Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte (Überführung der elektronischen Stimmabgabe in den ordentlichen Betrieb)
Bundeskanzlei
19. Dezember 2018
Änderung des Bundesgesetzes über die poli- tischen Rechte (Überführung der elektroni- schen Stimmabgabe in den ordentlichen Be- trieb)
Erläuternder Bericht zur Vernehmlassung
1 Grundzüge der Vorlage
1.1 Ausgangslage
1.1.1 Rechtsgrundlagen für E-Voting
Anfang der 2000er Jahre hat das Parlament den Bundesrat beauftragt, eine Machbar- keitsstudie durchzuführen und die Vorbereitungen für die elektronische Stimmabgabe (E-Voting) in der Schweiz voranzutreiben (vgl. BBl 2002 645). Die gesetzliche Grundlage für Versuche mit der elektronischen Stimmabgabe wurde im Juni 2002 in Artikel 8a des Bundesgesetzes über die politischen Rechte (BPR, SR 161.1) geschaffen. Ab 2004 fan- den die ersten Pilotversuche in den Kantonen Genf, Neuenburg und Zürich statt. Der heutige Versuchsbetrieb ist in den Artikeln 27a-27q der Verordnung vom 24. Mai 1978 über die politischen Rechte (VPR; SR 161.11) sowie in der Verordnung der Bundeskanz- lei (BK) vom 13. Dezember 2013 über die elektronische Stimmabgabe (VEleS; SR 161.116) detailliert geregelt. Die entsprechenden Rechtsgrundlagen basieren auf dem 3. Bericht des Bundesrats über die elektronische Stimmabgabe an das Parlament (BBl 2013 5069).
1.1.2 Der gegenwärtige Versuchsbetrieb
Bund und Kantone arbeiten im Bereich der elektronischen Stimmabgabe eng zusam- men. Diese Zusammenarbeit stellt eine unabdingbare Voraussetzung dar, denn es sind die Kantone, die die eidgenössischen Urnengänge durchführen und die dazu erforderli- chen Anordnungen erlassen (vgl. Art. 10 Abs. 2 BPR). Bund und Kantone haben sich gemeinsam darauf verständigt, die elektronische Stimmabgabe zu fördern und auszu- dehnen1. Gegenwärtig führen zehn Kantone Versuche mit der elektronischen Stimmab- gabe durch. Fünf davon (FR, BS, SG, NE, GE) lassen Ausland- und Inlandschweizer Stimmberechtigte zu den Versuchen zu, während in den fünf anderen Kantonen (BE, LU, AG, TG, VD) ausschliesslich die im Ausland wohnhaften Stimmberechtigten elektro- nisch abstimmen können. In weiteren Kantonen bestehen konkrete Pläne, E-Voting ein- zuführen. Im Versuchsbetrieb ist der Einsatz von E-Voting limitiert. Der Stimmkanal steht nur einem Teil der Stimmberechtigten zur Verfügung. Wie viele Stimmberechtigte bei eidgenössischen Urnengängen maximal elektronisch abstimmen können, hängt vom Entwicklungsstand des eingesetzten Systems ab und wird vom Bundesrat in der Bewil- ligung der Versuche festgelegt. Die Kantone setzen gegenwärtig zwei Systeme für die elektronische Stimmabgabe ein: das System des Kantons Genf sowie jenes der Schwei- zerischen Post. Im November 2018 hat der Kanton Genf entschieden, sein System nicht mehr weiterzuentwickeln und ab 2020 kein eigenes System mehr zu betreiben. Die Schweizerische Post steht kurz vor der Fertigentwicklung eines Systems mit vollständi- ger Verifizierbarkeit. Sobald dieser Schritt abgeschlossen und das System zertifiziert ist,
Vgl. Neues Planungsinstrument: Absichtserklärung zur Einführung des elektronischen Stimmkanals von Bund und Kan- tonen vom 21. April 2017: www.bk.admin.ch > Politische Rechte > E-Voting > Projektorganisation
muss der Quellcode der Software inkl. der zugehörigen Dokumentation gegenüber der Öffentlichkeit offengelegt werden. Im Sinne eines Pilotversuchs soll das System über- dies einem öffentlichen Intrusionstest unterzogen werden. Alle diese Schritte sind für das erste Quartal 2019 geplant.
Die langjährige Versuchsphase mit der elektronischen Stimmabgabe hat der Bundesrat mit drei Berichten begleitet (BBl 2013 5069; 2006 5459; 2002 645). In dieser Zeit wurden sowohl auf Seiten der kantonalen und eidgenössischen Behörden wie auch auf Seiten der Anbieter der Systeme für die elektronische Stimmabgabe wichtige Erfahrungen ge- sammelt.
1.1.3 Erkenntnisse der Expertengruppe (EXVE)
Zur Vorbereitung dieser rechtlichen Überführung der elektronischen Stimmabgabe in den ordentlichen Betrieb wurde eine Expertengruppe elektronische Stimmabgabe (EXVE) eingesetzt. Die EXVE war interdisziplinär aus 13 Vertreterinnen und Vertretern der Wissenschaft (Jurisprudenz, Sicherheit, Politologie), der interessierten Bundesstel- len (Bundesamt für Justiz, Eidg. Büro für die Gleichstellung von Menschen mit Behinde- rungen, Informatiksteuerungsorgan des Bundes) und der Kantone zusammengesetzt. Sie beendete die Arbeiten im April 2018 mit einem Bericht2 und kommt zum Schluss, dass die elektronische Stimmabgabe als dritter ordentlicher Stimmkanal etabliert werden kann. Der elektronische Stimmkanal kann dank der vollständigen Verifizierbarkeit sicher und vertrauenswürdig angeboten werden.3 Die Kantone sollen entscheiden, ob und wann sie die elektronische Stimmabgabe einführen wollen. Gleichzeitig sollen auch die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger in den anbietenden Kantonen weiterhin frei ent- scheiden können, ob sie ihre Stimme an der Urne, brieflich oder elektronisch abgeben wollen. Nach der Auffassung der EXVE haben sich die heutigen Sicherheitsanforderun- gen des Bundes bewährt. Die strengen bundesrechtlichen Anforderungen und der De- taillierungsgrad der Regelungen sind angesichts der Skalierbarkeit möglicher Manipula- tionen gerechtfertigt. Die Festlegung der Sicherheitsanforderungen soll weiterhin in der Kompetenz des Bundes liegen. Bei der operativen Umsetzung soll im ordentlichen Be- trieb Spielraum für kantonale Regelungen bestehen. Diese Empfehlungen der EXVE sind Grundlage der vorliegenden Vernehmlassungsvorlage.
1.2 Die beantragte Neuregelung
Die Revisionsvorlage will die elektronische Stimmabgabe als ordentliches Verfahren der Stimmabgabe gesetzlich verankern und hat das Ziel, die Grundsätze für ein vertrauens- würdiges elektronisches Stimmverfahren festzulegen. Die Stimmberechtigten sollen ihre Stimme mit einem vollständig verifizierbaren und nach den bundesrechtlichen Vorgaben zertifizierten System abgeben können und auf diese Weise ein begründetes Vertrauen
2 Schlussbericht der Expertengruppe elektronische Stimmabgabe, verfügbar unter: www.bk.admin.ch > Politische Rechte > E-Voting >
Berichte und Studien. 3 Vgl. dazu die Erläuterungen zu Artikel 8b E-BPR. Die vollständige Verifizierbarkeit ist gegenwärtig in Artikel 4 und 5 der Verordnung der
BK vom 13. Dezember 2013 über die elektronische Stimmabgabe (VEleS, SR 161.116) geregelt.
in die Sicherheit und Funktionsfähigkeit der elektronischen Stimmabgabe haben können. Für die Stärkung des Vertrauens kommt dem Grundsatz der Transparenz eine wichtige Bedeutung zu. Informationen zum System und dessen Betrieb sollen der Öffentlichkeit zugänglich sein. Dazu soll insbesondere der Quellcode des Systems für die elektroni- sche Stimmabgabe offengelegt und durch eine begleitende Dokumentation ergänzt wer- den.
Wegen der technischen Besonderheiten der elektronischen Stimmabgabe rechtfertigt es sich, das Stimmabgabeverfahren stärker als die anderen Stimmkanäle bundesrechtlich zu regeln. Dementsprechend bestehen für den Versuchsbetrieb bereits zahlreiche bun- desrechtliche Vorgaben auf Verordnungsstufe. Sie entsprechen dem aktuellen Stand der Technik und haben sich bewährt. Aus technischer Perspektive besteht daher kein Bedarf für eine tiefgreifende inhaltliche Überarbeitung der Anforderungen. Im Hinblick auf die Einführung der elektronischen Stimmabgabe als ordentliches Verfahren sind die grund- legenden Bestimmungen aber auf Stufe Bundesgesetz zu regeln. Zu diesen Grundsät- zen gehören namentlich die folgenden Eigenschaften der elektronischen Stimmabgabe:
Vollständige Verifizierbarkeit des elektronischen Wahl- und Abstimmungsprozes- ses unter Wahrung des Stimmgeheimnisses Transparenz des Systems für die elektronische Stimmabgabe und der betriebli- chen Abläufe Zertifizierung des Systems für die elektronische Stimmabgabe und des Betriebs Pflicht der Kantone, die mit der elektronischen Stimmabgabe zusammenhängen- den Risiken laufend zu beurteilen Barrierefreie Ausgestaltung des Stimmabgabeverfahrens
Im Übrigen soll der Einsatz der elektronischen Stimmabgabe bei eidgenössischen Ur- nengängen auch künftig eine Bewilligung des Bundesrates erfordern. Das Bewilligungs- verfahren ist im Vergleich mit dem Versuchsbetrieb allerdings zu vereinfachen und des- sen Grundzüge sollen gesetzlich geregelt werden. Nach geltendem Recht ist die Anzahl Stimmberechtigte, welche elektronisch stimmen und wählen können, begrenzt. Diese Limitierung diente in der Versuchs- und Entwicklungsphase als vorübergehende risiko- minimierende Massnahme. Im Zuge des Übergangs hin zum ordentlichen Betrieb, der im Unterschied zum Versuchsbetrieb nur vollständig verifizierbare Systeme zulässt und somit zusätzliche Sicherheitsanforderungen voraussetzt, sind diese Begrenzungen nach Auffassung des Bundesrates nicht mehr erforderlich. Vielmehr soll es den Kantonen möglich sein, sämtlichen Stimmberechtigten mit politischem Domizil im Kanton die elek- tronische Stimmabgabe zur Verfügung zu stellen, wenn die Bewilligungsvoraussetzun- gen gegeben sind.
Gestützt auf die neue Regelung sollen die Kantone vorsehen können, dass sich interes- sierte Stimmberechtigte für die Nutzung der elektronischen Stimmabgabe anmelden können und in der Folge ausschliesslich diejenigen Stimmunterlagen zugestellt erhalten, die sie benötigen, um ihre Stimme elektronisch abzugeben. Die Unterlagen können in- soweit in elektronischer Form zur Verfügung gestellt werden, als die Verifizierbarkeit der
Stimmabgabe gewährleistet bleibt. Die Stimmabgabe an der Urne muss auch für solche für die elektronische Stimmabgabe angemeldete Stimmberechtigte stets möglich sein.
1.3 Begründung und Bewertung
Die Digitalisierung verändert die Gesellschaft seit mehr als einem Jahrzehnt und damit auch die Gewohnheiten der Bürgerinnen und Bürger. Im Bereich der politischen Rechte hat man dies bereits um die Jahrtausendwende erkannt. Bundesrat und Parlament ha- ben die politischen Weichen frühzeitig im Hinblick auf die sich wandelnden Bedürfnisse gestellt. Werden stets mehr Tätigkeiten elektronisch abgewickelt, so müssen auch die Interaktionen mit staatlichen Stellen entsprechend ausgestaltet werden. E-Voting trägt damit der gesellschaftlichen Entwicklungen Rechnung. Die Einführung der elektroni- schen Stimmabgabe ist ein längerfristiger Prozess. Selbst im ordentlichen Betrieb wird es mutmasslich noch Jahre, wenn nicht gar Jahrzehnte, dauern, bis alle Stimmberech- tigten in allen Kantonen elektronisch stimmen und wählen können.
Die elektronische Stimmabgabe kommt insbesondere, aber nicht ausschliesslich den Auslandschweizer Stimmberechtigten zugute, weil sie ihnen die tatsächliche Teilnahme an einem Urnengang besser ermöglicht. Weiter dient die elektronische Stimmabgabe Stimmberechtigten mit einer Behinderung, welche dank dieser ihre Stimme autonom ab- geben können. Die elektronische Stimmabgabe führt auch dazu, dass grundsätzlich keine ungültigen Stimmabgaben mehr möglich sind. Sie verhindert Unschärfen in die- sem Zusammenhang und trägt dadurch zu einer zuverlässigen Ermittlung des Stimm- und Wählerwillens bei.
Die elektronische Stimmabgabe bewährt sich bei eidgenössischen Urnengängen seit 2004 mittlerweile in über 300 erfolgreichen Versuchen. Damit verfügen die Behörden über die nötigen Erfahrungen und Kenntnisse, um die Sicherheit der elektronischen Stimmabgabe bei Wahlen und Abstimmungen in der Schweiz zu garantieren. In der rund fünfzehnjährigen Versuchsphase wurden in den meisten Kantonen Rechtsgrundlagen für die elektronische Stimmabgabe geschaffen sowie E-Voting-Systeme und die für den sicheren Betrieb nötige Infrastruktur in Betrieb genommen. Die Kantone haben zusam- men mit den Gemeinden neue Prozesse für die elektronische Stimmabgabe implemen- tiert und die Stimmberechtigten zur Handhabung der elektronischen Stimmabgabe in- struiert.
Das vollständig verifizierbare System der Schweizerischen Post steht kurz vor der Fertig- entwicklung und soll ab dem Jahr 2019 einsatzbereit sein. Damit steht die Erreichung eines wichtigen Meilensteins kurz bevor. Mit der Offenlegung des Quellcodes und dem öffentlichen Intrusionstest wird sich die Öffentlichkeit ein Bild darüber verschaffen kön- nen, wie die Sicherheit der elektronischen Stimmabgabe umgesetzt ist. Die Entwick- lungsfortschritte beim System der Schweizerischen Post einerseits und der Entscheid des Kantons Genf andererseits führen zu einer Konsolidierung auf der Seite der System- anbieter. In ihrem Planungsinstrument haben sich Bund und Kantone grundsätzlich für den Einsatz mehrerer E-Voting-Systeme in der Schweiz ausgesprochen. Die vorge-
schlagenen neuen Rechtsgrundlagen lassen es daher weiterhin zu, verschiedene Sy- steme für die elektronische Stimmabgabe einzusetzen. Eine rechtliche Pflicht zum Ein- satz mehrerer Systeme ist jedoch nicht vorgesehen, zumal dies letztlich einen Eingriff in die Kompetenz der Kantone darstellen würde.
Nach rund fünfzehn Jahren Versuchszeit kann das Verfahren der elektronischen Stimm- abgabe nach Ansicht des Bundesrates als ordentliches Verfahren vorgesehen werden. Insgesamt haben bisher 15 Kantone einem Teil ihrer Stimmberechtigten die elektroni- sche Stimmabgabe ermöglicht. Die Statistiken zeigen dabei, dass die Stimmberechtigten von dieser Möglichkeit der Stimmabgabe Gebrauch machen. 4 Die Einführung und die Ausdehnung der elektronischen Stimmabgabe ist sowohl für den Bund als auch für die Kantone und die Anbieter der Systeme eine Herausforderung. Die langjährige Versuchs- phase ermöglichte, die Systeme für die elektronische Stimmabgabe kontrolliert zu ent- wickeln. Die nun ins Auge gefasste Überführung in den ordentlichen Betrieb stellt die bisherige Entwicklung auf eine stabile Grundlage und ermöglicht so die Etablierung des neuen Stimmkanals. Für die Kantone schafft die bundesgesetzliche Grundlage die not- wendige Planungssicherheit, um die Anpassungsprozesse in den Kantonen an die Hand zu nehmen.
Die Vernehmlassungsvorlage bietet ausserdem die Gelegenheit für eine politische De- batte auf eidgenössischer Ebene zum Thema E-Voting. In der Folge kann faktenbasiert und auf der Grundlage einer umfassenden Auslegeordnung die Haltung für respektive gegen E-Voting erhoben und ausgewertet werden. Sollten die Ergebnisse der Ver- nehmlassung überwiegend negativ ausfallen, so könnte der Bundesrat jederzeit auf sei- nen Entscheid zurückkommen.
1.4 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen
Das Kosten-/Nutzenverhältnis der elektronischen Stimmabgabe hängt massgeblich von den kantonalen Verhältnissen ab und lässt sich nicht allgemeingültig bestimmen. Es ist daher konsequent, dass die Kantone über die Einführung der elektronischen Stimmab- gabe entscheiden. Entscheiden sie sich dafür, so haben sie die anfallenden Kosten zu tragen. Dieser Grundsatz bleibt mit der vorgelegten Neuregelung unverändert. Für den Bund entstehen keine zusätzlichen Kosten.
1.5 Umsetzung
VPR und VEleS orientieren sich gegenwärtig am Versuchsbetrieb und sind darauf aus- gelegt, Leitlinien für die Entwicklung von Systemen mit vollständiger Verifizierbarkeit vor- zugeben. Die Sicherheitsanforderungen an ein System und dessen Betrieb sind struktu- rell an die schrittweise Entwicklung der elektronischen Stimmabgabe gebunden. Die Steuerung der Risiken in dieser Übergangsphase erfolgt vornehmlich durch eine Limi-
Nach jeder Volksabstimmung veröffentlicht die BK die statistischen Eckdaten zum E-Voting-Versuch: www.bk.admin.ch > Politische Rechte > E-Voting > Versuche mit E-Voting.
tierung des für die elektronische Stimmabgabe zugelassenen Elektorats. Mit dem Wech- sel in den ordentlichen Betrieb werden nur noch vollständig verifizierbare Systeme zur elektronischen Stimmabgabe zugelassen. Damit wird gewährleistet, dass systematische Fehlfunktionen infolge von Softwarefehlern, menschlichen Fehlleistungen oder Manipu- lationsversuchen von der Stimmabgabe bis hin zur Ergebnisermittlung dank unabhängi- ger Mittel erkannt werden. Der Einsatz von Systemen mit diesem hohen Mass an Sicher- heit und Transparenz erlaubt es, auf die bisherigen Limiten zu verzichten. Dadurch wer- den die Ausführungsbestimmungen in VPR und VEleS strukturell überarbeitet werden müssen. Inhaltlich müssen die heutigen Vorgaben gegenwärtig nicht angepasst werden, da sie auch langfristig einen geeigneten Rahmen für eine vertrauenswürdige elektroni- sche Stimmabgabe gewährleisten.
2 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln
Artikel 5 Grundsätze der Stimmabgabe
Mit der Verankerung der elektronischen Stimmabgabe als dritter Stimmkanal sollen die Grundsätze für die verschiedenen Verfahren der Stimmabgabe neu geordnet werden. Die heutigen Bestimmungen in Artikel 5 BPR bleiben inhaltlich erhalten. Sie sollen aber systematisch überarbeitet werden, indem zunächst die für alle Stimmverfahren gelten- den Grundsätze geregelt werden. Anschliessend sollen diejenigen Grundsätze festge- halten werden, die ausschliesslich die briefliche und die Stimmabgabe an der Urne be- treffen.
Absatz 1
Die Bestimmung in Absatz 1 legt fest, welche Formen der Stimmabgabe bei eidgenös- sischen Urnengängen zur Anwendung kommen können. Die drei Stimmabgabeformen sind einander gleichgestellt. Während bisher ausschliesslich Versuche mit der elektroni- schen Stimmabgabe möglich waren, soll bei eidgenössischen Wahlen und Abstimmun- gen nunmehr an der Urne, brieflich oder elektronisch gestimmt werden können. Die Be- stimmung vermittelt den einzelnen Stimmberechtigten keinen Anspruch darauf, sämtli- che Formen der Stimmabgabe nutzen zu können und alle drei Stimmkanäle jederzeit verfügbar zu haben. Absatz 1 soll einzig die Stimmabgabeverfahren nennen, mit denen bei eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen gestimmt werden kann. Inwieweit den Stimmberechtigten diese Möglichkeiten zur Verfügung stehen, hängt von weiteren Fak- toren ab. So setzt namentlich die elektronische Stimmabgabe voraus, dass der Kanton, in dem die jeweiligen Stimmberechtigten domiziliert sind, über eine Bewilligung des Bun- desrates für E-Voting verfügt (vgl. dazu Art. 8a und 8d E-BPR). Ist dies nicht der Fall, so stehen den Stimmberechtigten die briefliche und die Stimmabgabe an der Urne als Stimmabgabeverfahren zur Verfügung (Art. 7 und 8 E-BPR). Eine weitere Einschrän- kung der Stimmabgabeverfahren kann sich ferner aus Artikel 8e E-BPR ergeben. Macht ein Kanton von der dort vorgesehenen Ermächtigung Gebrauch, stehen den Stimmbe- rechtigten, die sich für die elektronische Stimmabgabe angemeldet haben, nicht alle
Stimmabgabeformen gleichzeitig zur Verfügung (vgl. dazu die Ausführungen zu Art. 8e E-BPR).
Absatz 2
Mit der Schaffung des BPR im Jahr 1976 wurde erstmals der Grundsatz bundesrechtlich geregelt, wonach ausschliesslich amtliche Stimm- und Wahlzettel für die Stimmabgabe verwendet werden dürfen (BBl 1975 I 1330). Die Bestimmung wurde Mitte der Neunzi- gerjahre ergänzt, indem kantonale Erfassungsbelege für die elektronische Datenverar- beitung den amtlichen Stimm- und Wahlzetteln gleichgestellt wurden (AS 1994 2414, BBl 1993 III 472). Bei der elektronischen Stimmabgabe geben die Stimmberechtigten ihre Stimme auf einer Webplattform ab und nutzen keine Wahl- und Stimmzettel im ei- gentlichen Sinn. Diesem Umstand soll mit der neu formulierten Bestimmung Rechnung getragen werden. Der Begriff amtliches Erfassungsmittel bringt zum Ausdruck, dass nicht nur physische Unterlagen für die Stimmabgabe benutzt werden können. Dabei gilt unverändert der Grundsatz, wonach ausschliesslich amtliche, d.h. von den Behörden zur Verfügung gestellte, Erfassungsmittel verwendet werden dürfen. Neben der Webober- fläche für die elektronische Stimmabgabe fallen auch die bereits nach geltendem Recht zulässigen kantonalen Erfassungsbelege für die elektronische Datenbearbeitung unter den Begriff des amtlichen Erfassungsmittels (siehe den unveränderten Wortlaut in Art. 33 Abs. 1bis BPR). Durch die Gleichstellung anderer amtlicher Erfassungsmittel mit den amt- lichen Wahl- und Stimmzetteln können die gesetzlichen Bestimmungen, welche auf die Stimm- und Wahlzettel Bezug nehmen (Art. 11, 12, 13, 14, 31, 33, 34, 35, 37, 38, 39, 46, 48, 49, 50 und 52 BPR), sinngemäss angewendet werden.
Artikel 6 Anforderungen an das Verfahren der Stimmabgabe
Absatz 1
Artikel 34 Absatz 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) garantiert die freie Willensbil- dung und die unverfälschte Stimmabgabe. Die Stimmberechtigten haben Anspruch dar- auf, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 138 I 61, E. 6.2). Eine zuverlässige Willenskundgabe der Stimmberechtigten lässt sich auf verschiedene Weise gewährleisten. Die Bundesgesetzgebung überlässt es deshalb grundsätzlich den Kantonen, das Verfahren der Stimmabgabe zu regeln und beschränkt sich auf grundlegende Vorgaben. Das BPR kennt solche ausdrücklichen Vorgaben bis- her für die vorzeitige, die briefliche und die elektronische Stimmabgabe (Art. 7 Abs. 4, Art. 8 Abs. 1 und Art. 8a Abs. 2 BPR). Die Anforderungen decken sich trotz teilweise leicht unterschiedlicher Formulierungen, da sie im Wesentlichen Grundsätze konkreti- sieren, die sich aus Artikel 34 Absatz 2 BV ergeben. Für die Stimmabgabe an der Urne enthält das Gesetz gegenwärtig keine ausdrücklichen Vorgaben, doch sind die Anforde- rungen auch hier zu berücksichtigen. Im Zuge der Schaffung eines zusätzlichen ordent- lichen Stimmkanals sollen diese allgemeinen Anforderungen an alle Stimmabgabever- fahren einheitlich festgehalten werden. Die Zusammenführung in einem einzigen Artikel
dient der besseren Verständlichkeit und Orientierung. Die Bestimmung in Artikel 6 Ab- satz 1 E-BPR verlangt von den Kantonen, die erforderlichen Bestimmungen zu erlassen, um die in den Buchstaben a–e festgehaltenen Anforderungen zu gewährleisten. Die Kantone haben insofern einen Regelungsauftrag, verfügen jedoch über Regelungsspiel- raum und können die Verfahren wie bisher mit Rücksicht auf ihre lokalen Verhältnisse und Traditionen regeln. Die kantonalen Bestimmungen gelten als Ausführungsbestim- mungen im Sinne von Artikel 91 Absatz 2 BPR und unterliegen entsprechend der Ge- nehmigungspflicht durch den Bund.
Die in den Buchstaben a–c und e festgehaltenen Anforderungen sind bereits heute im BPR verankert. Die Neuregelung ergänzt diesen Katalog in Buchstabe d mit dem demo- kratischen Grundsatz, wonach eine Stimme nur einmal gültig abgegeben werden kann („one man one vote“). Der Grundsatz wird durch Artikel 34 BV bereits verfassungsrecht- lich garantiert und ist für die elektronische Stimmabgabe in Artikel 27b Buchstabe a Zif- fer 2 VPR explizit verankert. Die Einführung der elektronischen Stimmabgabe als ordent- liches Verfahren der Stimmabgabe führt zu einer Zunahme der Stimmkanäle. Damit stei- gen auch die Anforderungen, um zu gewährleisten, dass jede Stimme nur einmal gültig abgeben werden kann. Je nach Ausgangslage in den Kantonen werden in der Praxis daher besondere Massnahmen erforderlich sein. Die ausdrückliche Verankerung der An- forderung im Gesetz trägt diesem Umstand Rechnung und erlaubt via die Genehmigung kantonaler Erlasse eine angemessene Bundesaufsicht.
Absatz 2
Die Bestimmung in Absatz 2 entspricht der gegenwärtig in Artikel 6 BPR enthaltenen Regelung. Dementsprechend schafft Absatz 2 für die Kantone keine neuen Verpflichtun- gen und dehnt auch die Rechte der Stimmberechtigten nicht aus. Der Wortlaut soll aber dem heutigen Sprachgebrauch angepasst werden. Auf den Begriff Invalide bzw. Invali- dität sollte verzichtet werden5.
Artikel 7 Stimmabgabe an der Urne
Absatz 1
Vor der schweizweiten Einführung der voraussetzungslosen brieflichen Stimmabgabe 19946 stimmten und wählten die Stimmberechtigten in der Regel an der Urne. Mittler- weile wird lediglich noch ein kleiner Anteil der Stimmen am Wahl- und Abstimmungstag im Stimmlokal abgegeben. Infolge dieser Entwicklung wurden die Öffnungszeiten der Urnen verkürzt und die Anzahl Stimmlokale ist rückläufig. Dass die Kantone die Stimm- abgabe an der Urne am Wahl- und Abstimmungstag ermöglichen müssen, ergibt sich bisher nur indirekt aus dem BPR. Dieses sieht entsprechend vor, dass der Bundesrat den Abstimmungstermin festlegt (Art. 10) und die Wahlen am zweitletzten Sonntag im Oktober stattfinden (Art. 19). Ausserdem kennt das BPR das Verfahren der vorzeitigen Stimmabgabe, welches ebenfalls impliziert, dass die Stimmberechtigten ihre Stimme am
5 Vgl. dazu Mo. 16.3309 Streiff-Feller „Gegen die sprachliche Diskriminierung von Menschen mit Behinderung“. 6 Ziffer I des Bundesgesetzes vom 18. März 1994, in Kraft seit dem 15. Dezember 1994 (AS 1994 2414; BBl 1993 III 445).
Wahl- und Abstimmungstag abgeben können müssen. Damit keine Zweifel an der Rechtslage entstehen, soll die Stimmabgabe an der Urne am Wahl- und Abstimmungs- tag künftig ausdrücklich gesetzlich verankert werden. Die Möglichkeit der Stimmabgabe an der Urne am Wahl- und Abstimmungstag ist nach wie vor wichtig. Dies gilt gerade auch für Kantone, welche ein Anmeldeverfahren für die elektronische Stimmabgabe nach Artikel 8e E-BPR vorsehen. Ist die elektronische Stimmabgabe in diesen Kantonen zum Beispiel wegen einer technischen Panne (dazu gehören auch Probleme mit den Geräten der Stimmberechtigten) kurz vor der Schliessung der elektronischen Urne nicht möglich, so garantiert die am Wahl- und Abstimmungstag – und allenfalls auch an den Vortagen – geöffnete Urne, dass die betroffenen Stimmberechtigten dennoch stimmen und wählen können.
Absatz 2
Die Möglichkeit der vorzeitigen Stimmabgabe wurde mit dem Bundesgesetz vom 30. Juni 1960 über die Einführung der vorzeitigen Stimmabgabe in eidgenössischen An- gelegenheiten geschaffen7. Kleinere Gemeinden waren zunächst nicht von Bundes- rechts wegen verpflichtet, die vorzeitige Stimmabgabe vorzusehen. Mit dem Erlass des BPR wurde diese jedoch schweizweit verpflichtend8. Nach geltendem Recht können die Kantone für die vorzeitige Stimmabgabe vorsehen, dass alle oder einzelne Urnen wäh- rend einer bestimmten Zeit geöffnet sind oder dass die Stimmberechtigten den Stimm- zettel in einem verschlossenen Umschlag bei einer Amtsstelle abgeben können.
In der heutigen Wahl- und Abstimmungspraxis ermöglichen die Gemeinden den Stimm- berechtigten in der Regel, das Stimmkuvert in den Gemeindebriefkasten zu werfen. Diese Möglichkeit wird sehr häufig genutzt. Angesichts der Möglichkeit der brieflichen Stimmabgabe via Post und den Gemeindebriefkasten und dem neuen elektronischen Stimmkanal besteht kein Bedarf mehr die Kantone zu verpflichten, die vorzeitige Stimm- abgabe durch vorgängig geöffnete Urnen zu ermöglichen. Die Kantone sollen jedoch ermächtigt bleiben, diese Möglichkeit weiterhin vorzusehen. Zum Beispiel kann es für Gemeinden, die am Freitag vor dem Wahl- und Abstimmungstag eine Gemeindever- sammlung durchführen, sinnvoll sein, die Urne zu diesem Anlass aufzustellen. Ferner könnte sich die vorzeitige Öffnung der Urnen für Kantone anbieten, die ein Anmeldever- fahren für die elektronische Stimmabgabe nach Artikel 8e E-BPR vorsehen. Im Falle technischer Probleme wie beispielsweise infolge eines lastbasierten Angriffs (distributed denial-of-service attack; DDoS) kurz vor Schliessung der elektronischen Urne liesse sich damit sicherstellen, dass genügend Kapazitäten vorhanden sind, damit die für die elek- tronische Stimmabgabe angemeldeten Stimmberechtigten ihr Stimmrecht ausüben kön- nen.
7 AS 1960 1341. Mit dem Bundesgesetz vom 30. März 1900 betreffend die Erleichterung der Ausübung des Stimmrechts und Vereinfachung
des Wahlverfahrens wurden die Kantone allerdings bereits ermächtigt, bei eidgenössischen Urnengängen die Stimmabgabe am Vorabend des Wahl- und Abstimmungstages zuzulassen (BS 1 163).
8 BBl 1975 I 1332
Artikel 8
Absatz 1
Die Kantone müssen wie bisher ein einfaches Verfahren der brieflichen Stimmabgabe vorsehen. Die Anforderungen an das Verfahren sollen sich nunmehr nach den für alle Stimmabgabeverfahren geltenden Vorgaben in Artikel 6 Absatz 1 E-BPR richten.
Absatz 1bis
Die Stimmberechtigten geben ihre Stimme gegenwärtig häufig via den Gemeindebrief- kasten ab. Die Möglichkeit soll daher künftig ausdrücklich unter den Bestimmungen zur brieflichen Stimmabgabe vorgesehen und damit schweizweit zum Standard werden. Die neue Regelung lässt den Kantonen Regelungsspielraum bei der Umsetzung, indem sie die Stelle bezeichnen können, die für die Entgegennahme zuständig ist. In der Regel wird dies die Gemeinde sein. Selbstverständlich haben die Gemeinden auch bei diesem Verfahren Massnahmen und Vorkehrungen zu treffen, damit den einschlägigen Bestim- mungen über die unverfälschte Stimmabgabe Nachachtung verschafft wird (siehe Art. 6 Abs. 1 E-BPR).
Artikel 8a Elektronische Stimmabgabe
Absatz 1
Die Versuche mit der elektronischen Stimmabgabe werden nach geltendem Recht in einem zweistufigen Verfahren bewilligt. Einerseits müssen die Kantone den Bundesrat um eine sogenannte Grundbewilligung ersuchen. Der Bundesrat erteilt diese für eine Dauer von maximal zwei Jahren, sofern der Kanton die Voraussetzungen dazu erfüllt. Andererseits müssen die Kantone bei der Bundeskanzlei für jeden einzelnen Urnengang eine Zulassung für einen Versuch beantragen. Die Bundeskanzlei überprüft im Rahmen des Zulassungsverfahrens, ob die Voraussetzungen für einen Versuch nach wie vorge- geben sind. Dieses zweistufige Verfahren soll abgelöst und vereinfacht werden. Gemäss der Empfehlung der EXVE soll an der Bewilligung durch den Bundesrat festgehalten werden9. Die Einhaltung der bundesrechtlichen Anforderungen soll im Rahmen einer (akkreditierten) Zertifizierung von System und Betrieb kontrolliert werden (vgl. dazu Art. 8d Abs. 1 Bst. a E-BPR). Dem Bundesrat wird es dagegen obliegen, das Vorliegen sämtlicher Voraussetzung zu prüfen und namentlich die Beurteilung der Risikolage für den Einsatz der elektronischen Stimmabgabe zu würdigen (Art. 8d Abs. 1 und 2 E-BPR). Dass der Einsatz der elektronischen Stimmabgabe bei eidgenössischen Urnengängen einer Bewilligungspflicht unterstellt wird, korrespondiert mit den weitergehenden materi- ellen Vorgaben, die der Bundesrat gemäss Absatz 2 im Bereich der elektronischen Stimmabgabe regelt. Die Bewilligungspflicht stellt überdies klar, dass die Kantone frei darüber entscheiden können, ob sie den elektronischen Stimmkanal einsetzen wollen und dazu ein Gesuch beim Bund einreichen. Die Stimmberechtigten haben daher von
9 Schlussbericht der Expertengruppe elektronische Stimmabgabe, S. 40 (verfügbar unter: www.bk.admin.ch > Politische Rechte > E-Voting
> Berichte und Studien).
Bundesrechts wegen keinen Anspruch darauf, elektronisch abstimmen und wählen zu können.
Die in Artikel 8a Absatz 1 E-BPR verankerte Bewilligungspflicht differenziert nicht zwi- schen einer Bewilligung der elektronischen Stimmabgabe bei Abstimmungen und bei Wahlen, wie dies im gegenwärtigen Versuchsbetrieb der Fall ist. Das eingesetzte Sy- stem für die elektronische Stimmabgabe und die entsprechenden betrieblichen Abläufe unterscheiden sich in dieser Hinsicht nicht grundlegend. Daher soll eine Bewilligung ge- samthaft für sämtliche Arten von Urnengängen erteilt werden können.
Absatz 2
Die Organisation und Durchführung von Urnengängen inklusive derjenigen in eidgenös- sischen Angelegenheiten fallen weitgehend in die Zuständigkeit der Kantone und Ge- meinden. Nach Artikel 10 Absatz 2 BPR erlassen die Kantone die dafür erforderlichen Anordnungen, und gemäss Artikel 83 BPR gilt kantonales Recht, soweit weder das BPR noch die Ausführungserlasse des Bundes im entsprechenden Bereich Bestimmungen enthalten. Die Bundesgesetzgebung beschränkt sich in Bezug auf die Stimmabgabever- fahren bisher auf grundlegende Vorgaben. Im Bereich der elektronischen Stimmabgabe sind aufgrund der technischen Besonderheiten weitergehende Bundesvorschriften und damit einheitliche Standards für die Transparenz und die Sicherheit jedoch angezeigt. Damit lässt sich sicherstellen, dass die elektronische Stimmabgabe schweizweit in einer vertrauenswürdigen Art und Weise umgesetzt werden kann.
Gewisse Fehlfunktionen bei der elektronischen Stimmabgabe können skalieren: Wäh- rend sich Unregelmässigkeiten bei den konventionellen Stimmkanälen selten entschei- dend auf das Ergebnis auswirken werden und das potentielle Schadenausmass gering ist, könnten ohne geeignete Gegenmassnahmen Fehlfunktionen bei der elektronischen Stimmabgabe grössere Auswirkungen haben. Diesem Umstand ist bei den rechtlichen Vorgaben Rechnung zu tragen. Im Weiteren ist die Gewährleistung von Sicherheit und Nachvollziehbarkeit bei der elektronischen Stimmabgabe anspruchsvoll. Denn die For- mulierung von wirksamen und gleichzeitig umsetzbaren Anforderungen erfordert nebst Kenntnissen der rechtlichen Vorgaben und der Praxis im Bereich der Ausübung der po- litischen Rechte auch aktuelles Spezialwissen im Bereich der allgemeinen Sicherheits- technik sowie der Kryptografie. Die entsprechenden Vorschriften sollen daher auf Bun- desebene verankert werden.
Gemäss Schlussbericht der EXVE sind die heute auf Verordnungsstufe festgelegten Bundesvorschriften zweckmässig. Sie entsprechen dem Stand der Technik und bieten auch langfristig einen geeigneten Rahmen für eine vertrauenswürdige elektronische Stimmabgabe. Damit sind sie nicht grundlegend revisionsbedürftig. Für den Fall grund- legender neuer Entwicklungen mit sicherheitstechnischer Relevanz müssen sie dennoch zeitnah angepasst werden können. Daher ist es sachlich gerechtfertigt, dem Bundesrat die Kompetenz einzuräumen, detaillierte Anforderungen festzulegen.
Artikel 8b Nachvollziehbarkeit der elektronischen Stimmabgabe und der korrekten Er- mittlung des Ergebnisses der elektronisch abgegebenen Stimmen
Die Bestimmung verankert die vollständige Verifizierbarkeit als zentrale Anforderung an das elektronische Stimmabgabeverfahren. Vollständige Verifizierbarkeit bedeutet, dass systematische Fehlfunktionen infolge von Softwarefehlern, menschlichen Fehlleistungen oder Manipulationsversuchen von der Stimmabgabe bis hin zur Ergebnisermittlung dank unabhängiger Mittel erkannt werden können. Das Stimmgeheimnis ist dabei zu wahren. Die Stimmen dürfen vom Zeitpunkt der Stimmabgabe bis zur Entschlüsselung der kryp- tografisch gemischten Stimmen zu keinem Zeitpunkt in unverschlüsselter Form vorlie- gen. Die Verifizierbarkeit geht über die Anforderungen an andere Stimmabgabeverfah- ren hinaus: Der gesamte elektronische Wahl- und Abstimmungsprozesses, von der Stimmabgabe bis hin zur Ergebnisermittlung, muss unter Wahrung des Stimmgeheim- nisses nachvollziehbar sein. Die Verifizierbarkeit soll redaktionell nach Verfahrensphase differenziert geregelt werden, indem in den Absätzen 1 und 2 die Verifizierbarkeit der Stimmabgabe (individuelle Verifizierbarkeit) und in Absatz 3 die Verifizierbarkeit der Er- gebnisermittlung (universelle Verifizierbarkeit) festgelegt wird.
Absatz 1
Die individuelle Verifizierbarkeit ermöglicht es den Stimmberechtigten zu kontrollieren, ob ihre Stimme gemäss ihrem Willen übermittelt und registriert wurde. Dadurch sollen sie ausschliessen können, dass die Stimme auf dem Gerät, das sie zur Stimmabgabe benutzen, oder auf dem Übertragungsweg verändert wurde. Sie müssen die Korrektheit der Stimmabgabe zuverlässig nachvollziehen können. Diese Formulierung verweist dar- auf, dass es nicht bloss auf die Wahrnehmung der Stimmberechtigten ankommt, sondern die Systeme und die betrieblichen Abläufe darauf ausgerichtet sein müssen, dass eine effektive und vertrauenswürdige Kontrolle möglich ist. Die Vertrauenswürdigkeit richtet sich nach objektiven Massstäben. Wegen des Stimmgeheimnisses sind nur die Stimm- berechtigten selbst in der Lage, zu überprüfen, ob ihre Stimme gemäss ihrem Willen erfasst wurde. Gemäss heutiger Praxis wird die individuelle Verifizierbarkeit sicherge- stellt, indem die Stimmberechtigten für jede Stimmoption individuelle Prüfcodes erhalten. Werden auf dem Bildschirm die richtigen Prüfcodes angezeigt, können die Stimmberech- tigten nachvollziehen, dass ihre Stimme korrekt angekommen ist. Die individuelle Verifi- zierbarkeit ist dann zuverlässig, wenn die Codes vertraulich bleiben. Dahingehend sind mit Blick auf ihre Generierung und namentlich den Druck spezielle Anforderungen zu stellen. Die Codes werden auf einem von der IT unabhängigen Weg – brieflich – zuge- stellt und sind daher auch durch eine Schadsoftware auf dem zur Stimmabgabe verwen- deten Gerät nicht lesbar. Die Stimmenden werden nicht dazu verpflichtet, ihre Stimmab- gabe zu verifizieren. Es darf aber angenommen werden, dass stets eine bestimmte An- zahl Stimmberechtigte diese Kontrolle durchführen wird. Systematische Manipulationen können daher mit einer hohen Wahrscheinlichkeit festgestellt werden. Für diese Feststellung reicht es bereits aus, wenn ein beschränkter Anteil der Stimmenden ihre Stimmabgabe anhand der zugestellten Codes überprüft und allfällige Unstimmigkeiten den Behörden meldet bzw. den Stimmabgabeprozess abbricht. Es liegt in der Zustän- digkeit der Kantone, die Stimmberechtigten mit Blick auf die Kontrollmöglichkeiten zu
instruieren. Zu den Kontrollmöglichkeiten gehören nebst der individuellen Verifizierbar- keit auch die Prüfung der korrekten Verbindung mit dem Stimmportal. Indem die Stimm- berechtigten laufend instruiert werden, wird ein verantwortungsbewusstes Vorgehen bei der Stimmabgabe nachhaltig gefördert.
Absatz 2
Die Stimme soll nach ihrer Abgabe in mehreren unterschiedlich ausgestalteten Kompo- nenten des Systems abgelegt werden, die im Verantwortungsbereich verschiedener Per- sonen liegen. Diese Massnahme soll gewährleisten, dass keine Stimme zwischen dem Zeitpunkt ihrer Abgabe und dem Beginn der Auszählung infolge eines gelungenen An- griffs oder einer Fehlfunktion einer einzelnen Komponente unbemerkt verändert oder gelöscht wird.
Indem die Stimme auf mehreren Komponenten gespeichert wird, lässt sich feststellen, wenn einzelne dieser Komponenten die Stimme nicht korrekt aufbewahren. Dies setzt voraus, dass die Stimme bei der Abgabe mindestens eine korrekt funktionierende Kom- ponente erreicht. Dahingehend müssen die Kantone bzw. die von ihnen beauftragten Systemanbieter sicherstellen, dass ein Prüfcode (vgl. Absatz 1) nur dann richtig berech- net und angezeigt werden kann, wenn die kryptografischen Geheimelemente sämtlicher Komponenten verwendet werden. Da eine korrekt funktionierende Komponente ihre kryptografischen Geheimelemente nicht preisgibt, bestätigt der angezeigte Prüfcode, dass diese Komponente die Stimme erhalten hat.
Absatz 3
Die Nachvollziehbarkeit der weiteren Schritte des Wahl- und Abstimmungsprozesses nach der Registrierung der Stimme wird durch die universelle Verifizierbarkeit sicherge- stellt. Zu diesen Schritten gehören namentlich eine zusätzliche Anonymisierung durch wiederholtes kryptografisches Mischen sowie die Entschlüsselung der Stimmen. Mit dem kryptografischen Mischen werden die Reihenfolge sowie die Verschlüsselung der Stim- men verändert. Das Mischen dient als Massnahme zur Gewährleistung des Stimmge- heimnisses. Bei jedem Schritt kommen verschiedene Personen zum Einsatz, die unter- schiedlich ausgestaltete technische Hilfsmittel verwenden. Die korrekte Durchführung jeder dieser Schritte muss mit einem kryptografischen Beweis belegt werden. Diese so- genannten zero-knowledge-Beweise erlauben zu prüfen, dass keine Manipulation statt- gefunden hat. Gleichzeitig tragen sie keine Informationen, die das Stimmgeheimnis tan- gieren. Durch die unabhängige Prüfung der ungemischten, der gemischten sowie der entschlüsselten Stimmen in Verbindung mit den kryptografischen Beweisen kann zwei- felsfrei festgestellt werden, dass die Wahl- und Abstimmungsergebnisse korrekt ermittelt wurden. Dabei ist sichergestellt, dass die Stimmen vom Zeitpunkt der Stimmabgabe bis zur Entschlüsselung der kryptografisch gemischten Stimmen zu keinem Zeitpunkt in un- verschlüsselter Form vorliegen. Darüber hinaus ist der Schlüssel auf mehrere Personen verteilt, die unterschiedlich ausgestaltete technische Hilfsmittel verwenden. Die krypto- grafischen Beweise stellen also sicher, dass alle Stimmabgaben nachvollziehbar blei- ben, ohne dass das Stimmgeheimnis verletzt würde.
Das Bundesrecht lässt offen, wer die korrekte Ergebnisermittlung überprüfen muss. Die Frage kann durch die Kantone beantwortet werden. Sie können dadurch dem jeweiligen politischen Umfeld und den gesellschaftlichen Verhältnissen Rechnung tragen. Das Bun- desrecht gibt vor, welche Kontrolle möglich sein muss. Wer für die Ergebnisüberprüfung zuständig ist, fällt in den Bereich der kantonalen Organisationsautonomie. Die Kontrolle könnte zum Beispiel von einer Wahlkommission oder von Wahlbeobachterinnen und Wahlbeobachtern durchgeführt werden.
Werden im Falle eines sehr knappen Abstimmungsergebnisses Unregelmässigkeiten glaubhaft gemacht, welche nach ihrer Art und ihrem Umfang geeignet waren, das Bun- desergebnis wesentlich zu beeinflussen, so ist nach Artikel 13 Absatz 3 BPR eine Nach- zählung durchzuführen. Die Massnahme dient dazu, die Korrektheit des Abstimmungs- ergebnisses nachzuprüfen. Auch E-Voting erlaubt eine glaubwürdige Nachzählung, in- dem die Auszählung der entschlüsselten Stimmen mit unabhängigen, unterschiedlich ausgestalteten technischen Hilfsmitteln theoretisch beliebig oft wiederholt werden kann. Darüber hinaus kann sogar die korrekte Durchführung der Schritte vor der Auszählung wiederholt mit unterschiedlichen technischen Hilfsmitteln nachvollzogen werden. Dem- gegenüber ist es bei den konventionellen Verfahren nicht möglich, den Prozess von dem Zeitpunkt an zu wiederholen, wo Stimmrechtsausweis und Stimmzettel getrennt werden.
Artikel 8c Öffentlichkeit der Informationen zum System und dessen Betrieb
Die Veröffentlichung von Informationen über System und Betrieb der elektronischen Stimmabgabe dient der Nachvollziehbarkeit der Abläufe. Zentrale Massnahme bildet hier die Offenlegung des Quellcodes der Software des Systems für die elektronische Stimm- abgabe. Bereits heute verlangen die Artikel 7a und 7b VEleS von den Kantonen, den Quellcode der Software eines vollständig verifizierbaren Systems für die elektronische Stimmabgabe offenzulegen und hinreichend zu dokumentieren. Aus dem Quellcode lässt sich ersehen, wie die Stimmen vom System registriert und verarbeitet werden sol- len. Der Grundsatz der Transparenz ist wichtig und soll gesetzlich verankert werden. Die veröffentlichten Informationen dienen fachkundigen Kreisen dazu, die Sicherheit und die Qualität der Systeme beurteilen zu können. Auf der anderen Seite erhalten die Behörden die Möglichkeit, frühzeitig Verbesserungen vorzunehmen, sollten externe Fachleute Mängel oder Schwachstellen entdecken. Die Veröffentlichung von Informationen zum System, d.h. namentlich des Quellcodes, und des Betriebs trägt zu einer sachlichen und faktenbasierten Debatte bei. Durch die Verfügbarkeit von Informationen wird der Abhän- gigkeit von einzelnen Personen und Organisationen entgegengewirkt. Die in Artikel 8b E-BPR geregelte Verifizierbarkeit dient ebenfalls dem Grundsatz der Transparenz. Wäh- rend die Verifizierbarkeit die Überprüfung der tatsächlichen Stimmabgabe bzw. Ergeb- nisermittlung ermöglicht, erlaubt die Veröffentlichung von Informationen zum System und dessen Betrieb, sich unabhängig von einem konkreten Urnengang ein Bild über die Funktionsweise der Systeme zu machen.
Artikel 8d Bewilligung der elektronischen Stimmabgabe
Gemäss Artikel 8a Absatz 2 BPR kann der Bundesrat die Ermächtigung der Kantone zur Durchführung von Versuchen mit der elektronischen Stimmabgabe mit Auflagen und Be- dingungen versehen oder die elektronische Stimmabgabe in Abwägung der gesamten Umstände jederzeit örtlich, sachlich oder zeitlich ausschliessen. Mit dem Übergang in den ordentlichen Betrieb sollen die Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung des Bundesrates gesetzlich geregelt werden. Der politische Charakter der Bewilligung soll aber dennoch erhalten bleiben. Dem Bundesrat soll daher weiterhin die Kompetenz zukommen, den Einsatz der elektronischen Stimmabgabe in besonderen Lagen einzu- schränken (vgl. dazu Art. 8d Abs. 2 E-BPR).
Absatz 1 Buchstabe a
Eine Bewilligung der elektronischen Stimmabgabe setzt voraus, dass alle bundesrecht- lichen Anforderungen erfüllt sind. Ob dies beim eingesetzten System und den betriebli- chen Abläufen tatsächlich der Fall ist, soll nicht in erster Linie die Bundesverwaltung kontrollieren. Diese detaillierte Kontrolle soll vielmehr eine externe Zertifizierungsstelle sicherstellen, welche durch die schweizerische Akkreditierungsstelle (SAS) akkreditiert ist (vgl. dazu Art. 7 Abs. 2 Bst. b–f und Art. 7 Abs. 3 b–e VEleS). Die Übertragung der Kontrollaufgabe an eine externe Zertifizierungsstelle erhöht die institutionelle Unabhän- gigkeit der Überprüfungen und trägt damit zur Qualitätssicherung bei. Auf eine Akkredi- tierung der Zertifizierungsstelle soll nur im Einzelfall verzichtet werden können. Gemäss geltendem Recht ist dies in Bezug auf die Zertifizierung des kryptografischen Protokolls der Fall. Dessen Überprüfung erfordert hochspezialisiertes Wissen, das in erster Linie an Universitäten und technischen Hochschulen vorhanden ist. Eine Akkreditierung würde hier nicht wesentlich zur Qualitätssicherung beitragen, da sich die überprüfende Stelle primär durch ihren wissenschaftlichen Leistungsausweis qualifizieren muss. Die sachgerechte Überprüfung des kryptographischen Protokolls lässt sich daher auch ohne Akkreditierung durch die SAS gewährleisten.
Die Zertifikate sind jeweils zeitlich befristet und müssen in der Regel alle drei Jahre er- neuert werden. Innerhalb dieser Laufzeit finden überdies regelmässig Zwischenprüfun- gen durch die Zertifizierungsstelle statt. Die Zertifikate und Belege nach Artikel 8d Ab- satz 1 Buchstabe a sind bei der Bundeskanzlei einzureichen. Ebenso ist zu verfahren, wenn diese Dokumente erneuert werden. Damit kann die Bundeskanzlei überprüfen, dass stets alle erforderlichen Zertifikate vorliegen und gültig sind.
Absatz 1 Buchstabe b
Damit die Kantone die elektronische Stimmabgabe einsetzen können, haben sie diesbe- züglich ein Risikomanagement zu betreiben. Sie müssen mittels einer methodischen Ri- sikobeurteilung die Risiken der elektronischen Stimmabgabe laufend identifizieren, ana- lysieren und bewerten. Verändert sich die Risikolage, so haben die Kantone Massnah- men zu ergreifen oder zu veranlassen, damit sich die Risiken als hinreichend tief bewer- ten lassen. Einige mit der elektronischen Stimmabgabe verbundene Risiken liegen beim
technischen System. Diesbezüglich ist es in erster Linie Sache des Anbieters des Sy- stems, die erforderlichen Massnahmen zu ergreifen. Kantone, welche das betreffende System nutzen, müssen jedoch Kenntnis von den bestehenden Risiken und den getroffe- nen Massnahmen haben. Andere Risiken betreffen eher die organisatorischen Prozesse bei den Kantonen selbst. Diese Prozesse können von Kanton zu Kanton unterschiedlich ausgestaltet sein und müssen jeweils von jedem Kanton selbst beurteilt werden. Das Risikomanagement wird im Rahmen der Zertifizierung der Infrastruktur und des Betriebs überprüft (vgl. dazu Anhang zur VEleS, Ziffer 5.3).
Der Bundesrat prüft im Rahmen des Bewilligungsverfahren, ob die Risiken nachvollzieh- bar beurteilt werden und angesichts sämtlicher Umstände als vertretbar bewertet werden können. Ob das Risikomanagement der Kantone und der Systemanbieter den Standards im Bereich der Informationssicherheit entspricht, wird im Rahmen der Zertifizierung wie erwähnt durch die akkreditierte Stelle geprüft.
Absatz 1 Buchstabe c
Mit der elektronischen Stimmabgabe sollen möglichst auch Stimmberechtigte mit einer Behinderung autonom stimmen und wählen können. Die elektronische Stimmabgabe kann dazu beitragen, den gesetzlichen Auftrag gemäss Artikel 6 Absatz 2 E-BPR zu erfüllen. Die Berücksichtigung der Bedürfnisse von Stimmberechtigten mit Behinderun- gen wird in Artikel 8d Absatz 1 Buchstabe c als Bewilligungsvoraussetzung für den Ein- satz der elektronischen Stimmabgabe verankert. Die Bestimmung richtet sich an die Kantone und mittelbar auch an die Anbieter der Systeme für die elektronische Stimmab- gabe. Sie vermittelt Stimmberechtigten mit einer Behinderung jedoch keinen Rechtsan- spruch, elektronisch abstimmen und wählen zu können. Die Bestimmung schliesst es im Übrigen nicht aus, dass Stimmberechtigte mit einer Behinderung weitere Hilfsmittel be- nötigen, um ihre Stimme tatsächlich autonom abgeben zu können. Zu denken ist dabei beispielsweise an spezielle Geräte, um die Angaben auf dem Stimmrechtsausweis zu erkennen.
Absatz 2
Die Bewilligung des Bundesrates soll grundsätzlich unbefristet sein. Damit jedoch sicher- gestellt werden kann, dass die Bewilligungsvoraussetzungen für einen Einsatz der elek- tronischen Stimmabgabe stets gegeben sind, ist eine regelmässige Überprüfung erfor- derlich. Dies wird Aufgabe der Bundeskanzlei sein, die gemäss Artikel 1 Absatz 4 Buch- stabe a der Organisationsverordnung für die Bundeskanzlei (OV-BK, SR 172.210.10) seitens des Bundes für die korrekte Durchführung eidgenössischer Wahlen und Abstim- mungen zuständig ist. Entsprechend werden die Zertifikate und Belege (vgl. dazu die Ausführungen zu Art. 8d Abs. 1 Bst. a) bei der Bundeskanzlei einzureichen sein. Sollten notwendige Zertifikate fehlen oder sich als mangelhaft erweisen oder sind andere Bewil- ligungsvoraussetzungen vorübergehend oder dauerhaft nicht mehr gegeben, wird die Bundeskanzlei als vollziehende Stelle dem Bundesrat beantragen können, die Bewilli- gung zu entziehen bzw. zu sistieren. Dabei finden die allgemeinen verfahrensrechtlichen Grundsätze Anwendung.
Artikel 8e Anmeldung für die elektronische Stimmabgabe
Absatz 1 Buchstabe a
Die Kantone sehen teilweise bereits heute vor, dass sich Stimmberechtigte anmelden müssen, wenn sie elektronisch abstimmen und wählen wollen. Hierzu bedarf es keiner Ermächtigung durch die Bundesgesetzgebung. Gemäss Artikel 8e E-BPR können die Kantone vorsehen, dass sich Stimmberechtigte für die elektronische Stimmabgabe an- melden und in der Folge lediglich noch einen Teil der Stimmunterlagen zugestellt erhal- ten, nämlich diejenigen Unterlagen, die sie für die elektronische Stimmabgabe benöti- gen.
Die Stimm- und Wahlunterlagen dürfen insoweit elektronisch zur Verfügung gestellt wer- den (sog. Dematerialisierung), als die elektronische Stimmabgabe gemäss Artikel 8b Absatz 1 E-BPR zuverlässig verifiziert werden kann. Nach heutigem Kenntnisstand ist dazu mindestens erforderlich, dass die Stimmberechtigten einen Stimmrechtsausweis erhalten, der die Prüfcodes und die Bestätigungscodes für die individuelle Verifizierung der Stimme enthalten. Durch die Zustellung dieser Angaben auf dem Postweg und damit auf einem von der IT unabhängigen Kanal lässt sich die Vertraulichkeit der Angaben sicherstellen. Die Erfüllung der entsprechenden Anforderungen führt dazu, dass allfällige Angreifer der elektronischen Prozesse die Angaben nicht in Erfahrung bringen können. Damit können die Stimmberechtigten ihre Stimmabgabe zuverlässig verifizieren. Kennen die Kantone ein Anmeldeverfahren gemäss Artikel 8e Absatz 1 E-BPR, sind sie befugt, den angemeldeten Stimmberechtigten die Stimm- und Wahlzettel, die Abstimmungsin- formationen sowie die Wahlanleitung und allenfalls weitere mit dem kantonalen Verfah- ren zusammenhängende Unterlagen nicht mehr in Papierform zuzustellen.
Sieht ein Kanton ein Anmeldeverfahren gemäss Artikel 8e Absatz 1 E-BPR vor, stehen den angemeldeten Stimmberechtigten unter Umständen nicht mehr alle Stimmkanäle zur Verfügung. Die Anmeldung für die elektronische Stimmabgabe ist in diesen Fällen mit Einschränkungen bezüglich der nutzbaren Stimmkanäle verbunden. Artikel 8e Ab- satz 1 E-BPR ermächtigt die Kantone, dies auch für eidgenössische Urnengänge so vor- zusehen.
Absatz 1 Buchstabe b
Diese Ermächtigung der Kantone wird in Artikel 8e Absatz 1 Buchstabe b E-BPR aller- dings dahingehend eingeschränkt, dass angemeldete Stimmberechtigte ihre Stimme mindestens an der Urne abgeben können müssen, falls die elektronische Stimmabgabe nicht möglich ist. Dies kann beispielsweise der Fall sein, wenn Stimmberechtigten fal- sche Verifizierungscodes angezeigt werden oder das System infolge eines lastbasierten Angriffs (distributed denial-of-service attack; DDoS) nicht verfügbar ist. Die Stimmbe- rechtigten müssen den Behörden dabei nicht nachweisen können, dass die elektroni- sche Stimmabgabe tatsächlich nicht möglich war. Im Gegenteil darf die Anmeldung für die elektronische Stimmabgabe nicht dazu führen, dass die betreffenden Stimmberech- tigten an der Ausübung ihres Stimmrechts gehindert werden. Die mit dem Urnendienst
betrauten Personen müssen jedoch zwingend feststellen können, ob die jeweiligen Stimmberechtigten bereits elektronisch abgestimmt haben. Haben die Stimmberechtig- ten nicht bereits elektronisch abgestimmt, muss die Stimmabgabe gewährt werden, wenn die Stimmberechtigung feststeht.
Absatz 1 Buchstabe c
Entscheiden sich die Stimmberechtigten für eine Anmeldung im obigen Sinn, so muss diese Entscheidung gemäss Artikel 8e Absatz 1 Buchstabe c E-BPR revidiert werden können. Ein Widerruf muss zwar vor jedem Urnengang möglich sein, doch sind dabei die Fristen für die Vorbereitung des Urnengangs zu beachten. Folglich ist es denkbar, dass der Widerruf erst für den übernächsten Urnengang wirksam wird. Bis zu welchem Zeitpunkt ein Widerruf zu erfolgen hat, damit er für den nächsten Urnengang gilt, haben die Kantone festzulegen.
Absatz 2
Artikel 8e Absatz 2 E-BPR räumt dem Bundesrat die abschliessende Kompetenz ein, die Voraussetzungen zu regeln, damit die Kantone Stimmberechtigten, die sich für die elek- tronische Stimmabgabe angemeldet haben, sämtliche Stimmunterlagen elektronisch zur Verfügung stellen zu können (vollständige Dematerialisierung). Gegenwärtig sind die Voraussetzungen nicht gegeben, um mit verhältnismässigen Mitteln einen vollständig elektronischen und gleichzeitig vertrauenswürdigen Stimmabgabeprozess umsetzen. Vielmehr beruht die Sicherheit der elektronischen Stimmabgabe, d.h. namentlich die in- dividuelle Verifizierbarkeit, wie erwähnt auf der von der IT unabhängigen Zustellung der Prüfcodes. Obschon die vollständige Dematerialisierung der elektronischen Stimmab- gabe nicht in absehbarer Zukunft umgesetzt werden kann, soll das Gesetz Raum geben für diese Entwicklung.
Artikel 12, Artikel 38 und Artikel 49
Die in Artikel 12 Absatz 1 Buchstaben a–d, Artikel 38 Absatz 1 Buchstaben a–d und Artikel 49 Absatz 1 Buchstaben a–d BPR geregelten Tatbestände, nach denen Stimm- bzw. Wahlzettel als ungültig zu werten sind, können bei der elektronischen Stimmabgabe naturgemäss nicht eintreten oder wären nicht sinnvoll. Zur Klarstellung sollen daher die Bestimmungen in Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe b, Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe c und Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe c E-BPR festhalten, dass die fehlende Handschriftlichkeit bei der elektronischen Stimmabgabe kein Ungültigkeitsgrund ist.
Das geltende Recht verlangt von den Kantonen, die Voraussetzungen gültiger Stimm- abgabe und die Ungültigkeitsgründe für die elektronische Stimmabgabe zu regeln (Art. 12 Abs. 3, Art. 38 Abs. 5 und Art. 49 Abs. 3 BPR). Ausser bei Wahlen mit Freitextfeld erlauben die Systeme zur elektronischen Stimmabgabe grundsätzlich keine ungültige Stimmabgabe. In der Praxis besteht aber gleichwohl ein Bedarf, gültige von unzulässi- gen Willensäusserungen abzugrenzen, beispielsweise um mehrfache Stimmabgaben oder die Stimmabgabe durch Unbefugte qualifizieren zu können. Es wird sich in solchen Fällen allerdings weniger um ungültige, sondern eher um nichtige Stimmen handeln. Wie
dem Regelungsbedarf am besten entsprochen werden kann, hängt von den kantonalen Verfahren ab. Durch die Ergänzung in Artikel 12 Absatz 2, Artikel 38 Absatz 4 und Arti- kel 49 Absatz 2 E-BPR soll die Regelung daher den Kantonen überlassen bleiben.
Artikel 47 Absatz 1ter
In Kantonen mit Mehrheitswahlen, die keine stillen Wahlen kennen, können grundsätz- lich alle Personen gewählt werden, die in eidgenössischen Angelegenheiten stimmbe- rechtigt sind. Seit dem 1. November 2015 haben diese Kantone die Möglichkeit, die An- gaben zu fristgerecht gemeldeten Kandidaturen zu veröffentlichen. Zusätzlich zu dieser Veröffentlichung sollen die Kandidaturen auch im System für die elektronische Stimm- abgabe erfasst werden können. Die Vorerfassung der Kandidaturen sorgt einerseits da- für, dass die Stimmenden die Angaben nicht selbst eingeben müssen, sollten sie eine oder einen der angemeldeten Kandidierenden wählen wollen, und andererseits können die Stimmenden ihre Stimmabgabe dadurch verifizieren. Wie bisher kann auch für nicht angemeldete Stimmberechtigte gültig gestimmt werden. In diesem Fall kann die Stimm- abgabe jedoch naturgemäss nur eingeschränkt verifiziert werden, indem das System lediglich rückmeldet, dass eine nicht angemeldete Person gewählt wurde.
Artikel 84
Absatz 2
Wahl- und Abstimmungsverfahren mit technischen Mittel bedürfen gemäss dem gelten- den Artikel 84 Absatz 2 BPR der Genehmigung des Bundesrates. Mit Kreisschreiben vom 18. Mai 2016 hat der Bundesrat die Praxis zu dieser gegenwärtig geltenden Bestim- mung kodifiziert.10 Darin wird einerseits der Einsatz von Banknotenzählern und Präzisi- onswaagen für die Ergebnisermittlung generell als genehmigt qualifiziert. Andererseits legt das Kreisschreiben die Voraussetzungen fest, unter denen Stimmzettel elektronisch erfasst und ausgezählt werden dürfen (sog. E-Counting). Die bisher bereits angewende- ten E-Counting-Verfahren werden ebenfalls als genehmigt erklärt und bedürfen keiner erneuten Genehmigung durch den Bundesrat (vgl. dazu Kreisschreiben 2016, Ziff. 3.1). Allerdings haben Kantone, welche diese bewilligten Verfahren einsetzen, der Bundes- kanzlei eine entsprechende Meldung zu machen und müssen die im Kreisschreiben fest- gelegten Bedingungen erfüllen. Im Kreisschreiben nicht genannte Verfahren sind bewil- ligungspflichtig. Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates hat sich mit der Praxis zu den E-Counting-Verfahren befasst und dazu am 5. September 2017 einen Be- richt vorgelegt.11
Die neue Bestimmung in Artikel 84 Absatz 2 E-BPR hat das Ziel, der gegenwärtigen Praxis sowie den Empfehlungen der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates
10 Kreisschreiben des Bundesrates vom 18. Mai 2016 an die Kantonsregierungen über die Ermittlung von Ergebnissen oder Teilergebnis-
sen eidgenössischer Volksabstimmungen mit technischen Mitteln (BBl 2016 4099). 11 Elektronische Auszählung von Stimmen (E-Counting). Bericht vom 5. September 2017 der Geschäftsprüfungskommission des National-
rates (BBl 2018 149). Diesem Bericht ging eine Evaluation der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle voraus, welche der Geschäftsprü- fungskommission des Nationalrates mit Bericht vom 9. Februar 2017 vorgelegt wurde (BBl 2018 163).
Rechnung zu tragen. Nach Ansicht des Bundesrates ist es sinnvoll, für den Einsatz ge- wisser technischer Hilfsmittel einheitliche Standards festzulegen. Andere Bereiche kön- nen jedoch ohne Weiteres den Kantonen überlassen werden und bedürfen weder einer Vereinheitlichung, noch ist eine Bewilligungspflicht notwendig. Die neue Bestimmung in Artikel 84 Absatz 2 E-BPR gibt dem Bundesrat dementsprechend ausdrücklich die Kom- petenz, Anforderungen an die Wahl- und Abstimmungsverfahren mit technischen Mitteln festzulegen. Dieser wird sich dabei an der geltenden Praxis gemäss Kreisschreiben 2016 orientieren. Anforderungen mit rechtssetzendem Charakter sind auf Verordnungs- stufe zu regeln.
In Bezug auf die Bewilligungspflicht soll ein Wechsel von einer generellen hin zu einer punktuellen Bewilligungspflicht stattfinden. Der Bundesrat soll dafür zuständig sein, auf Verordnungsstufe für bestimmte Verfahren eine Bewilligungspflicht vorzusehen. Sämtli- che technische Hilfsmittel einer Genehmigungspflicht zu unterwerfen, geht nach Auf- fassung des Bundesrates zu weit und ist nicht praktikabel. Die Bewilligungspflicht sollte sich vielmehr auf diejenigen Verfahren beziehen, welche für die Gewährleistung der Ver- trauenswürdigkeit zentral sind und eine besondere Sorgfaltspflicht erfordern.
Absatz 3
Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates hat empfohlen, die Kantone im Falle eines Einsatzes von E-Counting-Verfahren zu verpflichten, die ermittelten Ergeb- nisse mittels statistisch relevanter Stichproben zu plausibilisieren.12 Der Bundesrat hat sich dieser Forderung angeschlossen und bekräftigt, er erachte die Plausibilisierung der ermittelten Ergebnisse ebenfalls als sinnvoll.13 Die maschinelle Verarbeitung der Stimm- zettel entzieht sich einer Überprüfung von blossem Auge. Daher lässt sich die korrekte Ergebnisermittlung beim E-Counting nicht ohne weiteres kontrollieren. Die Vertrauens- würdigkeit der ermittelten Ergebnisse fordert daher weitere Massnahmen. Diese sollten aber nicht so aufwändig sein, dass sich die Effizienzgewinne durch die maschinelle Aus- zählung nicht mehr realisieren lassen. Durch die Plausibilisierung mittels statistischer Methoden kann die Vertrauenswürdigkeit der ermittelten Ergebnisse sichergestellt wer- den. Dazu muss eine zufällige, repräsentative Stichprobe von Stimmzetteln herangezo- gen und manuell ausgewertet werden. Das Verfahren zur Ziehung der Stichprobe sollte in Abhängigkeit der jeweiligen Umstände (Zählkreise, Stimmbeteiligung etc.) festgelegt werden. Der Umfang ist dabei so zu wählen, dass die durchgehend korrekte Funktions- weise der technischen Mittel statistisch hinreichend, d.h. signifikant, belegt werden kann. Gemäss Artikel 84 Absatz 3 E-BPR ist die Plausibilisierung durch die kantonal zustän- dige Stelle vorzunehmen. Das konkrete Vorgehen bei der Plausibilisierung sollte dabei in einem Betriebskonzept festgehalten sein.
12 BBl 2018 158f. Diese Forderung bekräftigte die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates mit dem Kurzbericht vom 23. März
13 Stellungnahme des Bundesrates vom 1. Dezember 2017 zum Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 5. Sep-
tember 2017 (BBl 2018 206) und Stellungnahme des Bundesrates vom 16. Mai 2018 zum Kurzbericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 23. März 2018 (BBl 2018 3181).
3 Auswirkungen
3.1 Auswirkungen auf den Bund
Die Neuregelung der elektronischen Stimmabgabe führt zu keinen zusätzlichen Kosten für den Bund. Namentlich entsteht bundesseitig kein Bedarf nach zusätzlichen personel- len Ressourcen. Im Bereich des Bewilligungsverfahrens ist mit einem geringeren admi- nistrativen Aufwand zu rechnen, da das bisher zweistufige Bewilligungsverfahren mit ei- ner Grundbewilligung des Bundesrates und einer Zulassung der Bundeskanzlei wegfällt. Das neue Verfahren bringt jedoch keine finanziellen Einsparungen. Da die Einhaltung der bundesrechtlichen Anforderungen an die Systeme und deren Betrieb im ordentlichen Betrieb hauptsächlich im Rahmen der akkreditierten Zertifizierung kontrolliert wird, fallen die entsprechenden Kosten bei den Kantonen an.
3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden
Die Kantone und teilweise auch die Gemeinden entscheiden selbst, ob sie die elektroni- sche Stimmabgabe ermöglichen wollen. Die Revisionsvorlage hat damit keine unmittel- baren Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden. Vielmehr legt sie die Bedingun- gen fest, gemäss denen die elektronische Stimmabgabe als dritter ordentlicher Stimm- kanal auch bei eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen zur Anwendung kommen kann. Mit der Reduktion der manuellen Bearbeitung von Stimmzetteln erwarten einige Kantone eine höhere Effizienz bei der Auszählung sowie weniger ungültige Stimmabga- ben. Ausserdem erhoffen sich gewisse Kantone Kosteneinsparungen, namentlich dann, wenn die Stimmunterlagen für Stimmberechtigte, die sich für die elektronische Stimm- abgabe angemeldet haben, ganz oder teilweise dematerialisiert werden können.
4 Legislaturplanung und Strategien des
Bundesrates
4.1 Verhältnis zur Legislaturplanung
Die Vorlage ist in der Legislaturplanung nicht ausdrücklich enthalten. In der Botschaft vom 27. Januar 201614 zur Legislaturplanung 2015–2019 wurde der vierte Bericht des Bundesrates zu Vote électronique angekündigt. Mit der gegenwärtigen Vorlage und die- sem erläuternden Bericht erübrigt sich dieser. Im Bundesbeschluss über die Legislatur- planung 2015–2019 vom 14. Juni 201615 steht unter Ziel 3 die Massnahme 17 „Weiter- führung und Umsetzung der Strategie im Bereich der elektronischen Stimmabgabe“ in direktem Zusammenhang mit der Vorlage.
14 BBl 2016 1105, hier 1211 f.
15 BBI 2016 5183
4.2 Verhältnis zu Strategien des Bundesrates
Das Projekt Vote électronique hat Schnittstellen zu den folgenden Strategien des Bun- desrates:
Strategie Digitale Schweiz vom 5. September 201816
E-Government Strategie Schweiz17
Das Projekt Vote électronique wird im Aktionsplan zur Strategie Digitale Schweiz im Ak- tionsfeld „Politische Partizipation und E-Government“ verankert18. Zudem ist Vote électronique eines der strategischen Projekte des Schwerpunktplans von E-Government Schweiz.19
5 Rechtliche Aspekte
5.1 Verfassungsmässigkeit
Die Revisionsvorlage stützt sich auf Artikel 39 Absatz 1 BV, der dem Bund die Kompe- tenz zur Regelung der Ausübung der politischen Rechte in eidgenössischen Angelegen- heiten gibt. Die elektronische Stimmabgabe fördert die präzise und damit korrekte Er- gebnisermittlung und trägt damit zur Verwirklichung der in Artikel 34 BV verankerten Wahl- und Abstimmungsfreiheit bei. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben gewährleisten die Ausübung der politischen Rechte, verlangen jedoch nicht, dass den Stimmberech- tigten zwingend mehrere Stimmkanäle zur Verfügung stehen müssen.
5.2 Internationale Empfehlungen
Die Empfehlung des Ministerrates des Europarates Rec[2017]520 enthält Standards für die elektronische Stimmabgabe. Diese sind nicht bindend, bieten bei der Ausgestaltung der rechtlichen Grundlagen aber Anhaltspunkte, wie die demokratischen Grundsätze in elektronischen Stimmverfahren gewährleistet werden können. Die Empfehlung des Eu- roparates wurde 2017 revidiert und ersetzte die vorherige aus dem Jahr 2004. Die vor- liegende Revisionsvorlage entspricht den empfohlenen Standards. In Bezug auf die elektronische Stimmabgabe werden insbesondere die Verifizierbarkeit, die Zertifizierung von System und Betrieb sowie ein angemessenes Risikomanagement gefordert.
5.3 Erlassform
Gemäss Artikel 164 Absatz 1 BV erlässt die Bundesversammlung alle wichtigen rechts- setzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes.
16 Strategie Digitale Schweiz, S. 22, verfügbar unter: www.bakom.ch > Digitale Schweiz und Internet > Digitale Schweiz. 18 Aktionsplan Digitale Schweiz, Ziffer 5.2, verfügbar unter: www.bakom.ch > Digitale Schweiz und Internet > Digitale Schweiz
19 www.egovernment.ch > Menü > Umsetzung > Schwerpunktplan
20 Verfügbar unter www.coe.int > Committee of Ministers > CM Search > Document reference: Rec[2017]5.
5.4 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen
Die Vorlage enthält keine Rechtsetzungsdelegationen.
5.5 Datenschutz
Die Vorlage beachtet die datenschutzrechtlichen Vorgaben.