sowie die Rentenverbesserungen aus zusätzlich bezahlten Beiträgen nach Referenzalter.

Tabelle 4-12 Auswirkung der Flexibilisierung des Rentenbezugs Beträge in Millionen Franken, zu Preisen von 2018

Jahr Vorbezug 3. Jahr Kürzung bei Zuschlag bei Rentenverbesse- Vorbezug Aufschub rung

Ausgaben Einnahmen Ausgaben Ausgaben Ausgaben

2021 0 0 0 0 0 2022 157 - 32 8 3 0 2023 207 - 44 17 2 2 2024 233 - 54 25 1 5 2025 263 - 65 35 -1 11 2026 257 - 70 44 -2 20 2027 252 - 72 55 -3 35 2028 236 - 74 64 -4 49 2029 215 - 74 74 -6 64 2030 192 - 75 83 -7 77 Total 2022-2030 2 012 - 560 405 - 17 263

Es ist davon auszugehen, dass die geplanten Massnahmen zur Förderung der Weiter- führung der Erwerbstätigkeit über das Alter von 65 Jahren hinaus dazu beitragen, die Einnahmen aus Beiträgen zu erhöhen und dadurch die Finanzen der AHV zu entlasten. Auf eine Schätzung der zusätzlichen Beitragseinnahmen wird jedoch verzichtet, da die Auswirkungen dieser Massnahmen auf die Bevölkerung im Voraus nur schwer abschätzbar sind.

4.4.2.7 Splitting der während der Ehe erzielten Einkommen

Die derzeit geltenden Grundsätze betreffend Splitting der während der Ehe erwirt- schafteten Einkommen werden weitgehend übernommen. Beim Eintreten des zweiten Versicherungsfalls werden die Einkommen hälftig geteilt und der Ehefrau und dem Ehemann gegenseitig angerechnet. Der Vorbezug einer ganzen oder anteiligen Alters- rente hat allerdings kein Einkommenssplitting mehr zur Folge. Grund für diese Ände- rung ist die Tatsache, dass es sich bei vorbezogenen Renten nur um einen Vorschuss auf die Leistung handelt, auf welche die versicherte Person bei Erreichen des Refe- renzalters Anspruch hat. Ein Splitting erfolgt somit in folgenden Fällen: – wenn die Ehefrau und der Ehemann das Referenzalter erreicht haben; – wenn eine Witwe oder ein Witwer das Referenzalter erreicht hat; – bei einer Scheidung; oder

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– wenn sowohl die Ehefrau als auch der Ehemann Anspruch auf eine Invaliden- rente haben oder wenn einer der beiden Anspruch darauf hat und der andere das Referenzalter erreicht hat. Dieses Vorgehen ermöglicht eine umfassendere Berücksichtigung der Beitragszeiten während der Ehe. Gesplittet wird das Einkommen, das während der Ehe bzw. zwi- schen dem 1. Januar nach Vollendung des 20. Altersjahres und dem 31. Dezember vor Erreichen des 65. Altersjahres des älteren Ehepartners erzielt wurde. Bezieht die Ehefrau oder der Ehemann eine Invalidenrente, so gilt der zweite Versi- cherungsfall als eingetreten, wenn der andere Ehegatte das Referenzalter erreicht. Die nach dem Referenzalter bezahlten Beiträge werden nicht gesplittet. Da die Ein- kommensteilung zwischen Ehefrau und Ehemann gegenseitig erfolgen muss, könnte das Splitting des nach dem Referenzalter erzielten Einkommens unter Umständen un- erwünschte Folgen auf die Rente des anderen Ehegatten haben, insbesondere bei einer Tätigkeit im Nebenerwerb.

4.4.2.8 Plafonierung der Renten

Derzeit beträgt die Summe der beiden Renten eines Ehepaares maximal 150 Prozent der maximalen Altersrente, wenn beide Ehegatten Anspruch auf eine Altersrente ha- ben oder wenn ein Ehegatte Anspruch auf eine Altersrente und der andere Anspruch auf eine Rente der Invalidenversicherung hat (Art. 35 Abs. 1 AHVG). Diese Regel bleibt unverändert. Allerdings bedarf es einer Anpassung, weil das geltende Recht keinen Teilbezug der Altersrente erlaubt: Wenn sowohl die Ehefrau als auch der Ehemann einen Teil ihrer Altersrente vorbe- ziehen, müssen beide Renten im Verhältnis ihrer Anteile gekürzt werden, sofern jede der beiden Renten den massgebenden Maximalbetrag für die betroffene Person über- steigt. Dieser Maximalbetrag richtet sich zum einen nach der Beitragsdauer für die einzelnen Renten und zum anderen nach dem prozentualen Anteil der höheren Rente. Ist die Beitragsdauer eines oder beider Ehegatten unvollständig, so muss wie heute zunächst die gewichtete Rentenskala ermittelt werden, bevor der Maximalbetrag, der dem Ehepaar zusteht, auf der Grundlage des höheren Rententeils berechnet werden kann. Als Beispiel: Bezieht ein Mann 40 Prozent seiner Rente vor, während seine Frau 60 Prozent ihrer Rente vorbezieht und können beide eine vollständige Beitragsdauer vorweisen (Rentenskala 44), so kann die Summe der beiden Renten nicht höher sein als 60 Prozent der 150-prozentigen Maximalrente (d.h. 0,6 × 1,5 × 2350 = 2115 Fran- ken). Erhöht der Ehemann oder die Ehefrau den vorbezogenen Rententeil oder tun dies beide, so wird die Maximalrente auf der Basis des neuen, höheren Rententeils neu berechnet. Wie heute muss zunächst immer untersucht werden, ob eine Plafonierung gegeben ist, bevor der Kürzungsbetrag für den Vorbezug abgezogen oder der Zuschlag für den Aufschub der Altersrente angerechnet wird.

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4.5 Koordination mit der beruflichen Vorsorge

4.5.1 Notwendige Koordination zwischen AHV und

berufliche Vorsorge

– Die Erhöhung des Referenzalters und die Flexibilisierung des Rentenbezugs werden mit der beruflichen Vorsorge koordiniert.

Die Einführung eines Referenzalters und die Flexibilisierung in der AHV machen es nötig, die Bestimmungen in der beruflichen Vorsorge diesbezüglich ebenfalls anzu- passen. Die in der AHV geltenden Grundsätze werden so weit ins BVG übernommen, als dies notwendig ist, um ein Auseinanderklaffen des gesetzlichen Rentenalters (der Frauen) zu verhindern und um andererseits sicherzustellen, dass die in der AHV vor- gesehene Flexibilität von den erwerbstätigen Personen auch bestmöglich genutzt wer- den kann. Es reicht nämlich nicht aus, die Möglichkeiten der flexiblen Pensionierung in der AHV zu verbessern, wenn nicht gleichzeitig die Einrichtungen der beruflichen Vorsorge verpflichtet werden, in ihren Reglementen ein flexibles Rentenalter einzu- führen. Vielmehr ist es notwendig, die Flexibilisierung des Rentenbezugs und die Har- monisierung des Referenzalters in beiden Säulen innerhalb der gleichen Reformvor- lage zu behandeln. Denn beim Übergang vom Erwerbsleben in den Ruhestand stellt sich für die Versicherten die Frage, wann und wieviel Altersleistung sie gesamthaft aus der 1. Säule und der obligatorischen beruflichen Vorsorge beziehen können. Sie müssen die Reduktion ihres Erwerbseinkommens und dessen Ersatz durch die Leis- tungen aus der Altersvorsorge möglichst gut koordinieren. Für die Mehrheit der be- troffenen Personen ist für den Entscheid zum (ganzen oder teilweisen) Rückzug aus dem Erwerbsleben nicht in erster Linie die AHV-Rente, sondern vor allem die Höhe der Leistungen aus der obligatorischen beruflichen Vorsorge massgebend. Werden in der 1. Säule Vorbezug und Aufschub der Altersleistung neu geregelt und der Teilbe- zug eingeführt, dann können die Versicherten diese neuen Möglichkeiten nur nutzen, wenn im Grundsatz die gleichen Eckwerte auch in der obligatorischen beruflichen Vorsorge bestehen. Ob zum Beispiel eine Person die Möglichkeit des Rentenauf- schubs in der AHV nutzt und die Erwerbstätigkeit tatsächlich weiterführt, hängt stark davon ab, ob sie auch in der obligatorischen beruflichen Vorsorge den Bezug der Al- tersleistung aufschieben kann. Das gilt in noch höherem Grad für das Referenzalter der Frauen. In der beruflichen Vorsorge liegt das ordentliche Rentenalter ebenfalls bei 64 Jahren für Frauen und bei 65 Jahren für Männer. Das Rentenalter ist grundsätzlich auch der Endpunkt für die allgemeine Beitragspflicht in der beruflichen Vorsorge.

4.5.2 Einheitliches Referenzalter bei 65 Jahre

– Das Referenzalter wird für Frauen und Männer einheitlich bei 65 Jahren fest- gelegt

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Wie in der AHV wird auch in der beruflichen Vorsorge ein einheitliches Referenzalter für Frauen und Männer eingeführt. Es steht den Vorsorgeeinrichtungen allerdings frei, in ihrem Reglement ein anderes Alter festzulegen. Zwar kennen viele Vorsorgeein- richtungen irgendwie geartete individuelle Regelungen zum Rentenalter. Insbeson- dere sehen einige Vorsorgeeinrichtungen in ihren Reglementen bereits ein ordentli- ches Rücktrittsalter von 65 Jahren für Frauen vor. Rechtsansprüche für alle Versicherten, die mit denjenigen der AHV koordiniert sind, können aber nur durch eine gesetzliche Regelung geschaffen werden.

4.5.2.1 Anzahl von der Anhebung des Referenzalters auf 65

Jahre betroffener Frauen Die folgende Tabelle zeigt die Anzahl der von der Anhebung des Referenzalters auf 65 Jahre betroffenen Frauen, ausgehend von einem Inkrafttreten der Vorlage im Jahr 2021. Tabelle 4-13

Jahr Anzahl von der Anhebung des BVG-Referenzalters auf 65 Jahre betroffener Frauen

2021 – 2022 16 900 2023 17 700 2024 18 200 2025 18 900 2026 19 500 2027 20 300 2028 20 700 2029 21 000 2030 20 900 2031 20 900 2032 20 800 2033 20 700 2034 20 200 2035 20 100

Der Schätzung der Anzahl betroffener Frauen in der beruflichen Vorsorge liegt die Annahme zugrunde, dass knapp 60 Prozent40 der Altersrücktritte im Referenzalter o- der später erfolgen. Damit sind in den Zahlen die vorzeitigen Altersrücktritte nicht enthalten, weil diese auch nicht von der Erhöhung des Referenzalters betroffen sein werden. Die Vereinheitlichung des Referenzalters bei 65 Jahren entspricht im Übrigen der re- alen Entwicklung in einigen Vorsorgeeinrichtungen, die dieses Referenzalter bereits in ihren Reglementen festgelegt haben. So liegt das reglementarische Rentenalter für

40 Neurentenstatistik 2015, BFS; Auswertung BSV

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über einen Viertel der BVG-versicherten Frauen bereits heute bei 65 Jahren.41 In der beruflichen Vorsorge führt die Vereinheitlichung des Rentenalters bei 65 Jahren zu einer Erhöhung des Altersguthabens der Frauen und somit zu einer Rentenverbesse- rung von rund 4–5 Prozent. Diese Verbesserung ergibt sich aus der längeren Dauer des Sparprozesses.

4.5.2.2 Finanzielle Konsequenzen

In der obligatorischen beruflichen Vorsorge bewirkt die Erhöhung des Referenzalters für die Frauen das Weiteräufnen des BVG-Altersguthabens sowie die Weiterführung des Invaliditätsschutzes um ein Jahr. Entsprechende finanzielle Auswirkungen könn- ten sich, je nach reglementarischer Ausgestaltung der entsprechenden Vorsorgeein- richtung, in der Erhöhung des massgebenden Altersguthabens zur Ermittlung der Hin- terlassenen- und Invalidenleistungen ergeben sowie in der um ein Jahr längeren Ausrichtung von Invalidenleistungen, sofern diese reglementarisch bei Erreichen des Referenzalters in eine Altersleistung umgewandelt werden. Diese Verschiebungen dürften sich jedoch nur in einer äusserst geringfügigen Art und Weise finanziell be- merkbar machen, sodass auf entsprechende Berechnungen verzichtet wurde.

4.5.3 Teilbezug, Vorbezug und Aufschub der

Altersleistung

– Die gesetzlichen Regelungen der beruflichen Vorsorge sollen allen Versicher- ten in vergleichbarer Weise Flexibilität bei der Pensionierung sichern, wie dies in der AHV vorgesehen ist. – Die Vorsorgeeinrichtungen müssen mindestens drei Schritte für den Bezug der Altersrente anbieten, wobei ein teilweiser Vorbezug mindestens 20 Pro- zent der Altersleistung betragen muss. Bei Kapitalbezügen dürfen die Vorsor- geeinrichtungen nicht mehr als drei Schritte vorsehen.

Das geltende Gesetz sieht den Teilbezug von Altersleistungen nicht vor, die Regle- mente der Vorsorgeeinrichtungen können ihn aber anbieten. Neu sollen alle Versicherten einen Anspruch auf Teilbezug der Altersleistung haben, der mit der AHV-Regelung koordiniert ist. Konkret muss jede Vorsorgeeinrichtung die Möglichkeit eines gleitenden Übertritts von der Erwerbstätigkeit in den Ruhestand in mindestens drei Schritten anbieten, dies auch bei Teilzeitarbeit oder Teilinvalidität. Die Vorsorgeeinrichtungen müssen die Möglichkeit zum Vorbezug ab Vollendung des 62. Altersjahres und zum Aufschub bis zur Vollendung des 70. Altersjahres vor- sehen. In der Praxis sind gegenwärtig fast 80 Prozent der versicherten Personen einem Vorsorgereglement unterstellt, das den Altersrücktritt ab 58 Jahren und den Aufschub bis 70 erlaubt.

41 Pensionskassenstatistik 2015, BFS; Auswertung BSV

58

4.5.3.1 Vorbezug

– Gleich wie in der AHV wird eine gesetzliche Regelung eingeführt, in der alle Vorsorgeeinrichtungen ihren Versicherten ab dem 62. Altersjahr einen vor- zeitigen Bezug der Altersleistung ermöglichen müssen.

Der komplette Vorbezug setzt allerdings die Aufgabe der Erwerbstätigkeit beim Ar- beitgeber voraus, dessen Vorsorgeeinrichtung eine Altersleistung ausrichten soll. Dies hindert jedoch die Weiterführung der Erwerbstätigkeit bei einem anderen Arbeitgeber oder die Wiederaufnahme der Erwerbstätigkeit zu einem späteren Zeitpunkt bei dem- selben Arbeitgeber nicht. Im Falle der Wiederaufnahme einer Erwerbstätigkeit zu ei- nem späteren Zeitpunkt entsteht ein neues Vorsorgeverhältnis, aus dem später eine zusätzliche Altersleistung ausgerichtet wird. Der Vorbezug hat eine versicherungsma- thematische Kürzung des Umwandlungssatzes zur Folge. Bei einem teilweisen Vorbezug müssen mindestens 20 Prozent der Altersleistung be- zogen werden. Die Beitragspflicht bleibt so lange bestehen, wie die versicherte Person aufgrund ihres Lohnes noch der obligatorischen beruflichen Vorsorge untersteht. Dies hat die Weiteräufnung des verbleibenden Altersguthaben und entsprechend eine Er- höhung der Altersleistungen zur Folge. Die Vorsorgeeinrichtungen können in den Reglementen auch feinere Abstufungen des Rentenbezugs vorsehen und haben weiterhin die Freiheit, den Versicherten die Wei- terversicherung eines früheren Lohnniveaus (vgl. Art. 33a BVG) und weitere Beiträge nach dem Referenzalter (vgl. Art. 33b BVG) anzubieten. Dadurch sind über die ge- setzliche Mindest-Flexibilität hinaus vielfältige Kombinationen möglich. In der beruflichen Vorsorge können die Reglemente der Vorsorgeeinrichtungen den Vorbezug der Altersleistung frühestens ab dem vollendeten 58. Altersjahr vorsehen (Art. 1i Abs. 1 der Verordnung vom 18. April 198442 über die berufliche Alters-, Hin- terlassenen- und Invalidenvorsorge [BVV 2]). Ein früherer Bezug der Rente ist zuläs- sig bei betrieblichen Restrukturierungen oder aus Gründen der öffentlichen Sicher- heit. Diese Regelung ist sehr spezifisch für die obligatorische berufliche Vorsorge und wird durch die vorliegende Revision nicht berührt, sie bleibt einstweilen unverändert bestehen. Die Frage eines allfälligen Revisionsbedarfs beim Mindestalter für regle- mentarische Altersleistungen sollte im Rahmen der geplanten BVG-Revision geprüft und mit den Sozialpartnern besprochen werden.

4.5.3.2 Aufschub

– Der Aufschub des Altersrücktritts um fünf Jahre soll für alle möglich werden, sofern im entsprechenden Umfang eine Erwerbstätigkeit ausgeübt wird.

Beim teilweisen Rückzug aus dem Erwerbsleben vor Erreichen des Referenzalters soll es der versicherten Person freistehen, ob sie im Umfang der Reduktion einen Teil der

42 SR 831.441.1

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Altersleistung vorbeziehen will. Ab Erreichen des Referenzalters kann hingegen nur noch derjenige Teil der Altersleistung aufgeschoben werden, der aufgrund der regle- mentarischen Bestimmung der Vorsorgeeinrichtung und des zu diesem Zeitpunkt ver- sicherten Lohnes maximal an Altersguthaben hätte angespart werden können. Zur Förderung der Weiterarbeit nach dem Referenzalter, aber auch aus steuerlichen Gründen, ist der Rentenaufschub an die Weiterführung der Erwerbstätigkeit gebun- den. Denn nur Personen, die tatsächlich weiterarbeiten, sollen von der steuerprivile- gierten beruflichen Vorsorge profitieren können. Die gesetzliche Beitragspflicht endet jedoch mit dem Referenzalter. Im Falle eines Aufschubs gibt es keine Beitragspflicht. Wie bereits heute soll es weiterhin den paritätisch zusammengesetzten Führungsorga- nen der einzelnen Vorsorgeeinrichtungen überlassen werden, ob sie in ihren Regle- menten eine Möglichkeit zur Beitragszahlung vorsehen wollen. Diese Möglichkeit kann bis zum Ende der Erwerbstätigkeit, jedoch höchstens bis zur Vollendung des 70. Altersjahres angeboten werden (vgl. Art. 33b BVG).

4.6 Koordination mit den anderen Sozialversicherungen

Altersleistungen und Invalidenleistungen Gemäss geltendem Recht in der 1. Säule gilt eine invalide Person nicht mehr als in- valid, sobald sie eine Altersrente vorbezieht oder spätestens, wenn sie das Rentenalter erreicht. Die vorgeschlagene Regelung sieht die Möglichkeit eines Teilvorbezugs der Alters- rente vor. Ab dem Zeitpunkt, ab dem die versicherte Person ihre Rente ganz vorbe- zieht (zu 100 Prozent), kann sie keine Leistungen der IV mehr beanspruchen. Dies ist hingegen nicht der Fall, wenn die Rente teilweise vorbezogen wird. Mit dem Teilvor- bezug wird bezweckt, Personen möglichst lange den Verbleib im Arbeitsmarkt zu er- möglichen, weshalb die Leistungen der Invalidenversicherung wie beispielsweise Hilflosenentschädigungen, Hilfsmittel und Assistenzbeiträge weiterhin ausgerichtet werden müssen.

Altersrenten und Ergänzungsleistungen Der Bezug einer Altersrente gibt grundsätzlich Anspruch auf den Bezug einer Ergän- zungsleistung, wenn die übrigen Voraussetzungen erfüllt sind. Nach geltendem Recht werden bei der Berechnung der Ergänzungsleistungen die ausgerichteten Renten als Einnahme angerechnet. Im Falle eines Vorbezugs der ganzen Rente nach Artikel

40 AHVG wird die gekürzte ganze Rente bei den Einnahmen berücksichtigt (vgl.

Art. 15a der Verordnung vom 15. Januar 197143 über die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung [ELV]). Diese Regelung bleibt im Falle eines Vorbezugs der ganzen Rente bestehen. Für den Bezug der Teilrente ist hingegen eine Anpassung nötig. Tatsächlich könnte mit dem vorgesehenen anteiligen Rentenvorbezug einer prozentual geringen Rente der Einkommensverlust über die Er- gänzungsleistungen finanziert werden. Dies würde aber dem Ziel der Flexibilisierung des Rentenbezugs widersprechen, das ja gerade in einer besseren Vereinbarkeit zwi- schen Erwerbstätigkeit und Ruhestand besteht. Um diese unerwünschte Folgereaktion zu verhindern, wird folgende Änderung vorgeschlagen:

43 SR 831.301

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Im Falle eines anteiligen Rentenvorbezugs wird nicht diese anteilige Rente bei den Ergänzungsleistungen berücksichtigt, sondern die ganze Rente. Zieht eine Person ihre Rente beispielsweise zur Hälfte vor und wird diese Rente um den Kürzungssatz redu- ziert, wird für die Belange der Ergänzungsleistungen dennoch auf eine um den Kür- zungssatz reduzierte ganze Rente abgestellt. Von einer Person, die nicht weiterarbei- tet, wird damit erwartet, dass sie die ganze Rente vorbezieht.

Altersrenten und Arbeitslosenentschädigung Der Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung hängt von den Voraussetzungen gemäss Artikel 8 Absatz 1 des Arbeitslosenversicherungsgesetzes vom 25. Juni 198244 (AVIG) ab. Die versicherte Person muss unter anderem einen Arbeitsausfall erlitten haben (Bst. b), darf das Rentenalter der AHV nicht erreicht haben (Bst. d), muss ver- mittlungsfähig sein (Bst. f) und die Kontrollvorschriften erfüllen (Bst. g). Gemäss aktueller Regelung kann der Rentenvorbezug den Anspruch auf Arbeitslo- senentschädigung beeinflussen. Der Vorbezug einer AHV-Altersrente schliesst den Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung aus, der Bezug von BVG-Altersleistungen führt hingegen nicht immer zum Ausschluss des Anspruchs. Bei einer freiwilligen vorzeitigen Pensionierung muss die Mindestbeitragsdauer nach dem Rentenantritt er- füllt sein. Bei einem unfreiwilligen Altersrücktritt hat die versicherte Person sofort Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung, sofern sie die Voraussetzungen nach Arti- kel 8 Absatz 1 AVIG erfüllt. In diesem Fall werden die Altersleistungen der berufli- chen Vorsorge von der Arbeitslosenentschädigung abgezogen (Art. 18c Abs. 1 AVIG). Auch Altersleistungen einer ausländischen Versicherung heben den Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung nicht auf. Sie werden wie die unfreiwillig bezogenen BVG-Altersleistungen von der Arbeitslosenentschädigung abgezogen (Art. 18c Abs. 2 AVIG). Zur Beseitigung der Ungleichbehandlung der Versicherten und zur Vereinfachung der Koordination zwischen den betroffenen Versicherungen soll der Anspruch auf Ar- beitslosenentschädigung während der Dauer des AHV-Rentenvorbezugs erhalten bleiben. Damit werden die Differenzen zwischen Vorbezug der AHV- und der BVG- Rente, zwischen freiwilligem und unfreiwilligem Bezug und zwischen einer Rente aus der Schweiz und dem Ausland aufgehoben. Auch ob es sich um einen ganzen oder anteiligen Bezug handelt, spielt keine Rolle mehr. Um eine Überentschädigung zu vermeiden, werden die bezogenen Altersleistungen (AHV, BVG und ausländische Versicherungen) jedoch an die Arbeitslosenentschädigung angerechnet. Damit die versicherte Person in der Arbeitslosenversicherung anspruchsberechtigt bleibt, muss sie die allgemeinen Voraussetzungen erfüllen, das heisst während der gesamten Ent- schädigungsdauer mit ausreichenden Stellenbewerbungen ihre Absicht beweisen, die Arbeitslosigkeit zu beenden, und den Anweisungen der Ausführungsorgane der Ar- beitslosenversicherung Folge leisten.

Altersrenten und obligatorische Unfallversicherung Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sind obligatorisch unfallversichert (Art. 1a des Bundesgesetzes vom 20. März 198145 über die Unfallversicherung [UVG]). Die Ver- sicherung endet mit dem 30. Tag nach dem Tage, an dem der Anspruch auf mindes- tens den halben Lohn erlischt (Art. 3 Abs. 2 UVG). Artikel 22 UVG sieht vor, dass

44 SR 837.0 45 SR 832.20

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die Invalidenrente der Unfallversicherung ab dem Monat, in dem die berechtigte Per- son eine Altersrente der AHV bezieht, spätestens jedoch ab Erreichen des Rentenal- ters nach Artikel 21 AHVG, nicht mehr revidiert werden kann. In diesem Wortlaut besteht Artikel 22 UVG seit Inkrafttreten am 1. Januar 2012 der AHVG-Änderung vom 17. Juni 2011 (Verbesserung der Durchführung). Die Renten werden demnach nicht mehr revidiert, wenn angenommen werden kann, dass sich die berechtigte Per- son endgültig aus dem Erwerbsleben zurückgezogen hat. Diese Regelung wird beibe- halten.

4.7 Finanzierung der AHV

4.7.1 Finanzierungsbedarf

– Seit 2014 sind die Einnahmen und Ausgaben der AHV unausgeglichen. – Sobald die geburtenstarken Jahrgänge das Rentenalter erreichen, wird sich dieses Ungleichgewicht noch verstärken und das Defizit wird sich zwischen

2021 und 2030 auf 43 Milliarden Franken belaufen. Um den Stand des AHV-

Fonds bis 2030 wieder auf 100 Prozent der Jahresausgaben zu bringen, sind zusätzliche finanzielle Mittel in Höhe von 53 Milliarden Franken nötig. – Mit den vorgeschlagenen Massnahmen wird der Bedarf an zusätzlichen finan- ziellen Mitteln auf 49 Milliarden Franken reduziert. Zur Deckung des verblei- benden Finanzierungsbedarfs ist eine Zusatzfinanzierung erforderlich. Vorge- schlagen wird eine Erhöhung der MWST um 1,5 Prozentpunkte.

Seit 2014 weist die AHV ein negatives Umlageergebnis (Differenz zwischen Einnah- men und Ausgaben, ohne Kapitalzinsen) auf. Aktuell beläuft sich das kumulierte Um- lagedefizit auf 2,7 Milliarden Franken. Aber trotz Umlagedefizit konnte die AHV dank der Anlageerträge bisher ein positives Betriebsergebnis ausweisen. Allerdings zeigt sich, dass die AHV bereits von der Zunahme der Rentenbezügerinnen und -be- züger und vom Anstieg der Lebenserwartung betroffen ist. In den nächsten Jahren wird sich die Lage noch verschlechtern, wenn die geburtenstarken Jahrgänge von

1955 bis 1970 nach und nach ins Rentenalter kommen. Dem AHV-Referenzszenario

zufolge wird das finanzielle Defizit der AHV weiter stark ansteigen. Auch 2018 wird das Umlageergebnis weiterhin negativ ausfallen, und die Anlageerträge werden nicht mehr ausreichen, um das Defizit zu decken. Danach wird sich die Situation von Jahr zu Jahr verschlechtern. Der Verwaltungsrat des Ausgleichsfonds compenswiss geht davon aus, dass der AHV-Fonds seine Aktiven ohne Gegenmassnahmen bereits ab

2021 und 2022 reduzieren und Desinvestitionen in Höhe von rund 100 Millionen

Franken pro Monat vornehmen muss. In den Folgejahren müssten die monatlichen Desinvestitionen nochmals deutlich höher ausfallen. Angesichts des anhaltenden Un- gleichgewichts zwischen Einnahmen und Ausgaben müsste zur Finanzierung der lau- fenden Renten auf das Kapital der AHV zurückgegriffen werden. Ab diesem Zeit- punkt wird der AHV-Ausgleichsfonds innert weniger Jahre aufgebraucht sein. Die AHV-Ausgaben werden sich zwischen 2021 und 2030 auf 534 Milliarden Franken belaufen, die Einnahmen hingegen auf lediglich 491 Milliarden Franken. Damit wird das kumulierte Umlagedefizit in diesem Zeitraum insgesamt 43 Milliarden Franken betragen. Das Gesetz verlangt, dass der Deckungsgrad des AHV-Ausgleichsfonds

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nicht unter den Betrag der jährlichen Ausgaben sinkt (Art. 107 Abs. 3 AHVG). Bei einem Umlageverfahren wie in der AHV müssen die laufenden Ausgaben durch die jährlichen Einnahmen gedeckt sein. Um die Situation bis 2030 wieder ins Gleichge- wicht zu bringen und den gesetzlich vorgegebenen Deckungsgrad zu erreichen, sind finanzielle Mittel in Höhe von 53 Milliarden Franken erforderlich. Mit den im Rah- men dieser Vorlage vorgeschlagenen Massnahmen (Erhöhung Referenzalter für Frauen, Flexibilisierung des Rentenbezugs und Verbesserung der Rente nach 65) ver- ringert sich der zusätzliche Finanzierungsbedarf von 53 auf rund 49 Milliarden Fran- ken. Die Herausforderung der demografischen Entwicklung ist seit Langem bekannt. Der Bundesrat hat versucht, dieser Situation entgegenzuwirken, und verschiedene Geset- zesrevisionen vorgeschlagen (vgl. Kap. 2.1), die jedoch alle gescheitert sind. Da keine rechtzeitigen Massnahmen ergriffen wurden, ist der Finanzierungsbedarf der AHV in den letzten Jahren nochmals deutlich angestiegen. Denn je später die Massnahmen zur Konsolidierung der AHV greifen, desto mehr finanzielle Mittel braucht es, um die Rentenfinanzierung zu gewährleisten. Mit der Erhöhung des Referenzalters der Frauen von 64 auf 65 Jahre sowie unter Mit- einbezug der vorgesehenen Ausgleichsmassnahmen, lassen sich zwischen 2021 und 2030 netto rund 10 Milliarden Franken einsparen. Diese Einnahmen machen nur einen kleinen Anteil der zusätzlichen Finanzierungsmittel aus, die es für die Sicherung des finanziellen Gleichgewichts der AHV braucht. Ohne zusätzliche Finanzierungsmittel kann das Rentenniveau nicht gewährleistet werden. Es ist notwendig, wieder eine Dynamik mit regelmässigen AHV-Reformen in Gang zu setzen, um die laufenden Herausforderungen an die Versicherung, insbesondere in struktureller Hinsicht, auffangen zu können. Daher muss Mitte des nächsten Jahr- zehnts eine nächste Reform ausgelöst werden, die sich über 2030 hinaus, den Zeitho- rizont von AHV 21, auswirkt.

4.7.2 Geprüfte Massnahmen

Für eine Zusatzfinanzierung der AHV kommen verschiedene Möglichkeiten in Frage. Nach Artikel 102 AHVG setzen sich die Einnahmen der AHV aus Lohnbeiträgen (74 % der Einnahmen), aus dem Bundesbeitrag (entspricht gemäss aktueller Regelung 19,55 % der Ausgaben und macht 19 % der Einnahmen aus), aus dem Ertrag der Spielbankenabgabe und aus dem Rückgriff auf haftpflichtige Dritte (1 % der Einnah- men) zusammen. Seit 1999 kommt der AHV noch eine weitere Finanzierungsquelle zu: Der Ertrag aus der Erhöhung der MWST um 1 Prozentpunkt (5,8 % der Einnah- men) geht, abzüglich 17 Prozent, die nach geltendem Recht dem Bund zur Finanzie- rung seines Beitrages zugutekommen, an die AHV.46 Für die Zusatzfinanzierung sind keine neuen Finanzierungsquellen vorgesehen, wie beispielsweise über direkte Steuern; hingegen sollen die aktuellen Einnahmequellen stärker genutzt werden. Dazu wurden verschiedene Möglichkeiten geprüft: die Anhe- bung des AHV-Beitragssatzes, die Erhöhung der MWST und die Senkung des von Gesetzes wegen vorgeschriebenen Deckungsgrades des AHV-Ausgleichsfonds mit

46 Bundesbeschluss vom 20. März 1998 über die Anhebung der Mehrwertsteuersätze für die AHV/IV, SR 641.203

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einer entsprechenden Zusatzfinanzierung. Die beiden Finanzierungsquellen des AHV-Beitragssatzes und der MWST haben sich bewährt und können die nötigen Mit- tel liefern. Mit Blick auf das Versicherungsprinzip könnten die demografiebedingten Zusatzkos- ten durchaus über eine Erhöhung des AHV-Beitragssatzes finanziert werden. Um den zusätzlichen Finanzierungsbedarf bis 2030 zu decken, müsste der AHV-Beitragssatz um 1,3 Prozent angehoben werden. Der Einbezug dieser Finanzierungsquelle wird nun im Rahmen der Steuervorlage 17 diskutiert (vgl. Kap. 1.2.6.). Demnach soll unter anderem eine Erhöhung des AHV-Beitragssatzes von 0,3 Prozentpunkten vorgenom- men werden. Die zweite Option ist die Verwendung der MWST-Erträge zugunsten der AHV. Aus- gangspunkt für diese Option ist die Absicht, die Beitragszahlenden nicht übermässig zu belasten, sondern die Finanzierung der AHV solidarisch auf die ganze Bevölkerung – und damit auch die Rentnerinnen und Rentner – zu verteilen. Die MWST wurde auch in der Vergangenheit schon für die Finanzierung der AHV genutzt, als diese aufgrund der Entwicklung der Alterspyramide nicht mehr gewährleistet war. Nach Artikel 130 Absatz 3 BV obliegt die Kompetenz, die MWST zugunsten der AHV um höchstens 1 Prozentpunkt anzuheben, der Bundesversammlung. In Anbetracht dieser Überlegungen ist es gerechtfertigt, in der Bundesverfassung eine neuerliche Erhöhung der MWST zugunsten der AHV vorzusehen. Um den zusätzlichen Finanzierungsbe- darf bis 2030 zu decken, müssten die MWST-Sätze um 1,6 Prozentpunkte angehoben werden, damit der Ausgleichsfonds den Stand von 100 Prozent einer Jahresausgabe erreicht. Diese Variante wäre aber eine reine Finanzierungslösung, die der Bundesrat geprüft hat aber nicht weiterverfolgen will (vgl. Kap. 1.2.4.1). Als dritte Option wurde eine Reduktion des Deckungsgrads des AHV- Ausgleichsfonds und eine dementsprechende Zusatzfinanzierung über die MWST ge- prüft. Nach dieser Option könnte von der im Bundesgesetz über die Alters- und Hin- terlassenenversicherung festgelegten Regelung, wonach der Stand des AHV- Ausgleichsfonds nicht unter den Betrag einer jährlichen Ausgabe sinken darf, abge- wichen werden. Der Fondsstand müsste im Jahr 2033 lediglich 80 anstelle der heute vorgeschriebenen 100 Prozent aufweisen. Der Finanzierungsbedarf würde dadurch um 66 Milliarden Franken verringert. Diese Option wurde jedoch nicht weiterverfolgt. Das Kapital des AHV-Fonds stellt die zentrale Grösse dar, anhand der die finanzielle Lage der AHV beurteilt werden soll. Der Fonds benötigt Reserven, um die Renten- zahlungen abzusichern und Schwankungen des Betriebsergebnisses aufzufangen. Die auf dem Umlageverfahren basierende Finanzierung der AHV ist darauf angewiesen, dass die laufenden Einnahmen die Jahresausgaben decken können. Damit die Stabili- tät der AHV und der Erhalt des Leistungsniveaus gesichert bleiben, muss der gesetz- liche Fondsstand bei einer Jahresausgabe festgelegt werden. Eine Reduktion des De- ckungsgrades auf 80 Prozent würde die Altersvorsorge als Ganzes destabilisieren, weshalb diese Option zur Verbesserung der finanziellen Lage der AHV nicht in Be- tracht gezogen werden kann.

4.7.3 Erhöhung der Mehrwertsteuer

Um die Finanzierungslücken der AHV bis 2030 zu decken, wird eine Erhöhung der MWST um maximal 1,5 Prozentpunkte vorgeschlagen. Der Grundsatz dieser Erhö- hung wird durch einen Bundesbeschluss in der Verfassung verankert. Der Bundesrat

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soll die Kompetenz erhalten, die MWST anzuheben. Vorgesehen ist, dass die Einnah- men aus der Erhöhung um 1,5 Prozentpunkte vollständig dem AHV-Ausgleichsfonds zugeführt werden. Angesichts des Finanzierungsbedarfs der AHV wird mit dieser Vorlage vorgeschla- gen, die MWST in einem einzigen Schritt um 1,5 Prozentpunkte anzuheben, sobald die Reform in Kraft tritt (voraussichtlich 2021). Da die Auswirkungen des demogra- fischen Wandels auf die AHV auch über das Jahr 2030 hinaus spürbar sein werden, ist die Mehrwertsteuererhöhung zeitlich nicht begrenzt. Die MWST-Sätze können entweder linear oder proportional angehoben werden. Bei einer linearen Anhebung wird jeder der drei Sätze um die gleiche Prozentpunktezahl erhöht, während bei einer proportionalen Anhebung das Verhältnis zwischen dem Normalsatz und den Vorzugssätzen beibehalten wird. Bei den Steuererträgen würden mit der linearen Methode rund 12 Prozent mehr Einnahmen erzielt als mit der propor- tionalen Methode. Sowohl der zusätzliche Prozentpunkt, der seit 1999 auf die MWST erhoben wird, als auch die Zusatzfinanzierung, die bis Ende 2017 für die IV vorgese- hen war, beruhen auf der proportionalen Methode. Für die Erhöhung der MWST-Sätze sieht die aktuelle Vorlage deshalb eine proporti- onale Anhebung vor. Die proportionale Erhöhung hat aus sozialpolitischer Sicht den Vorteil, dass die regressive Wirkung der MWST abgeschwächt wird. Mit dieser Me- thode sind die tieferen Sätze weniger stark betroffen, und der Konsum von Gütern des täglichen Bedarfs wird somit weniger stark belastet. Damit bietet die proportionale Erhöhung der MWST den Vorteil, dass die Kaufkraft der tiefen bis mittleren Einkom- men nicht wesentlich beeinträchtigt wird. Die untenstehende Tabelle zeigt die MWST-Sätze, die bei einer proportionalen Erhö- hung der Steuersätze um 1,5 Prozentpunkte gelten würden.

Tabelle 4-14 Neue MWST-Sätze bei proportionaler Erhöhung um 1,5 Prozentpunkte

Aktuelle Sätze Proportionale Erhöhung

Normalsatz 7,7 9,2 Sondersatz für 3,7 4,4 Beherbergungsleistungen Reduzierter Satz 2,5 3,0

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4.7.4 Finanzielle Auswirkungen auf die AHV

Die nachfolgende Tabelle zeigt die Entwicklung der Einnahmen bei einer proportio- nalen Erhöhung der MWST-Sätze um 1,5 Prozentpunkte im Jahr 2021.

Tabelle 4-15 Mehreinnahmen durch eine Erhöhung der MWST-Sätze Beträge in Millionen Franken, zu Preisen von 2018

Jahr Einnahmen aus der Erhöhung der MWST-Sätze um 1,5 Prozentpunkte

2021 3 687 2022 4 735 2023 4 819 2024 4 902 2025 4 984 2026 5 065 2027 5 145 2028 5 223 2029 5 302 2030 5 382 Total 2021-2030 49 244

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5 Erläuterungen zu einzelnen Bestimmungen

5.1 Bundesbeschluss über die Zusatzfinanzierung der

AHV durch eine Erhöhung der Mehrwertsteuer

Art. 130 Abs. 3ter und 3quater Die finanzielle Entwicklung der AHV wird durch die demografische Entwicklung stark beeinträchtigt. Die Geburtenstarken Jahrgänge der 1955er- bis 1970er-Jahre tre- ten allmählich in den Ruhestand über, was das finanzielle Gleichgewicht der AHV erheblich beeinflussen wird. Zudem übersteigen die Versicherungsausgaben seit 2014 die hauptsächlich durch Versichertenbeiträge und dem Beitrag des Bundes generier- ten Einnahmen. Um das erwartete Finanzierungsdefizit auszugleichen, bedarf es ne- ben der Harmonisierung des Referenzalters auf 65 Jahre auch einer Zusatzfinanzie- rung der AHV durch die MWST. Aus diesem Grund wird Artikel 130 BV mit je einem neuen Absatz 3ter und 3quater ergänzt. Da die Erhöhung der MWST eine Anpassung in der Verfassung erfordert, untersteht diese Änderung dem obligatorischen Referendum und muss zudem von einer Mehrheit von Volk und Ständen angenommen werden. Bereits im Jahr 1999 wurde die Mehrwertsteuer im Artikel 130 Absatz 3 BV um ein Prozentpunkt für die Finanzierung des Altersaufbaus der AHV erhöht. 83 Prozent des Ertrages dieses MWST-Prozents fliessen seither an die AHV, 17 Prozent an den Bund zur Finanzierung der demografiebedingten Zunahme des Bundesbeitrages an die AHV. Abs. 3ter: Dieser Absatz bildet die Verfassungsgrundlage zur Erhöhung der MWST um 1,5 Prozentpunkte im Hinblick auf die Sicherung des finanziellen Gleichgewichts der AHV. Die Zuständigkeit für die Erhöhung der MWST-Sätze wird dem Bundesrat übertragen. Die Erhöhung der MWST muss im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Re- form greifen. Gemäss der Planung des Bundesrates ist das Inkrafttreten per 1. Januar

2021 vorgesehen. Diese Planung ist indes von der parlamentarischen Beratung und

des Datums der Volksabstimmung abhängig. Damit diesem Umstand Rechnung ge- tragen werden kann, ist der Bundesrat auf einen gewissen Handlungsspielraum ange- wiesen, um den richtigen Zeitpunkt für die Erhöhung des Satzes zu bestimmen. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass die Unternehmen eine entsprechende Vor- laufzeit brauchen, um die Änderung der MWST-Sätze einzubeziehen, sobald diese definitiv bekannt sind. Abs. 3quater: Dieser Absatz präzisiert, dass die Einnahmen aufgrund der Erhöhung des MWST-Satzes nach Absatz 3ter einzig für die Finanzierung der Alters- und Hinterlas- senenversicherung bestimmt sind, im Gegensatz zum Demografieprozent (Abs. 3) von dem ein Teil (17 %) dem Bund zukommt.

5.2 Bundesgesetz über die Alters- und

Hinterlassenenversicherung (AHVG)

Art. 3 Abs. 1 und 1bis Wie bis anhin regelt Artikel 3 die Beitragspflicht der Versicherten. Absatz 1 über- nimmt die bisherige Regelung der Beitragspflicht der Erwerbstätigen unverändert.

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Die Dauer der Beitragspflicht der Nichterwerbstätigen wird in einem neuen Ab- satz 1bis separat geregelt. Diese Kategorie der Versicherten war bisher bis zum Errei- chen des ordentlichen Rentenalters (Frauen 64 und Männer 65) beitragspflichtig. Das gilt auch künftig: Männer und Frauen sind bis zum Erreichen des Referenzalters, also bis 65, beitragspflichtig. Das gilt auch dann, wenn sie ihre Rente vorbezogen haben. Da das Referenzalter für Frauen gemäss den Übergangsbestimmungen schrittweise angehoben wird, kommt es auch zu einer schrittweisen Verlängerung der Beitrags- pflicht für Frauen der Übergangsgeneration (vgl. dazu Erläuterungen zu den Über- gangsbestimmungen).

Art. 4 Abs. 2 Bst. b Buchstabe b wird an die neue Terminologie Referenzalter angepasst.

Art. 5 Abs. 3 Bst. b Abs. 3: Buchstabe b wird an die neue Terminologie Referenzalter angepasst.

Art. 21 Referenzalter und Altersrente Der Begriff «ordentliches Rentenalter» wird durch «Referenzalter» ersetzt. Beim Re- ferenzalter handelt es sich um den Zeitpunkt, in welchem die versicherte Person ihre Altersrente beziehen kann, ohne eine Kürzung infolge Vorbezugs zu erfahren oder einen Zuschlag infolge Aufschubs zu erhalten. Um den Begriff des Referenzalters zu definieren, sind die Absätze 1 und 2 anzupassen. Das Referenzalter wird für Männer und Frauen bei 65 Jahren vereinheitlicht. Für die schrittweise Anhebung des Refe- renzalters der Frauen von 64 auf 65 Jahren sind Übergangsbestimmungen vorgesehen (vgl. Bst. a der Übergangsbestimmungen).

Art. 29bis Allgemeine Bestimmungen für die Rentenberechnung Abs. 1: Das Referenzalter von 65 Jahren ist der massgebende Zeitpunkt, in dem die Rente von Personen, die ihre Erwerbstätigkeit aufgegeben haben, definitiv berechnet wird. Vorbehalten sind Fälle, bei denen in einem späteren Zeitpunkt eine Einkom- mensteilung vorgenommen werden muss (zweiter Versicherungsfall). Auch aufge- schobene Renten werden in diesem Referenzzeitpunkt berechnet. Wird die Erwerbs- tätigkeit über das Alter von 65 Jahren hinaus fortgeführt, kann die versicherte Person später eine Neuberechnung beantragen (siehe Abs. 3). Die Neuberechnung erfolgt nicht automatisch, sondern in jedem Fall erst auf Antrag der versicherten Person hin. Abs. 2: Der bisherige Begriff «Rentenalter» wird durch «Referenzalter» ersetzt. Abs. 3: Bleibt die versicherte Person über das Referenzalter hinaus erwerbstätig und bezahlt sie weiterhin AHV-Beiträge, so werden dieser Erwerbseinkommen bei der Rentenberechnung berücksichtigt. Allerdings wird nur der Teil des Einkommens, der über den Freibetrag hinausgeht, miteinbezogen. Die Anrechnung dieser Erwerbsein- kommen kann zu einem höheren massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommen und allenfalls zu einer höheren Rente führen. Die ausbezahlte Rente kann allerdings in keinem Fall höher sein als die Maximalrente. Eine Neuberechnung der Altersrente muss bei der zuständigen Ausgleichskasse beantragt werden. Die Neuberechnung ist unabhängig von einem eventuellen Abruf einer aufgeschobenen Rente. Das Begehren kann nur einmal gestellt werden. Bei Personen, die vor Erreichen des Referenzalters

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nicht mindestens eine Beitragszeit von einem ganzen Jahr zurückgelegt haben, ent- steht durch die nach dem vollendeten 65. Altersjahr zurückgelegten Beitragszeiten kein Anspruch auf eine neue Rente. Abs. 4: Neu können die zwischen dem 65. und dem 70. Altersjahr zurückgelegten Beitragszeiten zum Auffüllen von Beitragslücken, die zwischen dem 1. Januar nach Vollendung des 20. Altersjahres und dem 31. Dezember vor Erreichen des Referenz- alters liegen, herangezogen werden. Damit diese Beitragszeiten berücksichtigt wer- den, müssen zwei Voraussetzungen erfüllt sein: Zum einen muss die versicherte Per- son den AHV-Mindestbeitrag eingezahlt haben. Zum anderen muss das nach Erreichen des Referenzalters erzielte Erwerbseinkommen mindestens 40 Prozent des Einkommens entsprechen, das die versicherte Person vor Erreichen des Referenzalters durchschnittlich erzielt hat. Für die Ermittlung der 40-Prozent-Schwelle werden alle Erwerbseinkommen berücksichtigt, wobei es keine Rolle spielt, ob diese beitrags- pflichtig waren oder nicht (beispielsweise im Falle des Freibetrags bei erwerbstätigen Rentner). Nicht miteinbezogen werden Einkommen aus Einkommenssplittings, unge- achtet des Grundes für das Splitting. Das nach Vollendung des 65. Altersjahres er- zielte Einkommen wird unter den Ehegatten nicht geteilt (Art. 29quinquies Abs. 4 Bst. a AHVG). Deshalb kann es sich bei den in Absatz 3 erwähnten Einkommen nur um eigene Einkommen der versicherten Person handeln. Diese beiden Kriterien müssen für jedes Kalenderjahr erfüllt sein. Somit ist es nicht möglich, die Einkommen über den gesamten Zeitraum ab Vollenden des 65. bis zum Vollenden des 70. Altersjahrs zu kumulieren, um die Voraussetzungen zu erfüllen. Die zwischen dem Vollenden des

65. Altersjahrs und dem 31. Dezember nach dem Geburtsdatum erzielten Einkommen

werden anteilsmässig berechnet, um zu bestimmen, ob die Beitragsmonate ausrei- chen, um eine Beitragslücke zu schliessen. Gleiches gilt für die zwischen dem 1. Ja- nuar des Jahres des 70. Geburtstags und dem Geburtsdatum erzielten Einkommen. Abs. 5: Die Berücksichtigung der zwischen dem 31. Dezember vor Erreichen des Re- ferenzalters und dem 65. Geburtstag zurückgelegten Beitragsmonate, der Jugendjahre und der Zusatzjahre wird, wie bereits heute, vom Bundesrat auf Verordnungsstufe geregelt. Zudem wird dem Bundesrat die Kompetenz übertragen, die Einzelheiten für die Berücksichtigung der nach Erreichen des Referenzalters zurückgelegten Beitrags- zeiten zu regeln.

Art. 29quinquies Abs. 3 Bst. a, b, d und e sowie Abs. 4 Bst. a Abs. 3: Der Vorbezug einer Rente oder eines prozentualen Anteils davon hat keinen Einfluss auf die Einkommensteilung, da es sich bei den während der Vorbezugsdauer ausbezahlten Renten lediglich um Vorschüsse der Leistung handelt, auf welche die versicherte Person bei Erreichen des Referenzalters Anspruch haben wird. Deshalb werden die Einkommen während der Vorbezugsdauer nicht geteilt, sondern erst, wenn der jüngere der beiden Ehegatten das Referenzalter nach Artikel 21 Absatz 1 E- AHVG erreicht. Um dies zu berücksichtigen, wurden die Buchstaben a und b entspre- chend angepasst. Als weitere Splittingtatbestände gelten der Bezug je einer Invaliden- rente sowie der Bezug einer Invalidenrente des einen und das Erreichen des Referenz- alters des andern. Diese Tatbestände gelten bereits nach heutigem Recht, neu werden sie explizit im Gesetz erwähnt. Abs. 4 Bst. a: Aufgrund des provisorischen Aspekts der Rentenberechnung löst der Vorbezug der Altersrente keine Einkommensteilung aus (siehe Abs. 3). Für das Split- ting müssen demnach die zwischen der Eheschliessung und dem 31. Dezember vor

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dem Rentenanspruch des ersten Ehegatten erzielten Einkommen berücksichtigt wer- den. Im Gegensatz zum geltenden Recht ist für die Berücksichtigung der zu teilenden Einkommen nicht mehr der Zeitpunkt ausschlaggebend, in dem der erste Ehegatte die Rente vorbezieht. Wenn beide Ehegatten das Referenzalter erreicht haben, wird das Einkommen demnach bis zum 31. Dezember berücksichtigt, der dem Tag vorausgeht, an dem der erste Ehegatte das Referenzalter erreicht hat (d.h. dem Tag, an dem er Anspruch auf eine Rente hat). Keine Änderung des geltenden Rechts erfolgt bei der Berücksichtigung der Einkommen in Fällen, in denen das Einkommen aufgrund des Bezugs einer Invalidenrente geteilt wird. In diesem Fall werden im Zeitpunkt des zweiten Versicherungsfalles die Einkommen bis zum 31. Dezember vor Eintritt des durch die IV versicherten Risikos berücksichtigt. Einkommen aus Beitragszeiten, die nach Erreichen des Referenzalters zurückgelegt wurden, werden in keinem Fall ge- teilt.

Art. 29sexies Abs. 3 zweiter Satz Dieser Absatz wird geändert, um das Referenzalter als massgebenden Zeitpunkt für die Berechnung der Altersrente festzuhalten. Für die Rentenberechnung sind alle Ele- mente bis zu diesem Zeitpunkt zu berücksichtigen; der Zeitpunkt, in dem der erste Ehegatte die Rente vorbezieht, ist nicht ausschlaggebend.

Art. 29septies Abs. 6 zweiter Satz Dieser Absatz wird geändert, um das Referenzalter als massgebenden Zeitpunkt für die Berechnung der Altersrente festzuhalten. Für die Rentenberechnung sind alle Ele- mente bis zu diesem Zeitpunkt zu berücksichtigen; der Zeitpunkt, in dem der erste Ehegatte die Rente vorbezieht, ist nicht ausschlaggebend.

Art. 34bis Berechnung der Höhe der Altersrente von Frauen, die ihre Rente nicht vorbeziehen Dieser neue Artikel tritt nur in Anwendung der Variante 2 der Ausgleichsmassnahmen in Kraft. Im Falle der Variante 1 tritt er nicht in Kraft. Artikel 34 bis wird im Rahmen der Ausgleichsmassnahmen für die Erhöhung des Referenzalters der Frauen von 64 auf 65 Jahre eingeführt. Es sind zwei nicht kumulative Massnahmen vorgesehen. Zum einen haben Frauen, die nicht bis ins Referenzalter arbeiten können, die Möglichkeit, ihre Rente zu günstigeren Bedingungen vorzubeziehen (Art. 40c). Zum anderen kommt bei Frauen, die ihre Rente nicht vorbeziehen, eine neue Formel zum Tragen, die die Rentenhöhe für gewisse Einkommenskategorien verbessert. Die Absätze 1, 3 und 4 sind mit jenen in Artikel 34 identisch, in dem die Berechnung der Altersrente und der Invalidenrente geregelt ist. Die minimale Rente beträgt wei- terhin 1175 Franken (Stand 2018), wobei der Höchstbetrag der Altersrente den dop- pelten Mindestbetrag nicht übersteigen darf. Absatz 2 führt neue Bruchteile ein, die sich auf die Höhe der Rente von Frauen mit einem massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommen von über 14 100 Franken und unter 84 600 Franken auswirken. Für diese beiden Grenzwerte bleibt die Rente gleich. Die minimale Rente von monatlich 1175 Franken wird Personen gewährt, de- ren massgebendes durchschnittliches Jahreseinkommen bei 14 100 Franken oder da- runter liegt, während Personen mit einem massgebenden durchschnittlichen Jahres- einkommen von 84 600 oder darüber weiterhin die maximale Rente von 2350 Franken

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im Monat erhalten. Im Knickpunkt der Rentenformel, die bei einem massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommen von 42 300 Franken liegt, ist die Rentenerhö- hung durch die geänderten Bruchteile besonders spürbar: Die Erhöhung beträgt hier gegenüber der aktuellen Rente 7 Prozent, was monatlich 125 Franken ausmacht. Absatz 6 präzisiert, dass diese Berechnungsformel nicht für Hinterlassenenrenten so- wie Invalidenrenten gilt, da die Massnahmen Frauen für die Erhöhung des Referenz- alters von 64 auf 65 Jahre entschädigen sollen. Deshalb gelten sie nur für Altersrenten, deren Gewährung vom Referenzalter abhängig ist. Für die Hinterlassenenrente bedeu- tet das, dass die Altersrente (fiktive Altersrente, wenn die verstorbene Person noch keine Altersrente bezog), auf die sich die Hinterlassenenrente stützt, nach Artikel 34 berechnet werden muss, auch wenn es sich bei der verstorbenen Person um eine Frau handelt, die in den Genuss der Ausgleichsmassnahme kam oder hätte kommen kön- nen. Die Berechnung der IV-Renten basiert auf den Bestimmungen des AHVG. Je- doch gilt Artikel 34bis nur für die Altersrenten von Frauen, da er spezifisch auf den Ausgleich der Erhöhung des Referenzalters von Frauen auf 65 Jahren zielt. Die IV- Renten werden weiterhin generell nach Artikel 34 berechnet. Wenn aber die Alters- rente einer Frau, die in den Bezügerkreis der Ausgleichsmassnahme fällt, auf eine IV- Rente folgt, wird die Altersrente nach der neuen Rentenformel (Art. 34bis) berechnet.

Art. 35 Abs. 1 und Abs. 3 zweiter Satz Die Art und Weise, wie die beiden Renten für ein Ehepaar plafoniert sind, wird bei- behalten. Auch bleibt die Begrenzung der Plafonierung auf 150 Prozent des Höchst- betrages der Alters- oder Invalidenrente bestehen. Neu ist, dass ein Ehepaar jeweils auch nur einen Anteil der Altersrente beziehen kann. Dies wird mit der vorgeschlage- nen Änderung präzisiert. Wie schon im geltenden Recht muss die Plafonierungsgrösse aufgrund der Berech- nungsgrundlagen beider Ehegatten bestimmt werden. So bleibt bei unvollständiger Beitragsdauer die geltende Regel zur Herleitung der gewichteten Rentenskala weiter- hin anwendbar. Gemäss dieser Regel wird die Rentenskala des Ehegatten mit der hö- heren Rentenskala mit zwei multipliziert und zur Rentenskala des Ehegatten mit der tieferen Rentenskala dazugezählt. Das Resultat wird durch drei dividiert und gerundet. 150 Prozent des Höchstbetrages der solchermassen ermittelten Rentenskala bildet die Plafonierungsgrösse für die beiden Einzelrenten. Wurde lediglich ein prozentualer Anteil der Rente vorbezogen, so wird diese Summe mit dem Prozentsatz des höheren Rentenanteils multipliziert.

Art. 35ter Abs. 2 Der Aufschub eines Anteils der Altersrente darf nicht zur Ausrichtung einer ganzen Kinderrente führen (zum Satz von 40 Prozent der Altersrente). Die Kinderrente wird proportional zum Anteil der effektiv bezogenen Altersrente ausgerichtet. Dies bedeu- tet, dass der entsprechende Anteil der Kinderrente ebenfalls aufgeschoben wird.

Gliederungstitel vor Art. 39 Dieser Titel bedarf einer Anpassung, da neu der Begriff «Referenzalter» und nicht mehr «Rentenalter» verwendet wird.

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Art. 39 Aufschub des Bezugs der Altersrente Abs. 1 und 2: Im geltenden Recht ist der Aufschub nur für den Gesamtbetrag der Rente möglich. Neu kann auch ein Anteil der Rente zwischen 20 Prozent und 80 Prozent aufgeschoben werden. Möglich ist ebenfalls der Wechsel vom Aufschub der ganzen Rente zum Aufschub eines prozentualen Anteils davon (teilweiser Widerruf des Aufschubs). Nicht möglich ist allerdings das Gegenteil, also der Wechsel vom Aufschub eines prozentualen An- teils der Rente zum Aufschub eines höheren Anteils oder der ganzen Rente, da dies dem Verzicht des bereits bezogenen Anteils der Rente gleichkommt und zu administ- rativen Schwierigkeiten führen würde. Der anfänglich gewählte prozentuale Anteil der aufgeschobenen Rente kann lediglich einmal reduziert werden. Daraufhin führt die versicherte Person entweder den Auf- schub mit dem geänderten prozentualen Anteil bis längstens fünf Jahre nach Erreichen des Referenzalters weiter, oder sie kann die Auszahlung der ganzen Rente verlangen. Abs. 3: Gemäss geltendem Recht wird der Zuschlag, den eine Person erhält, weil sie ihre Altersrente aufgeschoben hat, auf sämtlichen Renten gewährt, die sich von der Hauptrente ableiten. So wird auch eine Hinterlassenenrente erhöht, die auf eine auf- geschobene Altersrente folgt. Da neu Hinterlassenenrenten, die auf vorbezogene Al- tersrenten folgen, nicht mehr reduziert werden (vgl. Erläuterungen zu Art. 40a E- AHVG), ist es nicht gerechtfertigt, Hinterlassenenrenten, die auf aufgeschobene Al- tersrenten folgen, zu erhöhen. Anders verhält es sich für Kinderrenten, die gemeinsam mit der Hauptrente ausbezahlt werden. Diese werden proportional zur Hauptrente aus- bezahlt (vgl. Art. 35ter E-AHVG), und der Zuschlag infolge Aufschubs der Hauptrente kommt ihnen ebenfalls zugute. Der Aufschubszuschlag kommt der Hauptrente auch dann zugute, wenn der Anspruch auf die Kinderrente während der Dauer des Auf- schubs erlischt. Abs. 4: Der gegenwärtige Absatz 3 wird zu Absatz 4 und wurde leicht umformuliert. Materiell ändert die Bestimmung nicht. Die Erhöhungsfaktoren werden für Männer und Frauen einheitlich festgelegt, wie dies auch heute der Fall ist. Ausserdem werden die Erhöhungsfaktoren regelmässig über- prüft, damit sie die Daten der demografischen Entwicklung berücksichtigen. Eine Überprüfung alle zehn Jahre wird als angemessen betrachtet. Der Rentenaufschub ist für Versicherte ausgeschlossen, die vor Erreichen des Refe- renzalters eine Invalidenrente oder Hilflosenentschädigung beziehen.

Art. 40 Vorbezug der Altersrente Abs. 1-3: Nach geltendem Recht kann lediglich der Gesamtbetrag der Rente vorbezo- gen werden. Neu ist auch der Vorbezug eines Anteils der Rente zwischen 20 Prozent und 80 Prozent möglich, wobei der gewählte Anteil stets einem ganzen Prozentsatz entsprechen muss. Der anfänglich gewählte Prozentsatz kann einmal erhöht werden, bevor die Person den verbleibenden Rententeil bezieht. Der Wechsel vom Vorbezug einer ganzen Rente respektive eines prozentualen Anteils einer Rente zum Vorbezug eines tieferen prozentualen Anteils davon ist ausgeschlos- sen, da dies einem teilweisen Verzicht auf den Vorbezug gleichkommt. Ausgeschlos- sen ist ebenfalls, auf die vorbezogene Rente zu verzichten, um sie dann bei Erreichen

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des Referenzalters erneut zu beziehen. Der Vorbezug der Rente gilt nur für die Zu- kunft. So ist es beispielsweise nicht möglich, mit 64 Jahren rückwirkend einen Ren- tenvorbezug ab dem vollendeten 62. Altersjahr zu verlangen. Neu ist ausserdem die Möglichkeit, die Rente in einem monatlichen und nicht mehr nur im jährlichen Rhythmus vorbeziehen zu können, und dies ab dem ersten Tag des Monats nach Vollendung des 62. Altersjahres. Während des Vorbezugs werden keine Kinderrenten ausgerichtet, wie dies auch heute der Fall ist. Abs. 4: Nach dem geltenden Recht wird bei der Berechnung einer vorbezogenen Rente von einer vollständigen Beitragsdauer ausgegangen, wenn die Person bis zum Vorbe- zug die gleiche Beitragsdauer aufweist wie diejenige ihres Jahrgangs. Mit dieser Re- gel soll der Verkürzung der Dauer der Erwerbstätigkeit infolge Rentenvorbezugs Rechnung getragen werden. Im Gegensatz zum geltenden Recht werden neu bei der Berechnung der Rente die fehlenden Beitragsjahre bis zum Referenzalter berücksich- tigt. Abs. 5: Die vorbezogene Altersrente wird ein erstes Mal – provisorisch – berechnet, wenn die erste Anmeldung auf Rentenvorbezug eingeht. Wäre der Moment, in dem eine Person zum ersten Mal ihren Anspruch auf eine vorbezogene Rente geltend macht, der einzige massgebende Zeitpunkt für die Rentenberechnung, dann könnten die während der Vorbezugsdauer zurückgelegten Beitragszeiten nicht angerechnet werden. Um diese Zeiten zu berücksichtigen, erfolgt bei Erreichen des Referenzalters in jedem Fall eine Neuberechnung der Altersrente. Dagegen erfolgt bei einer Erhö- hung des prozentualen Anteils der vorbezogenen Rente keine neue Berechnung. Die erste Berechnung zu Beginn der Vorbezugsdauer muss möglichst einfach sein, da die Rente während der Vorbezugsdauer lediglich eine Vorschusszahlung auf die tatsäch- lich geschuldete Leistung im Referenzalter darstellt.

Art. 40a Kürzung bei Vorbezug der Altersrente Abs. 1 und 2: Die bisherige Regelung, wonach Witwen-, Witwer- und Waisenrenten, die eine vorbezogene Rente ablösen, ebenfalls gekürzt werden, wird aufgegeben. Der Bundesrat wird wie bereits heute über die Kompetenz verfügen, die versicherungs- technischen Kürzungssätze an die Lebenserwartung anzupassen. Für Männer und Frauen gelten einheitliche Kürzungssätze. Ausserdem werden die Kürzungssätze, ebenso wie die Erhöhungssätze bei Rentenaufschub, regelmässig geprüft und gegebe- nenfalls an die demografische Entwicklung angepasst. Als angemessen gilt ein Über- prüfungsabstand von zehn Jahren.

Art. 40b Kombination von Vorbezug und Aufschub der Altersrente Abs. 1 und 2: Um eine möglichst umfassende Flexibilisierung des Rentenbezugs zu erreichen, können Vorbezug und Aufschub kombiniert werden. Konkret bedeutet dies, dass eine Person, die einen prozentualen Anteil ihrer Rente vorbezogen hat, bei Erreichen des Referenzalters den noch nicht bezogenen Teil ihrer Rente aufschieben kann. Der Prozentsatz der Rente kann zwischen dem vollendeten 62. und dem vollendeten

70. Altersjahr einmal geändert werden; entweder während der Vorbezugsdauer oder

während der Aufschubszeit. Diese Einschränkung ist notwendig, damit die Umset-

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zung der AHV einfach und effizient bleibt. So kann also eine Person, die diese Mög- lichkeit schon während des Vorbezugs wahrgenommen hat, im Rahmen des Auf- schubs keine Änderung des Prozentsatzes mehr verlangen.

Art. 40c Kürzungssätze für Frauen beim Vorbezug der Altersrente Dieser Artikel ermöglicht es Frauen, die nicht bis ins Referenzalter arbeiten können, ihre Rente zu günstigeren Kürzungssätzen, als den normalerweise geltenden versiche- rungstechnischen, vorzubeziehen. Die Kürzungssätze werden nach dem massgeben- den durchschnittlichen Jahreseinkommen der Begünstigten und nach den Vorbezugs- jahren abgestuft. Frauen mit einem tiefen Einkommen (massgebendes durchschnittliches Jahreseinkommen von bis zu 56 400 Franken) können ihre Alters- rente um eine Jahr ungekürzt vorbeziehen. Dabei ist hervorzuheben, dass die Rente während des Vorbezugs anhand der Anzahl tatsächlicher Beitragsjahre bei Beginn des Rentenvorbezugs berechnet wird, was zu einer Kürzung von 1/44 je Vorbezugsjahr führt (Art. 40 Abs. 4). Da die Person während des Vorbezugs der Rente weiterhin in der Schweiz AHV-versichert ist und bis zum Referenzalter AHV-Beiträge bezahlt, auch als Nichterwerbstätige, wird die Rente bei Erreichen des Referenzalters anhand dieser Beiträge jedoch neu berechnet. In diesem Fall wird die Rente nach dem Refe- renzalter ungekürzt somit ausbezahlt. [Im Falle der Variante 2] Weiter ist zu erwähnen, dass bei einem Rentenvorbezug die Person nicht in den Genuss der neuen Rentenformel nach Artikel 34 bis kommt, wenn die Rente im Referenzalter neu berechnet wird. Denn die beiden Massnahmen können nicht kumuliert werden.

Art. 43bis Abs. 1 und 4 Abs. 1: Diese Präzisierung ist notwendig, da es lediglich beim Bezug der ganzen Rente, nicht aber beim Bezug eines prozentualen Anteils davon, einen Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung der AHV geben kann. Beim Vorbezug eines Anteils der Rente erlischt hingegen der Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung der IV nicht. Abs. 4: Der Begriff «Rentenalter» ist durch den Begriff «Referenzalter» zu ersetzen, weil mit Absatz 4 die Vollendung des 65. Altersjahres gemeint ist. Gleichzeitig wird festgehalten, dass der Anspruch auf Hilflosenentschädigung der IV sowohl bei Errei- chen des Referenzalters als auch beim Vorbezug einer ganzen Altersrente erlischt.

Art. 43ter Assistenzbeitrag Der Begriff «Rentenalter» wird durch den Begriff «Referenzalter» ersetzt, weil mit Art. 43ter E-AHVG die Vollendung des 65. Altersjahres gemeint ist. Gleichzeitig wird festgehalten, dass der Anspruch auf einen Assistenzbeitrag der IV sowohl bei Errei- chen des Referenzalters als auch beim Vorbezug einer ganzen Altersrente erlischt.

Art. 44 Abs. 2 Nach heutigem Recht können die Ausgleichskassen Teilrenten, die weniger betragen als 10 Prozent der minimalen Vollrente (10 % von 1175 Franken = 117,50 Franken, ergibt 1410 Franken jährlich) einmal jährlich statt monatlich auszahlen. Der Vor- schlag, die Limite auf 20 Prozent anzuheben (20 % von 1175 Franken = 235 Franken, ergibt 2820 Franken jährlich), hat zum Ziel, den Ausgleichskassen bei der Umsetzung

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einen grösseren Spielraum zu gewähren und die administrativen Kosten zu senken, welche wegen der monatlichen Auszahlung von Kleinrenten entstehen. Die Versi- cherten werden mit dieser Massnahme nicht benachteiligt, weil sie weiterhin eine mo- natliche Auszahlung verlangen können. Bei Auszahlungen ins Ausland kann ihnen die Massnahme sogar entgegenkommen, weil eine jährliche Auszahlung es je nach Umständen erlaubt, die von den ausländischen Banken erhobenen Kosten zu mini- mieren.

Art. 64 Abs. 2bis erster Satz Diese Bestimmung wird an die neue Terminologie Referenzalter angepasst.

Art. 64a erster Satz Es handelt sich um eine redaktionelle Änderung, die vorzunehmen ist, weil der Begriff «Rentenalter» durch den Begriff «Referenzalter» ersetzt wird.

Art. 102 Abs. 1 Bst. b, c, e und f Diese Bestimmung listet die Finanzierungsquellen der AHV auf. Abs. 1 Bst. b: Die Änderung ist ausschliesslich redaktioneller Natur und betrifft nur den deutschen Text. Abs. 1 Bst. c: Der Begriff «Zinsen» wird durch «Vermögenserträge» ersetzt. Im Rah- men der 10. AHV-Revision wurde das Verbot des Aktienerwerbs im Artikel 108 Ab- satz 1 aufgehoben. Mit der Änderung vom 6. Oktober 200047 des AHVG betreffend die Neuausrichtung der Anlagevorschriften des Ausgleichsfonds der AHV wurde zu- sätzlich die Beschränkung auf den schweizerischen Aktienmarkt eliminiert. Damit entspricht die Bezeichnung «Vermögenserträge» inhaltlich besser den Gegebenhei- ten. Abs. 1 Bst. e: Die Bestimmung wird durch einen neuen Buchstaben ergänzt, welcher den Ertrag aus der Mehrwertsteuer angibt. Es handelt sich zum einen um den Anteil aus dem Mehrwertsteuerertrag, der bereits heute der AHV zugutekommt, zum andern um den Ertrag aus der Zusatzfinanzierung. Abs. 1 Bst. f: Der Liste wird der Ertrag aus der Spielbankenabgabe hinzugefügt, die eine eigenständige Finanzierungsquelle der AHV darstellt und nicht zum Bundesbei- trag gehört. Deshalb ist der Ertrag aus der Spielbankenabgabe aus systematischer Sicht in Artikel 102 E-AHVG, der die Finanzierungsquellen benennt, und nicht in Artikel 103 E-AHVG, der den Bundesbeitrag regelt, aufzuführen.

Art. 103 Bundesbeitrag Die Änderung des Titels betrifft nur die französische sowie die italienische Fassung. Der Ertrag aus der Spielbankenabgabe gehört zu den Finanzierungsquellen der AHV und ist nicht Teil des Bundesbeitrags an die AHV-Ausgaben. Um eine klare Abgren- zung zu schaffen, wird in Artikel 102 Absatz 1 E-AHVG mit f. ein neuer Buchstabe eingeführt, unter dem der Ertrag aus der Spielbankenabgabe aufgeführt wird. Somit

47 AS 2001 292

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kann Artikel 103 E-AHVG Absatz 2 aufgehoben werden, was zu einer Umstrukturie- rung dieses Artikels führt.

Art. 104 Finanzierung des Bundesbeitrags Die Änderung des Titels betrifft nur die französische Fassung. Der Artikel wird in seiner Formulierung vereinfacht. Dadurch kann der finanzpoli- tisch unpräzise Begriff der «Rückstellung» vermieden werden. Durch die Anpassung des Artikels 104 wird Artikel 111 obsolet und kann aufgehoben werden.

Art. 111 Aufgrund der Umformulierung und Ergänzung des Artikels 104 kann Artikel 111 auf- gehoben werden.

Übergangsbestimmungen zur Änderung vom …48 (Stabilisierung der AHV)

a. Referenzalter der Frauen Das Referenzalter der Frauen bleibt bis Ende des Jahres, in dem die Änderung vom ... in Kraft tritt, bei 64 Jahren bestehen. Auch die Beitragspflicht besteht bis zu diesem Zeitpunkt weiter. Die Erhöhung des Referenzalters der Frauen beginnt ein Jahr nach Inkrafttreten der Änderung. Das Referenzalter wird anschliessend schrittweise jeweils um drei Monate pro Jahr erhöht. Sofern das neue Recht im Jahr 2021 in Kraft tritt, würde für Frauen ab dem Jahr 2025 das Referenzalter 65 gelten. Bei der schrittweisen Erhöhung des Referenzalters ist jeweils der gesamte Jahrgang der betroffenen Frauen gleich zu behandeln. Im Fall, dass die Änderung wie geplant am 1. Januar 2021 in Kraft tritt, beträgt das Referenzalter für Frauen, die 1957 oder früher geboren sind 64 Jahre. Für die im Jahr 1958 geborenen Frauen gilt ein Referenzalter von 64 Jahren und 3 Monaten, das Referenzalter beträgt 64 Jahre und 6 Monate für Frauen, die im Jahr 1959 geboren wurden, 64 Jahre und 9 Monate für Frauen mit Jahrgang 1960 und schliesslich 65 Jahre für alle Frauen die im Jahr 1961 und später geboren wurden. Die Formel in den eckigen Klammern sollte es ermöglichen, die von der schrittweisen Erhöhung des Referenzalters betroffenen Geburtsjahre entsprechend dem Jahr des In- krafttretens der Änderung anzupassen.

b. Berücksichtigung der nach Erreichen des Referenzalters geleisteten Beiträge Die neue Regelung gilt für Renten, die nach Inkrafttreten der Änderung vom ... ent- stehen. Für Personen, die in diesem Zeitpunkt das 70. Altersjahr noch nicht vollendet haben, wird indes eine Ausnahmeregelung eingeführt. Insofern diese Personen über das Alter von 65 Jahren hinaus AHV-Beiträge bezahlt haben, können sie die Anwen- dung des neuen Rechts verlangen, damit diese Beitragszeiten bei der Rentenberech- nung berücksichtigt werden. Die Neuberechnung hat nur Auswirkungen auf zukünf- tige Renten. Auf Personen, die bei Inkrafttreten der Änderung vom ... bereits über 70 Jahre alt sind, sind die neuen Bestimmungen zur Rentenverbesserung nach Erreichen des Referenzalters hingegen nicht anwendbar.

48 AS …; BBl …

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c. Kürzungssätze für Frauen beim Vorbezug der Altersrente Da Frauen die Möglichkeit des Rentenvorbezugs schon vor Inkrafttreten von Art. 40c, bzw. vor Inkrafttreten der Reform (Frauen mit Jahrgang 1958 [Jahr des Inkrafttretens der Änderung +1 - 64] oder 1959 [Jahr des Inkrafttretens der Änderung +2 - 64]) haben, ist zu klären, welches Recht für die vorbezogene Rente gilt. Während der Vor- bezugsdauer wird die Rente nach dem im Zeitpunkt des Rentenvorbezugs geltenden Recht berechnet. Bei Erreichen des Referenzalters wird die Rente anschliessend an- hand der in der Änderung vom ... enthaltenden Bestimmungen neu berechnet.

Schlussbestimmungen der Änderung vom ... (Stabilisierung der AHV49) Abs. 2: Die Ausgleichsmassnahmen nach Art. 34bis und 40c treten parallel zur ersten Etappe der Erhöhung des Referenzalters der Frauen in Kraft, das heisst ein Jahr nach Inkrafttreten der Änderung vom .... Im Falle der Variante 1 der Ausgleichsmassnah- men tritt Art. 34bis zu diesem Zeitpunkt nicht in Kraft. Somit gelten diese Artikel nur für Frauen, die von der Erhöhung des Referenzalters betroffen sind. Zeitlich sind die Massnahmen auf den Zeithorizont der Reform bis 2030 beschränkt. Das bedeutet, dass wenn die Vorlage wie vorgesehenen am 1. Januar 2021 in Kraft tritt, die Massnahmen nur für Frauen mit Jahrgang 1958 [Jahr des Inkrafttretens der Änderung +1 - 64] bis

1966 [Jahr des Inkrafttretens der Änderung +9 - 64] zum Tragen kommen. Zu erwäh-

nen ist, dass die nach Artikel 34bis erworbenen Ansprüche im Falle der Variante 2 der Ausgleichsmassnahmen nicht gleichzeitig mit der Bestimmung erlöschen, durch die sie erworben werden. Denn die Besitzstandsgarantie für die Altersrenten gilt auf Leb- zeiten. Für die Kinderrenten, die nach den gleichen Regeln wie die Altersrente be- rechnet werden (Art. 34bis), wird die Besitzstandsgarantie gewährt, solange die An- spruchsvoraussetzungen für die Kinderrente erfüllt sind (Abs. 2).

5.3 Änderung anderer Erlasse

5.3.1 Zivilgesetzbuch (ZGB)

Art. 124 Randtitel und Abs. 1 sowie Art. 124a Randtitel und Abs. 1 Im E-AHVG wird der Begriff «ordentliches Rentenalter» durch «Referenzalter» er- setzt. Das bedingt eine Anpassung dieser Bestimmungen, um die Terminologie des E- AHVG zu übernehmen

Art. 89a Abs. 6 Ziff. 2a Artikel 89a Absatz 6 zählt zusätzlich zu den Absätzen 1 bis 5 jene Bestimmungen des BVG auf, die auch für Vorsorgeeinrichtungen gelten, die ausschliesslich in der über- obligatorischen Vorsorge tätig sind. Eine Anpassung von Absatz 6 ist nötig, weil das flexible Rücktrittsalter (Anrecht auf einen Vorbezug ab dem 62. Altersjahr, bzw. Aufschub bis zum 70. Altersjahr und die

49 AS ... ; BBL ...

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Begrenzung des Kapitalbezugs auf drei Schritte) auch in den Vorsorgeeinrichtungen gewährleistet werden soll, die ausschliesslich die weitergehende berufliche Vorsorge versichern.

5.3.2 Bundesgesetz über die Invalidenversicherung (IVG)

Art. 10 Abs. 3 Der Vorbezug der ganzen Altersrente schliesst einen Anspruch auf Eingliederungs- massnahmen der IV aus. Wer eine ganze Altersrente vorbezieht, wird in aller Regel die Erwerbstätigkeit aufgegeben haben. Eine Eingliederung in den Arbeitsmarkt ist in dieser Situation also kein Thema mehr. Der Vorbezug eines Teils der Altersrente kann hingegen mit einer Teilerwerbstätig- keit verbunden sein. Deshalb können Eingliederungsmassnahmen auch sinnvoll sein, wenn eine Person bereits einen Teil der Rente bezieht. Die Altersrente kann ab dem vollendeten 62. Altersjahr jederzeit auf den Anfang des Folgemonats vorbezogen werden (Art. 40 Abs. 1 E-AHVG). Der Anspruch auf Ein- gliederungsmassnahmen der IV erlischt folglich am Ende des Monats, der jenem vo- rangeht, in dem die ganze Altersrente erstmals vorbezogen wurde. Absatz 3 wird des- halb dahingehend ergänzt, dass der Anspruch auf Eingliederungsmassnahmen mit dem Vorbezug einer ganzen Altersrente der AHV erlischt. Falls die versicherte Person von der Möglichkeit des Vorbezugs nicht Gebrauch gemacht oder nur einen Teil der Altersrente vorbezogen hat, erlischt der Anspruch auf Eingliederungsmassnahmen der IV am Ende des Monats, in dem die versicherte Person das 65. Altersjahr vollendet. Im E-AHVG wird der Begriff «Rentenalter» durch «Referenzalter» ersetzt, weshalb diese Bestimmung anzupassen ist.

Art. 22 Abs. 4 zweiter Satz Eingliederungsmassnahmen geben Anspruch auf Taggelder. Deshalb muss das Ende des Anspruchs auf diese Leistung gleich ausgestaltet werden wie dasjenige des An- spruchs auf Eingliederungsmassnahmen (vgl. die Erläuterungen zu Art. 10 Abs. 3 E- IVG).

Art. 30 Erlöschen des Anspruchs Gemäss geltendem Recht erlischt der Anspruch auf eine IV-Rente mit dem Tod der anspruchsberechtigen Person sowie mit dem Anspruch der versicherten Person auf eine Altersrente oder mit dem Vorbezug der Altersrente (aktuell kann nur die ganze Rente vorbezogen werden). Mit der neuen Regelung kann künftig auch nur ein Teil der AHV-Altersrente vorbe- zogen werden. Wie heute wird es nicht möglich sein, eine IV-Rente und gleichzeitig eine ganze oder einen Teil der AHV-Rente zu beziehen. Da der Teilvorbezug die Wei- terbeschäftigung über das Referenzalter hinaus und den gleitenden Übergang in den Ruhestand fördern soll, darf der Anspruch auf eine IV-Rente nicht systematisch ver- wehrt werden, wenn eine Person während eines Teilvorbezugs der AHV-Rente inva- lid wird beziehungsweise die Invalidität anerkannt wird. In einem solchen Fall muss

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die versicherte Person die Möglichkeit haben, die Invalidenrente anstelle der vorbe- zogenen Altersrente zu beziehen.

Art. 42 Abs. 4 und 4bis Im E-AHVG wird der Begriff «Rentenalter» durch «Referenzalter» ersetzt, weshalb die Bestimmung anzupassen ist. Der aktuelle Absatz 4 wird ausserdem an die heutigen gesetzesredaktionellen Grundsätze angepasst und neu in Absatz 4 und Absatz 4bis auf- geteilt. Gleichzeitig wird präzisiert, dass der Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung der Invalidenversicherung ausschliesslich beim Vorbezug der ganzen Altersrente erlischt. Bei einem teilweisen Vorbezug der Altersrente bleibt der Anspruch auf eine Hilflo- senentschädigung der Invalidenversicherung dagegen bestehen.

Art. 42septies Abs. 3 Bst. b Die Präzisierung in Buchstabe b ist notwendig, da einzig beim Vorbezug der ganzen Altersrente, nicht aber bei einem teilweisen Vorbezug, der Anspruch auf einen Assis- tenzbeitrag erlischt. Zudem wird der Begriff «Rentenalter» durch den Begriff «Refe- renzalter» ersetzt.

Art. 47 Abs. 3 Nach heutigem Recht können die Ausgleichskassen Teilrenten, die weniger betragen als 10 Prozent der minimalen Vollrente (10 % von 1175 Franken = 117,50 Franken, ergibt 1410 Franken jährlich) einmal jährlich statt monatlich auszahlen. Der Vor- schlag, die Limite auf 20 Prozent anzuheben (20 % von 1175 Franken = 235 Franken, ergibt 2820 Franken jährlich), hat zum Ziel, den Ausgleichskassen bei der Umsetzung einen grösseren Spielraum zu gewähren und die administrativen Kosten zu senken, welche wegen der monatlichen Auszahlung von Kleinrenten entstehen. Die Versi- cherten werden mit dieser Massnahme nicht benachteiligt, weil sie weiterhin eine mo- natliche Auszahlung verlangen können. Bei Auszahlungen ins Ausland kann ihnen die Massnahme sogar entgegenkommen, weil eine jährliche Auszahlung es je nach Umständen erlaubt, die von den ausländischen Banken erhobenen Kosten zu mini- mieren.

Art. 74 Abs. 2 Im E-AHVG wird der Begriff «Rentenalter» durch «Referenzalter» ersetzt, weshalb die Bestimmung anzupassen ist.

5.3.3 Bundesgesetz über Ergänzungsleistungen zur Alters-,

Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG)

Art. 4 Abs. 1 Bst. abis, aquater und b Ziff. 2 Im E-AHVG wird der Begriff «Rentenalter» durch «Referenzalter» ersetzt, weshalb die Bestimmung anzupassen ist.

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Ziffer 2 des Buchstabens b wird auch insoweit umformuliert, da der Verweis auf das Referenzalter nur im Falle einer verwitweten Person Sinn ergibt. Für eine Waise ist diese Bedingung in allen Fällen aufgrund der sozialversicherungsrechtlichen Defini- tion der Waise erfüllt (eine Waise kann nicht älter als 25 Jahre sein).

Art. 11 Abs. 1 Bst. dbis und Abs. 1ter Bst. dbis: Neu besteht die Möglichkeit, nur einen Teil der Altersrente aufzuschieben oder vorzubeziehen (Art. 39 Abs. 1 und Art. 40 Abs. 1 E-AHVG). Da der Bezug einer Altersrente den Zugang zu den Ergänzungsleistungen öffnet, müssten ohne Korrektur die Ergänzungsleistungen faktisch die Differenz zur ganzen Rente voll ausgleichen. Um diese Kostenverschiebung zu den Ergänzungsleistungen hin zu verhindern, wird anstelle der tieferen effektiv bezogenen Rente die entsprechende ganze Rente, bei ei- nem teilweisen Aufschub jedoch ohne Aufschubszuschlag, angerechnet. In den Fäl- len, in denen nur ein Teil der Altersrente vorbezogen wird, ist anstelle der tatsächlich ausgerichteten anteiligen Rente die entsprechende ganze (wegen des Vorbezugs ge- kürzte) Rente als Einnahme anzurechnen. Wird von der Möglichkeit nach Artikel 40 Absatz 2 E-AHVG (Erhöhung des Anteils der vorbezogenen Rente) Gebrauch ge- macht, wird die geringere Vorbezugskürzung nicht berücksichtigt. Es wird weiterhin die bisherige entsprechende ganze Rente angerechnet. Dies ist zu Gunsten der versi- cherten Personen. Abs. 1ter: Bei der Berechnung der Ergänzungsleistungen wird ein Teil des anrechenbaren Reinvermögens als Einnahme berücksichtigt. Dieser sog. Ver- mögensverzehr beträgt ein Fünfzehntel, bei Altersrentnerinnen und -rentnern ein Zehntel. Dieser Absatz stellt klar, dass der Vermögensverzehr bei einem Teilvorbezug der Altersrente zusammen mit einer Hilflosenentschädigung der Invalidenversiche- rung oder einem IV-Taggeld für mehr als sechs Monate einen Fünfzehntel ausmacht. Die Kantone haben nach wie vor die Kompetenz, einen abweichenden Betrag festzu- legen für Personen, die in einem Heim oder Spital leben (gemäss Art. 11 Abs. 2 ELG). Wird nur die Altersrente anteilig vorbezogen, ohne dass gleichzeitig eine Rente, eine Hilflosenentschädigung oder ein Taggeld der IV bezogen wird, so wird bei der Be- rechnung der Ergänzungsleistungen ein Zehntel des anrechenbaren Reinvermögens (bei Personen, welche nicht im Heim leben) als Einnahme berücksichtigt.

Art. 13 Abs. 3 Der geltende Artikel 13 Absatz 3 verweist auf Artikel 111 AHVG, der aufgehoben wird, weshalb er anzupassen ist. Zudem wird, wie in der AHV, die Finanzierungs- weise des Bundesbeitrags präzisiert.

5.3.4 Bundesgesetz über die berufliche Alters-,

Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG)

Art. 10 Abs. 2 Bst. a; Art. 14 Abs. 1 und 2; Art. 15 Abs. 1 Bst. a; Art. 24 Abs. 3 Bst. b; Art. 31; Art. 33a Abs. 2; Art. 33b Titel; Art. 34a Abs. 4; Art. 36 Abs. 1; Art. 41 Abs. 3; Art. 49 Abs. 1 und Art. 60a Abs. 2 Im E-AHVG wird der Begriff «ordentliches Rentenalter» durch «Referenzalter» er- setzt. Das bedingt eine Anpassung dieser Bestimmungen, um die Terminologie des E- AHVG zu übernehmen.

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Art. 13 Referenzalter, Alter für den Vorbezug und den Aufschub Abs. 1: Um eine lückenlose Koordination des Referenzalters zwischen der 1. Säule und der obligatorischen beruflichen Vorsorge sicher zu stellen, wird in Absatz 1 direkt auf Artikel 21 E-AHVG verwiesen. Dieser Verweis schliesst auch die Übergangsre- gelung zu Artikel 21 E-AHVG in Buchstabe a (Referenzalter der Frauen) der Über- gangsbestimmungen zur Änderung des AHVG im Rahmen dieser Revision mit ein. Damit wird die Anpassung des Referenzalters der Frauen zwischen AHVG und BVG koordiniert. Die Vorsorgeeinrichtungen sind nach wie vor frei, in ihren Reglementen ein abweichendes reglementarisches Referenzalter festzulegen. Abs. 2: Die versicherte Person soll die Möglichkeit haben, sich flexibel pensionieren zu lassen. Sie soll die Altersleistung ab Vollendung des 62. Altersjahres vorbeziehen oder bis zum Alter 70 aufschieben können. Der Anfang des Bezugs kann auf einen beliebigen Monat fallen. Die obere Grenze der Aufschubphase ist – koordiniert in der 1. Säule und der obligatorischen beruflichen Vorsorge sowie der Säule 3a – mit Voll- endung des 70. Altersjahres erreicht. Das in Artikel 13 Absatz 2 statuierte Recht, den Bezug der Altersleistung aufzuschie- ben, regelt die Frage nicht, ob während dem Aufschub das Altersguthaben weiter ge- äufnet werden kann. Ob eine Weiterversicherung mit Beiträgen möglich ist, hängt vom Reglement der Vorsorgeeinrichtung ab und eine solche darf nur auf Verlangen der versicherten Person erfolgen (vgl. Art. 33b BVG). Da die Aufschubmöglichkeit zu den BVG-Mindestvorschriften gehört, ist das Altersguthaben nach Artikel 15 Ab- satz 1 BVG während dieser Zeit gemäss Artikel 15 Absatz 2 BVG zu verzinsen. Die Flexibilität des Rentenalters kann in der Arbeitswelt nur dann ihre volle Wirkung entfalten, wenn die überobligatorischen Altersleistungen (mindestens) so flexibel be- zogen werden können wie die obligatorischen Altersleistungen. Die vorgeschlagene Regelung des flexiblen Bezugs der Altersleistung soll daher auch auf den überobliga- torischen Bereich anwendbar sein (vgl. Erläuterungen zu Art. 49 Abs. 2 Ziff. 2 E- BVG und Art. 89a Abs. 6 Ziff. 2a E-ZGB). Abs. 3: Aufgrund von Absatz 3 haben die Vorsorgeeinrichtungen die Möglichkeit, in ihren Reglementen ein tieferes Alter für den Vorbezug festzuhalten, sodass der Leis- tungsanspruch vor dem Alter von 62 Jahren entsteht. Damit wird Artikel 1i BVV 2 Rechnung getragen, wonach Vorsorgeeinrichtungen einen Altersrücktritt ab dem voll- endeten 58. Altersjahr vorsehen können.

Art.13a Teilbezug der Altersleistung Diese neue Regelung soll – analog zur Regelung in der 1. Säule – einen fliessenden Übergang in die Pensionierung ermöglichen. Da die persönlichen Bedürfnisse der Versicherten und die Verhältnisse in der Arbeitswelt sehr verschieden sind, sollen die Versicherten den Bezug der Altersleistung der Reduktion ihrer Erwerbstätigkeit mög- lichst gut anpassen können. Damit soll eine zwischen der Arbeitswelt, der AHV und der beruflichen Vorsorge kohärente schrittweise Pensionierung möglich werden. Al- lerdings sollen auch die Vorsorgeeinrichtungen vor übermässigen Aufsplittungen des Bezugs und allzu zahlreichen aufwendigen Berechnungen von Teilrenten geschützt werden. Der gesetzliche Anspruch stimmt dabei weitgehend mit der vorgesehenen Flexibili- sierung in der AHV überein. Auch in Bezug auf den schrittweisen Übergang in den

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Ruhestand kann die volle Wirkung nur eintreten, wenn die überobligatorischen Al- tersleistungen (mindestens) so flexibel abgestuft bezogen werden können wie die ob- ligatorischen. Die Regelung soll daher auch im überobligatorischen Bereich anwend- bar sein (vgl. Erläuterungen zu Art. 49 Abs. 2 Ziff. 2 E-BVG und Art. 89a Abs. 6 Ziff. 2a E-ZGB). Die versicherte Person kann den Bezug der Altersleistung aus der 1. Säule und der obligatorischen beruflichen Vorsorge unterschiedlich staffeln. Durch die Kombination dieser verschiedenen Möglichkeiten entsteht eine grosse Flexibilität beim Übergang in die Pensionierung. Abs. 1: Dieser Absatz regelt den Teilbezug der Altersleistung als Rente. Jede versi- cherte Person soll die Möglichkeit haben, die Altersleistung als Rente abgestuft in mindestens drei Schritten zu beziehen. Da die Begrenzung auf drei Schritte zum Schutz der Vorsorgeeinrichtungen erfolgt, stellt diese Bestimmung eine Mindestvor- schrift dar. Es steht den Einrichtungen beim Rentenbezug frei, in ihren Reglementen mehr Schritte vorzusehen. Es kommt nicht darauf an, ob die Person vor dem ersten Pensionierungsschritt ein volles Arbeitspensum hatte oder nicht. Auch wenn sie zum Beispiel nur ein halbes Arbeitspensum hatte, hat sie grundsätzlich Anspruch auf die gleiche Anzahl Schritte wie eine Person, die zu 100 Prozent angestellt ist. Abs. 2: Für den Bezug der Altersleistung in Kapitalform sieht die vorgeschlagene Lö- sung keinen gesetzlichen Anspruch auf Teilbezug vor. Das Reglement kann jedoch eine Teilbezugsmöglichkeit vorsehen, welche jedoch auf höchstens drei Schritte be- grenzt ist. Hat eine versicherte Person bereits drei Kapitalbezüge gemacht, so darf das restliche Altersguthaben nur noch als Rente bezogen werden. Diese Höchstvorschrift ist von grundlegender Bedeutung, da mit dem Aufsplitten der Altersleistung in meh- rere Kapitalbezüge die Steuerprogression erheblich gebrochen werden kann. Sie darf auch nicht umgangen werden, indem der Lohn aus einem Arbeitsverhältnis in mehre- ren Vorsorgeeinrichtungen versichert wird und diese insgesamt mehr Teilschritte zu- lassen. Dies ist der Fall, wenn eine versicherte Person zum Beispiel für das BVG bei einer und für das Überobligatorium bei einer anderen Vorsorgeeinrichtung ange- schlossen ist, oder wenn eine Kaderkasse oder eine Vorsorgeeinrichtung mit 1e-Plä- nen errichtet wird. Die Beschränkung auf drei Schritte beim Bezug der Altersleistung in Kapitalform könnte leicht dadurch umgangen werden, dass der Lohn, der bei einem Arbeitgeber erzielt wird, in mehreren Vorsorgeeinrichtungen versichert wird und die Schritte gesondert je Einrichtung gezählt werden. Dies ist nicht zulässig. Ebenso soll auch nicht aufgrund eines Wechsels der Vorsorgeeinrichtung die Gesamtzahl der Ka- pitalbezüge kumuliert werden können. Aus diesem Grund wird in Artikel 8 Absatz 3 FZG eine Informationspflicht beim Wechsel der Vorsorgeeinrichtung vorgesehen.

Art. 13b Vorbezug der Altersleistung Abs. 1: Die versicherte Person, die vor dem reglementarischen Referenzalter geltend machen will, dass sie ganz oder zum Teil pensioniert wird, kann dies nur tun, wenn der Lohn beim Arbeitgeber, der dieser Vorsorgeeinrichtung angeschlossen ist, tat- sächlich entsprechend reduziert wird. Die Verminderung braucht jedoch nicht zwin- gend den gesetzlich versicherten Lohn zu betreffen. Reduziert sich zum Beispiel der Jahreslohn von 120 000 Franken auf 90 000 Franken, das heisst um 25 Prozent, so kann die Person bis zu 25 Prozent ihrer Altersleistung beziehen, selbst wenn sie aus- schliesslich in einem BVG-Minimalplan versichert ist. Die Verminderung des Lohns darf nicht vorübergehend sein. Ist bei einer Verminderung bereits abzusehen, dass der Lohn wieder steigen wird, kann dies nicht als Teilpensionierung betrachtet werden. Andererseits kann selbstverständlich nicht ausgeschlossen werden, dass eine Person

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ihre Erwerbstätigkeit in Zukunft wieder erhöht. Dies gilt selbst für eine Person, die sich bei ihrem Arbeitgeber vor dem Referenzalter pensionieren lässt und die ganze Rente bezieht. Auch sie kann später beim gleichen oder bei einem anderen Arbeitge- ber wieder eine Anstellung annehmen. Die rentenbeziehende Person hat jedoch auch in solchen Fällen keinen Anspruch darauf, bei einer Wiedererhöhung oder -aufnahme der Erwerbstätigkeit den Rentenbezug zu stoppen, um später eine entsprechend hö- here Rente zu beziehen. Ob die versicherte Person bei einer Lohnreduktion nach Vollendung des 62. Alters- jahres verlangen kann, dass ihre gesamte Austrittsleistung in der Vorsorgeeinrichtung verbleibt und später zu einer entsprechend höheren Altersleistung führt, können die Vorsorgeeinrichtungen im Reglement regeln. Auch können sie weiterhin die Weiter- versicherung des bisherigen Lohnes im Rahmen von Artikel 33a BVG anbieten. Die versicherte Person muss in jedem Fall einen Teil ihrer Altersleistung beziehen kön- nen, wenn sie aufgrund einer Lohnreduktion aus wirtschaftlichen Gründen darauf an- gewiesen ist. Abs. 2: Koordiniert mit der 1. Säule hat die versicherte Person auch in der obligatori- schen beruflichen Vorsorge nur einen Anspruch auf einen Vorbezug, wenn dieser mindestens 20 Prozent der Altersleistung beträgt. Da es sich um eine Bestimmung zum Schutz der Vorsorgeeinrichtungen handelt, können diese kleinere Teilschritte zu- lassen. Abs. 3: Reduziert eine Person ihre Erwerbstätigkeit so weit, dass ihr Lohn unter die gesetzliche oder reglementarische Eintrittsschwelle sinkt und sie daher nicht mehr ak- tiv versichert ist, so wird die gesamte verbleibende Altersleistung fällig. Nur wenn die versicherte Person die Erwerbstätigkeit im Sinn von Artikel 2 Absatz 1 bis FZG ander- weitig weiterführt, kann sie stattdessen einen Anspruch auf eine Freizügigkeitsleis- tung geltend machen.

Art. 13c Aufschub der Altersleistung Abs. 1: Nach dem Referenzalter soll die Steuerbefreiung zugunsten der beruflichen Vorsorge nur noch insoweit genutzt werden können, als weiterhin ein Erwerbsein- kommen erzielt wird. Die Altersleistung darf somit nur aufgeschoben werden, falls die Erwerbstätigkeit weitergeführt wird. Dies gilt auch im überobligatorischen Be- reich (vgl. Erläuterungen zu Art. 49 Abs. 2 Ziff. 2 E-BVG und Art. 89a Abs. 6 Ziff. 2a E-ZGB). Bei allen Versicherten, die das reglementarische Referenzalter erreichen und die Al- tersleistung oder einen Teil davon aufschieben wollen, ist auf diesen Zeitpunkt hin zu berechnen, ob und in welchem Umfang ein Aufschub zulässig ist. Aufgeschoben wer- den darf der Bezug desjenigen Teils der Altersleistung, der den vollen reglementari- schen Leistungen auf dem weiterhin erzielten Lohn entspricht. Die Vorsorgeeinrich- tungen können für Berechnung ihre Einkaufstabellen verwenden. Sofern die versicherte Person bei Erreichen des reglementarischen Referenzalters in die gemäss Reglement maximal möglichen Altersleistungen ihres Vorsorgeplans ein- gekauft ist, kann sie ab Erreichen des reglementarischen Referenzalters nur noch den- jenigen Teil der Altersleistung aufschieben, der anteilsmässig dem weiterhin erzielten Lohn entspricht.

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Erzielt die versicherte Person beispielsweise noch 60 Prozent des bisherigen Lohnes, so kann sie den Bezug von höchstens 60 Prozent der gesamten Altersleistung auf- schieben. Ist die versicherte Person im Zeitpunkt des reglementarischen Referenzalters hinge- gen nicht in die vollen reglementarischen Leistungen eingekauft, hat sie die Möglich- keit, diese Lücken durch den Aufschub zu füllen. Abs. 2: Die Vorsorgeeinrichtung darf für die Berechnung der maximal aufschiebbaren Altersleistung alternativ auf den Beschäftigungsgrad abstellen. Dies erlaubt es den Vorsorgeeinrichtungen, die Regelungen beizubehalten, die sie zum Teil heute für die Teilpensionierung vorsehen: Die Einrichtungen stellen diesbezüglich nämlich teil- weise auf den Beschäftigungsgrad ab. Die Regelung führt dazu, dass die Vorsorge- einrichtung nicht bei jeder geringfügigen Lohnreduktion die aufschiebbare Leistung neu berechnen muss.

Art. 17 Abs. 1 zweiter Satz Beim Bezug einer Teilaltersrente entsteht auch ein entsprechender proportionaler An- spruch auf allfällige Kinderrenten. Die Einführung eines gesetzlichen Anspruchs auf eine Teilaltersrente macht es daher notwendig, für die Kinderrente nach Artikel 17 die gleiche Regelung zu übernehmen, die in Artikel 25 bereits heute im Hinblick auf die Kinderrente von Teilinvaliden existiert.

Art. 21 Abs. 1 Nach geltendem Recht wird für die Höhe der Hinterlassenenleistungen beim Tod einer Person, die noch keine Renten bezogen hat, auf die Höhe der Invalidenrente abgestellt, auf die sie im Invaliditätsfall in diesem Zeitpunkt Anspruch hätte. Bei einem Bezüger oder einer Bezügerin einer Alters- oder Invalidenrente wird für die Berechnung der Hinterlassenenrente auf die Höhe der tatsächlich bezogenen Rente abgestellt. Nicht geregelt im geltenden Recht ist die Situation einer Person, die nach Erreichen des Referenzalters weiterhin arbeitet und noch keine Altersrente bezieht, aufgrund des Alters aber nicht mehr unter den Geltungsbereich des IVG fallen würde. Diesem Son- derfall, der nach Einführung der Flexibilisierung des Bezugs der Altersleistungen ver- mehrt auftreten wird, trägt die entsprechende Anpassung in Absatz 1 Rechnung. Die Leistungsverbesserung aufgrund der Weiterarbeit und des späteren Bezugs der Alters- leistung wirkt sich somit nicht nur auf die Altersleistung, sondern auch auf die Hin- terlassenenleistung aus.

Art. 49 Abs. 2 Ziff. 2 Artikel 49 Absatz 2 zählt die Bestimmungen des BVG auf, die bei umhüllenden Vor- sorgeeinrichtungen auch in der weiter gehenden Vorsorge Geltung haben. Der im Ver- lauf der 1. BVG-Revision eingefügte heutige Wortlaut von Ziffer 2 ist hinfällig, da die darin erwähnte gesetzliche Regelung der «zusätzlichen Einkäufe für den Vorbezug der Altersleistung» schliesslich nicht in Kraft getreten ist, sondern materiell als Teil der Angemessenheitsregelung in Art. 1b BVV2 geregelt wurde. Hingegen muss für eine neue in der vorliegenden Revision eingefügte Bestimmung des BVG das Anwen- dungsgebiet ausgedehnt werden (vgl. Erläuterungen zu Art. 89a Abs. 6 Ziff. 2a E- ZGB).

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Art. 79b Abs. 2 Personen, die die ganze Altersleistung vorbeziehen und später trotzdem wieder einen Lohn über der Eintrittsschwelle von Artikel 2 Absatz 1 verdienen, werden wiederum in eine Vorsorgeeinrichtung eintreten. Da der Vorbezug in der Regel zu einer Kürzung der Altersleistung führt, ist es auch sinnvoll, dass diese Personen bis zum Erreichen des Referenzalters bei weiterer Erwerbstätigkeit wieder versichert werden und so die Kürzung ganz oder zum Teil wettgemacht wird. Hingegen sollen Personen, die bereits eine Altersleistung beziehen oder in Kapitalform bezogen haben, nicht noch einmal durch Einkäufe mit den entsprechenden Steuerprivilegien eine vollständige Vorsorge aufbauen können. Auch bei einem teilweisen Bezug der Altersleistung vor dem Refe- renzalter kann sich dieses Problem stellen, wenn die versicherte Person noch Ein- kaufsmöglichkeiten hat. In diesen Fällen muss die bereits laufende Rente oder die in Kapitalform ausbezahlte Altersleistung bei der Bestimmung der Einkaufsmöglichkei- ten berücksichtigt werden. Da es sich um Spezialfälle des Einkaufs handelt, soll diese Koordination auf Verordnungsebene geregelt werden.

5.3.5 Bundesgesetz über die Freizügigkeit in der

beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (FZG)

Art. 2 Abs. 1bis; Art. 16 Abs. 5; Art. 17 Abs. 2 Bst. a, b und c; Art. 22e Abs. 2 und Art. 24f Im E-AHVG wird der Begriff «ordentliches Rentenalter» durch «Referenzalter» er- setzt. Das bedingt eine Anpassung dieser Bestimmungen, um die Terminologie des E- AHVG zu übernehmen.

Art. 8 Abs. 3 Wechselt eine versicherte Person die Vorsorgeeinrichtung, während sie bereits eine Altersleistung bezieht (Rente) oder bezogen hat (Kapital), oder erhält die versicherte Person infolge Teilinvalidität eine Rente, so benötigt die neue Vorsorgeeinrichtung die Informationen über diesen Leistungsbezug zur Berechnung der Einkaufsmöglich- keiten (vgl. Art. 79b Abs. 2 E-BVG) bzw. zur Berechnung des obligatorisch zu versi- chernden Lohnes. Ebenso benötigt sie die Information darüber, ob die Altersleistung bereits teilweise in Kapitalform bezogen wurde, damit die Höchstvorschrift gemäss Artikel 13a Absatz 2 E-BVG eingehalten werden kann. Analog zu den Informationen betreffend das Guthaben im Alter 50 oder zu einer allfälligen Verpfändung des Gut- habens müssen daher diese Angaben bei einem allfälligen Aus- und Übertritt der ver- sicherten Person ihrem Guthaben folgen. Hat die versicherte Person den Anspruch auf die ganze Altersleistung geltend gemacht, so besteht keine Austrittsleistung mehr, mit der zusammen diese Informationen an die folgenden Einrichtungen übermittelt wer- den könnten. In diesem Fall muss die neue Vorsorgeeinrichtung die notwendigen An- gaben von der versicherten Person verlangen. Dieselben Informationen müssen auch Freizügigkeitseinrichtungen erhalten bzw. weitergeben, für den Fall, dass das Freizü- gigkeitsguthaben erneut an eine Vorsorgeeinrichtung überwiesen wird.

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5.3.6 Bundesgesetz über die Unfallversicherung (UVG)

Art. 18 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 2ter Im E-AHVG wird der Begriff «ordentliches Rentenalter» durch «Referenzalter» er- setzt. Dies erfordert die Verwendung einer gleichen Terminologie auch im UVG.

Art. 20 Abs. 2 zweiter und dritter Satz Die Komplementärrente wird neu auch bei Änderungen angepasst, die sich aufgrund eines Aufschubs (Art. 39 E-AHVG) oder eines Vorbezugs (Art. 40 Abs. 1 E-AHVG) der AHV-Altersrente ergeben.

Art. 22 Revision der Rente Die Invalidenrenten der obligatorischen Unfallversicherung werden nicht mehr revi- diert, wenn davon ausgegangen werden kann, dass sich die anspruchsberechtigte Per- son definitiv aus dem Erwerbsleben zurückgezogen hat. Dies wird immer dann ange- nommen, wenn die Person das Referenzalter der AHV erreicht hat oder eine ganze Altersrente dieser Versicherung vorbezieht. Da im E-AHVG der Begriff «Rentenal- ter» durch «Referenzalter» ersetzt wird, muss die Bestimmung angepasst werden.

Art. 31 Abs. 4 dritter und vierter Satz Die Komplementärrente wird neu auch bei Änderungen angepasst, die sich aufgrund eines Aufschubs (Art. 39 E-AHVG) oder eines Vorbezugs (Art. 40 Abs. 1 E-AHVG) der AHV-Altersrente ergeben.

5.3.7 Bundesgesetz über die Militärversicherung (MVG)

Art. 41 Abs. 1 Dieser Absatz wird an die neue Terminologie «Referenzalter» angepasst. Zudem wird neu auf «Artikel 21 Absatz 1 AHVG» statt nur auf «Artikel 21 AHVG» verwiesen.

Art. 43 Abs. 1 Dieser Absatz wird an die neue Terminologie «Referenzalter» angepasst. Zudem wird neu auf «Artikel 21 Absatz 1 AHVG» statt nur auf «Artikel 21 AHVG» verwiesen.

Art. 47 Abs. 1 Dieser Absatz wird an die neue Terminologie «Referenzalter» angepasst. Zudem wird neu auf «Artikel 21 Absatz 1 AHVG» statt nur auf «Artikel 21 AHVG» verwiesen. Gemäss der geltenden Regelung der Militärversicherung bezieht der Versicherte eine Invalidenrente bis zum Alter, ab welchem er eine AHV-Altersrente beziehen kann, sei dies ab 65 Jahren bei den Männern oder 64 Jahren bei den Frauen. Der Versicherte erhält diese Invalidenrente, selbst wenn er sich frühzeitig pensionieren lässt und des- halb eine gekürzte AHV-Altersrente bezieht. Nach dem 65. Altersjahr hebt die Mili-

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tärversicherung die Invalidenrente des Versicherten auf und richtet ihm eine Alters- rente aus, die der Hälfte der von ihm bezogenen Invalidenrente entspricht. Die Alters- rente der Militärversicherung wird mit jener der AHV kumuliert. Die vorgeschlagene Änderung hat zur Folge, dass die Altersrente der Militärversicherung ab dem Zeit- punkt ausgerichtet wird, ab welchem die versicherte Person ihre ganze AHV- Altersrente vorbezieht, was vor Erreichen des 65. Altersjahres geschieht. Diese Än- derung bringt Kohärenz im System und erlaubt eine bessere Koordination zwischen den Leistungen der Militärversicherung und jenen von anderen Sozialversicherungen.

Art. 51 Abs. 4 Dieser Absatz wird an die neue Terminologie «Referenzalter» angepasst. Zudem wird neu auf «Artikel 21 Absatz 1 AHVG» statt nur auf «Artikel 21 AHVG» verwiesen.

5.3.8 Erwerbsersatzgesetz (EOG)

Art. 1a Abs. 4bis Im E-AHVG wird der Begriff «ordentliches Rentenalter» durch «Referenzalter» er- setzt. Das bedingt eine Anpassung dieser Bestimmung, um die Terminologie des E- AHVG zu übernehmen.

5.3.9 Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG)

Art. 2 Abs. 2 Bst. c Dieser Absatz wird an die neue Terminologie «Referenzalter» angepasst. Zudem wird neu auf «Artikel 21 Absatz 1 AHVG» statt nur auf «Artikel 21 AHVG» verwiesen.

Art. 8 Abs. 1 Bst. d Die Änderung dieser Bestimmung führt dazu, dass der Vorbezug einer AHV- Altersrente den Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung nicht mehr ausschliesst. Dieser Grundsatz gilt sowohl beim Vorbezug einer ganzen wie auch beim Vorbezug einer (künftig vom E-AHVG vorgesehenen) anteiligen AHV-Altersrente. Diese Änderung drängt sich auf, um der Ungleichbehandlung zwischen den Bezüge- rinnen und Bezügern einer vorbezogenen AHV-Altersrente, deren Anspruch auf Ar- beitslosenentschädigung heute ausgeschlossen ist, und den Bezügerinnen und Bezü- gern von Leistungen der beruflichen Vorsorge oder einer ausländischen Versicherung ein Ende zu setzen und um die Regeln zu harmonisieren. In Zukunft hat eine arbeits- lose versicherte Person, die eine vorbezogene Altersleistung der AHV, einer Vorsor- geeinrichtung oder einer ausländischen Versicherung erhält, Anspruch auf Arbeitslo- senentschädigung, sofern die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind. Um eine Überentschädigung zu vermeiden, wird der Betrag der vorbezogenen (gan- zen oder anteiligen) AHV-Altersrente von der Arbeitslosenentschädigung abgezogen (Art. 18c Abs. 1 E-AVIG in Verbindung mit Art. 69 Abs. 3 ATSG), wie dies bei den

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durch andere Institutionen (Vorsorgeeinrichtungen und ausländische Versicherungen) ausbezahlten Altersleistungen bereits heute der Fall ist. Zudem wird im E-AHVG der Begriff «ordentliches Rentenalter» durch den Begriff «Referenzalter» ersetzt, was eine redaktionelle Anpassung dieser Bestimmung be- dingt, damit die Terminologie jener des E-AHVG entspricht.

Art. 13 Abs. 3 Künftig werden die Altersleistungen der AHV, der Vorsorgeeinrichtungen und der ausländischen Versicherungen gleich behandelt – das heisst, sie schliessen den An- spruch auf Arbeitslosenentschädigung nicht aus, sondern werden von der Arbeitslo- senentschädigung abgezogen (Art. 18c E-AVIG) –, weshalb diese Bestimmung zu streichen ist. Die Aufhebung dieser Bestimmung entspricht damit der Absicht, die Regeln beim Bezug von Altersrenten der AHV, der Vorsorgeeinrichtungen und ausländischer Ver- sicherungen zu harmonisieren.

Art. 18c Abs. 1 Da beim Vorbezug einer (ganzen oder anteiligen) AHV-Altersrente künftig Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung bestehen soll, muss diese Bestimmung angepasst wer- den. Neu werden somit die vorbezogenen Altersleistungen von der Arbeitslosenent- schädigung abgezogen, wie dies bereits heute bei Vorsorgeeinrichtungen und auslän- dischen Versicherungen der Fall ist. Dadurch kann eine Überentschädigung entsprechend dem Grundsatz von Artikel 69 ATSG vermieden werden. Diese Änderung entspricht der Absicht, die Regeln für die Bezügerinnen und Bezüger der verschiedenen Altersleistungen (AHV, berufliche Vorsorge, ausländische Versi- cherungen) zu harmonisieren.

Art. 27 Abs. 3 Dieser Absatz wird an die neue Terminologie «Referenzalter» angepasst. Zudem wird neu auf «Artikel 21 Absatz 1 AHVG» statt nur auf «Artikel 21 AHVG» verwiesen.

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6 Auswirkungen

6.1 Finanzielle Auswirkungen auf die

Sozialversicherungen

6.1.1 Auswirkungen auf die AHV

Die nachfolgenden Tabellen fassen die finanziellen Auswirkungen der Vorlage ge- mäss den Varianten mit 400 Millionen Franken und mit 800 Millionen Franken auf die AHV zusammen. Sie beziehen sich auf das Jahr 2030, zu Preisen von 2018. Die Beträge sind auf 10 Millionen Franken gerundet. Im Anhang sind eine zeitliche Über- sicht über die finanziellen Auswirkungen der geplanten Massnahmen (vgl. Tabelle 3 und Tabelle 5 im Anhang) sowie der Finanzhaushalt der AHV enthalten (vgl. Tabelle 1, Tabelle 2 und Tabelle 4 im Anhang) Tabelle 6-1 Änderung der AHV-Rechnung im Jahr 2030 gemäss Variante 400 Mio. In Millionen Franken, zu Preisen von 2018

Massnahmen Änderung Änderung der Ausgaben der Einnahmen

Vereinheitlichung des Referenzalters bei 65 Jahren – 1 270 180

3. Vorbezugsjahr 190 – 80

Änderung Kürzungssätze bei Vorbezug 80 Änderung Erhöhungssätze bei Aufschub – 10 Verbesserung der Rente nach 65 Jahren 80

Ausgleichsmassnahmen für Frauen 410 – 100

Änderung Bundesbeitrag infolge – 100 veränderter Ausgaben Total der Massnahmen – 520 100 Finanzierung über eine proportionale Erhöhung 5 380 der MWST um 1,5 Prozentpunkte

Gesamthaft gesehen tragen Frauen mit der Erhöhung des Referenzalters von 64 auf 65 Jahre im Zeitraum von 2022 bis 2030 mit 10 Milliarden Franken zur Finanzierung der AHV bei. Die für die Erhöhung des Referenzalters vorgesehenen Ausgleichsmas- snahmen belaufen sich im gleichen Zeitraum auf insgesamt 2,1 Milliarden Franken (rund 21% des Beitrags der Frauen). Unter Berücksichtigung dieses Beitrags kann die Finanzierungslücke der AHV durch die vorgeschlagene Mehrwertsteuererhöhung um 1,5 Prozentpunkte gedeckt werden. Mit den vorgeschlagenen Massnahmen kann der Stand des AHV-Ausgleichsfonds bis ins Jahr 2030 ausreichend geäufnet werden.

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Tabelle 6-2 Änderung der AHV-Rechnung im Jahr 2030 gemäss Variante 800 Mio. In Millionen Franken, zu Preisen von 2018

Massnahmen Änderung Änderung der Ausgaben der Einnahmen

Vereinheitlichung des Referenzalters bei 65 Jahren – 1 270 180

3. Vorbezugsjahr 190 – 80

Änderung Kürzungssätze bei Vorbezug 80 Änderung Erhöhungssätze bei Aufschub – 10 Verbesserung der Rente nach 65 Jahren 80

Ausgleichsmassnahmen für Frauen 780 – 100

Änderung Bundesbeitrag infolge – 20 veränderter Ausgaben Total der Massnahmen – 150 – 20 Finanzierung über eine proportionale Erhöhung 5 380 der MWST um 1,5 Prozentpunkte

Gesamthaft gesehen tragen Frauen mit der Erhöhung des Referenzalters von 64 auf 65 Jahre im Zeitraum von 2022 bis 2030 mit 10 Milliarden Franken zur Finanzierung der AHV bei. Die für die Erhöhung des Referenzalters vorgesehenen Ausgleichsmas- snahmen belaufen sich im gleichen Zeitraum auf insgesamt 3,8 Milliarden Franken (rund 38% des Beitrags der Frauen). Unter Berücksichtigung dieses Beitrags kann die Finanzierungslücke der AHV durch die vorgeschlagene Mehrwertsteuererhöhung um 1,5 Prozentpunkte gedeckt werden. Mit den vorgeschlagenen Massnahmen kann der Stand des AHV-Ausgleichsfonds bis ins Jahr 2030 ausreichend geäufnet werden.

6.1.2 Auswirkungen auf die Invalidenversicherung (IV)

Die Vorlage führt in der Invalidenversicherung zu zusätzlichen Ausgaben aufgrund der Erhöhung des Referenzalters der Frauen auf 65 Jahre. 2030 werden sich die Mehr- ausgaben (IV-Renten und Hilflosenentschädigungen) auf 135 Millionen Franken be- laufen, die zusätzlichen Einnahmen durch die Vereinheitlichung des Referenzalters auf 5 Millionen Franken. Insgesamt ergäbe dies einen Kostenanstieg von 130 Millio- nen Franken.

6.1.3 Auswirkungen auf die Ergänzungsleistungen (EL)

Die Vorlage hat in verschiedener Hinsicht Auswirkungen auf die Ergänzungsleistun- gen. Zum einen werden sich durch die Änderungen in Bezug auf den flexiblen Ren- tenbezug (flexibleren Zugang zu EL) die EL-Ausgaben nur leicht erhöhen, da die Zahl

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der Bezügerinnen und Bezüger im Rentenalter gering ist (3 % der Neurentner/innen). Zum anderen werden die Ausgaben durch die Erhöhung des Referenzalters der Frauen auf 65 Jahre und durch die Ausgleichsmodelle die Kosten senken. Tabelle 6-3 Auswirkung auf die Ergänzungsleistungen Beträge in Millionen Franken, zu Preisen von 2018

Massnahmen Total Bund Kantone

Referenzalter 65 / 65 - 105 - 25 - 80 Ausgleichsmassnahmen 400 Mio - 15 - 10 -5 Ausgleichsmassnahmen 800 Mio - 25 - 15 - 10 Total 400 Mio - 120 - 35 - 85 Total 800 Mio - 130 - 40 - 90

6.1.4 Auswirkungen auf die Arbeitslosenversicherung

(ALV) Die Erhöhung des Referenzalters der Frauen von 64 auf 65 Jahre verlängert die Be- zugsdauer der Arbeitslosentaggelder sowie die ALV-Beitragszahlungen der Frauen um ein Jahr. Die Mehrausgaben aufgrund der längeren Bezugsdauer dürften sich auf

50 Millionen Franken pro Jahr belaufen. Durch die Bestimmungen zur Koordination

des flexiblen Rentenbezugs ergeben sich ausserdem (positive oder negative) indirekte Auswirkungen.

6.1.5 Auswirkungen auf die anderen Sozialversicherungen

Auf die Militärversicherung hat die Erhöhung des Referenzalters der Frauen auf 65 Jahre praktisch keine Auswirkungen, da der Anteil der dienstleistenden Frauen an der Gesamtzahl der Dienstleistenden weniger als 0,02 Prozent beträgt. Auch die Auswir- kungen auf die Unfallversicherung sind minim. Der Erwerbsersatz für Dienstleistende und bei Mutterschaft ist einzig durch die beitragsseitigen Massnahmen betroffen; die Erhöhung des Referenzalters dürfte zusätzliche Einnahmen in der Höhe von 5 Milli- onen Franken pro Jahr generieren.

6.2 Auswirkungen auf den Bund

Die finanziellen Auswirkungen der Vorlage auf den Bund gehen hauptsächlich auf die Änderung an den AHV-Gesamtausgaben zurück, da der Bund 19,55 Prozent die- ser Ausgaben übernimmt. Durch die Gesamtvorlage wird sich der Bundesbeitrag in der Variante mit 400 Millionen Franken um 100 Millionen Franken verringert. In der Variante mit 800 Millionen reduziert sich der Bundesbeitrag um 20 Millionen Fran- ken.

91

Indirekt wird der Bund auch von den Folgen für die Ergänzungsleistungen zur AHV und IV tangiert (vgl. Kap. 6.1.3), an deren Finanzierung er sich beteiligt. Die Minder- ausgaben bei den Ergänzungsleistungen zur AHV und IV werden dem Bund in der Variante mit 400 Millionen Franken Einsparungen in der Höhe von 35 Millionen Franken ermöglichen. In der Variante mit 800 Millionen Franken beträgt die Einspa- rung 40 Millionen Franken. Der Bundeshaushalt wird auch von der Zusatzfinanzierung für die AHV berührt:

Mehrwertsteuer Eine Erhöhung der Mehrwertsteuersätze für die AHV führt im Bundeshaushalt zu ei- ner haushaltneutralen Erhöhung der Einnahmen und Ausgaben. Der Bund ist aber von der Erhöhung der Steuersätze für seinen Konsum sowie seine Investitionen in glei- chem Masse betroffen wie die Haushalte. Bei von der Mehrwertsteuer ausgenommenen Leistungen kann der Bund die Mehr- wertsteuer, die auf ihren Vorleistungen lastet, nicht als Vorsteuer in Abzug bringen. Er ist somit mit einer Schattensteuer belastet. Diese Belastung würde durch eine Er- höhung der Mehrwertsteuersätze zunehmen. Gemäss Schätzungen der Eidgenössi- schen Steuerverwaltung (ESTV) auf Basis von Berechnungen für das Jahr 2015 wird eine proportionale Mehrwertsteuererhöhung um 1,5 Prozentpunkte für den Bund beim Bezug von Gütern und Dienstleistungen zu Mehrausgaben von 130 Millionen Franken führen. Für den Bund als Arbeitgeber dürften mittelfristig die Lohnkosten ansteigen. Die Mehrwertsteuersatzanhebung um 1,5 Prozentpunkte erhöht den Landesindex der Konsumentenpreise (LIK) um 0,8 Prozent, was im Rahmen der Lohnpolitik des Bun- des das Lohnwachstum beeinflussen kann. Würden die Löhne vollumfänglich an die Teuerung angepasst, hätte dies angesichts von Personalausgaben in Höhe von 7‘700 Millionen Franken50 um rund 60 Millionen Franken höhere Kosten zur Folge. Aller- dings ist damit zu rechnen, dass die Erhöhung der Mehrwertsteuer nicht vollumfäng- lich auf die Kundinnen und Kunden überwälzt wird und der LIK weniger stark anstei- gen würde (vgl. Ziff. 6.4 Wirtschaftliche Auswirkungen). Die Teuerung ist ausserdem nur einer von verschiedenen Einflussfaktoren bei der Lohnentwicklung des Bundes. Da die AHV-Renten an die Preis- und Lohnentwicklung angepasst werden, dürfte eine Mehrwertsteuererhöhung auch zu einem Anstieg der AHV-Ausgaben führen. Der Bund trägt über seinen Beitrag an die AHV diesen Zuwachs mit. Die dämpfende Wirkung der Steuererhöhung auf das Wirtschaftswachstum dürfte sich zudem auf die Einnahmen des Bundes auswirken. Gemäss verschiedenen Schätzun- gen dürften die Steuereinnahmen etwa im gleichen Verhältnis zurückgehen wie sich das Wirtschaftswachstum abschwächt (ca. 0,17%, siehe Ziff. 6.4 Wirtschaftliche Aus- wirkungen).51

Angleichung des Referenzalters und Flexibilisierung des Rentenbezugs Der Bund als Arbeitgeber ist von der Angleichung des Referenzalters und der Flexi- bilisierung des Rentenbezugs ebenfalls betroffen). Die Angleichung des Referenzal- ters wirkt sich insbesondere auf die Steuereinnahmen aus (siehe folgenden Abschnitt). Die finanziellen Auswirkungen der Flexibilisierungsmöglichkeiten können jedoch

50 BFS, Finanzstatistik der Schweiz 2015, Jahresbericht, S. 36

51 Eine Analyse der Einnahmenschwankungen, Working Paper 7/2003, EFV, Bern, 2003

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kaum beziffert werden, da sie unter anderem davon abhängen, in welchem Ausmass Personen, welche diese Möglichkeit haben, davon Gebrauch machen werden. Durch die Erhöhung des Referenzalters der Frauen auf 65 Jahre verlängert sich bei ihnen die Lohnbezugsphase. Dies führt zu einer Erhöhung des steuerbaren Nettoein- kommens und damit zu Zusatzeinnahmen beim Bund. Gemäss Schätzungen der ESTV resultieren daraus für den Bund Mehreinnahmen von insgesamt 10 Millionen Franken pro Jahr (bezogen auf das Referenzjahr 2011).

6.3 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

Die Kantone beteiligen sich nicht an der Finanzierung der AHV und sind damit nur indirekt über die leistungsseitigen Massnahmen betroffen. Hingegen werden sie von den Auswirkungen im Bereich der Ergänzungsleistungen tangiert (vgl. Kap. 6.1.3). Die Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden in ihrer Funktion als Konsumen- ten, Investoren und Arbeitgeber entsprechen grundsätzlich den Folgen für den Bund (vgl. Ziff. 6.2). Es wird daher auf das vorangehende Kapitel verwiesen. Die konkreten finanziellen Folgen für die Kantone und Gemeinden fallen insbesondere im Steuerbe- reich höher aus als beim Bund. Gemäss Schätzungen der Eidgenössischen Steuerver- waltung (ESTV) würde eine proportionale Mehrwertsteuersatzerhöhung um 1,5 Pro- zentpunkte für die Kantone beim Bezug von Gütern und Dienstleistungen zu Mehrausgaben von 165 Millionen Franken führen. Bei den Gemeinden wäre mit Mehrausgaben von 185 Millionen Franken zu rechnen. Bei den Beiträgen an die So- zialversicherungen hängen die finanziellen Folgen von der konkreten Beteiligung ab.

2015 betrugen die Personalausgaben der Kantone 27 58352 Millionen Franken. Würde

die Mehrwertsteuersatzerhöhung vollumfänglich auf die Kundinnen und Kunden überwälzt und würden die Löhne an die daraus resultierende Teuerung (LIK) von 0,8 Prozent angepasst, hätte dies rund 220 Millionen Franken höhere Personalausga- ben zur Folge. Auch die Gemeinden müssten mit deutlich höheren Personalausgaben rechnen. Im Jahr 2015 betrugen ihre Personalausgaben 14 52753 Millionen Franken. Eine Erhöhung im Umfang der Teuerung hätte somit Mehrausgaben für das Personal von rund 115 Millionen Franken zur Folge. Allerdings ist damit zu rechnen, dass die Erhöhung der Mehrwertsteuer nicht vollumfänglich auf die Kundinnen und Kunden überwälzt wird und deshalb der LIK und die Personalausgaben weniger stark anstei- gen würden. Die dämpfende Wirkung der Steuererhöhung auf das Wirtschaftswachstum dürfte sich auf die übrigen Steuereinnahmen der Kantone und Gemeinden etwa im gleichen Ver- hältnis auswirken wie beim Bund.

52 BFS, Finanzstatistik der Schweiz 2015, Jahresbericht, S. 52

53 BFS, Finanzstatistik der Schweiz 2015, Jahresbericht, S. 62

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6.4 Wirtschaftliche Auswirkungen

6.4.1 Zusatzfinanzierung für die AHV über die

Mehrwertsteuer Eine Erhöhung des Mehrwertsteuersatzes um 1,5 Prozentpunkte hat überwiegend Auswirkungen auf das Preisniveau und die Kaufkraft der Haushalte. Der Preisanstieg und die geringere Kaufkraft bremsen vorübergehend den Konsum und somit die Ar- beitsnachfrage, und reduzieren leicht das Wirtschaftswachstum. Diese Auswirkungen werden sich sehr wahrscheinlich über einen Zeitraum von wenigen Jahren manifes- tieren. Dank verschiedener Anpassungsmechanismen im Bereich der Löhne und der Preise, die von dieser Verlangsamung ausgelöst werden, sollte die Wirtschaft aber im Anschluss an diese Anpassungsperiode – ausgehend von einem leicht niedrigeren Ni- veau des BIP – wieder zum langfristigen Wachstum vor der Mehrwertsteuersatzerhö- hung zurückfinden.

Auswirkungen auf die Konsumentinnen und Konsumenten Eine Erhöhung der Mehrwertsteuersätze können die Unternehmen im Regelfall auf die Endkonsumenten überwälzen, woraus eine Verteuerung der Preise für Waren und Dienstleistungen resultiert. Erfahrungen aus der Vergangenheit und aus anderen Län- dern zeigen jedoch, dass die Unternehmen eine Mehrwertsteuersatzerhöhung in un- terschiedlicher Art weitergeben. Sie können beispielsweise die Erhöhung nur teil- weise auf die Preise überwälzen und den übrigen Mehraufwand entweder intern zu kompensieren oder auf ihre Lieferantinnen und Lieferanten zu überwälzen versuchen. Es ist auch möglich, dass sie die Erhöhung über einen längeren Zeitraum und schritt- weise auf die Konsumentinnen und Konsumenten überwälzen. Die Erhöhung der Mehrwertsteuersätze wirkt sich folglich in der Regel nicht vollständig und nicht von heute auf morgen auf die Preise aus, sondern über mehrere Jahre. In der Schweiz zeigte sich bei der Einführung der Mehrwertsteuer 1995 und der Steu- ersatzerhöhung per 1. Januar 1999 zugunsten der AHV eine Überwälzung der Steuer- mehrbelastungen auf die Konsumentinnen und Konsumenten von 75 Prozent (1995) und 65 Prozent (1999)54. Ein genauer Effekt der nächsten Mehrwertsteuersatzerhö- hung auf den LIK kann anhand der verfügbaren empirischen Daten somit nicht schlüs- sig prognostiziert werden. Bei einer proportionalen Erhöhung der Mehrwertsteuersätze um 1,5 Prozentpunkte wäre – unter der Annahme vollständiger Überwälzung auf die Kundinnen und Kunden - mit einer Zunahme des LIK um rund 0,8 Prozent zu rechnen. Diese höheren Preise ziehen eine kurzfristig schwächere Gesamtnachfrage nach sich. Der mengenmässige Konsum der Haushalte wird abnehmen und die Investitionen der Unternehmen wer- den zurückgehen, auch wenn die Vorankündigung einer Mehrwertsteuersatzerhöhung oft einen verstärkten Konsum vor der Einführung der neuen Steuersätze bewirkt. Verschiedene Faktoren dämpfen den Rückgang der Wirtschaftsleistung: Es ist zu be- rücksichtigen, dass verschiedene Güter und Dienstleistungen nicht mehrwertsteuer- pflichtig beziehungsweise zu einem reduzierten Satz besteuert sind, und sich die Mehrwertsteuererhöhung somit nicht im Umfang von 1,5 Punkten auf das allgemeine Preisniveau niederschlägt. Der Export von Gütern und Dienstleistungen ist von der

54 Vgl. Botschaft vom 25. Juni 2008 zur Vereinfachung der Mehrwertsteuer,

BBl 2008 6885, hier 7093 ff..

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Mehrwertsteuer befreit und somit nicht von der Erhöhung der Mehrwertsteuersätze betroffen. Zudem betrifft die tiefere Nachfrage in der Schweiz nicht nur in der Schweiz hergestellte, sondern auch importierte Güter und Dienstleistungen. Ferner ist es möglich, dass die Haushalte weniger sparen, um ihren mengenmässigen Konsum auf dem gleichen Niveau zu halten. Mittelfristig kann ein steigender LIK auch höhere Lohnforderungen nach sich ziehen. Ein Ansteigen des nominalen Lohnniveaus würde den Konsum anregen. Auch die Anpassungsmechanismen für wesentliche Leistungen der Sozialversicherungen sind ganz oder teilweise an den Preisindex gekoppelt. Der Anstieg des LIK würde eine nominale Erhöhung der Leistungen dieser Sozialversi- cherungen nach sich ziehen. Gemäss einer Modellierung des BAK Basel überträgt sich eine Erhöhung der Mehr- wertsteuersätze langfristig zu rund 50 Prozent auf das Konsumniveau. Bei einer Er- höhung um 1,5 Prozentpunkte ist somit schätzungsweise ein Rückgang des Konsum- niveaus um ca. 0,75 Prozent zu erwarten.55 Schlussendlich dient die Zusatzfinanzierung dazu, das Rentenniveau der AHV- Beziehenden zu erhalten. Über diesen Weg fliesst der höhere Steuerertrag über die Altersrenten direkt wieder zu den Haushalten, was wiederum den Konsum dieser Gruppe stützt. Dabei handelt es sich aber um einen nicht bezifferbaren Effekt.

Auswirkungen auf die Unternehmen Wegen der Möglichkeit, die Mehrwertsteuer auf die Endkonsumentinnen und -kon- sumenten zu überwälzen, ergibt sich aus der Erhöhung der Sätze keine unmittelbare Belastung der Produktionskosten. Da die importierten Güter und Dienstleistungen mit Schweizer Mehrwertsteuer belastet werden, die exportierten hingegen nicht, wird die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Unternehmen durch die Erhöhung der Mehr- wertsteuersätze weder auf dem Exportmarkt noch auf dem Binnenmarkt direkt tan- giert. Die Erhöhung der Konsumentenpreise infolge der Mehrwertsteuersatzerhöhung kann wie erwähnt höhere Lohnforderungen nach sich ziehen. Ein Anstieg der Arbeitskosten würde die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Unternehmen schwächen oder bei den Unternehmen in Branchen mit starker Konkurrenz den Druck auf die Margen erhöhen. Dasselbe gilt auch, wenn die Unternehmen die Mehrwertsteuersatzerhöhung nicht vollständig auf die Konsumpreise abwälzen können. Unternehmen, die von der Mehrwertsteuer ausgenommene Leistungen erbringen, und Unternehmen, die wegen zu geringen Umsätzen nicht steuerpflichtig werden, können die Mehrwertsteuer, die auf ihren Vorleistungen lastet, nicht als Vorsteuer in Abzug bringen. Sie sind somit mit einer Schattensteuer (taxe occulte) belastet. Diese Belas- tung würde durch die Erhöhung der Mehrwertsteuersätze zunehmen. Bei einer pro- portionalen Mehrwertsteuersatzerhöhung um 1,5 Prozentpunkte würde die Schatten- steuer für die Bereiche Ausbildung, Gesundheit, Sport und Kultur nach Schätzungen der ESTV rund 450 Millionen Franken betragen (privater und öffentlicher Sektor zu- sammengenommen). Ferner fallen bei den mehrwertsteuerpflichtigen Unternehmen und der ESTV Kosten für die Umsetzung an (z.B. Informatikkosten). Eine Schätzung der ESTV beziffert

55 Müller, U. et al. (2012): Babyboom-Generation und AHV 2010-2060, Beiträge zur Sozia- len Sicherheit, Forschungsbericht Nr. 9/12, Bern

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diese Kosten auf rund 150–200 Millionen Franken für jede Mehrwertsteuersatzände- rung, bei der alle Sätze ändern.

Bilanz Im Endeffekt dürfte sich das Wirtschaftswachstum kurz nach der Erhöhung leicht ver- langsamen, aber aufgrund verschiedener Anpassungsmechanismen nur temporär re- duzieren, und das Wachstumspotenzial der Wirtschaft nicht nachhaltig beeinträchti- gen. Dies liegt daran, dass die Lohn- und Preisentwicklung nach einer anfänglichen Erhöhung infolge der schwächeren Dynamik von Arbeitsmarkt und Konsum zurück- geht. Gemäss Modellierungen im Hinblick auf die 11. AHV-Revision56 und von BAK Basel57 (im Rahmen der Reform Altersvorsorge 2020) sollte der langfristige Wachs- tumspfad aufgrund der vorliegenden Erhöhung der Mehrwertsteuersätze aber nicht tangiert werden. Das Niveau des realen BIP dürfte sinken, und die Beschäftigung könnte leicht zurückgehen. Für die in der Botschaft zur Reform Altersvorsorge 2020 vorgesehene Erhöhung der Mehrwertsteuersätze um 1,5 Prozentpunkte wurde von BAK Basel ein Rückgang des BIP-Niveaus um zirka 0,5 Prozent prognostiziert. Im Allgemeinen stellt der Konsum eine breite und stabile Besteuerungsgrundlage dar, was der Mehrwertsteuer ein hohes Einnahmepotenzial ohne starke ökonomische Ver- zerrungen ermöglicht. Die in der Wirtschaftsliteratur verfügbaren Ergebnisse lassen sich nicht immer vergleichen. Jedoch zeigen alle verfügbaren Modelle, dass eine Er- höhung der Mehrwertsteuersätze nur geringe Auswirkungen auf die langfristigen Wachstumsperspektiven der Schweizer Wirtschaft hat.

Die Mehrwertsteuer in der EU In den vergangenen Jahrzehnten führten immer mehr Länder eine Mehrwertsteuer ein. Auch stiegen die Steuersätze im Laufe der Jahre. Die Schweiz weist mit 7,7 Prozent im Vergleich zu den Ländern der EU den weitaus niedrigsten Normalsatz auf. In den betrachteten Ländern beträgt 2018 kein Normalsatz weniger als 15 Prozent. Die höchsten Mehrwertsteuersätze finden sich in Ungarn mit 27 Prozent sowie in Schwe- den und Dänemark mit 25 Prozent. Die nachfolgende Tabelle58 zeigt eine Übersicht über die Anfang 2018 gültigen Mehrwertsteuersätze in der EU:

56 Botschaft zur 11. AHV-Revision, BBl 2000 1865

57 Vgl. z.B. Müller, U. et al. (2012): Babyboom-Generation und AHV 2010-2060, Beiträge zur Sozialen Sicherheit, Forschungsbericht Nr. 9/12, Bern 58 Europäische Union, abgerufen am 27.03.2018 unter https://europa.eu/youreurope/busi- ness/vat-customs/buy-sell/vat-rates/index_de.htm

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Tabelle 6-4 Mehrwertsteuersätze im Vergleich mit der EU

Eingeführt 1976 1996 2006 2018 Reduzierte Sätze bzw. Normalsatz Sondersätze

Belgien 1971 18,0 21,0 21,0 21,0 6,0/12,0 Bulgarien 1994 – 22,0 20,0 20,0 9,0 Tschechische 1993 – 22,0 19,0 21,0 10,0/15,0 Republik Dänemark 1967 15,0 25,0 25,0 25,0 Deutschland 1968 11,0 15,0 16,0 19,0 7,0 Estland 1991 – 18,0 18,0 20,0 9,0 Griechenland 1987 – 18,0 19,0 23,0 6,0/13,0 Spanien 1986 – 16,0 16,0 21,0 4,0/10,0 Frankreich 1968 20,0 20,6 19,6 20,0 2,1/5,5/10,0 Kroatien 1998 – – 22,0 25,0 5,0/13,0 Irland 1972 20,0 21,0 21,0 23,0 4,8/9,0/13,5 Italien 1973 12,0 19,0 20,0 22,0 5,0/10,0 Zypern 1992 – 8,0 15,0 19,0 5,0/9,0 Lettland 1995 – 18,0 21,0 21,0 12,0 Litauen 1994 – 18,0 18,0 21,0 5,0/9,0 Luxemburg 1970 10,0 15,0 15,0 17,0 3,0/8,0/14,0 Ungarn 1988 – 25,0 20,0 27,0 5,0/18,0 Malta 1995 – 15,0 18,0 18,0 5,0/7,0 Niederlande 1969 18,0 17,5 19,0 21,0 6,0 Österreich 1973 18,0 20,0 20,0 20,0 10,0/13,0 Polen 1993 – 22,0 22,0 23,0 5,0/8,0 Portugal 1986 – 17,0 21,0 23,0 6,0/13,0 Rumänien 1993 – 18,0 19,0 19,0 5,0/9,0 Slowenien 1999 – – 20,0 22,0 9,5 Slowakei 1993 – 23,0 19,0 20,0 10,0 Finnland 1994 – 22,0 22,0 24,0 10,0/14,0 Schweden 1969 17,7 25,0 25,0 25,0 6,0/12,0 Grossbritannien 1973 8,0 17,5 17,5 20,0 5,0 Schweiz 1995 – 6,5 7,6 7,7 2,5/3,7 Die Idee, Mehrwertsteuerpunkte für die Altersvorsorge einzusetzen, wurde in der Vergangen- heit bereits in mehreren Ländern verfolgt, so z.B. in Dänemark (1987), der Schweiz (1999), Deutschland (2007), Ungarn (2009) und Frankreich (2014). Ein wichtiges Argument dafür war die Entlastung der Lohnnebenkosten.

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6.4.2 Angleichung des Referenzalters

Arbeitsmarkt und Wirtschaft Mit der Erhöhung des Referenzalters der Frauen wird beim Übergang in den Ruhe- stand das Arbeitsangebot dieser Altersgruppe steigen. Allerdings ist es nicht vorher- sehbar, um wie viel das Arbeitsangebot insgesamt zunehmen wird, da Substitutions- effekte die Ausweitung des Arbeitsangebots limitieren können, wenn im Gegenzug die Erwerbstätigkeit der übrigen Bevölkerung sinkt oder die Einwanderung einge- grenzt wird. Während in den ersten Jahren nach der Inkraftsetzung eine Zunahme der Rentenvorbezüge zu erwarten ist, dürfte sich nach einigen Jahren die Beschäftigungs- quote vor und nach dem Referenzalter auf einem ähnlichen Niveau wie vor der Re- form stabilisieren. Diese Tendenz wurde bereits in der Vergangenheit im Rahmen der schrittweisen Anhebung des Referenzalters der Frauen von 62 auf 64 Jahre beobach- tet. Das heisst, einerseits wird das Arbeitskräfteangebot durch die Anhebung des Re- ferenzalters der Frauen auf 65 Jahre tendenziell vergrössert, andererseits hat die Mög- lichkeit einer vorzeitigen Pensionierung den gegenläufigen Effekt. Eine schrittweise Anhebung des Referenzalters würde zu einem sanften Übergang beitragen. Die Auf- nahmefähigkeit des schweizerischen Arbeitsmarkts ist bereits heute gross (wie die jüngste Immigrationsentwicklung zeigt) und dürfte das auch bleiben, da sich die Ver- änderung der Bevölkerungsstruktur (tiefere Geburtenrate, Übergang der Babyboom- Generation ins Rentenalter) einschränkend auf das Arbeitsangebot in der Schweiz und in den Nachbarländern auswirken wird. Das steigende Arbeitsangebot infolge der Erhöhung des Referenzalters der Frauen er- höht das Produktionspotenzial. Dank der Auswirkungen des Beschäftigungs- und Ein- kommensanstiegs auf den Konsum und die Investitionen hat es einen positiven Ein- fluss auf das reale BIP. Allerdings ist zu erwarten, dass der durch das höhere Pensionsalter verursachte Beschäftigungsanstieg die Produktivität allgemein senken wird – die Grenzproduktivität geht mit dem Zuwachs der Arbeitskräfte zurück –, so- dass die realen Einkommen weniger steigen als die Beschäftigung. Auf die Arbeitslo- senquote der über 60-Jährigen dürfte die Massnahme keine Auswirkung haben.

6.5 Soziale Auswirkungen

6.5.1 Erhöhung der Mehrwertsteuersätze

Die Abschwächung der Kaufkraft als Folge der Mehrwertsteuersatzerhöhung wirkt sich nicht auf alle Bevölkerungsgruppen gleich aus. Haushalte mit tiefen Einkommen verbrauchen in der Regel einen grösseren Teil ihres Einkommens für den Konsum als Haushalte mit höheren Einkommen. Das heisst, dass eine Anhebung der Mehrwert- steuersätze Haushalte mit tiefen Einkommen absolut (in Franken) zwar weniger be- lastet, relativ (in Prozent ihres Einkommens) aber härter trifft. Die Reduktion der Kaufkraft bei einer Erhöhung des Normalsatzes der Mehrwertsteuer um 1,5 Prozent- punkte (mit proportionaler Erhöhung des Sondersatzes und des reduzierten Satzes) variiert je nach Haushaltseinkommen, zwischen 342 und 1 474 Franken jährlich. In Prozent der Haushaltseinkommen entspricht dies einer Abnahme zwischen rund 0,5 Prozent beim Fünftel der Haushalte mit den höchsten Einkommen und 0,9 Prozent beim Fünftel der Haushalte mit den tiefsten Einkommen (siehe Tabellen 6-5und 6-

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659). Der reduzierte Satz für die Güter des täglichen Bedarfs vermag die regressive Wirkung der Mehrwertsteuer nicht ganz zu kompensieren, kann den Effekt allerdings etwas abschwächen. Die dargestellten Berechnungen beziehen sich auf den Fall, dass die Steuersatzerhöhungen vollständig auf die Konsumentinnen und Konsumenten überwälzt werden, was jedoch nicht zwingend der Fall sein muss, wie in Ziffer 6.4.1 dargestellt wurde.

Tabelle 6-5 Jährliche Mehrbelastung (in Franken) unter Berücksichtigung einer proportio- nalen Satzerhöhung um 1,5 Prozentpunkte gegenüber der geltenden Ordnung Einkommensklassen 0 - 4899 4900 - 7199 7200 - 9699 9700 - 13 199 13 200 (Fr. pro Monat) und mehr

Alle Haushalte 384.98 549.99 724.30 909.98 1 408.39 Einpersonen-Haushalte 342.49 485.51 630.27 895.51 (ohne Rentner/innen) Paar-Haushalte 575.82 736.00 885.68 1 370.77 (ohne Kinder) Paar-Haushalte 571.07 703.56 918.45 1 473.83 (mit 1 Kind) Paar-Haushalte 637.51 731.47 947.45 1 397.74 (mit 2 Kindern) Rentner/innen-Haushalte 377.41 594.91 824.43 1 321.52

Rentner/innen- und Einpersonen-Haushalte: Aufgrund der geringen Anzahl Beobachtungen wurden die Einkommensklassen «9700 - 13 199» und «13 200 und mehr» zusammengefügt.

Tabelle 6-6 Jährliche Mehrbelastung (in Prozent des Bruttoeinkommens) unter Berück- sichtigung einer proportionalen Satzerhöhung um 1,5 Prozentpunkt gegenüber der geltenden Ordnung Einkommensklassen (Fr. 0 - 4899 4900 - 7199 7200 - 9699 9700 - 13 199 13 200 pro Monat) und mehr

Alle Haushalte 0.91 0.74 0.71 0.65 0.58 Einpersonen-Haushalte 0.82 0.66 0.62 0.53 (ohne Rentner/innen) Paar-Haushalte 0.77 0.70 0.63 0.58 (ohne Kinder) Paar-Haushalte 0.74 0.68 0.65 0.58 (mit 1 Kind) Paar-Haushalte 0.83 0.70 0.68 0.57 (mit 2 Kindern) Rentner/innen-Haushalte 0.90 0.82 0.83 0.76

Rentner/innen- und Einpersonen-Haushalte: Aufgrund der geringen Anzahl Beobachtungen wurden die Einkommensklassen «9700 - 13 199» und «13 200 und mehr» zusammengefügt.

59 Berechnungen der ESTV basierend auf Daten der Haushaltbudgeterhebung 2013-2015 des Bundesamtes für Statistik

99

Letztmals wurden die Mehrwertsteuersätze 2011 erhöht, und zwar um 0,4 Prozent- punkte proportional. Gemäss BFS60 veränderte sich die Ungleichheit beim verfügba- ren Einkommen zwischen 2010 und 2011 jedoch nicht. Für Erwerbshaushalte nahm sie sogar ab. Die sozialen Auswirkungen einer Mehrwertsteuersatzerhöhung sind folglich immer in einen grösseren Zusammenhang zu setzen, unter Einbezug anderer Faktoren, welche die Einkommensverteilung beeinflussen. Sozial ist eine Erhöhung der Mehrwertsteuer - trotz ihrem regressiven Charakter - somit akzeptabel.

6.5.2 Flexibler Rentenbezug und Harmonisierung des

Referenzalters Entscheidend für die Beschäftigungsmöglichkeiten älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ist letztlich, welche Politik die Unternehmen gegenüber dieser Alters- gruppe verfolgen. Diese Politik wird wiederum weitgehend von der konjunkturellen und strukturellen Entwicklung der Wirtschaft bestimmt. Dank den ergänzenden Mas- snahmen für einen flexibleren Rentenbezug können die älteren Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ihre letzten Erwerbsjahre besser gestalten (z.B. mit Teilrente und Teilzeitbeschäftigung vor und/oder nach dem Referenzalter) und erhalten folglich neue Möglichkeiten, im Erwerbsleben zu bleiben.

Frauen mit 65 im Jahr 2025

Im Jahr 2025, nach Abschluss der Angleichung des Referenzalters, werden voraus- sichtlich 57 600 Frauen im Referenzalter sein. Der Arbeitsmarkt muss jedoch nur die- jenigen Arbeitskräfte aufnehmen können, von denen erwartet werden kann, dass sie mit 65 noch erwerbstätig sind. Unter Berücksichtigung der demografischen Entwick- lung und des zu erwartenden Fachkräftemangels kann davon ausgegangen werden, dass der Arbeitsmarkt diese zusätzlichen Arbeitskräfte aufnehmen kann.

Bis zum Rentenalter erwerbstätige Frauen

Die Möglichkeiten, die Altersrente versicherungstechnisch neutral um ein oder meh- rere Jahre vorzubeziehen oder aufzuschieben, fördern die Flexibilisierung des Ren- tenbezugs. Dadurch kann den persönlichen Vorlieben und Fähigkeiten und dem spe- zifischen Bedarf der Unternehmen besser begegnet werden. Dies trifft umso mehr zu, als die Mechanismen auch auf Anteile der Rente anwendbar sind. Die Auswirkungen dieser zusätzlichen Flexibilisierung auf den Beschäftigungsgrad der älteren Arbeit- nehmenden hängen natürlich von den Arbeitschancen und den finanziellen Mitteln der Rentnerinnen und Rentner ab. Eine Analyse der Auswirkungen der Erhöhung des Rentenalters der Frauen von 63 auf 64 Jahre im Jahr 2005, die anhand mehrerer Quellen durchgeführt wurde (indivi- duelle AHV-Konten 2000–2008 und SAKE 2001–2009), hat ergeben, dass erwerbs- tätige Frauen dazu tendieren, ihren Austritt aus dem Erwerbsleben um ein Jahr hin- auszuschieben. Es dauerte vier Jahre, bis wieder eine Arbeitsmarktbeteiligung von rund 45 Prozent ein Jahr vor dem Rentenalter erreicht wurde. Die Auswirkungen in

60 BFS: «Einkommen der privaten Haushalte: Einkommensungleichheit wird durch Umver- teilung deutlich verringert», September 2013

100

Zusammenhang mit der in dieser Reform vorgeschlagenen Neuregelung für einen fle- xiblen Rentenbezug sind hier nicht berücksichtigt.

Übrige Versicherte

Das Risiko, dass junge Arbeitnehmende verdrängt werden und sich ihre Arbeitslosig- keit erhöht, dürfte angesichts der sehr unterschiedlichen Qualifikationen von älteren und jüngeren Personen gering sein. Ein Anstieg der Arbeitslosenquoten sollte somit nicht zu beobachten sein.

7 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage wurde weder in der Botschaft vom 27. Januar 2016 zur Legislaturplanung 2015–201961, noch im Bundesbeschluss vom 14. Juni 2016 über die Legislaturpla- nung 2015–201962 angekündigt. Im Rahmen der Legislaturplanung 2011–2015 wurde im Bereich der Sozialpolitik die Verabschiedung von Vorlagen in der 1. Säule und der obligatorischen beruflichen Vorsorge63 zur finanziellen Konsolidierung der Sozialversicherungen im Hinblick auf die demografische Entwicklung als Priorität festgelegt. Der Bundesrat hat die Bot- schaft zur Reform der Altersvorsorge 2020 bereits am 19. November 201464 verab- schiedet, weshalb sie in den Zielen der Legislaturplanung 2015–201965 nicht mehr erscheint. Der Botschaft zufolge reformiert die Schweiz ihre Sozialwerke und finan- ziert sie nachhaltig (vgl. Ziel 11). Da die Massnahmen der Reform der Altersvorsorge

2020 aufgrund des Scheiterns in der Volksabstimmung vom 24. September 2017 nicht

zum Tragen kamen, hat der Bundesrat beschlossen, im Rahmen der laufenden Legis- laturperiode rasch eine neue Vorlage auszuarbeiten, um die Finanzierung der AHV zu sichern.

8 Rechtliche Aspekte

8.1 Verfassungsmässigkeit

Die Vorlage stützt sich auf Verfassungsnormen, die dem Bund die Befugnis zur Ge- setzgebung geben, und zwar auf dem Gebiet der Sozialversicherungen (Art. 112 BV für die AHV/IV; Art. 112a BV für die Ergänzungsleistungen; Art. 113 BV für die berufliche Vorsorge; Art. 114 BV für die Arbeitslosenversicherung; Art. 117 BV für die Unfallversicherung; Art. 59 Abs. 4 und 61 Abs. 4 BV für den Erwerbsersatz für Militär- und Ersatzdienstleistende; Art. 59 Abs. 5 BV für die Militärversicherung) wie auch des Zivilrechts (Art. 122 BV). Das AHVG, das IVG, das ELG, das UVG, das MVG, das EOG und das AVIG unter- stehen dem ATSG.

61 BBl 2016 1105

62 BBl 2016 5183

63 BBl 2012 481 und BBl 2012 7155

64 BBl 2015 1

65 BBl 2015 3197

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8.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz

8.2.1 Instrumente der Vereinten Nationen

Der Internationale Pakt vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kul- turelle Rechte (Pakt I)66 ist für die Schweiz am 18. September 1992 in Kraft getreten. In seinem Artikel 9 sieht er das Recht eines jeden auf soziale Sicherheit vor; diese schliesst die Sozialversicherung ein.67 Überdies verpflichten sich die Vertragsstaaten zu gewährleisten, dass die im Pakt verkündeten Rechte ohne Diskriminierung, insbe- sondere hinsichtlich des Geschlechts, ausgeübt werden (Art. 2 Abs. 2 und Art. 3). Der Ausschuss des Pakt 1 hatte (bei der Prüfung der nationalen Berichte) mehrfach Gele- genheit, sich zu den möglichen Auswirkungen des unterschiedlichen Rentenalters von Männern und Frauen auf die Rentenleistungen zu äussern. In diesem Zusammenhang wurde in der allgemeinen Bemerkung aus dem Jahr 2005 zur Gleichberechtigung von Mann und Frau in der Wahrnehmung aller wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte68 unter anderem festgehalten, dass „die Anwendung von Artikel 3 in Verbin- dung mit Artikel 9 die Angleichung des Rentenalters für Männer und Frauen verlangt“ (Par. 26). Das Übereinkommen vom 18. Dezember 1979 zur Beseitigung jeder Form von Dis- kriminierung der Frau (CEDAW)69 ist für die Schweiz am 26. April 1997 in Kraft getreten. Die Vertragsstaaten treffen alle geeigneten Massnahmen zur Beseitigung der Diskriminierung der Frau im Berufsleben, um ihr auf der Grundlage der Gleichbe- rechtigung von Mann und Frau gleiche Rechte zu gewährleisten, insbesondere das Recht auf soziale Sicherheit (Art. 11 Abs. 1 Bst. e). In der allgemeinen Empfehlung Nr. 27 über ältere Frauen vom 16. Dezember 201070 legt der Ausschuss der CEDAW fest: «Die Vertragsstaaten sind verpflichtet, sicherzustellen, dass Frauen bei der Fest- legung des Rentenalters weder im öffentlichen noch im privaten Sektor diskriminiert werden. Demzufolge sind die Vertragsstaaten verpflichtet, sicherzustellen, dass die Rentenpolitik in keiner Weise diskriminierend ist, auch wenn Frauen sich zu einem frühzeitigen Eintritt in den Ruhestand entscheiden, und dass alle älteren Frauen, die erwerbstätig waren, angemessene Versorgungsleistungen erhalten» (Par. 42).

8.2.2 Instrumente der Internationalen Arbeitsorganisation

Das Übereinkommen Nr. 128 vom 29. Juni 196771 über Leistungen bei Invalidität und Alter und an Hinterbliebene wurde von der Schweiz am 13. September 1977 ratifi- ziert. Teil III betrifft die Leistungen bei Alter. Er definiert den gedeckten Fall, legt den prozentualen Anteil der zu schützenden Personen, die Anspruchsvoraussetzungen sowie die Höhe und die Dauer der Leistungen fest.

66 SR 0.103.1 67 Vgl. dazu die allgemeine Bemerkung Nr. 19 des UNO-Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (E/C.12/GC/19) vom 4. Februar 2008 68 Vgl. dazu die allgemeine Bemerkung Nr. 16 des UNO-Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (E/C.12/2005/4) vom 11. August 2005 69 SR 0.108 70 CEDAW/C/GC/27 71 SR 0.831.105

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8.2.3 Instrumente des Europarates

Die Europäische Ordnung der Sozialen Sicherheit vom 16. April 196472 wurde von der Schweiz am 16. September 1977 ratifiziert. Die Schweiz hat insbesondere Teil V über die Leistungen im Alter angenommen. Dieser Teil definiert den gedeckten Ver- sicherungsfall, legt den prozentualen Anteil der zu schützenden Personen, die An- spruchsvoraussetzungen sowie die Höhe und die Dauer der Leistungen fest. In Bezug auf die Finanzierung der Systeme der sozialen Sicherheit sieht die Ordnung vor, dass die Aufwendungen für die Leistungen sowie die Verwaltungskosten kollektiv durch Beiträge oder Steuern oder aus beiden zusammen so zu bestreiten sind, dass Minder- bemittelte nicht über Gebühr belastet werden und die wirtschaftliche Lage der Ver- tragspartei und der geschützten Personengruppen berücksichtigt wird (Art. 70 Par. 1).

8.2.4 Recht der Europäischen Union

Artikel 48 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union verlangt die Errichtung eines Koordinationssystems der nationalen Systeme der sozialen Sicher- heit zur Erleichterung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, der Selbstständigen und ihrer Familienangehörigen. Diese Koordination wird durch die Verordnung (EG) Nr. 883/200473 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Ko- ordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit sowie durch die Verordnung (EG) Nr. 987/200974 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 zur Festlegung der Modalitäten für die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 geregelt. Diese beiden Verordnungen bezwecken einzig die Koordination der einzelstaatlichen Systeme der sozialen Sicherheit und stützen sich auf die entspre- chenden internationalen Koordinationsgrundsätze, insbesondere die Gleichbehand- lung der Staatsangehörigen anderer Vertragsparteien mit den eigenen Staatsangehöri- gen, die Aufrechterhaltung der erworbenen Ansprüche und die Auszahlung von Leistungen im ganzen europäischen Raum. Das EU-Recht sieht keine Harmonisie- rung der einzelstaatlichen Systeme der sozialen Sicherheit vor. Die Mitgliedstaaten können die Konzeption, den persönlichen Geltungsbereich, die Finanzierungsmodali- täten und die Organisation ihrer Systeme der sozialen Sicherheit unter Beachtung der europarechtlichen Koordinationsgrundsätze selber festlegen. Seit dem Inkrafttreten des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit75 (Freizügigkeitsabkommen) am 1. Juni 2002 nimmt die Schweiz an diesem Koordinationssystem teil und wendet heute in diesem Rahmen die beiden erwähnten Verordnungen an (vgl. Anhang II zum Freizügigkeitsabkommen, Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit).

72 SR 0.831.104

73 ABl. L 166 vom 30.4.2004, S. 1; SR 0.831.109.268.1

74 ABl. L 284 vom 30.10.2009, S. 1; SR 0.831.109.268.11

75 SR 0.142.112.681

103

8.2.5 Vereinbarkeit der einzelnen Massnahmen mit dem

internationalen Recht Die in der Reformvorlage vorgeschlagenen Massnahmen stellen für das in der Schweiz anwendbare internationale Recht kein Problem dar. Ein flexibler Rentenbe- zug zwischen 62 und 70 Jahren mit einem Referenzalter von 65 Jahren für Männer und für Frauen ist insbesondere mit den von der Schweiz ratifizierten Übereinkommen der UNO, der Internationalen Arbeitsorganisation und des Europarates vereinbar.

8.3 Erlassform

Nach Artikel 164 Absatz 1 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form eines Bundesgesetzes zu erlassen. Die vorliegende Änderung des AHVG erfolgt demzufolge im normalen Gesetzgebungsverfahren. Die Erhöhung des MWST- Satzes erfordert indes eine Änderung der Bundesverfassung. Diese Änderung ist ge- mäss Artikel 163 Absatz 2 BV in der Form des Bundesbeschlusses zu ergehen.

8.4 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

AHV Artikel 154 Absatz 2 AHVG gibt dem Bundesrat die nötige gesetzliche Grundlage, um Massnahmen zur Durchführung des AHVG zu treffen. Der Entwurf sieht folgende Rechtsetzungsdelegationen an den Bundesrat vor: – Anrechnung der nach dem Referenzalter zurückgelegten Beitragszeiten bei der Berechnung der Altersrente (Art. 29bis Abs. 5 E-AHVG). – Regelung der Einzelheiten betreffend Kürzung der beiden Renten bei Versi- cherten mit unvollständiger Beitragsdauer sowie bei Teilrenten (Art. 35 Abs. 3 zweiter Satz E-AHVG).

BVG Artikel 97 Absatz 1 BVG gibt dem Bundesrat die nötige gesetzliche Grundlage, um Massnahmen zur Durchführung der beruflichen Vorsorge zu treffen. Die Reformvor- lage sieht vor, dem Bundesrat ausdrücklich die Kompetenz zu übertragen, die Ein- kaufsmöglichkeiten von Personen zu regeln, die eine Leistung der beruflichen Vor- sorge beziehen (Art. 79b Abs. 2 E-BVG).

8.5 Vereinbarkeit mit der Datenschutzgesetzgebung

Die vorgeschlagenen Massnahmen stellen datenschutzrechtlich kein Problem dar.

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Anhang

Finanzhaushalt der AHV

Einführung Die Tabellen zum Finanzhaushalt der AHV (Tabelle 1, 2 und Tabelle 4) geben Auf- schluss über die Finanzperspektiven der Versicherung (Ausgaben, Einnahmen, Um- lageergebnis) und über die Prognosen des Kapitalkontos der AHV (Anlageertrag, Be- triebsergebnis, Stand des AHV-Ausgleichsfonds Ende Jahr). In Tabelle 1 werden die Finanzperspektiven der AHV nach geltender Ordnung für die Jahre 2017–2045 aufgezeigt. Die Beträge der Ausgangszeile stammen aus der letzten definitiven Abrechnung der AHV (2017). Alle Beträge sind zu Preisen des ersten Laufjahres (2018) abdiskontiert. Grundlage bildet das demografische Szenario A-00-2015 des BFS, das von einem jährlichen positiven Wanderungssaldo von 60 000 Personen in den Jahren 2017 bis 2030 ausgeht. Der Saldo ist zwischen 2030 und 2040 linear rückläufig. Ab 2041 be- läuft er sich auf 30 000 Personen jährlich. Die Entwicklung der ökonomischen Para- meter (Nominallohnindex und Landesindex der Konsumentenpreise) entspricht der- jenigen, die auch für den Voranschlag 2019 und den Finanzplan 2020–2022 des Bundes vorgegeben ist. Für die Periode nach dem Finanzplan werden BSV-eigene Entwicklungen verwendet. Das BSV bestimmt auch die Entwicklung des Struktur- wandels. Die Annahmen zur wirtschaftlichen Entwicklung sind unter den Tabellen aufgeführt. In Tabelle 3 und in Tabelle 5 sind die finanziellen Auswirkungen der verschiedenen Massnahmen der AHV-Reform auf die Ausgaben und Einnahmen der AHV von 2021 (vorgesehenes Inkrafttreten der Reform) bis 2045 festgehalten. Der AHV-Finanzhaushalt in Tabelle 2 und Tabelle 4 berücksichtigt die finanziellen Auswirkungen der Reformmassnahmen auf die Ausgaben und Einnahmen der AHV (vgl. Tabelle 3 oder Tabelle 5). Ausserdem bezieht er die Folgen der Zusatzfinanzie- rung durch eine proportionale Erhöhung des MWST-Satzes um 1,5 Prozentpunkte ein.

Begriffe In diesem Kapitel werden die Begriffe der beiden Tabellen zum AHV-Finanzhaushalt (Tabelle 1, 2 und 4) erklärt.

Ausgaben Tabelle 1: Total Ausgaben Die Spalte «Ausgaben» gemäss geltender Ordnung beinhaltet die AHV-Renten, die Überweisungen und Rückvergütungen von Beiträgen, die AHV- Hilflosenentschädigungen, die Rückerstattungsforderungen (und deren Abschreibun- gen) sowie die Kosten für individuelle Massnahmen (Hilfsmittel, Assistenzbeitrag). Hinzu kommen die Beiträge an gemeinnützige Organisationen und die Durchfüh- rungs- und Verwaltungskosten. Die Entwicklung der Rentenausgaben der AHV folgt der zweijährlichen Rentenan- passung und der Bevölkerungsentwicklung (inkl. Rentner/innen im Ausland; der Rentnerbestand entwickelt sich entsprechend dem demografischen Verlauf).

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Tabelle 2 und Tabelle 4: Total Ausgaben Die Ausgaben mit Reform entsprechen jenen gemäss geltender Ordnung in Tabelle 1. Hinzu kommt der Saldo aller in der Rubrik «Veränderung Ausgaben» enthaltenen Massnahmen in Tabelle 3 oder Tabelle 5. Die Zahlen dieses Saldos gehen aus Tabelle 3 oder Tabelle 5 unter «Ausgaben» hervor und entsprechen den finanziellen Auswir- kungen der Massnahmen auf die AHV-Leistungen: – Vereinheitlichung des Referenzalters (65 Jahre), – drittes Vorbezugsjahr, – Änderung der Kürzungssätze beim Vorbezug, – Änderung der Zuschläge beim Aufschub, – Verbesserung der Renten aus Zusatzbeiträgen, – Ausgleichsmassnahmen.

Einnahmen Tabelle 1: Beiträge Es handelt sich um die Beiträge der Versicherten und der Arbeitgeber gemäss gelten- dem Recht. Die Beiträge entwickeln sich mit der Lohnsumme. Tabelle 2 und Tabelle 4: Beiträge Die Beiträge mit Reform entsprechen jenen nach geltendem Recht gemäss Tabelle 1. Hinzu kommt die Summe aller Einnahmen aus den Massnahmen in Tabelle 3 oder Tabelle 5: – Vereinheitlichung des Referenzalters (Zusatzeinnahmen), – drittes Vorbezugsjahr (Einnahmenausfälle), – Ausgleichsmassnahmen (Einnahmenausfälle). Tabelle 1: MWST Die Rubrik «MWST» enthält die 83 Prozent des Ertrags aus dem Mehrwertsteuerpro- zent («Demografieprozent»). Die restlichen 17 Prozent gehen gemäss geltender Ord- nung an den Bund. Die Entwicklung der MWST-Einnahmen zugunsten der AHV wird im Rahmen des Voranschlags und des Finanzplans (aktuell 2019–2022) von der ESTV vorgegeben. Ab 2023 folgt die Entwicklung der MWST jener der Lohnsumme. Tabelle 2 und Tabelle 4: MWST Die Rubrik «MWST» enthält die 83 Prozent des Ertrags gemäss geltender Ordnung. Hinzu kommen die Einnahmen aus der proportionalen Erhöhung des MWST-Satzes um 1,5 Prozentpunkte, die in der Rubrik «Einnahmen MWST» in der Spalte «Zusatz- finanzierung» in Tabelle 3 oder in Tabelle 5 enthalten sind. Tabelle 1, 2 und 4: Bundesbeitrag Es handelt sich um den Beitrag des Bundes von 19,55 Prozent der jährlichen AHV- Ausgaben (Art. 103 Abs. 1 AHVG), gemäss geltendem Recht. Die Entwicklung des Bundesbeitrags folgt der Entwicklung der AHV-Ausgaben.

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Weitere Einnahmen Hierbei handelt es sich um den Ertrag aus der Spielbankenabgabe und Einnahmen aus dem Rückgriff auf haftpflichtige Dritte. Die Spielbankenabgabe folgt der Entwick- lung des Lohnindexes. Dieser Betrag ist in den Tabellen 1, 2 und 4 identisch.

Total (Einnahmen) Das Total der Einnahmen umfasst die Rubriken: – Beiträge – MWST – Bundesbeitrag – übrige Einnahmen

Umlageergebnis Das Umlageergebnis ist die Differenz zwischen den Einnahmen und den Ausgaben der AHV.

Kapitalerträge Anlageerträge Diese Rubrik enthält den Anteil der AHV am Anlageergebnis und die Zinsen auf den IV-Schulden.

Betriebsergebnis Das Betriebsergebnis entspricht der Differenz zwischen allen Einnahmen (auch der Anlageerträge) und allen Ausgaben. Sie kann auch berechnet werden, indem zum Um- lageergebnis die Anlageerträge addiert werden.

Stand AHV-Ausgleichsfonds Die Rubrik «Kapitalkonto der AHV» enthält das Kapitalkonto der AHV per Ende Jahr, indem zum Vorjahresbetrag die jährliche Veränderung dazugezählt wird. In der Praxis ist dies anhand der Werte in der Tabelle aufgrund der unterschiedlichen Dis- kontierungsfaktoren nicht direkt nachvollziehbar. Die Spalte «Ohne IV-Schuld» ent- spricht dem Stand des AHV-Ausgleichsfonds nach Abzug der der IV geliehenen Mit- tel.

Indikatoren

Ausgaben in Prozent der AHV-Lohnsumme Es handelt sich um den Ausgabensatz, d. h. das Verhältnis der Ausgaben zur Lohn- summe, auf der die AHV-Beiträge erhoben werden. Dieser Wert zeigt an, wie hoch der Beitragssatz sein müsste, um die AHV-Ausgaben vollständig aus den geleisteten Beiträgen von Versicherten und Arbeitgebern decken zu können. Umlageergebnis in MWST-Prozentpunkten Es handelt sich um das in MWST-Prozentpunkten ausgedrückte Umlageergebnis. Da- mit das Umlageergebnis für 2017 ausgeglichen ist, bräuchte es 0,4 MWST- Prozentpunkte.

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Umlageergebnis in Prozent der AHV-Lohnsumme Es handelt sich um das Umlageergebnis im Verhältnis zur AHV-Lohnsumme. Damit das Umlageergebnis für 2017 ausgeglichen ist, bräuchte es rund 0,3 Prozent der Lohn- summe, auf der die AHV-Beiträge erhoben werden.

AHV-Kapitalkonto in Prozent der Ausgaben Nach Artikel 107 Absatz 3 AHVG darf der AHV-Ausgleichsfonds am Ende des Jah- res nicht unter den Betrag einer Jahresausgabe sinken. Im Jahr 2017 war diese Vo- raussetzung erfüllt (106 %).

AHV-Kapitalkonto abzüglich IV-Schulden in Prozent der Ausgaben Nach Abzug der IV-Schulden verfügte die AHV im Jahr 2017 über 35 470 Millionen Franken. Das entspricht 82 Prozent der Ausgaben.

Ersatzquotenindex Der Ersatzquotenindex berechnet sich aus dem Verhältnis zwischen der Minimalrente und dem Lohnindex. Als Ausgangswert gilt: 1980 = 100 Prozent. Es handelt sich also um einen Indikator, der anzeigt, in welchem Ausmass ein dem Lohnindex folgendes Einkommen durch die Minimalrente gedeckt wird 2017 stand dieser Index bei 89,9 Prozent.

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Tabelle 1 Finanzhaushalt der AHV gemäss geltender Ordnung Beträge in Millionen Franken / Zu Preisen von 2018 Stand: Abrechnung 2017

Umlage- Kapital- Betriebs- Jahr Ausgaben Einnahmen Stand des AHV-Fonds Indikatoren ergebnis ertrag ergebnis

Umlage- Umlage- Kapital o. IV- Ausgaben in Kapital in % Ersatz- Total Bundes- Andere Total Umlage- Ertrag der Betriebs- Kapital ohne ergebnis in ergebnis in Schuld in % Beiträge MWST Kapital % der AHV- der quoten-Index Ausgaben beitrag Einnahmen Einnahmen ergebnis Anlagen ergebnis IV-Schuld MWST- Lohn- der Lohnsumme Ausgaben (1980=100) Punkten Prozenten Ausgaben