Revisione del Codice civile (Misure contro i matrimoni con minorenni)

Il Consiglio federale

Revisione del Codice civile svizzero (Misure contro i matrimoni con minorenni)

Rapporto esplicativo dell’avamprogetto

del 30 giugno 2021

Rapporto esplicativo revisione del Codice civile svizzero (Misure contro i matrimoni con minorenni)

1.2 Cause di nullità del matrimonio entrate in vigore nel 2013 (panoramica del diritto 2.7 Modifiche alla legge sugli stranieri e la loro integrazione e alla legge sull'asilo. 24

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4.2 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni, per le città, gli agglomerati e le regioni

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Compendio Nel rapporto del 29 gennaio 2020, il Consiglio federale ha concluso, sulla base di una valutazione esterna delle cause di nullità del matrimonio «matrimonio forzato» e «ma- trimonio con minorenni» previste dal Codice civile, che sussiste un margine di miglio- ramento per quanto riguarda le disposizioni relative alla causa di nullità per minore età. Secondo il diritto in vigore, la nullità viene sanata quando le persone sposate minorenni raggiungono la maggiore età e quindi il matrimonio non può più essere dichiarato nullo. Il matrimonio può essere annullato solo se è possibile dimostrare che si tratta di un matrimonio forzato. Il tenore delle disposizioni in vigore non consente di raggiungere l'obiettivo del legislatore, ossia prevenire per quanto possibile i matrimoni con mino- renni e sostenere in maniera efficace i minorenni coinvolti. Con il presente avampro- getto s'intende colmare questa lacuna prevedendo la sanatoria al raggiungimento del venticinquesimo anno di età.

Situazione iniziale Combattere i matrimoni con minorenni nonché offrire protezione e assistenza alle persone coinvolte sono temi che il Consiglio federale considera di cruciale importanza. Anche se non tutti i matrimoni con minorenni sono al tempo stesso matrimoni forzati, il desiderio di proteg- gere i minorenni coinvolti va di pari passo con l'obiettivo di prevenire i matrimoni forzati e di fornire un sostegno efficace agli interessati. Negli ultimi anni, il Consiglio federale ha quindi adottato una strategia contro i matrimoni forzati e i matrimoni con minorenni basata su vari pilastri. Sul piano legislativo è stata adottata la legge federale sulle misure contro i matrimoni forzati, con la quale sono state introdotte due nuove cause di nullità del matrimonio nel Codice civile (CC): quella del matrimonio forzato (art. 105 n. 5 CC) e quella del matrimonio con mino- renni (art. 105 n. 6 CC). In adempimento di un postulato, il Consiglio federale ha sottoposto a una valutazione le dispo- sizioni introdotte nel Codice civile con la legge federale sulle misure contro i matrimoni forzati, in particolare le due nuove cause di nullità del matrimonio. In virtù dei risultati della valutazione pubblicati l'anno scorso, il Consiglio federale ha concluso che sussiste un margine di migliora- mento per quanto riguarda le disposizioni relative alla causa di nullità per minore età (art. 105 n. 6 CC). In Svizzera non è consentito contrarre matrimonio con un minorenne. Una persona minorenne sposata all'estero che arriva in Svizzera non può più appellarsi alla disposizione relativa alla nullità del matrimonio per minore età non appena raggiunge la maggiore età. L'impianto nor- mativo attuale si basa sull'idea che con il raggiungimento della maggiore età venga automati- camente sanata la causa di nullità per minore età e non sia più possibile appellarvisi. Il Consi- glio federale ritiene che mantenere l'età della sanatoria a diciotto anni sia troppo limitante. Vi è inoltre incertezza sul momento ultimo in cui la causa di nullità può essere fatta valere, perché non è chiaro se sia determinante l'età della persona al momento dell'azione o al momento della sentenza. Inoltre, secondo il diritto vigente, il matrimonio non può essere dichiarato nullo se interessi preponderanti del coniuge minorenne ne impongono il proseguimento (ponderazione degli in- teressi). Questa disposizione va esaminata a fondo, poiché la ponderazione degli interessi è regolarmente contestata da varie parti.

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Contenuto dell’avamprogetto Con la disposizione relativa alla nullità del matrimonio per «minore età» s'intende offrire una protezione sufficiente ai minorenni coinvolti. I matrimoni con persone che al momento della celebrazione erano minorenni vanno in linea di principio dichiarati nulli. È pertanto necessario prevedere un arco temporale più lungo in cui le persone coinvolte e le autorità legittimate a promuovere l’azione possono agire per far dichiarare nullo il matrimonio. In questo modo è possibile dare maggior rilievo alla volontà del legislatore storico di non tollerare più, in linea di principio, i matrimoni con minorenni. La causa di nullità del matrimonio per «minore età» ren- derà anche più facile l'annullamento del matrimonio forzato di minorenni, poiché l'età al mo- mento della celebrazione è più facile da dimostrare rispetto a una situazione di costrizione ed evita che le persone coinvolte debbano opporsi alla loro famiglia. Tuttavia, poiché non tutti i matrimoni con minorenni sono anche matrimoni forzati e il criterio dell'età rimane facilmente identificabile anche decenni dopo il matrimonio, il Consiglio federale ritiene importante che una sanatoria avvenga comunque dopo un determinato periodo di tempo; solo così si può evitare che decenni dopo si debba intervenire d'ufficio in nuclei familiari consolidati. Per questo motivo, il Consiglio federale propone di mantenere la sanatoria, ma a partire dal momento in cui il coniuge sposatosi minorenne raggiunge il venticinquesimo anno di età. L'avamprogetto pre- cisa che un'azione di nullità per minore età di un coniuge può essere presentata solo prima che il coniuge in questione abbia compiuto venticinque anni. L'azione di nullità per un matri- monio forzato (art. 105 n. 5 CC) rimane invece possibile senza limitazioni temporali. Per quanto riguarda la possibilità di mantenere il matrimonio in singoli casi, il Consiglio federa- le conclude che essa va conservata al fine di proteggere le persone coinvolte e di assicurare la compatibilità con il diritto di rango superiore. Un matrimonio con una persona minorenne, che non ha ancora raggiunto la maggiore età, deve pertanto poter essere mantenuto in via eccezionale se ciò corrisponde all'interesse della persona in questione. Anche la Convenzione dell'ONU sui diritti del fanciullo impone la possibilità di effettuare una valutazione caso per caso. Se la persona è invece diventata maggiorenne (ma non ha ancora compiuto venticinque anni), il matrimonio va mantenuto se la persona esprime la sua libera volontà di mantenere il vincolo matrimoniale. La dichiarazione di nullità di un matrimonio contro la volontà del coniuge che ha raggiunto la maggiore età sarebbe sproporzionata e violerebbe la libertà del matrimo- nio. Per rendere più chiaro il principio della nullità di un matrimonio in cui almeno uno degli sposi era minorenne al momento della celebrazione e sottolineare il carattere straordinario del man- tenimento del matrimonio, la causa di nullità del matrimonio è ora disciplinata in un articolo distinto (art. 105a AP-CC). Le altre «cause di nullità assoluta» (ora «nullità d'ufficio») riman- gono disciplinate all’articolo 105 del Codice civile. Le modifiche previste alla legge sull'unione domestica registrata sono dovute al parallelismo che esiste tra la legge stessa e il Codice civile. Le cause di nullità sono disciplinate in modo identico in entrambi i testi. Le modifiche alla legge federale sugli stranieri e la loro integrazione e alla legge sull'asilo non sono di natura sostanziale, poiché riguardano un semplice adegua- mento del riferimento al nuovo articolo 105a AP-CC.

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1 Situazione iniziale

1.1 Aspetti generali

Combattere i matrimoni con minorenni e proteggere i minorenni coinvolti in tali unioni è da diversi anni un obiettivo centrale del legislatore svizzero, come dimostrano i numerosi inter- venti parlamentari e le rispettive reazioni del Consiglio federale e del Parlamento. La lotta ai matrimoni con minorenni e la protezione dei minorenni coinvolti vanno di pari passo con l’obiet- tivo del Consiglio federale di impedire i matrimoni forzati e di sostenere in maniera efficace le persone coinvolte. Negli ultimi anni, il Consiglio federale ha quindi adottato una strategia contro i matrimoni forzati e i matrimoni con minorenni basata su vari pilastri: legislazione, ricerca, informazione e sensibilizzazione della popolazione nonché consulenza alle persone coinvolte. In quest'ottica, dopo aver commissionato uno studio sui matrimoni forzati nel 2012 1, il Consi- glio federale ha lanciato il programma federale di lotta ai matrimoni forzati (2013-2017) 2. Parallelamente, il legislatore ha emanato la legge federale sulle misure contro i matrimoni for- zati, entrata in vigore il 1° luglio 2013 3. Con questa legge quadro sono state introdotte varie disposizioni in diversi settori del diritto con l'obiettivo di contrastare i matrimoni forzati e pro- teggere in maniera efficace le persone coinvolte. Il pacchetto di misure prevedeva adegua- menti nell'ambito del diritto penale, del diritto internazionale privato, del diritto nel settore degli stranieri e dell'asilo e del diritto civile.

1.2 Cause di nullità del matrimonio entrate in vigore nel 2013 (panoramica del

diritto vigente) Con la legge summenzionata, il legislatore ha introdotto misure non solo contro i matrimoni forzati, ma in generale anche contro i matrimoni con minorenni. Nel Codice civile svizzero (CC) 4 sono state inserite due nuove cause di nullità assolute del matrimonio: matrimonio for- zato (art. 105 n. 5 CC) e matrimonio con minorenni (art. 105 n. 6 CC).

1.2.1 Nullità per costrizione

La causa di nullità per costrizione si ha quando uno degli sposi ha contratto matrimonio senza che ciò corrispondesse alla sua libera volontà (art. 105 n. 5 CC). Tale disposizione si applica a qualsiasi matrimonio forzato, indipendentemente dall'età degli sposi al momento della cele- brazione dello stesso. In caso di costrizione 5, il giudice dichiara il matrimonio nullo senza tener conto della volontà del coniuge al momento dell’annullamento. La proposta avanzata a suo tempo dal Consiglio federale 6 di mantenere il matrimonio in singoli casi a determinate condi- zioni è stata bocciata dal Parlamento 7. Il diritto in vigore non prevede una sanatoria della causa di nullità per costrizione.

NEUBAUER/DAHINDEN, Studie Zwangsheiraten. Per l'attuazione del programma federale, i risultati e le ulteriori misure proposte cfr. il rapporto sul Programma federale. RU 2013 1035 4 RS 210 Per ammettere la nullità del matrimonio non è più necessario che il coniuge abbia contratto matrimonio sotto la minaccia di grave e imminente pericolo per la vita, la salute o l’onore propri o di una persona a lui strettamente legata, come era ancora previsto nel vecchio articolo 107 numero 4 CC. Per ammettere la nullità sono considerate sufficienti anche forme meno gravi di pressione che devono però essere abbastanza intense da escludere la possibilità che il matrimonio sia stato con- tratto volontariamente. Per analogia con il diritto penale, si presuppone che la vittima sia stata minacciata di un danno grave. Cfr. il messaggio sui matrimoni forzati (FF 2011 1987, 2016). Messaggio sui matrimoni forzati (FF 2011 1987, 2017). Boll. Uff. 2012 pag. 448 segg.

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1.2.2 Nullità per minore età di un coniuge

Il matrimonio è nullo anche nel caso in cui uno degli sposi era minorenne al momento della celebrazione (art. 105 n. 6 CC). Tuttavia, diversamente dal matrimonio forzato, in questo caso è ammessa una sanatoria della causa di nullità a posteriori: la causa di nullità può essere fatta valere solo se la persona è ancora minorenne al momento dell'azione di nullità o al momento della sentenza 8. In altre parole, la causa di nullità viene sanata non appena il coniuge interes- sato compie il diciottesimo anno di età. L'articolo 105 n. 6 CC prevede inoltre la possibilità di mantenere il matrimonio in casi specifici: se da una ponderazione degli interessi risulta che l'interesse del minorenne a mantenere il vincolo matrimoniale prevale sull'interesse pubblico e individuale a impedire i matrimoni con minorenni, il matrimonio è da considerarsi in via ecce- zionale valido.

1.2.3 Relazione tra le due cause di nullità

Con la legge federale sulle misure contro i matrimoni forzati, l’intenzione primaria del legisla- tore era introdurre misure per impedire i matrimoni forzati e per offrire assistenza ai coniugi costretti a sposarsi. È tuttavia noto che risulta assai difficile dimostrare che un matrimonio è stato contratto sotto costrizione, soprattutto quando la situazione di costrizione persiste e il coniuge costretto non denuncia il fatto, rendendo di solito impossibile l'acquisizione delle prove da parte delle autorità. Poiché spesso i matrimoni forzati sono organizzati da membri della famiglia, è difficile trovare familiari della persona oggetto della costrizione disposti a collabo- rare con le autorità nella raccolta delle prove. Infine, la situazione diventa ancora più compli- cata se il matrimonio è stato contratto all'estero. Nel definire le nuove cause di nullità, il legislatore ha quindi tenuto conto del fatto che molto spesso sono i giovani a essere vittima di un matrimonio forzato, in prevalenza donne con un passato migratorio 9, e che un matrimonio forzato è quindi spesso anche un matrimonio con minorenni. Per questo motivo, con l'ultima revisione sono state introdotte misure supplemen- tari che riguardano specificamente il matrimonio con minorenni. Per coloro che sono minorenni e al tempo stesso sposati sotto costrizione risulta più facile far dichiarare nullo il matrimonio se è loro sufficiente dimostrare che erano minorenni al momento della celebrazione. Poiché generalmente risulta più facile dimostrare che una persona era minorenne al momento della celebrazione del matrimonio, la causa di nullità del matrimonio per minore età è invocata più spesso rispetto alla causa di nullità per costrizione. La possibilità di far dichiarare nullo il ma- trimonio per minore età solleva quindi in molti casi il coniuge minorenne, costretto a sposarsi, dal difficile compito di fornire le prove della situazione di costrizione; essa facilita anche il lavoro delle autorità, che devono fornire le prove pertinenti. Si deve quindi supporre che un certo numero di casi trattati come matrimoni con minorenni vada classificato anche come matrimo- nio forzato. Tuttavia, né il Parlamento né il Consiglio federale all'epoca hanno ritenuto che ogni matrimonio con minorenni fosse anche un matrimonio forzato, come invece alcuni sostengono 10. La sola età non determina in maniera assoluta la capacità di giudizio, vale a dire l'effettiva maturità mentale e fisica per contrarre matrimonio. Nel caso di un matrimonio forzato, l'unione avviene contro la libera volontà di uno o entrambi i coniugi. Ma il solo fatto che uno dei coniugi non

Esistono vari pareri dottrinali e diverse pratiche giudiziarie a questo proposito; cfr. il rapporto di valutazione n. 4.3.1.3 e

4.3.3 (non disponibile in italiano).

BÜCHLER, FamPra, pag. 729; NEUBAUER/DAHINDEN, Studie Zwangsheiraten, considerazioni sulle situazioni della tipologia A (pressioni per indurre le persone al matrimonio), pag. 3 del riassunto. PROGRIN-THEUERKAUF/OUSMANE, FamPra, pag. 326. Anche la risoluzione 2233 del Consiglio d'Europa del 28 giugno 2018 «Forced marriage in Europe» va in questa direzione (cfr. diritto comparato in appendice). Va notato che la Svizzera impedi- sce i matrimoni con minorenni considerandoli come causa di nullità distinta. Le disposizioni della risoluzione sui matrimoni forzati e le conseguenze giuridiche previste non possono essere applicate una ad una a tutti i matrimoni con minorenni.

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abbia ancora raggiunto il diciottesimo anno di età non implica necessariamente che il matri- monio sia un matrimonio forzato 11; in altre parole, un matrimonio con minorenni non deve ne- cessariamente essere stato contratto contro la volontà di almeno uno dei due coniugi. Non tutti i matrimoni con minorenni sono dunque anche matrimoni forzati, proprio come non tutti i ma- trimoni forzati sono anche matrimoni con minorenni 12. Infine, occorre sottolineare che diversi Paesi europei prevedono ancora la possibilità di autorizzare, in casi eccezionali, il matrimonio a partire dai sedici anni 13. Le due cause di nullità quindi si sovrappongono, ma conservano il loro campo di applicazione specifico. Questo è ciò che il legislatore ha voluto evidenziare adottando due distinte cause di nullità del matrimonio: non voleva limitarsi al matrimonio forzato in quanto tale, ma voleva includere anche i matrimoni con minorenni in generale – forzati o meno – al fine di proteggere i minorenni dal matrimonio 14. Nei casi in cui le cause di nullità del matrimonio si sovrappon- gono, è la situazione specifica a determinare quale causa di nullità viene fatta valere. Il fatto che la causa di nullità del matrimonio per minore età (art. 105 n. 6 CC) sia applicata più spesso rispetto alla causa di nullità per costrizione è confermato anche dalle statistiche. Le cifre presentate nella valutazione mostrano infatti che le autorità rilevano più matrimoni con minorenni che matrimoni forzati. Durante il periodo dal 1° luglio 2013 al 31 dicembre 2017 sono stati segnalati 226 casi sospetti di matrimoni con minorenni e 145 casi sospetti di matri- moni forzati. Ma, alla fine, sono state promosse solo due azioni di nullità del matrimonio per costrizione (art. 105 n. 5 CC) e dieci per minore età (art. 105 cpv. 6 CC). Queste cifre sono state confrontate con quelle rilevate nel programma federale: dall’inizio del 2015 al 31 agosto 2017 sono stati segnalati 905 casi di matrimonio forzato, di cui più di un quarto riguardava minorenni 15.

1.2.4 Procedura per dichiarare nullo il matrimonio

La differenza tra le cause di nullità di cui all'articolo 105 CC (nullità assoluta) e quelle di cui all'articolo 107 CC (nullità relativa) sta nel fatto che per le prime l'azione è promossa d’ufficio da parte di un'autorità (art. 106 CC), mentre per le seconde (art. 107 CC) l’azione può essere intentata solo dal coniuge interessato 16. Inoltre, l’azione di nullità deve essere promossa entro sei mesi dal giorno in cui l’avente diritto ha scoperto la causa di nullità o sono cessati gli effetti della minaccia, ma in ogni caso entro cinque anni dalla celebrazione del matrimonio (art. 108 cpv. 1 CC).

La procedura per far valere le cause di nullità assoluta del matrimonio di cui all'articolo 105 CC si articola nella maggior parte dei casi in tre fasi: - le autorità federali o cantonali che hanno motivo di ritenere nullo un matrimonio ne in- formano l'autorità legittimata a promuovere l’azione (art. 106 cpv. 1 secondo periodo CC);

FOUNTOULAKIS/MÄSCH, FS Geiser, pag. 244. MAX-PLANCK-INSTITUT, Frühehe, pag. 711. La stessa posizione è assunta anche dal Centro di competenza contro i matri- moni forzati. Il Centro di competenza è una ONG specializzata nell'ambito della consulenza alle persone che si trovano in situazioni di matrimonio forzato o di matrimonio con minorenni e vanta un'esperienza pluriennale in questo campo (cfr. www.matrimonioforzato.ch). Dopo la conclusione del programma federale sui matrimoni forzati nel 2017, il Centro di compe- tenza contro i matrimoni forzati è sostenuto finanziariamente dalla Confederazione fino alla fine del 2021 (cfr. rapporto del programma federale pag. 17). Cfr. le indicazioni nel diritto comparato in appendice. Cfr. anche le considerazioni nel rapporto di valutazione, n. 4.3.1.2. Rapporto sul programma federale di lotta contro i matrimoni forzati e rapporto di valutazione, n. 3.2. GEISER, Basler Kommentar, n. 2 ad art. 108. Prima dell'entrata in vigore della legge federale sulle misure contro i matrimoni forzati per dichiarare nullo un matrimonio forzato potevano essere fatte valere solo le cause di nullità relativa di cui all'arti- colo 107 n. 4 vCC.

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- l'autorità designata a tal fine dal diritto cantonale, avvia un'azione presso il giudice ci- vile competente se esiste una causa di nullità assoluta (art. 106 CC; di seguito auto- rità legittimata a promuovere l'azione 17); - il giudice civile competente decide sulla nullità del matrimonio in un procedimento ci- vile. L'azione può inoltre essere proposta da qualsiasi interessato – compresi naturalmente i co- niugi stessi – e in qualsiasi momento. La procedura descritta richiede naturalmente del tempo, ma inserendo nell'articolo 105 CC le cause di nullità del matrimonio per costrizione e per minore età il legislatore ha voluto evitare che le persone coinvolte debbano promuovere un'azione in prima persona 18. Poiché il co- niuge che decide di promuovere un'azione contro il proprio matrimonio può, in determinate circostanze, essere vittima di reazioni violente o gravi minacce, è importante che l’azione sia promossa d’ufficio da un'autorità.

1.2.5 Conseguenze della dichiarazione di nullità del matrimonio

Un matrimonio contraddistinto da una causa di nullità può essere dichiarato nullo dal giudice competente solo se è stata presentata un’azione di nullità. Una volta dichiarato nullo, il matri- monio non esplica più effetti. In altre parole, la nullità del matrimonio ha effetto soltanto dopo essere stata pronunciata dal giudice. Si parte pertanto dal presupposto che, fino alla sentenza, il matrimonio produce tutti gli effetti di un matrimonio valido. Tuttavia, per quanto riguarda i diritti di successione, con la dichiarazione di nullità del matrimonio il coniuge superstite perde tutti i suoi diritti (art. 109 cpv. 1 CC). Secondo varie dottrine, l'azione di nullità, se accolta, porta a una sentenza costitutiva 19. In relazione alla nullità del matrimonio, il Tribunale federale ha affermato che occorre distinguere tra l'atto di stato in quanto tale (determinazione della nullità del matrimonio) e le conseguenze accessorie del cambiamento di stato: la sentenza di nullità del matrimonio implica che non vi è mai stato un matrimonio (valido) e produce effetto ex tunc. Per le conseguenze accessorie di una tale sentenza, si applicano altre regole. Secondo il diritto svizzero, fino alla sentenza di nullità il matrimonio produce tutti gli effetti di un matrimonio valido. Per le conseguenze acces- sorie dello scioglimento di un matrimonio, la sentenza di nullità ha pertanto effetto ex nunc 20. La dichiarazione di nullità di un matrimonio ha sostanzialmente le stesse conseguenze del divorzio (art. 109 cpv. 2 CC). Vanno regolati eventuali interessi dei figli e le questioni relative al mantenimento, così come il conguaglio della previdenza professionale e la liquidazione del regime dei beni. Poiché un matrimonio con una persona minorenne può essere contratto solo all'estero – dal 2013 un minore di diciotto anni non può più sposarsi in Svizzera 21 –, una pro- cedura di nullità secondo l'articolo 105 capoverso 6 CC riguarda sempre fatti internazionali, il che solleva la questione del diritto applicabile per le conseguenze accessorie 22. A seconda della situazione, la dichiarazione di nullità del matrimonio può comportare anche conseguenze sul diritto di asilo e di soggiorno, in particolare pure per il coniuge della persona interessata.

I Cantoni hanno designato enti differenti come autorità legittimate a promuovere l'azione: sei Cantoni il pubblico ministero, sedici Cantoni un ufficio interno all'amministrazione e quattro Cantoni i Comuni; cfr. RÜEFLI, Evaluationsbericht Vatter, pagg.

53 e 104.

Per la valutazione di questo sistema cfr. il rapporto di valutazione, n. 4.4. GEISER, Basler Kommentar, n. 1 ad art. 105. e n. 4-6 art. 109; A MARCA, Commentaire Romand CC I, n. 4 segg. ad art. 109; HEGNAUER/BREITSCHMID, Grundriss Familienrecht, n. marg. 7.09. DTF 145 III 36 consid. 2.2. Questo progetto di modifica del CC non cambia le conseguenze della sentenza di nullità del ma- trimonio. Questo è stato espresso chiaramente nella legge federale sulle misure contro i matrimoni forzati; cfr. art. 44 legge federale sul diritto internazionale privato (LDIP, RS 291), e rapporto di valutazione, n. 1.4. Cfr. art. 45a cpv. 2 e 3 LDIP

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Tuttavia, con il presente avamprogetto non si intendono modificare le disposizioni applicabili in questo contesto.

1.3 Necessità di agire e mandato

1.3.1 Valutazione delle nuove disposizioni del Codice civile

In adempimento di un postulato 23, il Consiglio federale ha sottoposto a una valutazione le di- sposizioni introdotte nel Codice civile con la legge federale sulle misure contro i matrimoni forzati. La valutazione si è concentrata in particolare sulle due cause di nullità del matrimonio introdotte nel 2013 (art. 105 n. 5 e 6 CC). Nel rapporto del 29 gennaio 2020 24, il Consiglio federale è giunto alle conclusioni seguenti. - Matrimoni forzati: nonostante le critiche espresse a più riprese 25, il Consiglio federale ritiene che non sia necessario intervenire a livello legislativo per la causa di nullità del matrimonio per costrizione (art. 105 n. 5 CC). Le critiche riguardano in particolare la mancata possibilità di mantenere in singoli casi il matrimonio, soprattutto quando il co- niuge interessato esprime la sua libera volontà di mantenere il vincolo matrimoniale. Il Consiglio federale è tuttavia consapevole del fatto che questi argomenti erano già stati avanzati al momento dell'elaborazione dell'attuale disposizione e che non erano riusciti a convincere il Parlamento neanche allora. In particolare, si temeva che introducendo la possibilità di una sanatoria la vittima sarebbe stata esposta a ulteriori pressioni. Nei matrimoni forzati la costrizione è solitamente esercitata da uno o più familiari e i coniugi coinvolti sono di solito vittime di un conflitto di lealtà e hanno un atteggiamento ambivalente 26. Quando una vittima cerca di uscire da un matrimonio forzato, deve spesso rompere anche con la famiglia e con il contesto di vita in cui si trova rischiando di esporsi a situazioni di pericolo e di minaccia. È quindi comprensibile che per loro compiere questo passo non è facile e che spesso si trovano di fronte a un ostacolo insormontabile. Se la vittima non prende l'iniziativa o almeno non collabora attivamente, per le autorità diventa molto difficile, se non impossibile, individuare la situazione di costrizione, dimostrarla e prendere le misure necessarie. Occorre infatti tenere pre- sente che, in linea generale, spetta al coniuge richiamare l'attenzione sulla sua situa- zione quando viene promossa l'azione e avviata la procedura di nullità del matrimonio per costrizione. Se decide di compiere questo passo e collaborare attivamente nel pro- cedimento, è presumibile che non voglia più mantenere il vincolo matrimoniale 27. Date le circostanze, il Consiglio federale è giunto alla conclusione che una nuova revi- sione della legge non porterebbe a un miglioramento della situazione delle persone coinvolte e quindi rinuncia a proporre una modifica dell’articolo 105 numero 5 CC. - Matrimoni con minorenni: il Consiglio federale ha invece riconosciuto la necessità di agire su due aspetti per quanto riguarda la causa di nullità del matrimonio per minore età (art. 105 n. 6 CC). Secondo la legge in vigore, una volta che l'interessato ha raggiunto la maggiore età non è più possibile appellarsi all’articolo 105 numero 6 CC (sanatoria automatica). La

Postulato 16.3897 Arslan «Valutazione della revisione del Codice civile del 15 giugno 2012 (matrimoni forzati)», adottato dal Consiglio nazionale il 16 dicembre 2016. Rapporto di valutazione GEISER, Basler Kommentar, n. 20 ad art. 105. e n. 9a ad art. 106; BUCHER, Aktuelle juristische Praxis 2013, pag 1168; MON- TISANO, Recht auf Ehe und Familie im Migrationsrecht, pag. 55. Cfr. anche PAPAUX VAN DELDEN, FamPra, pag. 610, che ha accolto con favore l'aggiunta nel progetto, e MEIER, Zwangsheirat, pag. 83, che richiede espressamente di includere la sa- natoria del vizio nella legge. NEUBAUER/DAHINDEN, Studie Zwangsheiraten, pag. 4 del riassunto. Rapporto di valutazione, n. 4.2 (in particolare n. 4.2.4).

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causa di nullità deve pertanto essere fatta valere prima che l’interessato abbia com- piuto il diciottesimo anno di età, ma vi è incertezza sul momento determinante (cfr. n. 1.2.2). Secondo il Consiglio federale, la disposizione in vigore non permette di raggiun- gere gli obiettivi perseguiti dalla legge e appare necessario prevedere un arco tempo- rale più lungo in cui le persone coinvolte e le autorità legittimate a promuovere l’azione possono agire per far dichiarare nullo il matrimonio. In questo modo è possibile dare maggior rilievo alla volontà del legislatore storico di non tollerare più, in linea di princi- pio, i matrimoni con minorenni. Inoltre, secondo il diritto vigente il matrimonio non può essere dichiarato nullo se inte- ressi preponderanti dello sposo interessato impongono il proseguimento del matrimo- nio. Questa ponderazione degli interessi è regolarmente contestata da varie parti e il Consiglio federale ritiene opportuno riaprire la discussione su questo punto.

1.3.2 Mandato

Con l'adozione del rapporto del 29 gennaio 2020, il Consiglio federale ha incaricato il Diparti- mento federale di giustizia e polizia (DFGP) di elaborare un progetto di legge per modificare in particolare la causa di nullità del matrimonio per minore età. Quanto segue è quindi incen- trato sulla causa di nullità del matrimonio per minore età di cui all'articolo 105 numero 6 CC.

2 Punti essenziali del progetto

2.1 Punto di partenza: le misure previste dal Consiglio federale

Nel rapporto del 29 gennaio 2020, il Consiglio federale non solo ha identificato la necessità di agire, ma ha anche delineato le misure con cui migliorare l'attuale situazione legislativa 28. Gli elementi principali sono due. Da un lato, occorre concedere al coniuge un certo periodo di tempo per appellarsi alla causa di nullità del matrimonio dopo il compimento del diciottesimo anno di età. In altre parole, una sanatoria automatica non dovrebbe avvenire appena raggiunta la maggiore età, ma qualche tempo dopo. Avere più tempo a disposizione sarebbe anche nell'interesse dell'autorità legitti- mata a promuovere l'azione. Dall'altro, la durata della procedura per dichiarare nullo il matrimonio non dovrebbe più influire sul momento della sanatoria. In altre parole, va esclusa la sanatoria della causa di nullità del matrimonio durante il procedimento. A tal fine, l'età determinante del coniuge per la sanatoria automatica dovrebbe essere quella al momento in cui viene promossa l'azione e non quella al momento della decisione del giudice. Infine, nei lavori legislativi vanno approfondite altre questioni, in particolare in relazione ad aspetti di procedura civile, come le spese giudiziarie.

2.2 Le misure proposte in dettaglio

2.2.1 Quali casi contempla la revisione?

I matrimoni con minorenni sono contratti per i più disparati motivi e questa eterogeneità impe- disce ogni tipo di generalizzazione 29.

Rapporto di valutazione, n. 4.3.5. MAX-PLANCK-INSTITUT, Frühehe, pag. 711.

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Va ricordato che, in base al diritto vigente, in Svizzera non è possibile contrarre matrimonio con un minorenne 30. Per l'applicazione di questa causa di nullità del matrimonio occorre quindi trovare il modo di trattare un matrimonio contratto all'estero, vale a dire trovare una soluzione a una situazione già esistente in cui i coniugi interessati vivono da un periodo più o meno lungo. I matrimoni con minorenni vengono spesso contratti in situazioni precarie, in un contesto di povertà, di mancanza di istruzione o, più in generale, di assenza di prospettive. Tuttavia, non è possibile considerare i matrimoni con minorenni senza distinguere i singoli casi. A volte i minorenni accettano tacitamente il matrimonio perché per loro significa accettare un modello sociale prevalente che hanno interiorizzato e non mettono in discussione. Spesso chi contrae questo tipo di matrimonio è consapevole della propria situazione personale e delle poche pos- sibilità disponibili e decide quindi intenzionalmente di sposarsi 31. Come già detto, si deve inoltre supporre che un certo numero di casi trattati come matrimoni con minorenni dovrebbe essere classificato anche come matrimonio forzato, sebbene non sia possibile provare la situazione di costrizione (cfr. n. 1.2.3). Tuttavia, i matrimoni con minorenni possono essere anche matrimoni contratti (all'estero) senza alcuna costrizione. In molti Stati l'età minima per contrarre matrimonio è inferiore ai diciotto anni. In altri sono possibili deroghe all'età dei diciotto anni in determinate circostanze 32. La causa di nullità del matrimonio per minore età deve quindi essere applicabile a un gran numero di casi diversi e offrire una soluzione che soddisfi al meglio le esigenze delle persone coinvolte offrendo loro la protezione e il sostegno necessari. Se ad esempio una ragazza di- ciassettenne sposa un uomo maggiorenne nel Regno Unito o in Italia e i coniugi decidono di stabilirsi in Svizzera, il matrimonio va dichiarato in linea di principio nullo per minore età. Lo stesso vale anche per un matrimonio combinato tra una quindicenne indiana e un diciasset- tenne suo connazionale, o per un’unione tra una sedicenne siriana obbligata a sposarsi con un uomo di 21 anni e il cui matrimonio forzato non viene scoperto dalle autorità svizzere nella procedura d'asilo, a meno che la moglie non denunci di sua iniziativa la costrizione alle auto- rità 33.

2.2.2 Causa di nullità per minore età disciplinata in un articolo specifico

(art. 105a AP-CC) Al fine di mettere in evidenza gli obiettivi perseguiti con la causa di nullità del matrimonio per minore età, questa causa di nullità sarà disciplinata in un articolo specifico. In questo modo le viene dato maggiore peso consentendo di effettuare le differenziazioni necessarie con la chia- rezza adeguata. Introducendo la disposizione in un nuovo articolo subito dopo l'articolo 105 CC viene mantenuto il legame sostanziale con le cause di nullità ivi disciplinate. La procedura per fare valere la causa di nullità rimane quella descritta all'articolo 106 CC secondo cui in presenza di una causa di nullità va informata l'autorità competente che promuove l'azione d'uf- ficio. In questo modo viene assicurato il sostegno alle persone coinvolte.

Ciò è stato espresso chiaramente nella legge federale sulle misure contro i matrimoni forzati; cfr. art. 44 LDIP. MAX-PLANCK-INSTITUT, Frühehe, pag. 779. Cfr. le indicazioni nel diritto comparato in appendice. Il prerequisito ora sarà che il minorenne sposato non abbia ancora compiuto venticinque anni al momento dell'accerta- mento.

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2.2.3 Sanatoria con il compimento del venticinquesimo anno di età

Come spiegato in precedenza (cfr. n. 1.3.1), il Consiglio federale considera problematico il fatto che la causa di nullità del matrimonio per minore età non sia più applicabile quando l'in- teressato compie diciotto anni con la conseguente sanatoria della causa di nullità. Per questo motivo, il Consiglio federale propone di prolungare il termine entro cui poter fare valere la causa di nullità del matrimonio per minore età. Il Consiglio federale ritiene che vada mantenuta la possibilità di sanare la causa di nullità. Poiché in molti casi l'età al momento del matrimonio è un criterio oggettivo facilmente accer- tabile (diversamente dalla costrizione), un matrimonio con minorenni può essere identificato dalle autorità anche decenni dopo la celebrazione. La validità del matrimonio è ad esempio verificata nelle procedure di diritto migratorio, come nel caso in cui due cittadini stranieri che si sono sposati all'estero quando la moglie era minorenne desiderano stabilirsi in Svizzera anni dopo (p. es. quando il marito ha 35 anni e la moglie 32). In questo caso le autorità competenti in materia di migrazione verificano il diritto al ricongiungimento familiare derivante dal matri- monio e possono stabilire l'età dei coniugi al momento della celebrazione del matrimonio. Dal canto loro, le autorità dello stato civile possono venire a conoscenza del fatto che uno o en- trambi i coniugi erano minorenni al momento del matrimonio quando devono registrare un evento di stato civile (p. es. la nascita di un figlio 34). Le autorità sono allora tenute a informare l'autorità legittimata a promuovere l'azione 35, la quale deve agire d'ufficio (cfr. n. 1.2.4 per la procedura dettagliata). Il criterio dell'età per applicare la disposizione sulla causa di nullità del matrimonio per minore età comporta, insieme all’azione d'ufficio, l’obbligo per così dire «auto- matico» di avviare un procedimento giudiziario per verificare la validità del matrimonio. Senza la possibilità di una sanatoria, la causa di nullità del matrimonio dovrebbe quindi essere fatta valere obbligatoriamente e d'ufficio anche decenni dopo. Il procedimento giudiziario avrebbe luogo anche se i coniugi si fossero sposati per libera volontà o se si fossero comunque nel frattempo abituati alla situazione. Sarebbe tuttavia sproporzionato dover esaminare in tribu- nale la validità di un matrimonio che i coniugi hanno mantenuto per decenni anche in età adulta. Questi nuclei familiari consolidati non devono essere messi inutilmente in discussione, in particolare in considerazione delle diverse situazioni in cui la causa di nullità per minore età trova applicazione (cfr. n. 2.2.1). In relazione alla possibilità di una nullità illimitata nel tempo, il Consiglio federale ritiene pro- blematico il fatto che nella prassi i possibili eredi di un coniuge deceduto potrebbero fare valere la causa di nullità per minore età al fine di ricevere una quota maggiore dell'eredità 36. Qualsiasi interessato può infatti proporre un'azione di nullità (art. 106 cpv. 1 CC). Il Consiglio federale è consapevole che la sanatoria prevista dalla legge è talvolta criticata. Ciononostante intende mantenere questa possibilità perché in caso contrario alcune situazioni non potrebbero essere gestite in maniera adeguata, come nel caso di una coppia di coniugi italiani che all’età di 70 anni decide di stabilirsi in Svizzera. Al momento del matrimonio la sposa era diciassettenne e in Italia era possibile sposarsi 37. Non vi è nessuna ragione ogget- tiva per credere che si sia trattato di un matrimonio forzato dato che la coppia vive ormai in- sieme da decenni 38. Quando il marito viene a mancare, i suoi eredi vogliono impedire alla moglie di ereditare il suo patrimonio e promuovono quindi un'azione di nullità del matrimonio

Di regola, le persone straniere sono iscritte nel registro dello stato civile – a condizione che entrambi i coniugi siano stranieri – solo quando sono interessate da un fatto di stato civile da registrare in Svizzera (come la nascita o il decesso); cfr. art. 15a cpv. 2 ordinanza sullo stato civile (OSC; RS 211.112.2). Compatibilmente con i suoi compiti, l'autorità ha l'obbligo di notifica (art. 106 cpv. 1 CC). Anche se l'azione non è più proponibile d'ufficio, la nullità può comunque essere invocata (art. 106 cpv. 2 e 3 CC). Prima dell'entrata in vigore della legge federale sulle misure contro i matrimoni forzati nel 2013, un matrimonio secondo il diritto estero era possibile anche in Svizzera. Casi di questo tipo non sono rari come dimostra una valutazione dei dati contenuti nel registro dello stato civile.

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per minore età 39. Senza la possibilità di una sanatoria, i tribunali civili svizzeri dovrebbero ne- cessariamente avviare la procedura di annullamento del matrimonio. Secondo il Consiglio fe- derale, in questo caso ciò non sarebbe affatto adeguato. Pertanto, il Consiglio federale ritiene che vada mantenuta la sanatoria della causa di nullità del matrimonio per minore età. Occorre però adeguare e disciplinare chiaramente il momento a partire dal quale la causa di nullità è sanata. Il Consiglio federale propone che la sanatoria avvenga a partire da quando il coniuge in questione compie il venticinquesimo anno di età (art. 105a cpv. 3 AP-CC). Lo scopo della legislazione, e quindi della disposizione sulla nullità del matrimonio per minore età, è soprattutto quello di prevenire i matrimoni con minorenni nonché di proteggere e assi- stere le persone nella situazione in cui si trovano. Può capitare che un minorenne sia influen- zato da familiari stretti o da una visione culturalmente condizionata della situazione che cambia solo una volta raggiunto un certo grado di maturità. Solo con il tempo – e quindi dopo aver raggiunto la maggiore età – può infatti crescere la consapevolezza di voler uscire da una si- tuazione che fino ad allora era stata almeno in parte accettata. Solo con il passare degli anni, quando diventano più indipendenti e più mature, le persone coniugatesi da minorenni possono rendersi conto che il matrimonio che hanno contratto non è ciò che vogliono. Queste conside- razioni si applicano anche alle situazioni di costrizione che la vittima non denuncia. In altre parole, è importante che la persona in questione, una volta raggiunta la maggiore età e acqui- sita quindi la capacità di esercitare i propri diritti civili, abbia il tempo sufficiente per riflettere sulla propria situazione, per valutare le opzioni a disposizione e per compiere con calma i passi necessari per far dichiarare nullo il matrimonio 40. Sarebbe infatti contraddittorio se l'ordina- mento giuridico concedesse a una persona la capacità di esercitare pienamente i propri diritti in un determinato momento e glieli togliesse immediatamente dopo. Prorogare il termine per proporre l'azione è anche nell’interesse dell'autorità legittimata a pro- muovere un'azione. Spesso quando la persona si rende conto dopo alcuni anni che il matri- monio cui ha acconsentito da giovane non rispecchia i suoi reali desideri, non ha il coraggio di chiedere l'annullamento del matrimonio, oppure lo trova solo dopo che l'autorità ha preso l’ini- ziativa. Promuovere l'azione d'ufficio consente di facilitare il tutto alle persone coinvolte. Inoltre, dichiarare nullo un matrimonio con minorenni è anche nell'interesse pubblico. Spostando il termine per la sanatoria, è possibile realizzare questi obiettivi nella pratica. La valutazione ha anche evidenziato che i coniugi che si sono sposati quando erano ancora minorenni tendono ad aspettare di diventare maggiorenni prima di arrivare in Svizzera per evitare che sia fatta valere la causa di nullità per minore età 41. Posticipare di sette anni il ter- mine per la sanatoria permette di affrontare meglio anche questi casi: sette anni sono suffi- cienti per evitare che i coniugi debbano attendere solo poco tempo prima di entrare in Svizzera. Se una persona vuole sciogliere il matrimonio quando ha già compiuto i venticinque anni di età, può farlo scegliendo la via del divorzio, ma deve prendere l'iniziativa di persona. Occorre ricordare che per promuovere un'azione di nullità del matrimonio per un'altra causa di cui all'ar- ticolo 105 CC – in particolare in caso di matrimonio forzato (art. 105 cpv. 5 CC) – non è previsto alcun limite di tempo e che anche in questo caso le autorità devono intervenire d'ufficio.

È anche possibile che la moglie in questione sia deceduta prima del marito e che i suoi eredi promuovano un'azione di nul- lità del matrimonio per privare il marito della sua parte di eredità, anche se il matrimonio è durato diversi decenni. Trattandosi di un diritto strettamente personale, la nullità del matrimonio può in linea di principio essere invocata anche dalla persona ancora minorenne (cfr. messaggio sui matrimoni forzati FF 2011 1987, 2011). Per quanto riguarda le conseguenze di diritto patrimoniale (mantenimento, regime dei beni matrimoniali, conguaglio della previdenza professionale ecc.), dovreb- bero intervenire i rappresentanti legali o un curatore nominato dall'autorità di protezione dei minori e degli adulti (APMA). Nella maggior parte dei casi, è difficile che i genitori siano in grado di assumere il ruolo di rappresentanza a causa della particolare situazione familiare e di un possibile conflitto di interessi. Rapporto di valutazione, n. 4.3.2.

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2.2.4 Età determinante al momento della presentazione dell'azione

La valutazione ha rivelato anche che i giudici non applicano il criterio dell’età in maniera uni- forme, il che complica notevolmente l'applicazione della causa di nullità per minore età. Anche nella dottrina non vi è accordo sul momento determinante in cui il coniuge deve essere ancora minorenne per chiedere l’annullamento del matrimonio: mentre alcuni sostengono che sia de- cisiva l'età al momento della presentazione dell'azione 42, altri considerano determinante l'età al momento della sentenza 43. Se si richiede che la persona coinvolta sia ancora minorenne al momento della sentenza, vi è il rischio che avvenga una sanatoria durante la procedura di annullamento. La durata imprevedibile di tali procedure, che non può essere controllata dalle parti e spesso dipende da fattori esterni come la trasmissione di documenti dall'estero, così come l'incentivo generale così creato a ritardare la procedura, inaspriscono ulteriormente que- sto problema 44. La presente revisione ha quindi l’obiettivo di chiarire che ai fini della sanatoria è determinante l'età del minorenne al momento della presentazione dell'azione; in altre parole, un'azione può essere promossa solo prima che il coniuge minorenne abbia compiuto il venticinquesimo anno di età. La durata di una procedura di annullamento del matrimonio non influisce quindi più sul momento della sanatoria. In questo modo vengono risolti i dubbi che sussistono nelle disposi- zioni attuali e gli incentivi a ritardare la procedura vengono meno.

2.3 Possibilità di mantenere il matrimonio in via eccezionale

2.3.1 Diritto vigente

Secondo il diritto vigente, il giudice deve soppesare gli interessi prima di decidere se dichiarare nullo il matrimonio: deve rinunciare ad annullarlo se il minorenne ha un interesse preponde- rante al suo mantenimento (art. 105 n. 6 CC). L'obiettivo della ponderazione degli interessi è di consentire al giudice di soppesare gli inte- ressi in gioco nel singolo caso e di rinunciare a dichiarare nullo il matrimonio se l'interesse del minorenne a mantenere l'unione prevale sull'interesse alla protezione conferita dall'arti- colo 105 numero 6 CC. Oltre all’interesse pubblico (interesse generale di protezione del mino- renne e lotta ai matrimoni forzati), occorre anche prendere in considerazione l’interesse della vittima a beneficiare della protezione, partendo dal presupposto che un matrimonio non sia in linea di massima nell’interesse di un minorenne. In caso di dubbi, il matrimonio va dichiarato nullo 45. Il Consiglio federale ha incluso la ponderazione degli interessi nel testo della legge federale sulle misure contro i matrimoni forzati poiché ne era stata fatta richiesta durante la consulta- zione. L'introduzione è stata in particolare giustificata rinviando alla risoluzione 1468 46 del Con- siglio d'Europa, secondo la quale non vanno riconosciuti i matrimoni forzati e i matrimoni pre- coci contratti all’estero, salvo che, sotto il profilo degli effetti del matrimonio, il riconoscimento sia nell’interesse delle vittime e garantisca loro diritti cui non potrebbero aspirare altrimenti 47. In Consiglio nazionale è stata presentata una proposta volta ad abolire la ponderazione degli interessi, ma è stata respinta dopo intense discussioni 48.

BUCHER, Aktuelle juristische Praxis 2013, pag. 1169. GEISER, Basler Kommentar, n. 22 ad art. 105. Cfr. rapporto di valutazione, n. 4.3.1.3. Messaggio sui matrimoni forzati (FF 2011 1987, 2018). Risoluzione 1468 del Consiglio d'Europa del 5 ottobre 2005 «Forced marriages and child marriages». Risoluzione 1468 del Consiglio d'Europa del 5 ottobre 2005 «Forced marriages and child marriages» n. 14.2.4; cfr. anche messaggio sui matrimoni forzati (FF 2011 1987, 2009). Boll. Uff. 2012 n. 35 segg. e Boll. Uff. 2012 pag. 448 segg.; cfr. anche il parere del Consiglio federale del 1° febbraio 2017 relativo alla mozione 16.3916 Rickli «Vietare i matrimoni precoci».

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2.3.2 Critiche al diritto vigente

La ponderazione degli interessi è spesso criticata e ne viene chiesta la soppressione. Il Centro di competenza contro i matrimoni forzati vuole ad esempio che venga soppressa. Da un lato, perché la procedura dura in ogni caso fino al raggiungimento della maggiore età degli interes- sati, il che rende la ponderazione degli interessi superflua. Dall'altro, perché risulta dannosa in quanto la decisione di porre fine al matrimonio è lasciata all’interessato. Secondo il Centro, non vi è alcuna funzione protettiva che imponga il mantenimento del matrimonio 49. Anche l'iniziativa parlamentare 18.467 (Rickli) Rutz «No al riconoscimento di matrimoni con- tratti da fanciulli e adolescenti in Svizzera» chiede la soppressione della ponderazione degli interessi prevista dalle disposizioni in vigore. Come motivazione viene addotto il fatto che in Svizzera possono contrarre matrimonio soltanto coloro che hanno compiuto diciotto anni e sono capaci di discernimento. La ponderazione degli interessi permette di riconoscere i matri- moni con minorenni contratti all'estero, il che rappresenta un affronto nei confronti dei mino- renni coinvolti poiché sovente sono legati al coniuge da un rapporto di dipendenza 50. Dopo che la Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale (CAG-N) vi ha dato seguito all'unanimità in occasione dell'esame preliminare il 21 febbraio 2020 51, la Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati (CAG-S) l'ha respinta il 22 febbraio 2021 52. La procedura d'esame preliminare non è quindi ancora conclusa. Il 21 febbraio 2020 la CAG-N ha inoltre deciso all'unanimità di presentare la mozione 20.3011 «Non tollerare i matrimoni di bambini o minorenni» 53. Il 22 febbraio 2021 la CAG-S ha sospeso temporaneamente la mozione 54, la quale chiede, tra le altre cose, di sopprimere la pondera- zione degli interessi (per gli altri punti della mozione cfr. n. 2.4.1).

2.3.3 Rapporto di valutazione

In occasione della stesura del rapporto di valutazione, l'Ufficio federale di giustizia (UFG) ha condotto diversi scambi con esperti 55 per individuare gli argomenti per e contro la pondera- zione degli interessi. Quello che segue è un riassunto di tali argomenti. Alcuni sostengono che un matrimonio con minorenni comprometta il bene del minorenne e che pertanto allo Stato spetti l'obbligo di tutela generale. Un matrimonio non è mai nell'inte- resse del minorenne, e il fatto di prendere in considerazione la ponderazione degli interessi manda un segnale sbagliato, poiché implica la possibilità di riconoscere i matrimoni con mino- renni in determinate circostanze. Inoltre, la ponderazione degli interessi comporta una parte di responsabilità anche per le persone coinvolte, poiché devono dichiarare apertamente che non vogliono mantenere il vincolo matrimoniale. Ne possono conseguire una maggiore pressione psicologica e il rischio di minacce o ritorsioni da parte della famiglia. Pertanto le persone coin- volte non possono esprimere il loro effettivo volere o possono farlo solo difficilmente. Se si vuole tenere in debita considerazione l'obbligo di protezione, il matrimonio va dichiarato nullo in maniera sistematica, indipendentemente dalle circostanze. Naturalmente, chi sostiene que-

Rapporto di valutazione, n. 4.3.2. Cfr. anche la mozione 16.3916 Rickli «Vietare i matrimoni precoci». Il Consiglio federale aveva proposto di respingere la mozione. Comunicato stampa della CAG-N del 21 febbraio consultabile sul sito www.parlament.ch > Commissioni > Commissioni tematiche > Commissioni degli affari giuridici CAG > Comunicati stampa della CAG-N. Comunicato stampa della CAG-S del 23 febbraio consultabile sul sito www.parlament.ch > Commissioni > Commissioni tematiche > Commissioni degli affari giuridici CAG > Comunicati stampa della CAG-S. Comunicato stampa della CAG-N del 21 febbraio consultabile sul sito www.parlament.ch > Commissioni > Commissioni tematiche > Commissioni degli affari giuridici CAG > Comunicati stampa della CAG-N. Comunicato stampa della CAG-S del 23 febbraio consultabile sul sito www.parlament.ch > Commissioni > Commissioni tematiche > Commissioni degli affari giuridici CAG > Comunicati stampa della CAG-N. Rapporto di valutazione, n. 2.2.2.

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sto parere è consapevole che in alcuni casi possono risultarne conseguenze negative. Ciono- nostante la priorità resta quella di adottare una soluzione chiara e semplice. D’altronde, un matrimonio sciolto contro la volontà degli interessati può essere celebrato di nuovo dopo che i coniugi hanno raggiunto la maggiore età 56. Altri sostengono invece che una persona di 16 o 17 anni sia affatto in grado di esprimere il proprio volere in merito a un matrimonio. Dichiarare nullo, contro la volontà della persona, un matrimonio contratto liberamente (in alcuni Paesi europei è ancora possibile contrarre matri- moni con minorenni) viola i diritti costituzionali ed equivale a un divorzio forzato. Per non violare questi diritti, è indispensabile esaminare ogni singolo caso. Anche la Convenzione ONU del 20 novembre 1989 57 sui diritti del fanciullo riveste un ruolo importante per la ponderazione degli interessi. L'articolo 3 paragrafo 1 prevede infatti che in tutte le decisioni relative ai fanciulli l’interesse superiore del fanciullo deve essere una considerazione permanente. Questo prin- cipio può essere rispettato solo se ogni caso è esaminato in maniera individuale, perché vi possono essere sempre circostanze in cui preservare il vincolo matrimoniale è nell'interesse del coniuge minorenne 58.

2.3.4 Mantenimento della ponderazione degli interessi nel caso in cui un

coniuge è ancora minorenne (art. 105a cpv. 2 n. 1 AP-CC) Alla luce delle persistenti critiche circa la ponderazione degli interessi, il Consiglio federale ha nuovamente vagliato la possibilità di sopprimerla. Dopo aver esaminato tutti gli argomenti avanzati, ha però chiaramente deciso di mantenerla. A questo proposito riveste un ruolo cen- trale la prassi dei giudici: come constatato nella valutazione, nella maggior parte dei casi i giudici decidono di non dichiarare nullo il matrimonio dopo aver soppesato gli interessi. Vi sono quindi sempre casi in cui i coniugi hanno interessi legittimi a continuare il matrimonio e in cui dichiarare nulla l'unione avrebbe per loro conseguenze peggiori del mantenimento del vincolo matrimoniale. Un'analisi delle sentenze mostra anche che i giudici esaminano ogni situazione nel dettaglio e basano le loro decisioni su argomenti ben fondati. Ignorare gli interessi dei coniugi basandosi su un principio generale astratto di nullità assoluta del matrimonio risulta quindi problematico. La ponderazione degli interessi va mantenuta anche in ragione del principio costituzionale della proporzionalità, particolarmente importante in caso di ingerenza nei diritti fondamentali, di cui fa parte anche il diritto al matrimonio. Lo Stato darebbe certamente un segnale forte facendo dichiarare nulli d'ufficio tutti i matrimoni con minorenni, ma facendolo a tutti i costi non verrebbe sempre tutelato il bene del minorenne, come mostrano i casi menzionati. Nel singolo caso vi possono essere varie ragioni per mantenere l'unione nell'interesse del minorenne. Conformemente all'articolo 11 capoverso 1 della Costituzione federale (Cost.) 59 in combinato disposto con l'articolo 3 capoverso 1 della Convenzione ONU sui diritti del fanciullo, il bene del fanciullo riveste un ruolo prioritario in tutte le decisioni che lo riguardano. Nel caso di gravi minacce per i minorenni, le autorità sono obbligate a svolgere verifiche d'ufficio 60. In un matri- monio con minorenni sono implicati diversi diritti della Convenzione (p. es. il diritto alla libertà di espressione o il diritto alla protezione contro ogni forma di abuso) 61. In determinate circo- stanze, il Comitato ONU per i diritti del fanciullo prevede che vadano presi in considerazione

Rapporto di valutazione, n. 2.2.2, 4.3.2 e 4.3.4.1. 57 RS 0.107 Rapporto di valutazione, n. 2.2.2, 4.3.2 e 4.3.4. 59 RS 101 KIENER/KÄLIN/W YTTENBACH, Grundrechte, § 37, n. 9 ad art. 11 Cost. La Convenzione non contiene disposizioni specifiche che stabiliscano l'età minima per contrarre matrimonio. Il Comitato ONU per i diritti del fanciullo si è comunque espresso in varie occasioni a favore dell'età minima di diciotto anni; Perizia dell’Istituto svizzero di diritto comparato (ISDC), pag. 34 con ulteriori riferimenti; Comité des droits de l’enfant, Observation générale n. 20 (2016) sur la mise en œuvre des droits de l’enfant pendant l’adolescence, n. 40.

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anche il grado di maturità e autonomia di una persona che ha meno di diciotto anni (art. 12 par. 1 in combinato disposto con l’art. 3 par. 1 della Convenzione ONU sui diritti del fanciullo) 62. Sopprimere la ponderazione degli interessi sarebbe contrario a tali obblighi e in particolare all'obbligo di considerare in maniera prioritaria il bene del fanciullo. Alla luce di queste considerazioni, il Consiglio federale propone una misura meno drastica per proteggere i minorenni interessati: mantenere la ponderazione degli interessi per le persone ancora minorenni al momento della ponderazione stessa e posticipare nel contempo la sana- toria. Il problema principale che attualmente ostacola l'applicazione della disposizione di cui all'articolo 105 numero 6 CC non è legato alla ponderazione degli interessi e al rischio di una sua applicazione non corretta, bensì alla sanatoria al raggiungimento della maggiore età. Con una modifica in tal senso, si può presumere che tale disposizione sarà sufficientemente effi- cace. Non è quindi necessario sopprimere la ponderazione degli interessi. In questa sede è importante precisare che rinunciare a dichiarare nullo il matrimonio sulla base della ponderazione degli interessi non deve essere la norma, ma deve rimanere un'eccezione da giustificare accuratamente. Occorre infatti sempre partire dal presupposto che il prosegui- mento del matrimonio non è nell'interesse del minorenne 63. Il giudice non può decidere basan- dosi solamente sui fatti presentati dai coniugi che chiedono il proseguimento del matrimonio, ma deve essere convinto della veridicità delle loro allegazioni. In caso di dubbi, il matrimonio va dichiarato nullo.

2.3.5 Possibilità di mantenere il vincolo matrimoniale in singoli casi se il

coniuge è divenuto maggiorenne (art. 105a cpv. 2 n. 2 AP-CC) Quando la persona che era minorenne al momento del matrimonio raggiunge la maggiore età al momento del procedimento civile, è ancora più importante ammettere la possibilità di man- tenere il vincolo matrimoniale. Se durante il procedimento civile la persona dichiara di voler proseguire il matrimonio e il giudice è convinto che ciò sia espressione della sua libera volontà, dichiarare nullo il matrimonio violerebbe i diritti costituzionali, in particolare la libertà di matri- monio 64. In questo caso, il giudice deve eccezionalmente dichiarare il matrimonio valido. Dal momento che la persona è diventata maggiorenne e può contrarre matrimonio secondo il diritto svizzero, non viene applicata la ponderazione degli interessi. Naturalmente, il giudice deve valutare molto attentamente se le dichiarazioni corrispondono davvero alla libera volontà della persona interessata. Se è probabile che quest’ultima si risposi per libera volontà con lo stesso coniuge nel caso in cui il matrimonio fosse dichiarato nullo, annullare l'unione sarebbe spro- porzionato e comporterebbe inutili oneri amministrativi sia per le persone coinvolte sia per le autorità. In assenza di una pertinente dichiarazione dell'interessato, il giudice deve dichiarare il matrimonio nullo.

2.3.6 Conclusione del Consiglio federale

Dopo aver analizzato gli argomenti presentati, il Consiglio federale propone di modificare la legge attuale nel modo seguente: la possibilità della sanatoria – che ritiene indispensabile per trattare in modo adeguato i matrimoni con minorenni, i cui contesti possono essere molto di- versi – va mantenuta, posticipandola tuttavia al momento in cui il coniuge interessato compie il venticinquesimo anno di età. Determinante è che il coniuge, che era minorenne al momento della celebrazione del matrimonio, non abbia ancora compiuto venticinque anni quando viene

Perizia ISDC, pag. 34 con ulteriori riferimenti. Parere del Consiglio federale del 1° febbraio 2017 sulla mozione 16.3916 Rickli «Vietare i matrimoni precoci»; cfr. anche messaggio sui matrimoni forzati (FF 2011 1987, 2018). BUCHER, Aktuelle juristische Praxis 2013, pag. 1169.

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promossa l'azione. Il Consiglio federale ritiene inoltre che solo mantenendo la possibilità di non dichiarare nullo il matrimonio in singoli casi – sia sulla base di una ponderazione degli interessi effettuata quando il coniuge in questione è minorenne, sia sulla base delle dichiara- zioni del coniuge che ha raggiunto la maggiore età – si possa tenere conto in modo equo delle diverse situazioni contemplate dalla causa di nullità del matrimonio per minore età. Secondo il Consiglio federale, solo una tale soluzione è compatibile con il diritto di rango superiore, in particolare con la Costituzione.

2.4 Soluzioni respinte

2.4.1 Rinuncia a una sanatoria

Come già evidenziato in precedenza, il 22 febbraio 2021 la CAG-S ha deciso di sospendere temporaneamente il trattamento della mozione 20.3011 «Non tollerare i matrimoni di bambini o minorenni» presentata dalla CAG-N (cfr. n. 2.3.2). La mozione chiede non solo di sopprimere la ponderazione degli interessi, ma anche di dichiarare nulli in modo assoluto e senza possi- bilità di sanatoria tutti i matrimoni in cui almeno uno dei coniugi era minorenne al momento della celebrazione. La nullità proposta andrebbe sempre – quindi anche decenni dopo il ma- trimonio – fatta valere d'ufficio dalle autorità legittimate a promuovere l'azione. Inoltre, non sarebbe prevista la possibilità di mantenere il matrimonio in singoli casi. In adempimento della mozione, il Consiglio federale ha vagliato la possibilità di sopprimere completamente la sanatoria e l'analisi del singolo caso. Condivide l'obiettivo della mozione di dichiarare l'età al momento della celebrazione del matrimonio determinante per applicare la disposizione di nullità, ma ritiene che vada mantenuta la possibilità della sanatoria e propone di posticiparne il termine al momento in cui il coniuge compie venticinque anni (cfr. n. 2.2.3). Allo stesso tempo, considera importante mantenere la possibilità di proseguire il matrimonio in singoli casi sulla base di una ponderazione degli interessi o di una dichiarazione del coniuge che ha nel frattempo raggiunto la maggiore età e in conformità con le disposizioni della Con- venzione dell’ONU sui diritti del fanciullo e con quelle della Costituzione. Se la mozione fosse accolta, potrebbe ad esempio accadere che nel caso di una novantenne indiana, che si è sposata all'età di sedici anni e il cui matrimonio prosegue felicemente da decenni, dovrebbe essere promossa d'ufficio, senza tenere conto della sua volontà e della situazione specifica, un'azione dinanzi al giudice civile competente, il quale dovrebbe dichiarare nullo il matrimonio e regolare gli effetti della sentenza di nullità per analogia a quelli del divorzio (art. 109 cpv. 2 CC). Secondo il Consiglio federale, una nullità assoluta e senza possibilità di sanatoria è troppo radicale e non è compatibile né con la protezione e gli interessi delle persone coinvolte né con il diritto di rango superiore.

2.4.2 Disposizione speciale per i matrimoni contratti con minorenni di età

inferiore ai sedici anni Il Consiglio federale ha anche vagliato la possibilità di prevedere una disposizione specifica per le persone che al momento del matrimonio avevano meno di sedici anni ed erano quindi ancora molto giovani. Il limite di età di sedici anni è stato spesso menzionato in relazione al riconoscimento dei ma- trimoni con minorenni contratti all'estero e alla compatibilità con l'ordine pubblico svizzero; l'età presa in considerazione è tuttavia sempre quella dei coniugi al momento dell’avvio della pro- cedura (non quella alla data del matrimonio), vale a dire al momento in cui le autorità esami- nano i casi. A questo proposito, il messaggio concernente la legge federale sulle misure contro i matrimoni forzati precisa che nei casi manifesti in cui, tenuto conto della sua giovane età o di circostanze particolari, sia chiaro che gli interessi preponderanti della persona coinvolta o

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quelli della collettività si oppongono al mantenimento del matrimonio e che il giudice civile annullerà il matrimonio, il riconoscimento può già essere rifiutato in via pregiudiziale. In prece- denti perizie riguardanti casi concreti, l'UFG ha stabilito che i matrimoni con persone d’età inferiore ai sedici anni non vanno riconosciuti. La possibilità di fissare un limite rigoroso a tale riguardo deve tuttavia essere stabilita dalla giurisprudenza 65. La questione è stata considerata anche nel rapporto del Consiglio federale del 14 novembre 2007 sulla soppressione dei matri- moni forzati e combinati 66. Queste considerazioni rimangono valide. Lo stesso vale per l'ob- bligo di proporre un'azione di nullità d'ufficio anche nei casi citati 67. Per garantire la certezza del diritto, il proseguimento dell'unione deve essere oggetto di una decisione formale, anche se è poco probabile che il giudice civile adito concluda che il matrimonio vada mantenuto quando il coniuge interessato è così giovane. Inoltre, nel caso di una sentenza di nullità (a differenza del semplice non riconoscimento del matrimonio), si applicano le disposizioni rela- tive al divorzio (art. 109 cpv. 2 CC) e il giudice deve regolare gli effetti accessori del divorzio in modo da proteggere la persona coinvolta. La nuova disposizione proposta pone al centro l'età al momento della celebrazione del matri- monio, che ora risulta determinante anche nei casi in cui la persona ha già raggiunto la mag- giore età al momento della sentenza. Si pone quindi anche la questione di come trattare le situazioni in cui una persona aveva meno di sedici anni al momento della celebrazione del matrimonio. La mozione 19.4261 Schläpfer 68, incentrata su questa tematica, chiede di adeguare le dispo- sizioni di diritto penale in modo tale che nei casi in cui uno dei coniugi ha meno di sedici anni si debba presumere per legge che si tratti di matrimonio forzato. In quest'ottica sarebbe sem- pre necessario applicare la fattispecie del matrimonio forzato (art. 181a Codice penale, CP 69), introdotta dalla legge federale sulle misure contro i matrimoni forzati, e avviare un procedi- mento penale. Per coerenza, l'unione con una persona che ha meno di sedici anni andrebbe considerata anche un matrimonio forzato ai sensi dell'articolo 105 capoverso 5 CC. Il 20 novembre 2019, il Consiglio federale ha proposto di respingere la mozione. A suo parere, sarebbe problematico, dal punto di vista degli interessati, criminalizzare tutti i matrimoni con- clusi con una persona di età inferiore ai sedici anni. In questi casi le misure penali non sono sempre una soluzione appropriata al problema. Come già spiegato, la situazione può variare molto da un matrimonio all'altro (cfr. anche n. 2.2.1). Di conseguenza, il Consiglio federale è anche contrario ad adottare una simile soluzione nel Codice civile. Va ricordato che la causa di nullità di un matrimonio forzato secondo il diritto civile comporta sempre un annullamento assoluto dell'unione, che deve essere fatto valere d’ufficio, senza possibilità di sanatoria. Il criterio oggettivo dell'età insieme all'azione promossa d'ufficio porta «automaticamente» all'av- vio di un procedimento giudiziario per verificare la validità del matrimonio (cfr. n. 2.2.3). L'e- stensione di questo effetto alla disposizione sulla causa di nullità del matrimonio per minore età – indipendentemente dalla situazione reale degli interessati – sarebbe in conflitto con le considerazioni fatte a proposito della sanatoria e della possibilità di mantenere il matrimonio in singoli casi (cfr. n. 2.2.3 e 2.3). Il Consiglio federale ritiene inopportuno abolire le misure previste, volte anche a proteggere i minorenni (ossia la possibilità di una sanatoria e l'analisi del singolo caso), perché la persona aveva meno di sedici anni al momento del matrimonio. Anche in questo caso è possibile immaginare una situazione in cui la persona ha già 80 anni

Messaggio sui matrimoni forzati (FF 2011 1987, 2010). Rapporto del 2007 sui matrimoni forzati e combinati, n. 5.4.1. Cfr. rapporto di valutazione, n. 4.5.4; cfr. anche la direttiva dell'Ufficio federale dello stato civile (UFSC) 10.13.07.01 del 1° luglio 2013, n. 4.3 seg. Mozione 19.4261 Schläpfer «Lotta sistematica ai matrimoni precoci. Il Consiglio federale propone di respingere la mozione, che non è ancora stata trattata. 69 RS 311.0

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al momento della procedura di annullamento e l'unione è stata volontariamente e liberamente mantenuta per decenni. Lo Stato è tenuto a garantire particolare protezione nonché l'incolumità dei fanciulli e degli adolescenti 70. È nell'interesse pubblico prevedere un'età minima per il matrimonio e impedire i matrimoni con minorenni. Inoltre, risulta evidente che un divieto di contrarre matrimonio per le persone che hanno meno di sedici anni non è contrario né all'articolo 14 della Costituzione federale né all'articolo 12 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) 71, come dimostra l'opinione predominante in Svizzera e nello spazio europeo secondo cui l'età per contrarre matrimonio non si raggiunge prima dei sedici anni 72. Tuttavia, sarebbe miope concludere che in questi casi non vada rispettato il prin- cipio di proporzionalità di un'ingerenza legislativa nella libertà di matrimonio. Gli strumenti giu- ridici previsti per impedire i matrimoni con minorenni devono essere proporzionali. Alla luce delle considerazioni sulla sanatoria e sulla ponderazione degli interessi (e sulla possibilità di mantenere il matrimonio in singoli casi, cfr. n. 2.2.3 e 2.3), sarebbe altrettanto sproporzionato dichiarare nulli i matrimoni con minorenni di età inferiore ai sedici anni senza esaminare il singolo caso, ossia senza tener conto della situazione concreta degli interessati nel momento in cui viene trattato il loro caso o senza esaminare gli effetti di un annullamento forzato del matrimonio. Per questi motivi, il Consiglio federale ha rinunciato ad adottare una disposizione specifica per i matrimoni contratti con persone di età inferiore ai sedici anni. In questo modo intende preser- vare in particolare la coerenza con l'articolo 187 del Codice penale (atti sessuali con fanciulli) e il limite di età di sedici anni per i rapporti sessuali ivi disciplinato. Il diritto penale in vigore prevede che vada esaminato in ogni singolo caso se sono stati commessi atti punibili 73. Rimane tuttavia la questione dei matrimoni con persone molto giovani, ad esempio di dieci o dodici anni, sempreché tali matrimoni siano stati effettivamente autorizzati nello Stato in cui sono stati contratti 74. Il Consiglio federale ritiene che, anche in questo caso, vada presa in considerazione la situazione in cui la persona si trova oggi, tenendo presente che la priorità assoluta è quella di proteggerla e di trovare la migliore soluzione possibile alla luce delle cir- costanze concrete. La nuova causa di nullità del matrimonio per minore età può essere fatta valere fino al compimento del venticinquesimo anno di età, ma vi sono strumenti sufficienti e appropriati per gestire in maniera adeguata la situazione anche dopo i venticinque anni (cfr. n. 2.2.3). Supponiamo ad esempio che una ragazza si sia sposata a dodici anni e che oggi, all'età di 35 anni, si sia trasferita in Svizzera. Ha tre figli, si è adattata alla situazione e vuole mantenere il vincolo matrimoniale. Il principio secondo cui non bisogna interferire in modo sproporzionato nei nuclei familiari esistenti si applica anche in questo caso. Nonostante ciò equivalga a legittimare a posteriori un matrimonio gravemente viziato secondo il senso di

Art. 11 cpv. 1 Cost. e art. 3 Convenzione ONU sui diritti del fanciullo. Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, entrata in vigore per la Svizzera il 28 novembre 1974, RS 0.101. BREITENMOSER, Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, n. 107 segg. ad art. 12; cfr. an- che la perizia dell'ISDC, pag. 34 con ulteriori riferimenti. Gran parte della dottrina parte addirittura dal presupposto che questa disposizione non sia applicabile quando il matrimonio è già stato celebrato: cfr. MAIER, Basler Kommentar, n. 30 ad art. 187. Gli atti sessuali commessi prima del matrimonio, non sono punibili se la differenza di età tra le persone coinvolte non supera i tre anni (art. 187 n. 2 CP). Se la vittima ha contratto con il colpevole matrimonio o un'unione domestica registrata, l'autorità competente può prescindere dalla pena (art. 187 n. 3 CP). Nel disegno in sospeso relativo all'oggetto 18.043 «Armonizzazione delle pene e adeguamento del diritto penale ac- cessorio alla nuova disciplina delle sanzioni. Oggetto 3: Legge federale sulla revisione del diritto penale in materia ses- suale» si propone tuttavia di abrogare questa disposizione. Il progetto preliminare è stato posto in consultazione fino al 10 maggio 2021: www.fedlex.admin.ch > Procedure di consultazione > Procedure di consultazione concluse > Parl. Per gli atti sessuali commessi all'estero prima del matrimonio, il limite di età è di 14 anni ai sensi dell'articolo 5 capoverso 1 lettera b CP. A seconda di quando è stato commesso l'atto sessuale prematrimoniale, il reato è già prescritto (art. 97 e 101 CP). L'annullamento di un matrimonio per incapacità di discernimento (art. 105 n. 2 CC) richiede invece che l'interessato sia inca- pace di discernimento in modo permanente, GEISER, Basler Kommentar, n. 10 ad art. 105.

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giustizia svizzero, non sarebbe opportuno in questo caso ammettere una causa di nullità as- soluta. D'altro canto, se la persona non vuole più mantenere l'unione, può sempre sostenere che si è trattato di un matrimonio forzato (art. 105 n. 5 CC). Va evidenziato che quanto più giovane era una persona al momento del matrimonio tanto più facile risulta provare la costri- zione sia per la persona in questione sia per le autorità legittimate a promuovere l'azione di nullità. In questo caso, le autorità competenti devono comunque esaminare accuratamente se si tratta di un matrimonio forzato (art. 105 n. 5 CC). Infine, per porre fine al matrimonio resta l’opzione del divorzio.

2.5 Questioni di carattere procedurale

2.5.1 Aspetti generali

All’azione di nullità del matrimonio si applicano per analogia le disposizioni sulla procedura dell’azione di divorzio (art. 294 Codice di procedura civile, CPC 75). Fino ad oggi, in Svizzera sono state svolte pochissime procedure di nullità del matrimonio per minore età. La valutazione effettuata nell'ambito del rapporto del Consiglio federale ha indivi- duato appena dieci procedure giudiziarie basate sull'articolo 105 numero 6 CC 76 per il periodo dal 1° luglio 2013 al 31 dicembre 2017. È tuttavia prevedibile che tali procedure aumenteranno in seguito alla modifica dell'età per la sanatoria. Per questo motivo, di seguito sono brevemente illustrare alcune particolarità delle due procedure (azione di divorzio e azione di nullità), anche se il Consiglio federale non ritiene necessario introdurre adeguamenti a tale proposito.

2.5.2 Udienza di conciliazione

L'udienza di conciliazione è la prima tappa della procedura di divorzio. Le sentenze di proce- dimenti di casi di matrimonio con minorenni consultate in vista della stesura del rapporto di valutazione hanno rivelato che alcuni giudici rinunciano all'udienza di conciliazione. Lo scopo dell'udienza di conciliazione nella procedura di divorzio è da un lato quello di verifi- care se sussiste il motivo di divorzio e, dall'altro, quello di conseguire un'intesa fra i coniugi in merito alle conseguenze del divorzio (art. 291 CPC). Se il motivo di divorzio non è oggettiva- mente provato, i coniugi possono comunque accordarsi in merito al divorzio ed eventualmente anche sulle sue conseguenze 77. Nel caso di una procedura di annullamento del matrimonio per minore età, la situazione è diversa in quanto le parti non possono accordarsi sull'annullamento. Anche nel caso in cui entrambi i coniugi chiedano l'annullamento del matrimonio, il giudice deve accertare d'ufficio che le condizioni siano soddisfatte (art. 277 cpv. 3 CPC). Non è prevista l'acquiescenza dell'a- zione di nullità del matrimonio 78. Di conseguenza, il giudice ha il compito di accertare se sus- siste la causa di nullità del matrimonio per minore età. Si tratta di un compito che può rivelarsi complesso e molto delicato, soprattutto quando si soppesano gli interessi o si deve determi- nare la libera volontà degli interessati. Come già detto più volte, i coniugi si trovano spesso in un rapporto di dipendenza dalla famiglia o addirittura sotto pressione, per cui è importante che il giudice li interroghi separatamente. Anche se i coniugi non si trovavano effettivamente in una situazione di costrizione al momento del matrimonio, può essere comunque problematico per

75 RS 272 RÜEFLI, Evaluationsbericht Vatter, riassunto, pag. III. FANKHAUSER, FamKomm Anhang ZPO, n. 4 segg. ad art. 291; SPYCHER, Berner Kommentar, n. 20 ad art. 291. GEISER, Basler Kommentar, n. 13 ad art. 106.

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la persona coniugatasi da minorenne esprimersi liberamente in presenza del coniuge. Gli ef- fetti di un'eventuale sentenza di nullità del matrimonio, analoghi agli effetti del divorzio (art. 109 cpv. 2 CC; cfr. n. 1.2.5), vanno chiariti solo in un secondo momento. Data la situazione particolare, tenere un'udienza di conciliazione si rivela poco sensato per la maggior parte dei matrimoni con minorenni. Poiché le disposizioni che regolano la procedura di divorzio si applicano solo per analogia (art. 294 CPC), rinunciare all'udienza di conciliazione è quindi già possibile in base al diritto vigente. Non sono quindi necessarie modifiche legisla- tive.

2.5.3 Spese giudiziarie

La ripartizione delle spese giudiziarie merita particolare attenzione. Va notato a questo propo- sito che secondo l'articolo 106 CC l'azione deve essere promossa d'ufficio (cfr. n. 1.2.4 per la procedura dettagliata). Indipendentemente dalla situazione specifica e dalle possibilità di suc- cesso in sede processuale, spesso è l'autorità che promuove l'azione a essere la parte attrice, mentre i due coniugi – e quindi anche la persona che era minorenne al momento del matrimo- nio – sono la parte convenuta. La parte attrice può anche essere uno dei coniugi o qualunque altra terza persona. Tuttavia, viste le circostanze e indipendentemente dall'esito del procedi- mento, non si può quasi mai parlare di parte perdente e parte vincente. Va però notato che, in base a una disposizione di diritto internazionale, andrebbe per quanto possibile evitato di far sostenere le spese alle vittime 79. Tuttavia, data la moltitudine e la sin- golarità dei casi, sarebbe difficile includere dal punto di vista legislativo una regola generale sulle spese nel Codice di procedura civile. In questo caso, l'articolo 107 CPC, che prevede che il giudice possa in taluni casi ripartire le spese secondo equità, offre già uno spazio di manovra sufficiente per gestire le diverse situazioni. Infatti il giudice può, tra le altre cose, prescindere dai principi generali di ripartizione previsti nel Codice di procedura civile e ripartire le spese giudiziarie secondo equità se si tratta di una causa del diritto di famiglia (art. 107 cpv. 1 lett. c CPC). Ciò vale in particolare per le procedure che riguardano matrimoni con minorenni, che vengono promosse d'ufficio.

2.5.4 Nesso con l'estero

È spesso nell'ambito delle procedure di ricongiungimento familiare, quindi in contesti migratori, che le autorità si trovano di fronte a casi di matrimoni con minorenni 80. Se il coniuge residente in Svizzera desidera che il coniuge residente all'estero lo raggiunga, ma nell'esaminare la do- manda di ricongiungimento familiare le autorità competenti hanno motivo di sospettare un ma- trimonio con minorenni, la procedura è sospesa fino alla decisione delle autorità e il coniuge che si trova all'estero deve rimanervi in attesa della decisione (art. 45a della legge federale del 16 dicembre 2005 81 sugli stranieri e la loro integrazione, LStrI). Una sospensione della do- manda di ricongiungimento familiare è prevista anche nel settore dell'asilo (art. 51 cpv. 1bis e 71 cpv. 1bis della legge del 26 giugno 1998 82 sull'asilo, LAsi). Anche in questo caso il coniuge deve, a seconda delle circostanze, rimanere all'estero fino alla decisione dell'autorità compe- tente, il che spesso rallenta le procedure, compresa quella d'asilo.

L'articolo 32 della Convenzione di Istanbul (RS 0.311.35) vieta, nel caso di matrimoni forzati, di imporre alle vittime un onere finanziario eccessivo nei procedimenti civili. Oggi è possibile contrarre tale matrimonio solo all'estero; cfr. n. 1.2.5 del presente rapporto. 81 RS 142.20; cfr. anche le istruzioni e i commenti sul settore degli stranieri della Segreteria di Stato della migrazione, n. 6.14.3.2, consultabili sul sito www.sem.admin.ch > Pubblicazioni & servizi > Istruzioni e circolari > I. Settore degli stranieri > Istruzioni LStrI. 82 RS 142.31

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È quindi possibile che uno dei coniugi si trovi all'estero durante la procedura di annullamento del matrimonio per minore età. In tal caso, è necessario effettuare la notificazione all'estero tramite assistenza giudiziaria, il che può portare a ritardi. Inoltre, in queste situazioni i coniugi non possono di solito essere interrogati di persona da chi opera in seno a un'autorità giudizia- ria, il che può risultare problematico 83. In linea di principio esistono già mezzi procedurali per affrontare questo tipo di situazioni e non è ravvisabile come la situazione possa essere ulte- riormente migliorata con una revisione della legge. Ciò che conta è che le autorità coinvolte – in particolare le autorità giudiziarie – ne siano al corrente e che lo comunichino anche alle persone che conducono gli interrogatori.

2.5.5 Passaggio in giudicato

Il nuovo sistema proposto può anche portare alla situazione (certamente rara) in cui, sulla base di un'azione promossa dalle autorità, il matrimonio con una persona sedicenne che al mo- mento dell'azione ha ventun anni viene dichiarato valido perché la persona ormai maggiorenne desidera mantenere il vincolo matrimoniale. Più avanti però, prima di raggiungere il venticin- quesimo anno di età e avendo raggiunto una certa maturità, si rende conto di non voler più mantenere l'unione. Poiché la sentenza che stabilisce la validità del matrimonio è già passata in giudicato, la persona può chiedere solo la revisione della decisione (art. 328 segg. CPC) per far valere la minore età come causa di nullità del matrimonio.

2.6 Modifiche alla legge sull'unione domestica registrata

La causa di nullità del matrimonio è disciplinata anche nella legge del 18 giugno 2004 84 sull'u- nione domestica registrata (LUD). Pertanto, si rende necessario adeguare anche tale testo di legge 85, sebbene non siano noti casi corrispondenti 86.

2.7 Modifiche alla legge sugli stranieri e la loro integrazione e alla legge

sull'asilo In seguito alla riorganizzazione delle cause di nullità nel Codice civile vanno adeguati anche i relativi riferimenti nella legge sugli stranieri e la loro integrazione e nella legge sull'asilo.

2.8 Diritto transitorio

Il progetto mira a modificare l'attuale disposizione sulla causa di nullità del matrimonio per minore età al fine di fornire un sostegno più efficace alle persone coinvolte nonché di migliorare la possibilità di far dichiarare nullo un matrimonio già contratto e prolungare il periodo in cui può essere fatta valere la causa di nullità per minore età. La revisione ha quindi l'obiettivo di tutelare anche interessi pubblici. L'articolo 2 titolo finale CC stabilisce che, in caso di un inte- resse pubblico preponderante o di una nuova valutazione di una questione di importanza etica

È molto importante poter ascoltare la persona quando si effettua una ponderazione degli interessi o quando si esamina la libera volontà di un coniuge divenuto maggiorenne. 84 RS 211.231 Anche nel caso in cui in futuro in Svizzera non potranno più essere concluse nuove unioni domestiche registrate (cfr. revi- sione CC «Matrimonio per tutti»; FF 2020 8695. Il referendum contro il progetto è formalmente riuscito; www.bk.admin.ch > Diritti politici > Atti legislativi sottostanti al referendum > Indice cronologico dei referendum), la LUD rimarrà in vigore ancora per qualche tempo e deve essere quindi rivista. Inoltre, devono essere contemplate anche le unioni domestiche già regi- strate e le unioni domestiche che continuano a essere create all'estero e che devono essere riconosciute ai sensi dell'art. 65a LDIP (diritto transitorio). Rapporto di valutazione, n. 3.1.

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o sociopolitica, le norme imperative della nuova legge si applicano incondizionatamente anche ai fatti disciplinati dalla vecchia legge 87. In questo senso, deve essere espressamente previsto – anche se il fatto sussiste ancora ossia se il matrimonio continua – che tutti i matrimoni contratti con persone minorenni al momento della celebrazione, indipendentemente dal fatto che siano stati celebrati prima o dopo l'entrata in vigore delle nuove disposizioni, siano valutati secondo la nuova legge, in modo tale che un'azione vada intentata d'ufficio prima che il coniuge interessato abbia raggiunto il venticin- quesimo anno di età. Un'eccezione deve essere prevista per i coniugi il cui matrimonio è stato riconosciuto in virtù di una decisione passata in giudicato in Svizzera. Questo tipo di situazione si può riscontrare nel contesto della migrazione, ad esempio nell'ambito di una procedura di ricongiungimento familiare o di asilo accordato alla famiglia. È anche possibile che il matrimonio sia già stato iscritto nel registro dello stato civile in seguito a un evento di stato civile, come la nascita di un figlio, o perché almeno uno dei coniugi è cittadino svizzero (cfr. n. 2.2.3). Se al momento della valutazione di queste situazioni entrambi i coniugi erano già maggiorenni, il diritto in vigore non prevede la possibilità di intentare un'azione. È anche possibile che fossero ancora minorenni, ma che non fosse stata comunque intentata un'azione 88. In tutti questi casi, l'azione di nullità del matrimonio non va presentata d'ufficio a posteriori, poiché occorre preservare la fiducia nelle autorità. Si stima che il numero di matrimoni interessati da questa tipologia sia esiguo. Ciononostante, in questi casi un coniuge che non ha ancora raggiunto il venticinquesimo anno di età dovrebbe avere la possibilità di intentare un'azione prima di compiere venticinque anni. Anche se in questo modo si deroga al sistema secondo cui l’azione è principalmente intentata d'ufficio, anche al fine di proteggere e di sgravare i coniugi coinvolti, si tratta di un approccio ritenuto appropriato per il diritto transitorio che costituisce un compromesso tra la tutela della fiducia e la protezione delle persone coinvolte.

3 Commento ai singoli articoli

3.1 Modifica del Codice civile

Articolo 105, titolo marginale e frase introduttiva: Nullità d'ufficio; cause generali Il titolo dell’articolo 105 in vigore, che tra le cause di nullità del matrimonio comprende anche la minore età (n. 6), recita «Nullità assoluta» (in tedesco «Unbefristete Ungültigkeit e in fran- cese «Causes absolues»). Le cause di nullità del matrimonio di cui all'articolo 105 CC possono in linea di principio essere fatte valere in qualsiasi momento e l’azione deve essere promossa d’ufficio dall'autorità legittimata a promuoverla nel luogo di domicilio dei coniugi. Dal momento che la causa di nullità del matrimonio per minore età può essere fatta valere solo fino al rag- giungimento del diciottesimo anno di età (art. 105 n. 6 CC), e secondo l’avamprogetto fino al compimento del venticinquesimo anno di età (art. 105a capoverso 3 AP-CC), non è adeguato utilizzare l'espressione nullità assoluta. Lo stesso vale per il tedesco unbefristete Ungültigkeit e per il francese causes absolues. Considerata la particolarità dell'articolo 106 capoverso 1 CC, secondo cui l’azione è promossa d’ufficio dall’autorità cantonale competente al domicilio dei coniugi, il titolo marginale nullità assoluta è sostituito con nullità d'ufficio. In questo modo viene marcata la contrapposizione con le cause di nullità relativa di cui all'articolo 107 CC, che possono essere fatte valere soltanto dal coniuge interessato. Il titolo marginale dell'articolo 107 CC è pertanto modificato con nullità su domanda.

SCHWANDER, Aktuelle juristische Praxis, pag. 1581. Ad esempio perché il coniuge in questione aveva quasi diciotto anni.

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La nuova designazione nullità d'ufficio non preclude naturalmente a qualsiasi interessato – compreso uno dei coniugi – la possibilità di proporre un'azione di nullità del matrimonio (art. 106 cpv. 1 CC). L'avamprogetto non modifica il sistema attuale. L'introduzione del nuovo articolo 105a AP-CC implica che le altre cause di nullità del matrimo- nio previste all'articolo 105 CC siano ora indicate come cause generali. La frase introduttiva è adattata di conseguenza in modo da garantire il parallelismo tra le due disposizioni (art. 105 CC e art. 105a AP-CC). In francese, ricorrendo ai termini annulation, cause d’annulation e action en annulation nelle varie disposizioni riviste viene chiarito che per tutte le cause di nullità del matrimonio non si tratta di una nullità ex lege, ma di una nullità che deve essere dichiarata dal giudice (cfr. n. 1.2.5). Il termine nullité rimane in alcune disposizioni non oggetto della presente revisione, in quanto non è considerato sbagliato. Nel tedesco il termine «Ungültigkeit» invece di «Nich- tigkeit» produce lo stesso effetto 89. Nel testo italiano si continua a utilizzare il termine nullità.

Articolo 105a: Matrimonio con minorenni Capoverso 1 Il capoverso 1 stabilisce il principio secondo cui il giudice dichiara il matrimonio nullo se al momento della celebrazione uno degli sposi era minorenne (art. 105 CC secondo il sistema attuale). La legge sancisce anche esplicitamente che l'età determinante in questo caso è quella al momento della celebrazione del matrimonio. Il matrimonio è dichiarato nullo nel caso in cui almeno uno dei coniugi era minorenne al momento della celebrazione.

Capoverso 2 Occorre partire dal principio che un matrimonio contratto quando almeno uno dei coniugi era minorenne va considerato nullo secondo l'interpretazione generale del diritto e deve essere annullato dal giudice. In altre parole, l’annullamento costituisce la regola. In via eccezionale, nei casi disciplinati ai numeri 1 e 2, il giudice può concludere che il matrimonio va mantenuto respingendo l'azione di nullità.

Numero 1 Se il coniuge che era minorenne al momento della celebrazione del matrimonio è ancora mi- norenne al momento del procedimento dinanzi al giudice civile e al momento della sentenza, il giudice civile deve dichiarare il matrimonio valido (art. 106 e 109 CC) se interessi preponde- ranti del coniuge impongono il proseguimento del matrimonio. Se invece l'interessato ha rag- giunto la maggiore età al momento della sentenza, allora si applica quanto disposto al nu- mero 2. Conformemente al diritto vigente, nella ponderazione il giudice deve soppesare gli interessi in gioco nel singolo caso e rinunciare a dichiarare nullo il matrimonio se l'interesse del minorenne a mantenere l'unione prevale sull'interesse alla protezione conferita dall'articolo 105a AP-CC. Oltre all’interesse pubblico (interesse generale di protezione del minorenne dai matrimoni e lotta ai matrimoni forzati), occorre anche prendere in considerazione l’interesse della vittima a beneficiare della protezione. Tale interesse dipende dalle circostanze del singolo caso, come per esempio il numero di anni che separano il coniuge minorenne dalla maggiore età, la sua maturità individuale e la differenza di età tra i coniugi. La ponderazione deve inoltre tenere

GEISER, Basler Kommentar, n. 1 ad art. 105.

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conto delle circostanze particolari che inducono il coniuge minorenne a voler mantenere il ma- trimonio, come una gravidanza o la presenza di un figlio 90. È stato giustamente sottolineato che tali fattori da soli non possono giustificare il mantenimento del vincolo matrimoniale. La nuova risoluzione 2233 del Consiglio d'Europa 91 segue la stessa linea: i commenti esplicativi riportano che la gravidanza non va considerata come una ragione per proseguire il matrimo- nio 92. Tuttavia, affinché un esame globale porti alla validità del matrimonio, è necessario che il coniuge minorenne esprima la sua libera volontà di mantenere il vincolo matrimoniale. Que- sta libera volontà va accertata accuratamente e deve risultare chiaro che si tratta di una scelta volontaria, dato che vi è il rischio che il coniuge minorenne sia messo sotto pressione. Se una persona è ancora molto giovane al momento dell’esame del caso – come detto, si sta discutendo una soglia di sedici anni (cfr. n. 2.4.2) – nella maggior parte dei casi il giudice considererà che è nell'interesse del minorenne non continuare il matrimonio. In generale, però, è importante che la ponderazione degli interessi tenga sistematicamente conto di tutte le cir- costanze rilevanti, poiché l'obiettivo è sempre quello di proteggere le persone interessate. Nel caso di un matrimonio che coinvolge una persona molto giovane, l'autorità legittimata a pro- muovere l'azione deve esaminare attentamente se si tratta di un matrimonio forzato e in quel caso fare valere la causa di nullità corrispondente. Nella ponderazione degli interessi si può immaginare, ad esempio, la seguente situazione fa- vorevole al proseguimento del matrimonio. Una coppia si sposa all'estero, la moglie ha 16 anni e il marito 29. Al momento dell'esame del caso da parte del tribunale svizzero, quando viene promossa l'azione o quando viene emessa la sentenza, la moglie ha 17 anni ed è quindi an- cora minorenne. I due coniugi sostengono che si sono sposati per amore senza essere stati costretti a farlo. Il giudice ritiene tali allegazioni credibili. I coniugi hanno già avuto un figlio che ha appena un anno. Lo statuto di soggiorno della moglie in Svizzera era già garantito prima del matrimonio, mentre quello del marito sarebbe compromesso se il matrimonio fosse dichia- rato nullo. Se il giudice prende in considerazione anche la relazione del padre con il figlio della coppia e tutte le circostanze del caso (matrimonio per amore), la ponderazione degli interessi in questo caso può giustificare la continuazione del matrimonio. Occorre anche prendere in considerazione la situazione a volte molto particolare dei rifugiati. All'estero sono stati segnalati casi in cui una moglie minorenne è stata separata dal marito sebbene non vi fossero prove che il matrimonio fosse contrario agli interessi della moglie, né dubbi sulla capacità dei due coniugi di crescere un eventuale figlio comune. In separazioni simili in un contesto migratorio, in cui la moglie viene successivamente lasciata sola in un campo profughi, sono stati osservati nelle persone coinvolte stati depressivi ed effetti psicoso- ciali negativi che talvolta hanno portato a tentativi di suicidio 93. Pertanto, ogni singolo caso deve sempre essere valutato attentamente per determinare se gli interessi e la protezione delle persone coinvolte impongono il proseguimento o l'annullamento del matrimonio. Come già indicato dal Consiglio federale nel rapporto di valutazione 94, è importante che la ponderazione degli interessi sia effettuata esclusivamente dal giudice civile competente. Ciò è esplicitato anche dalla frase introduttiva del capoverso 2, che fa riferimento alla decisione del giudice. Secondo la procedura per dichiarare nullo il matrimonio (cfr. n. 1.2.4), l'azione deve essere promossa dall'autorità legittimata a promuoverla. A seconda del Cantone, questo compito è assegnato al pubblico ministero, a un'unità amministrativa o a un Comune. Tuttavia, l'autorità ha solo il compito di promuovere l'azione quando si trova di fronte a un matrimonio con un minorenne ai sensi dell'articolo 105a AP-CC. Non deve soppesare gli interessi; per non

Messaggio sui matrimoni forzati (FF 2011 1987, 2018). Risoluzione 2233 del Consiglio d'Europa del 28 giugno 2018 «Forced marriage in Europe». Rapporto dell'11 giugno 2018 relativo alla risoluzione 2233, Doc. 14574, n. 31. MAX-PLANCK-INSTITUT, Frühehe, pag. 771 seg. Rapporto di valutazione, n. 4.4.3.

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pregiudicare una decisione, il compito di effettuare la ponderazione degli interessi spetta esclu- sivamente al giudice civile competente 95. Questo compito è quindi chiaramente assegnato ex lege al giudice. Quest’ultimo ha infatti l'esperienza necessaria per interrogare separatamente le persone coinvolte e per soppesare gli interessi in gioco anche nel caso di situazioni difficili o di violenza.

Numero 2 Se gli interessati sono già maggiorenni quando viene promossa l'azione o se raggiungono la maggiore età durante il procedimento civile, la dichiarazione della loro libera volontà dinanzi al giudice è decisiva per determinare se il matrimonio va mantenuto. Una volta raggiunta la maggiore età, potrebbero sposarsi senza problemi anche in Svizzera. Per questo motivo, le autorità non devono procedere a una ponderazione degli interessi quando i coniugi hanno raggiunto l'età per contrarre matrimonio. In questi casi è invece molto più importante garantire il rispetto del diritto all'autodeterminazione in materia di matrimonio e, di conseguenza, del libero arbitrio dei coniugi. È decisiva la volontà della persona che era minorenne al momento della celebrazione del matrimonio di mantenere il vincolo matrimoniale. Il coniuge maggio- renne al momento della celebrazione, può eventualmente chiedere il divorzio. Se invece en- trambi i coniugi erano minorenni al momento del matrimonio e ora hanno raggiunto la maggiore età, ma non hanno ancora compiuto venticinque anni, il matrimonio deve essere annullato, a meno che entrambi non dichiarino dinanzi al giudice la loro libera volontà di mantenere l'u- nione. Se uno dei coniugi non lo fa, il matrimonio deve essere dichiarato nullo. È anche importante in questo caso che il giudice, e non l'autorità legittimata a promuovere l'azione, verifichi che le dichiarazioni fatte nel corso del procedimento giudiziario corrispondano effettivamente alla libera volontà del coniuge in questione 96. Dato che le persone coinvolte possono essere influenzate da familiari stretti o essere vittime di pressioni e minacce, è ne- cessario che le parti siano ascoltate separatamente dal giudice. Tuttavia, ciò richiede una maggiore consapevolezza e preparazione dei giudici, che in futuro si troveranno ad affrontare più spesso questo tipo di situazioni. In tale contesto possono ad esempio essere offerti pro- grammi di informazione specifici per sostenerli.

Capoverso 3 Il capoverso 3 stabilisce l'età fino alla quale è applicabile la causa di nullità del matrimonio per minore età. Non appena la persona che era minorenne al momento del matrimonio raggiunge i venticinque anni, la causa di nullità per minore età decade e non è più possibile appellarvisi. Da quel momento in poi, la causa di nullità si considera sanata. La disposizione non esclude tuttavia la possibilità di dichiarare un matrimonio nullo per minore età in una procedura di an- nullamento avviata prima che il coniuge raggiungesse il venticinquesimo anno di età (art. 106 cpv. 3 AP-CC) anche se il coniuge in questione compie venticinque anni nel corso della pro- cedura. Se entrambi i coniugi erano minorenni al momento del matrimonio, la causa di nullità si applica a entrambi. In altre parole, se uno dei coniugi ha venticinque anni, ma l'altro no, la causa di nullità per minore età può ancora essere fatta valere. Occorre infine ricordare che le altre cause di nullità – in particolare il matrimonio forzato di cui all'articolo 105 n. 5 CC – possono essere fatte valere in ogni circostanza sia prima che dopo il raggiungimento del venticinquesimo anno di età. In particolare, se il coniuge minorenne al

Cfr. rapporto di valutazione, n. 4.4.3. Cfr. al riguardo i commenti al n. 1 e il rapporto di valutazione, n. 4.4.3.

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momento dell'unione è stato effettivamente costretto a sposarsi e s’intende perseguire penal- mente i colpevoli 97, va presentata un'azione sulla base dell'articolo 105 numero 5 CC. Va no- tato che la causa di nullità del matrimonio per costrizione può essere fatta valere anche dopo il raggiungimento del venticinquesimo anno di età se si sospetta che si tratti di un matrimonio forzato. Nel caso di un matrimonio con una persona molto giovane, le autorità devono quindi esaminare attentamente se si tratta di un matrimonio forzato e, in caso affermativo, promuo- vere un'azione di nullità per costrizione.

Art. 106, titolo marginale, cpv. 1 (primo periodo) e 3: Azione La nullità d'ufficio è regolata in due disposizioni (art. 105 e 105a AP-CC). Il primo periodo del capoverso 1, che disciplina l'azione, è stato adattato sul piano redazionale per renderlo più comprensibile. Il capoverso 3 è completato da un periodo che precisa che un'azione di nullità per minore età di un coniuge al momento della celebrazione del matrimonio (art. 105a AP-CC) può essere presentata solo prima che il coniuge in questione abbia compiuto il venticinquesimo anno di età. È pertanto determinante la pendenza della causa (art. 62 CPC). È quindi possibile pro- muovere un'azione solo prima che il coniuge in questione abbia raggiunto il venticinquesimo anno di età.

Art. 107, titolo marginale: Nullità su domanda Parallelamente alla modifica del titolo marginale dell'articolo 105 AP-CC, è stato riformulato anche il titolo marginale dell'articolo 107 AP-CC da nullità relativa (befristete Ungültigkeit in tedesco e causes relatives in francese) a nullità su domanda.

Art. 108 cpv. 1: Azione Questa disposizione riguarda la possibilità di promuovere un'azione in presenza di una delle cause di nullità di cui all'articolo 107 AP-CC, quindi la nullità su domanda. La modifica riguarda la cancellazione di «o sono cessati gli effetti della minaccia». Prima dell'entrata in vigore della legge federale sulle misure contro i matrimoni forzati, la causa di nullità del matrimonio forzato era disciplinata tra le cause di nullità relativa (art. 107 cpv. 4 aCC). Lo stralcio di questa dispo- sizione a partire dal 1° luglio 2013 ha reso superflua la summenzionata parte del periodo dell'articolo 108 capoverso 1 CC, che è pertanto cancellata con la presente revisione.

Articolo 7bis titolo finale: Nullità del matrimonio con minorenni In linea di principio, qualsiasi matrimonio di una persona che al momento della celebrazione era minorenne e che non ha ancora compiuto venticinque anni al momento dell'entrata in vi- gore della presente revisione è retto dal nuovo diritto e dalla nuova causa di nullità del matri- monio di cui all'articolo 105a AP-CC, indipendentemente dal fatto che il matrimonio sia stato contratto prima o dopo l'entrata in vigore della revisione. Un'eccezione è tuttavia prevista per i matrimoni che sono già stati riconosciuti dalle autorità svizzere, ad esempio nel quadro di una procedura di diritto migratorio (valutazione della do- manda di ricongiungimento familiare o di asilo accordato alla famiglia). Le autorità competenti hanno riconosciuto il matrimonio conferendo i relativi diritti ai coniugi. Lo stesso vale quando

L'art. 66a cpv. 1 lett. g CP in questo caso prevede l'espulsione obbligatoria dal territorio svizzero.

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la validità dell'unione è già stata stabilita dalle autorità di stato civile competenti durante la registrazione delle persone nel registro dello stato civile. In questo caso, la legittima fiducia degli interessati nelle autorità prevale su un esame d’ufficio a posteriori della validità del ma- trimonio. Tuttavia, per dare agli interessati la possibilità di appellarsi alla causa di nullità del matrimonio per minore età, l'avamprogetto prevede il diritto d’azione fino al raggiungimento del venticinquesimo anno di età solo per il coniuge minorenne al momento della celebrazione del matrimonio. Questa regola si applica se l'azione di nullità non era più possibile secondo il vecchio diritto, perché l'interessato era già maggiorenne o perché si è rinunciato a promuovere un'azione anche se l'interessato era ancora minorenne al momento del contatto con le autorità. È irrile- vante quali siano state le ragioni di un'eventuale rinuncia all'azione. Tuttavia, se in una procedura di nullità del matrimonio promossa sulla base dell'articolo 105 capoverso 6 CC il giudice conclude, con decisione passata in giudicato, che il matrimonio deve proseguire, occorre ricordare che la protezione giuridica è unica e durevole, indipendente- mente dalle motivazioni addotte. È possibile riconsiderare la decisione nel quadro limitato di una revisione (art. 328 e segg. CPC). Altrimenti, per porre fine al matrimonio, resta l’opzione del divorzio. Tuttavia, data la quasi totale assenza di sentenze fino ad oggi, è fortemente pro- babile che questi casi siano molto sporadici. La nuova causa di nullità si applica alle procedure pendenti dinanzi al giudice di prima e di seconda istanza.

Articolo 7a, titolo marginale In seguito all'aggiunta della nuova disposizione transitoria (art. 7bis tit. fin. CC), è necessario riformulare il titolo marginale dell'articolo 7a.

3.2 Modifica della legge federale sugli stranieri e la loro integrazione

Art. 45a, primo periodo, e 85 cpv. 8, primo periodo È stato adeguato il rimando all'articolo 105 numero 6 CC.

3.3 Modifica della legge sull’asilo

Art. 51 cpv. 1bis, primo periodo, e 71 cpv. 1bis, primo periodo È stato adeguato il rimando all'articolo 105 numero 6 CC.

3.4 Modifica della legge sull’unione domestica registrata

Art. 9, 9a, 9b, 10 e 37b Gli adeguamenti delle disposizioni della legge sull'unione domestica registrata (LUD) corri- spondono alle modifiche proposte agli articoli 105, 105a, 106 capoversi 1 e 3, e 107 AP-CC nonché 7bis del titolo finale AP-CC. Si può quindi fare riferimento ai commenti di cui sopra. Anche se finora non sono state segnalate unioni domestiche con minorenni, per ragioni di coerenza è necessario adattare le corrispondenti disposizioni della LUD. Concerne soltanto il testo francese: all'articolo 9 lettera c è stata apportata una modifica reda- zionale.

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4 Ripercussioni

4.1 Ripercussioni per la Confederazione

Il presente avamprogetto non comporta alcuna ripercussione finanziaria o sull’effettivo del per- sonale per la Confederazione.

4.2 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni, per le città, gli agglomerati e le

regioni di montagna Gli adeguamenti circa la causa di nullità del matrimonio per minore età porteranno a un au- mento del numero di procedure di annullamento del matrimonio nei Cantoni a causa dell'am- pliamento del campo di applicazione della disposizione. Si prevede quindi un aumento del numero di matrimoni dichiarati nulli, con un conseguente aumento dell'onere amministrativo per le autorità tenute a fornire informazioni (in particolare le autorità competenti in materia di migrazione e gli uffici di stato civile), per le autorità legittimate a promuovere l'azione e per i giudici civili. Tuttavia, risulta difficile stimare quanto la revisione inciderà sul carico di lavoro di queste autorità, in particolare dei giudici.

4.3 Ripercussioni sull’economia

L'avamprogetto non ha ripercussioni sull’economia.

4.4 Ripercussioni sulla società

Le misure per prevenire i matrimoni con minorenni e per facilitare il loro scioglimento, così come la maggiore tutela dei minorenni coinvolti, si ripercuotono positivamente sulla società. Aumentano ad esempio le opportunità formative delle persone coinvolte. Poiché il problema dei matrimoni con minorenni riguarda soprattutto le ragazze e le donne molto giovani (cfr. n. 1.2.3 e le indicazioni corrispondenti), con ogni probabilità la presente revisione toccherà principalmente loro e quindi saranno loro a beneficiare maggiormente degli effetti positivi menzionati. Le misure contro i matrimoni con minorenni rafforzano pertanto in- direttamente anche l'uguaglianza tra donna e uomo.

5 Aspetti giuridici

5.1 Costituzionalità

Il progetto si basa sull'articolo 122 capoverso 1 Cost., il quale stabilisce che la legislazione nel campo del diritto civile compete alla Confederazione. La costituzionalità è garantita dalla possibilità della sanatoria e dalla possibilità di mantenere il matrimonio in singoli casi, entrambe previste dall’avamprogetto (cfr. n. 2.2.3 e 2.3).

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5.2 Compatibilità con l'accordo sulla libera circolazione delle persone

5.2.1 Nullità di matrimoni contratti con minorenni

Come spiegato dal Consiglio federale nel 2011 98, alcune regolamentazioni di diritto privato possono pregiudicare i diritti alla libera circolazione previsti dall'Accordo del 21 giugno 1999 99 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone (ALC) e dalla Convenzione del 4 gennaio 1960 100 istituiva dell'Associazione europea di libero scambio (AELS). Ciò si verifica in partico- lare quando la Svizzera dichiara nullo un matrimonio concluso o riconosciuto da uno Stato dell'UE o dell'AELS. La dichiarazione di nullità comporta infatti la perdita del diritto di soggiorno del coniuge ai sensi dell'articolo 7 ALC e dell’articolo 3 dell'allegato I ALC (e dell’art. 7 alle- gato K AELS nonché dell'art. 3 allegato K appendice 1 AELS). L'esistenza di un interesse pub- blico preponderante può tuttavia giustificare il divieto sostanziale di contrarre matrimoni con minorenni, a condizione che l'annullamento di tali matrimoni non costituisca una misura spro- porzionata. È quindi necessario effettuare sempre una ponderazione degli interessi, valutando «se il minorenne ha soltanto un debole interesse alla protezione perché è ormai quasi mag- giorenne o perché è molto maturo». Occorre inoltre tenere conto di «altre circostanze che militano per il mantenimento del matrimonio». In queste condizioni, nel 2011, l'articolo 105 numero 6 CC, anche se comporta alcune restrizioni alla libera circolazione delle persone, è stato considerato compatibile con l'ALC e l'AELS, poiché lascia alle autorità un margine di manovra sufficiente per effettuare la ponderazione degli interessi. L'articolo 105a AP-CC sostituisce l'articolo 105 numero 6 CC. Questa nuova disposizione per- mette al giudice di dichiarare nullo un matrimonio contratto con un minorenne anche se i co- niugi sono diventati maggiorenni (fino al compimento del venticinquesimo anno di età) al mo- mento della loro entrata in Svizzera e della loro subordinazione al diritto svizzero. Poiché non si applica più soltanto ai minorenni, ma anche a chi è ormai diventato maggiorenne, il nuovo art. 105a AP-CC limita i diritti dei cittadini dell'UE e dell'AELS in misura maggiore rispetto alla disposizione attuale. Per le persone che rientrano nel campo d'applicazione dell'ALC e dell'AELS, l'annullamento del matrimonio di coniugi che hanno già raggiunto la maggiore età o che diventano maggio- renni nel corso del procedimento civile è, come in tutti gli altri casi, possibile soltanto se l'arti- colo 105a capoverso 2 numero 2 AP-CC non trova applicazione: una volta che entrambi i co- niugi sono maggiorenni, il giudice può annullare il matrimonio solo se il coniuge che era mino- renne al momento della celebrazione del matrimonio e che nel frattempo è divenuto maggio- renne dichiara (prima di compiere venticinque anni) di non voler mantenere il vincolo matrimo- niale o se si tratta di un matrimonio forzato ai sensi dell'articolo 105 capoverso 5 CC.

5.2.2 Sospensione della procedura di autorizzazione al ricongiungimento

familiare con il coniuge L'articolo 45a LStrI prevede la sospensione della domanda di ricongiungimento familiare con il coniuge fino alla decisione del giudice civile se questi rileva indizi di una causa di nullità conformemente all’articolo 105 numero 5 o 6 CC. Il riveduto articolo 45a LStrI rimanda all'arti- colo 105a CC e si applica anche al ricongiungimento di un coniuge straniero che ha contratto matrimonio quando era minorenne ma che durante la procedura di ricongiungimento familiare è ormai maggiorenne.

Messaggio sui matrimoni forzati (FF 2011 1987, 2028). 99 RS 0.142.112.681 100 RS 0.632.31

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Il ricongiungimento familiare di cittadini UE/AELS è sostanzialmente retto dall'ALC o dalla Con- venzione AELS. La LStrI si applica ai cittadini UE/AELS solo nei casi in cui l'ALC o la Conven- zione AELS non contengono disposizioni derogatorie (art. 2 cpv. 2 e 3 LStrI). L'applicazione dell'articolo 45a LStrI ai familiari di cittadini UE/AELS sulla base dell'articolo 2 capoversi 2 e 3 LStrI è quindi controversa. Non è tuttavia incompatibile con l'ALC e la Conven- zione AELS, in quanto è possibile l’applicazione conforme a tali accordi. L'articolo 45a LStrI può essere applicato in combinato disposto con l'articolo 17 capoverso 2 LStrI. Quest'ultima disposizione permette all'autorità cantonale competente di autorizzare lo straniero a rimanere in Svizzera durante la procedura di concessione del permesso di soggiorno, quindi anche du- rante la procedura di cui all'articolo 105a AP-CC, se è manifesto che le condizioni d'ammis- sione saranno adempite. È inoltre possibile invocare il principio della proporzionalità e rinun- ciare alla sospensione della procedura di autorizzazione al ricongiungimento familiare fino alla sentenza che conferma la validità del matrimonio. Per garantire l'applicazione conforme all'ALC e alla Convenzione AELS, si deve partire dal presupposto che le autorità cantonali debbano autorizzare i cittadini UE/AELS aventi diritto secondo l'ALC e la Convenzione AELS a soggiornare in Svizzera per la durata della procedura di cui all'articolo 105a AP-CC. Sebbene questo diritto di soggiorno sia provvisorio (finché il giudice non esamina la validità del matrimonio), gli altri diritti previsti dall'ALC e dalla Conven- zione AELS devono essere garantiti ai coniugi per la durata della procedura, in particolare il diritto a esercitare un'attività lucrativa in Svizzera (art. 3 par. 5 allegato I ALC e art. 3 par. 5 allegato K appendice 1 Convenzione AELS) nonché il diritto alla parità di trattamento in termini di vantaggi sociali (art. 9 par. 2 allegato I ALC e art. 9 par. 2 allegato K appendice 1 Conven- zione AELS).

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Appendice: diritto comparato In vista della pubblicazione del rapporto del Consiglio federale, l'UFG ha incaricato l'Istituto svizzero di diritto comparato (ISDC) di effettuare un'analisi esaustiva di diritto comparato sui matrimoni forzati e i matrimoni con minorenni. L'analisi si è concentrata in particolare sulle disposizioni applicabili alle persone che erano minorenni al momento del matrimonio 101. So- stanzialmente si può fare riferimento a quest'analisi, tenendo conto dei seguenti aggiorna- menti. A livello internazionale, l'analisi va integrata con la nuova risoluzione 2233 del 2018 del Con- siglio d'Europa 102, che definisce il matrimonio tra persone di età inferiore ai diciotto anni come una forma di matrimonio forzato (n. 3), invitando al contempo (come già nella risoluzione 1468) gli Stati a portare a diciotto anni l'età per contrarre matrimonio. La nuova risoluzione racco- manda di considerare il matrimonio con un minorenne come una forma di matrimonio forzato. Le spiegazioni relative agli ordinamenti giuridici della Germania e dei Paesi Bassi possono essere integrate come segue. In Germania, va notato che la Corte costituzionale (Bundesverfassungsgericht) è stata chia- mata a esaminare la questione se un matrimonio contratto con un minorenne che, secondo il diritto straniero, ha però raggiunto l'età per contrarre matrimonio possa, senza esaminare il caso, essere classificato come «Nichtehe» (matrimonio inesistente) secondo il diritto tedesco qualora il minorenne non avesse ancora sedici anni al momento della celebrazione. La deci- sione è ancora in sospeso. In un parere e in un confronto giuridico redatto su richiesta della Corte Costituzionale, il Max-Planck-Institut ha concluso che la normativa in Germania è pro- blematica dal punto di vista del diritto comparato e va classificata come relativamente severa. Nessun altro ordinamento giuridico non prevede l'esame del singolo caso, la possibilità di una sanatoria o una procedura ad hoc 103. Nel frattempo, il governo tedesco ha anche valutato la legge sulla lotta ai matrimoni precoci, entrata in vigore il 22 luglio 2017. In una prima conclu- sione, osserva che l'annullamento giudiziario e l'invalidità dei matrimoni con minorenni hanno poco impatto pratico in Germania e che l'effetto deterrente voluto dalla legge esplica l’effetto auspicato solo sulle persone che vivono in Germania. La possibilità prevista dal diritto tedesco di sciogliere i matrimoni con minorenni ha poco effetto sui matrimoni validamente conclusi all'estero, poiché il divieto di contrarre tali matrimoni e, di conseguenza, l'invalidità di tali unioni non possono impedire la loro celebrazione all'estero. Per combattere efficacemente i matri- moni precoci, non basta proibirli e invalidarli per legge, ma è necessario un cambiamento so- ciale e giuridico nel Paese di origine. Solo attraverso una sensibilizzazione attiva e mirata è possibile contrastare questo fenomeno, figlio spesso di meccanismi familiari profondamente radicati. Alcuni tribunali hanno espresso preoccupazioni per la mancanza di una valutazione dell'adeguatezza e del singolo caso, ritenendo che i minorenni non possano essere protetti efficacemente senza una valutazione del singolo caso che si concentri sul bene del mino- renne 104. Tuttavia, non sarà proposto alcuna modifica fino alla decisione della Corte Costitu- zionale federale tedesca. Nei Paesi Bassi è in corso un progetto legislativo sui matrimoni forzati. In questo contesto s’intende migliorare le possibilità di liberarsi anche da un matrimonio religioso. Va notato qui che, secondo le disposizioni di diritto internazionale privato in vigore nei Paesi Bassi, i matri- moni con persone di età inferiore ai diciotto anni non sono riconosciuti, ma che il vizio è sanato a partire dai diciotto anni. Nei Paesi Bassi si discute attualmente se al coniuge minorenne

Rapporto di valutazione, allegato. Per maggiori informazioni sul diritto internazionale nonché sui singoli Stati si rimanda alla perizia dell'ISDC. Risoluzione 2233 del Consiglio d'Europa del 28 giugno 2018 «Forced marriage in Europe». MAX-PLANCK-INSTITUT, Frühehe, pag. 781. Analisi generale della valutazione della legge sulla lotta ai matrimoni precoci, pag. 8 segg. consultabile sul sito www.bmjv.de >Service >Aktuelle Gesetzgebungsverfahren > Gesetz zur Bekämpfung von Kinderehen.

Rapporto esplicativo revisione del Codice civile svizzero (Misure contro i matrimoni con minorenni)

possa essere in ogni caso negato il diritto al ricongiungimento familiare o se sia necessario un esame del singolo caso. Il fatto che il coniuge minorenne venga lasciato solo è infatti visto come un problema dal punto di vista sia della protezione della famiglia sia del bene del mi- nore 105. Rimane aperta anche la questione di una possibile modifica delle disposizioni sulla sanatoria. Per quanto riguarda le normative nazionali in generale, è interessante notare, per quanto ri- guarda le discussioni condotte nell’ambito del presente progetto, che gli ordinamenti giuridici dell'Austria, della Spagna, del Belgio, della Francia e dell'Italia fissano l'età minima per il ma- trimonio a diciotto anni, ma ammettono deroghe a partire dai sedici anni. In Scozia, a Malta e in Portogallo, l'età per contrarre matrimonio è fissata a sedici anni 106. Occorre inoltre notare che nessuno degli ordinamenti giuridici esaminati dall'ISDC prende in esame la possibilità di uno scioglimento illimitato del matrimonio. Anche nei Paesi che hanno un ordinamento aggior- nato, come i Paesi Bassi, la Norvegia e la Svezia, non è prevista la nullità assoluta, incondi- zionata e, di conseguenza, insanabile del matrimonio.

MAX-PLANCK-INSTITUT, Frühehe, pagg. 751 e 773. MAX-PLANCK-INSTITUT, Frühehe, pag. 729 seg.