Verordnung über die Transparenz bei der Politikfinanzierung (VPofi)
Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD Bundesamt für Justiz BJ
17. Dezember 2021
Verordnung über die Transparenz bei der Politikfinanzierung
Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens
1.1 Volksinitiative «Für mehr Transparenz in der Politikfinanzierung (Transparenz-
1 Ausgangslage
1.1 Volksinitiative «Für mehr Transparenz in der Politikfinanzierung (Transparenz- Initiative) » Am 10. Oktober 2017 wurde die eidgenössische Volksinitiative «Für mehr Transparenz in der Politikfinanzierung (Transparenz-Initiative)» eingereicht. Mit der Transparenz-Initiative sollten insbesondere die politischen Parteien und Komitees verpflichtet werden, ihre Finanzierung (bzw. Bilanz und Erfolgsrechnung sowie Betrag und Herkunft der Zuwendungen ab 10 000 Franken) offenzulegen. Der Bundesrat beantragte in seiner Botschaft vom 29. August 2018 dem Parlament, die Transparenz-Initiative ohne direkten Gegenentwurf oder indirekten Ge- genvorschlag zur Ablehnung zu empfehlen.
1.2 Indirekter Gegenvorschlag
Am 21. Januar 2019 beschloss die Staatspolitische Kommission des Ständerates (SPK-S), einen indirekten Gegenvorschlag zur Transparenz-Initiative auszuarbeiten und reichte dazu eine Kommissionsinitiative ein (19.400 Pa. Iv. SPK-S. Mehr Transparenz in der Politikfinan- zierung), die schliesslich von beiden Räten angenommen wurde.
Der indirekte Gegenvorschlag orientiert sich am Wortlaut der Transparenz-Initiative. Er bein- haltet Regelungen zur Offenlegung der Finanzierung von politischen Parteien sowie von Wahl- und Abstimmungskampagnen, die zum Teil allerdings weniger weitgehende Pflichten vorsehen als die Regelungen der Transparenz-Initiative 1:
− Die in der Bundesversammlung vertretenen politischen Parteien müssen jährlich ihre Ein- nahmen sowie Zuwendungen im Wert von mehr als 15 000 Franken pro Person und Jahr offenlegen. Überdies haben sie die Beiträge ihrer Mandatsträgerinnen und Mandatsträger zu melden. − Bei Abstimmungs- und Wahlkampagnen sind, wenn dafür mehr als 50 000 Franken aufge- wendet werden, die budgetierten Einnahmen und die Schlussrechnung über die Einnahmen sowie Zuwendungen über 15 000 Franken pro Person und Kampagne offenzulegen. Für die Wahl von Ständerätinnen und Ständeräten ist (infolge fehlender Bundeskompetenz für Ständeratswahlen) eine besondere Transparenz-Regelung vorgesehen, die erst ab dem Zeitpunkt des Amtsantritts greift. − Kontrolliert und veröffentlicht werden die eingereichten Angaben und Dokumente von einer durch den Bundesrat zu bezeichnenden Stelle. Die Kontrolle umfasst die Prüfung, ob alle Angaben und Dokumente fristgerecht und vollständig eingereicht worden sind sowie inhalt- liche Stichprobenkontrollen. Stellt die Behörde fest, dass gewisse Angaben und Dokumente nicht fristgerecht oder nicht korrekt eingereicht worden sind, hat sie die Verstösse (nach er- folgloser Abmahnung) bei der Strafverfolgungsbehörde anzuzeigen. − Die Annahme von anonymen Zuwendungen und von Zuwendungen aus dem Ausland ist verboten. − Bei Verstoss gegen die Vorschriften droht eine Busse bis zu 40 000 Franken.
Am 18. Juni 2021 wurde der indirekte Gegenvorschlag vom Parlament verabschiedet. Dabei handelt es sich um eine Teilrevision des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte 2 (BPR). Die neuen Transparenz-Vorschriften sind in den Artikeln 76b bis 76k nBPR enthalten.
In Bezug auf die Schwelle für die Offenlegung geht der Gegenvorschlag allerdings auch weiter (50 000 Fr. statt 100 000 Fr.). 2 SR 161.1.
Mit der vom Parlament verabschiedeten Revision des BPR wurde den Anliegen des Initiativ- komitees im Wesentlichen entsprochen. Daher hat das Initiativkomitee die Transparenz-Initia- tive am 18. Juni 2021 bedingt und nach Ablauf der unbenützten Referendumsfrist am 8. Okto- ber 2021 definitiv zurückgezogen. 3
2 Darstellung der Art. 76b-76k nBPR
2.1 Art. 76b Offenlegungspflicht der politischen Parteien
Die in der Bundesversammlung vertretenen politischen Parteien sind verpflichtet, einerseits ihre Einnahmen und anderseits die monetären und nichtmonetären Zuwendungen, die den Wert von 15 000 Franken pro Zuwenderin oder Zuwender und Jahr überschreiten, offenzule- gen. Zudem müssen sie die individuellen Beiträge, die sie von ihren Mandatsträgerinnen und Mandatsträgern erhalten, melden. Parteilose Mitglieder der Bundesversammlung haben nur die monetären und nichtmonetären Zuwendungen offenzulegen.
2.2 Art. 76c Offenlegungspflicht bei Wahl- und Abstimmungskampagnen
Zur Offenlegung der Finanzierung von Wahl- und Abstimmungskampagnen sind diejenigen natürlichen und juristischen Personen und Personengesellschaften verpflichtet, die eine Kam- pagne führen. Dazu gehören neben den nationalen und kantonalen politischen Parteien na- mentlich auch spontane Komitees und Einzelpersonen. Erfasst sind Kampagnen für Wahlen in die Bundesversammlung sowie für eidgenössische Abstimmungen. Bei Führung einer Kampagne für Nationalratswahlen und Abstimmungen sind, wenn dafür mehr als 50 000 Franken aufgewendet wird, die budgetierten Einnahmen und die Schlussrechnung über die Einnahmen offenzulegen. Überdies sind Betrag und Herkunft aller Zuwendungen zu melden, die innerhalb der letzten 12 Monate vor der Abstimmung oder Wahl eingegangen sind und den Wert von 15 000 Franken pro Zuwenderin oder Zuwender überschreiten.
Bei Führung von Kampagnen für den Ständerat müssen, wenn die Wahl erfolgreich war, le- diglich die Schlussrechnung über die Einnahmen sowie die monetären und nichtmonetären Zuwendungen über 15 000 Franken, die in den letzten 12 Monate vor der erfolgreichen Wahl gewährt worden sind, offengelegt werden.
Wird eine Kampagne gemeinsam durch mehrere Personen oder Personengesellschaften ge- führt, müssen die budgetierten Einnahmen und die Schlussrechnung über die Einnahmen so- wie die Zuwendungen jeweils zusammengerechnet werden.
2.3 Art. 76d Fristen und Modalitäten der Offenlegungspflicht
Das Gesetz sieht für die Offenlegungspflicht verschiedene Fristen und Modalitäten vor. So müssen die politischen Parteien, die in der Bundesversammlung vertreten sind, ihre Angaben jährlich einreichen. Bei Abstimmungen und Wahlen in den Nationalrat müssen die budgetier- ten Einnahmen 45 Tage vor und die Schlussrechnung über die Einnahmen sowie die Zuwen- dungen bis 60 Tage nach der Abstimmung oder Wahl eingereicht werden. Zuwendungen, die innerhalb der letzten 44 Tage vor der Abstimmung oder Wahl eintreffen, müssen unverzüglich gemeldet werden. Bei Wahlen in den Ständerat sind die Schlussrechnung über die Einnah- men sowie die Zuwendungen 30 Tage nach Amtsantritt zu melden.
Bei Zuwendungen von mehr als 15 000 Franken sind Wert und Datum, sowie bei natürlichen Personen Name, Vorname und Wohnsitzgemeinde, bei juristischen Personen Firmenname und Geschäftssitz anzugeben.
3 BBl 2021 1504; BBl 2021 2309.
2.4 Art. 76e Kontrolle
Das Gesetz beauftragt die zuständige Stelle, verschiedene Aufgaben zu übernehmen. Zu- nächst soll sie kontrollieren, ob alle Angaben und Dokumente innert Frist eingereicht worden sind. Weiter soll sie Stichprobenkontrollen vornehmen, bei welchen sie die inhaltliche Korrekt- heit der Angaben und Dokumente überprüft. Bei mangelhafter Offenlegung soll die zustän- dige Stelle mahnen und dabei eine Nachfrist ansetzen. Schliesslich muss sie nach erfolgloser Mahnung und bei Kenntnis von Straftaten in Zusammenhang mit der Kontrolle Anzeige bei der zuständigen Strafverfolgungsbehörde erstatten. Auf diese Anzeigepflicht weist die Kon- trollstelle beim Ansetzen der Nachfrist hin.
2.5 Art. 76f Veröffentlichung
Das Gesetz hält fest, dass die zuständige Stelle die Angaben und Dokumente, die sie von den politischen Parteien und den Kampagnenführenden erhalten hat, nach Abschluss der for- mellen Kontrollen und der materiellen Stichprobenkontrollen auf ihrer Internetseite veröffent- licht.
Für die Veröffentlichung sind verschiedene Fristen gesetzlich festgelegt. Die zuständige Stelle muss die Einnahmen und Zuwendungen der politischen Parteien, die in der Bundesver- sammlung vertreten sind, sowie die Zuwendungen der parteilosen Mitglieder der Bundesver- sammlung jährlich publizieren. Die budgetierten Einnahmen und die Schlussrechnung über die Einnahmen sowie die Zuwendungen für Wahlen in den Nationalrat und für eidgenössi- sche Abstimmungen muss sie innerhalb von 15 Tagen nach Eingang veröffentlichen. Das- selbe gilt für die Schlussrechnung über die Einnahmen und die Zuwendungen für erfolgreiche Ständeratswahlen. Die Angaben über monetäre und nichtmonetäre Zuwendungen, die inner- halb der letzten 44 Tage vor der Nationalratswahl oder Abstimmung erfolgt sind und der zu- ständigen Stelle unverzüglich gemeldet wurden, hat sie fortlaufend zu veröffentlichen.
2.6 Art. 76g Zuständige Stelle
Das Gesetz beauftragt den Bundesrat, die zuständige Stelle für die Kontrolle und Veröffentli- chung der eingereichten Angaben und Dokumente zu bezeichnen.
2.7 Art. 76h Anonyme Zuwendungen und Zuwendungen aus dem Ausland
Das Gesetz verbietet die Annahme von anonymen Zuwendungen und von Zuwendungen aus dem Ausland ausdrücklich. Dieses Verbot gilt unabhängig von einem bestimmten Wert der Zuwendung. Es gilt für die in der Bundesversammlung vertretenen politischen Parteien und für Kampagnenführende für eidgenössische Abstimmungen und Nationalratswahlen.
Wenn anonyme Zuwendungen eingehen, sind die politischen Parteien, die in der Bundesver- sammlung vertreten sind, sowie die Kampagnenführenden für eidgenössische Abstimmungen und Nationalratswahlen gesetzlich verpflichtet, den Urheber bzw. die Urheberin der anony- men Zuwendung zu ermitteln oder die Zuwendung zurückzuerstatten, wenn dies möglich ist. Ist eine Rückerstattung nicht möglich oder unzumutbar, muss die anonyme Zuwendung der zuständigen Stelle gemeldet und dem Bund abgeliefert werden.
Gehen Zuwendungen aus dem Ausland ein, sind die politischen Parteien, die in der Bundes- versammlung vertreten sind, sowie die Kampagnenführenden für eidgenössische Abstimmun- gen und Nationalratswahlen gesetzlich verpflichtet, diese Zuwendungen zurückzuerstatten, wenn dies möglich und zumutbar ist. Ansonsten sind die Zuwendungen – wie die anonymen Spenden – der zuständigen Stelle zu melden und dem Bund abzuliefern.
Bei erfolgreicher Ständeratswahl hält das Gesetz fest, dass die anonymen Zuwendungen und die Zuwendungen aus dem Ausland mit der Schlussrechnung offenzulegen sind und zwar un- abhängig vom Wert der Zuwendungen.
2.8 Art. 76i Bearbeiten von Personendaten und Austausch von Informationen
Das Gesetz erteilt der zuständigen Behörde die Befugnis, bestimmte Personendaten zu bear- beiten, um ihre gesetzlichen Aufgaben, insbesondere die Kontrolle und Veröffentlichung der eingereichten Angaben und Dokumente, wahrnehmen zu können.
Zudem erteilt das Gesetz der zuständigen Behörde die Befugnis, mit kantonalen und kommu- nalen Behörden, die nach kantonalem Recht für die Transparenz bei der Politikfinanzierung zuständig sind, und mit den zuständigen Strafverfolgungsbehörden Informationen über die politischen Akteurinnen und Akteure auszutauschen, sofern dies für die Durchführung der Kontrolle und für die Veröffentlichung erforderlich ist.
2.9 Art. 76j Strafbestimmungen
Bei vorsätzlicher Verletzung der Offenlegungspflichten sowie bei Verletzung der Pflichten in Zusammenhang mit anonymen Zuwendungen und Zuwendungen aus dem Ausland drohen gemäss Gesetz Bussen bis zu 40 000 Franken.
2.10 Art. 76k Vorbehalt der kantonalen Gesetzgebung
Das Gesetz sieht ausdrücklich vor, dass die Kantone für die Ausübung der politischen Rechte auf Bundesebene weitergehende Vorschriften über die Offenlegung der Finanzierung von kantonalen politischen Akteurinnen und Akteuren vorsehen können.
3 Konkretisierungsbedarf auf Verordnungsstufe
Verschiedene Bestimmungen im revidierten BPR beauftragen den Bundesrat ausdrücklich, die Einzelheiten zu regeln (Art. 76c Abs. 4, Art. 76d Abs. 6, Art. 76g nBPR). Zusätzlich bedür- fen auch einige weitere Bestimmungen des revidierten BPR der Konkretisierung, um die prak- tische Umsetzung der Transparenz-Vorschriften zu ermöglichen.
Einer Konkretisierung bedürfen insbesondere verschiedene Begriffe. So muss bestimmt wer- den, was unter Einnahmen sowie monetären und nichtmonetären Zuwendungen zu verste- hen ist. Im Weiteren ist zu präzisieren, unter welchen Umständen eine Kampagne geführt wird und durch welche Merkmale sich eine gemeinsame Kampagnenführung auszeichnet. Auch die Begriffe der Aufwendungen und der Mandatsbeiträge bedürfen einer Definition.
Weiter ist in der Verordnung festzulegen, wer als zuständige Stelle die finanziellen Angaben der politischen Akteurinnen und Akteure kontrolliert und veröffentlicht. In einem weiteren Schritt ist zu regeln, welche Einnahmeposten die politischen Akteurinnen und Akteure separat zu melden haben. Auch die Offenlegung der Zuwendungen bedarf gewisser Präzisierungen. So ist insbesondere zu definieren, wer als Urheberin oder Urheber einer Zuwendung gilt und unter welchen Umständen eine Zuwendung gewährt wird. Überdies gilt es, das Verfahren zur Meldung der Angaben zu präzisieren und dessen Modalitäten (wie insb. die Form der Mel- dung) festzulegen.
Für die politischen Parteien gilt es zu präzisieren, wer der Offenlegungspflicht genau unter- steht. Auch ist festzulegen, bis wann und für welchen Zeitraum die politischen Parteien ihre
Angaben zu melden haben. Weiter ist die Zeitspanne zu regeln, die für die Meldung der finan- ziellen Angaben massgebend ist, wenn eine Person während des Offenlegungsjahres aus ei- ner Partei austritt.
Besondere Regelungen sind auch mit Blick auf die Offenlegung durch die Kampagnenführen- den erforderlich. So soll in der Verordnung konkretisiert werden, welche Angaben die Kam- pagnenführenden unter welchen Umständen offenlegen müssen. Es ist zu regeln, innert wel- cher Frist die Einnahmen zu melden sind, wenn die Kampagnenführenden die Überschrei- tung des Schwellenwertes erst nach Ablauf der Meldefrist erkennen. Auch soll geklärt wer- den, wie präzise die Einnahmen und die Kampagne zu bezeichnen sind.
Hinsichtlich der Kontrollen ist zu konkretisieren, nach welchem Mechanismus die formellen Kontrollen und die materiellen Stichprobenkontrollen durchgeführt werden. Auch soll die Ver- ordnung präzisieren, in welcher Art und Weise die politischen Akteurinnen und Akteure an der Sachverhaltsfeststellung mitzuwirken haben.
Zu konkretisieren ist weiter, innert welcher Frist die Angaben der politischen Parteien bei frist- gerechter oder verspäteter Einreichung zu veröffentlichen sind. Im Weiteren sind die Modali- täten der Veröffentlichung zu präzisieren. Insbesondere ist die Dauer der Veröffentlichung zu regeln.
Für den Fall unrechtmässig erhaltener Zuwendungen ist festzulegen, innert welcher Frist die Zuwendungen zurückzuerstatten oder zu melden und abzuliefern sind.
Die Bestimmungen zur Bearbeitung von Personendaten, die Strafbestimmungen sowie die Regelung des Vorbehalts der kantonalen Gesetzgebung bedürfen keiner weiteren Konkreti- sierung auf Verordnungsstufe, da sie im Gesetz bereits hinreichend präzise formuliert sind.
Zum Schluss ist in der Verordnung festzulegen, wann die Offenlegungspflichten in Kraft tre- ten und für die politischen Akteurinnen und Akteure Wirkung entfalten.
4 Erläuterung der Verordnungsbestimmungen
4.1 1. Abschnitt: Gegenstand und Begriffe
Art. 1 Gegenstand
Zum Gegenstand der Verordnung gehören insbesondere die Modalitäten der Offenlegungs- pflichten, der Kontrollen und der Veröffentlichung. Zudem konkretisiert die Verordnung den Kreis der politischen Parteien, die zur Offenlegung verpflichtet sind.
Art. 2 Begriffe
In der Verordnung werden verschiedene Begriffe, die in den neuen Bestimmungen des BPR sowie in der Verordnung enthalten sind, präzisiert.
a) Einnahmen
Als Einnahmen gelten zunächst einmalige und wiederkehrende Zuflüsse in Form von Geld oder Sachwerten. So sind etwa jegliche Geld- und Sachspenden, aber auch Mitgliederbei- träge als Einnahmen zu qualifizieren. Im Weiteren fallen unter den Begriff der Einnahmen auch unentgeltlich oder unter dem marktüblichen Preis erbrachte Dienstleistungen, die von der- oder demjenigen, die oder der die Dienstleistung erbringt, üblicherweise kommerziell
angeboten werden. So ist etwa die unentgeltliche Zurverfügungstellung eines Konferenz- saals, der ansonsten gegen Entgelt vermietet wird, unter den Einnahmebegriff zu subsumie- ren. Massgebend für die Berechnung der Höhe der Einnahme ist der Marktwert.
Schliesslich sind auch Eigenmittel als Einnahmen zu qualifizieren, sofern sie für eine be- stimmte Kampagne eingesetzt werden. Damit können die Bürgerinnen und Bürger nachvoll- ziehen, welchen Betrag die Kampagnenführenden aus eigenen Mitteln einbringen. Nur mit dieser Angabe können sich die Kontrollbehörde und die Bürgerinnen und Bürger ein Gesamt- bild über die den Kampagnenführenden zur Verfügung stehenden Mittel verschaffen.
b) monetäre Zuwendungen
Als monetäre Zuwendungen gelten alle von natürlichen oder juristischen Personen oder Per- sonengesellschaften gewährten finanziellen Vorteile durch die Übergabe von Bargeld oder die Überweisung von Geld auf ein Bankkonto. Unter den Begriff der Überweisung ist auch die Übermittlung mit Mobile-Payment-Systemen (z.B. Twint, Apple Pay, Google Pay, Alipay, Paypal, usw.) zu subsumieren. Im Weiteren sind auch Schuldübernahmen (z.B. durch Über- nahme der Rückzahlung von Darlehen) und Schulderlasse als monetäre Zuwendungen zu verstehen. 4
c) nichtmonetäre Zuwendungen
Den Begriff der nichtmonetären Zuwendungen definiert die Verordnung zunächst als Sach- werte oder Dienstleistungen, die von natürlichen oder juristischen Personen oder Personen- gesellschaften unentgeltlich oder unter dem marktüblichen Preis erbracht werden. Dienstleis- tungen sind allerdings nur dann als nichtmonetäre Zuwendungen zu qualifizieren, wenn sie von den Dienstleistungserbringenden üblicherweise kommerziell angeboten werden. Bei allen Zuflüssen ist für das Vorliegen einer nichtmonetären Zuwendung zusätzlich vorausgesetzt, dass für den Empfänger aus den Umständen erkennbar ist, dass die Leistung erfolgt, um eine politische Partei oder Kampagne zu unterstützen.
Die beschriebenen Zuwendungen erscheinen in der Regel nicht in der Buchhaltung. Im Un- terschied zu den monetären Zuwendungen, die alle Formen von Geld erfassen, geht es hier um andere Arten von Leistungen mit einem finanziell messbaren Wert. Sachwerte sind na- mentlich Werbematerial (Flyer, Plakate, Gadgets), Büromaterial und Werkzeuge, aber auch Transportmittel (Fahrzeuge). Dienstleistungen können zum Beispiel darin bestehen, dass den Parteien oder Kampagnenorganisationen Räumlichkeiten gratis oder unter dem marktübli- chen Preis zur Verfügung gestellt werden (Versammlungsräume, Büros, Materialdepots, aber auch Zelte und Schaukästen). Auch sind Dienstleistungen z.B. das Erbringen von IT-Arbeiten (Einrichtung von Webseiten, Computerprogrammen, Social Media-Plattformen, Seiten für Kandidatinnen und Kandidaten), die grafische Gestaltung von Flyern und Plakaten, die Zur- verfügungstellung von Werbemöglichkeiten in elektronischen Medien, das Aufhängen von Plakaten, die Schulung von Kandidierenden und Parteimitgliedern im Hinblick auf Wahlen und Abstimmungen, aber auch offerierte Essen für Partei- oder Kampagnenmitglieder oder Sponsoren.
Der Sachwert oder die Dienstleistung muss gratis oder unter dem marktüblichen Preis (mit sog. Rabatt) erbracht werden. Der marktübliche Preis ist derjenige, den man in der Regel be- zahlen muss, wenn man einen bestimmten Sachwert oder eine bestimmte Dienstleistung ein- kauft. Dabei kann es regionale Unterschiede geben. Wird ein Preis verlangt, der unter Vgl. bereits den Bericht der Staatspolitischen der Kommission des Ständerates 19.400, Parlamentarische Initiative, Mehr Transparenz in der Politikfinanzierung, Bericht vom 24. Oktober 2019, veröffentlicht in BBl 2019 7875 (zit. Bericht SPK-S), S. 7887.
dem marktüblichen Ansatz liegt, ist nur die Differenz meldepflichtig. Ist für den politischen Ak- teur oder die politische Akteurin unklar, welchem Wert die Differenz entspricht, so obliegt es ihm bzw. ihr, beim Anbieter nachzufragen, welchen Preis er von einem Dritten ohne Vergüns- tigung verlangt. In der Folge ist die Differenz zwischen dem marktüblichen und dem effektiv bezahlten Preis offenzulegen.
Dienstleistungen gelten nur dann als nichtmonetäre Zuwendungen, wenn sie üblicherweise auch kommerziell erbracht werden. Mit diesem Kriterium sollen reine «Milizarbeiten» in der eigenen Partei oder Kampagnenorganisation von den Offenlegungspflichten ausgeschlossen werden. Dies betrifft namentlich hobbymässig erbrachte, intensive Eigenleistungen wie z.B. das tage- und nächtelange Aufhängen von Plakaten durch Mitglieder oder das sich über Wo- chen hinziehende Schaffen von Computerprogrammen bzw. die Einrichtung und Betreuung von Webseiten durch Leute aus den eigenen Reihen in ihrer Freizeit. Erfasst werden Leistun- gen hingegen dann, wenn sie ein Partei- oder Organisationsmitglied üblicherweise geschäft- lich erbringt (z.B. ein IT-Unternehmer, der Computerprogramme für die eigene Partei gratis einrichtet oder eine Grafikerin, die Flyer für ihre Partei stark verbilligt kreiert). Der Sinn des Gesetzes besteht darin, mögliche Abhängigkeiten und Beeinflussungen seitens potenter Geldgeberinnen und Geldgeber transparent zu machen. Die engagierte Partei- und Kampag- nenarbeit mit Milizcharakter soll dagegen nicht «verbürokratisiert» werden. Der Einbezug sol- cher Engagements könnte das Bild sogar verzerren.
Im Weiteren gelten als nichtmonetäre Zuwendungen nur diejenigen Leistungen, bei denen für die Empfängerin oder den Empfänger nach den Umständen erkennbar ist, dass die Zuwen- dung erfolgt, um eine politische Partei oder Kampagne zu unterstützen. Auch diese Voraus- setzung soll dem Zweck der Transparenzregelungen Rechnung tragen: Die Offenlegungs- plichten bezwecken, die Öffentlichkeit über Zuflüsse zu informieren, wenn sie geeignet sind, eine politische Partei oder Kampagne zu beeinflussen. Ist für den Empfänger nicht erkennbar, dass eine Zuwendung zur Unterstützung einer bestimmten Kampagne oder Partei erfolgt, ist eine diesbezügliche Information der Öffentlichkeit im Sinne der Transparenzvorschriften nicht erforderlich. Auf die subjektive Erkennbarkeit des Empfängers kommt es nicht an. Vielmehr ist nach den konkreten Umständen zu beurteilen, ob für den Empfänger objektiv erkennbar war, dass mit der Zuwendung eine bestimmte Kampagne oder Partei unterstützt werden soll.
d) Kampagnenführung
Nach der Verordnung führt eine Kampagne, wer einmalig oder wiederholt Aktivitäten durch- führt und dabei monetäre oder nichtmonetäre Mittel einsetzt, um eine Wahl in die eidgenössi- schen Räte oder eine eidgenössische Abstimmung zu beeinflussen. Vorausgesetzt sind Akti- vitäten, welche die Wahl oder Abstimmung unmittelbar beeinflussen sollen. Sammelt eine Personengruppe etwa Geld für eine Kampagne, erfolgt dies nur mittelbar zur Beeinflussung einer Wahl oder Abstimmung. Das Geld, das den Kampagnenführenden allerdings in der Folge zur Verfügung gestellt wird, müssen die Kampagnenführenden sodann – wenn sie mehr als 50'000 Franken aufwenden – deklarieren.
Ob die Aktivitäten erfolgen, um die eigene Wahl oder die Wahl eines Dritten zu beeinflussen, spielt keine Rolle. Auch ist irrelevant, ob die Aktivitäten einmalig oder wiederholt durchgeführt werden. Sind Dritte damit beauftragt, die entsprechenden Aktivitäten durchzuführen, so ist die Kampagnenführung der auftraggebenden Person zuzurechnen. Als Aktivitäten gelten zum Beispiel das Aufhängen von Plakaten, das Verteilen von Flyern, die Organisation und Durch- führung einer oder mehrerer Veranstaltungen sowie telefonische Werbung.
Eine Offenlegungspflicht trifft allerdings nicht jede Person, die solche Aktivitäten vornimmt, sondern nur diejenigen Personen, welche die Kampagne führen und für diese mehr als 50 000 Franken aufwenden. Im Bericht der SPK-S wird festgehalten, dass mit dem Kriterium des Führens einer Kampagne eine Abgrenzung zu jenen Akteurinnen und Akteuren geschaf- fen wird, die sich an dieser Kampagne (z.B. mit einer Zuwendung) nur beteiligen. Das Führen einer Kampagne setzt voraus, dass mit einer gewissen Intensität und Kontinuität angestrebt wird, das Wahl- oder Abstimmungsergebnis zu beeinflussen. 5 An die Kontinuität dürfen aller- dings keine hohen Anforderungen gesetzt werden, da auch eine einmalige Veranstaltung (wie etwa ein grosser und teurer Abstimmungsanlass) von den Offenlegungspflichten erfasst sein muss, wenn der Schwellenwert überschritten wird.
Im Weiteren stellt der Bericht der SPK-S klar, dass die Führung einer Kampagne auch meh- reren politischen Akteurinnen und Akteuren zugerechnet werden kann. Führen die Akteurin- nen und Akteure eine gemeinsame Kampagne (Art. 2 Bst. e), gelangt Artikel 76c Absatz 4 nBPR zur Anwendung: Die Aufwendungen und Zuwendungen sind zusammenzurechnen und die Angaben gemeinsam einzureichen. Eine diesbezügliche Erläuterung findet sich nachfol- gend bei den Ausführungen zu Artikel 2 Buchstabe e.
Neben der Führung einer Kampagne setzt die Offenlegungspflicht auch voraus, dass für die Kampagne mehr als 50 000 Franken aufgewendet werden. Wer eine Kampagne führt, für diese aber keinen solch hohen Betrag aufwendet, ist von der Offenlegungspflicht befreit. Was unter Aufwendungen zu verstehen ist, präzisiert Artikel 2 Buchstabe f der Verordnung.
e) gemeinsame Kampagnenführung
Eine gemeinsame Kampagnenführung liegt vor, wenn verschiedene natürliche oder juristi- sche Personen oder Personengruppen Aktivitäten einer Kampagne gemäss Artikel 2 Buch- stabe d mit demselben Ziel zusammen durchführen oder durchführen lassen, indem sie die Kampagne gemeinsam planen, gemeinsam in der Öffentlichkeit auftreten und eine gemein- same Rechnung führen. Das Ziel der gemeinsamen Kampagnenführung besteht darin, koor- diniert eine Wahl in die eidgenössischen Räte oder eine eidgenössische Abstimmung in ei- nem bestimmten Sinne zu beeinflussen. Die Kriterien der gemeinsamen Planung, des ge- meinsamen Auftritts und der gemeinsamen Rechnung müssen kumulativ erfüllt sein, damit Artikel 76c Absatz 4 nBPR Anwendung findet. Erfolgen zwischen verschiedenen politischen Akteurinnen und Akteuren lediglich gewisse Absprachen in Bezug auf die Vorgehensweise bei der Kampagnenführung, ohne etwa ein gemeinsames Budget zu erstellen, so liegt keine gemeinsame Kampagnenführung vor.
Die gemeinsame Planung kann zum Beispiel darin bestehen, dass die Personen und Perso- nengruppen zusammen Ziele und eine einheitliche Haltung definieren oder zusammen An- lässe organisieren. Ein gemeinsamer Auftritt in der Öffentlichkeit liegt namentlich vor, wenn die Personen oder Personengruppen zusammen eine Veranstaltung durchführen oder eine gemeinsame Stellungnahme abgeben und veröffentlichen. Eine gemeinsame Rechnung füh- ren die Betroffenen namentlich dann, wenn sie zusammen ein Budget erstellen und ihre Ein- nahmen und Ausgaben in einem gemeinsamen System verbuchen.
Eine gemeinsame Kampagnenführung kann beispielsweise von Gruppierungen (wie nament- lich Initiativ- und Referendumskomitees) ausgehen, die sich zusammen als einfache Gesell- schaft organisieren und als solche Gemeinschaft keine Rechtspersönlichkeit haben. Einen möglichen Fall gemeinsamer Kampagnenführung bilden auch verschiedene Vereine (wie
Bericht SPK-S, S. 7889.
z.B. die nationale Partei und ihre kantonalen Sektionen), die zusammen eine Wahlkampagne führen. 6 Allerdings ist in jedem Einzelfall zu prüfen, ob die Voraussetzungen der gemeinsa- men Kampagnenführung erfüllt sind. Nur wenn dies der Fall ist, findet Artikel 76c Absatz 4 nBPR Anwendung und wird das Führen der Kampagne mehreren Personen und/oder Perso- nengesellschaften zugerechnet.
Bei gemeinsamer Kampagnenführung unterstehen die einzelnen Personen und Personenge- sellschaften der Offenlegungspflicht und tragen die Verantwortung dafür, dass die Angaben vollständig und korrekt eingereicht werden. Sie haben dafür zu sorgen, dass die budgetierten Einnahmen und die Schlussrechnung über die Einnahmen gemäss den Artikeln 76b–76d nBPR eingereicht werden. Das Ziel dieser gemeinsamen Verantwortung besteht in der Ver- ringerung des Risikos, dass schliesslich unklar bleibt, wer die Verantwortung trägt und die ge- setzlichen Regelungen ihre Wirkung verlieren. Jede einzelne Person und Personengesell- schaft, die eine Kampagne führt, kann damit gegen die Offenlegungspflichten verstossen und im Sinne des Artikels 76j nBPR zur Verantwortung gezogen werden.
Bei gemeinsamer Kampagnenführung ist es unumgänglich, dass sich die einzelnen politi- schen Akteurinnen und Akteure hinreichend koordinieren, so dass sie die gesamten Aufwen- dungen kennen und ihre Einnahmen ordnungsgemäss deklarieren können. Die einzelnen Personen und Personengesellschaften müssen sicherstellen, dass die Berechnung der Auf- wendungen ordnungsgemäss erfolgt und die zusammengerechneten monetären und nicht- monetären Zuwendungen pflichtgemäss gemeldet werden. In aller Regel wird es wohl sinn- voll sein, dass eine Person bestimmt wird, welche intern die Verantwortung für die ordnungs- gemässe Meldung der finanziellen Angaben übernimmt. Dies entbindet die übrigen Akteurin- nen und Akteure gegenüber Dritten bzw. dem Staat allerdings nicht von ihrer Verantwortung im Sinne der Artikel 76c–76k nBPR.
f) Aufwendungen
Als Aufwendungen gelten alle Ausgaben, die in Form von Geld oder Sachwerten erbracht werden, um eine Kampagne zu führen. Hinzuzurechnen ist der Wert der Dienstleistungen, die für die Kampagnenführung unentgeltlich oder unter dem Marktwert bezogen und vom Dienst- leistungserbringenden üblicherweise kommerziell erbracht werden. So ist etwa die unentgelt- liche Gestaltung eines Flyers durch einen Grafiker als Aufwendung zu deklarieren. Hobby- mässig erbrachte Leistungen von Parteimitgliedern fallen jedoch nicht darunter. 7 Der Wert der erbrachten Dienstleistung richtet sich nach dem Marktpreis. Zu deklarieren ist sodann die Dif- ferenz zwischen dem Marktpreis und dem Preis, der effektiv bezahlt wird.
Werden Veranstaltungen durchgeführt, die neben der Kampagnenführung auch weitere Ziele (z.B. die Gewinnung von Mitgliedern) verfolgen, so gelten nur diejenigen Kosten als Aufwen- dungen, die der Kampagne dienen. So etwa, wenn an einer Veranstaltung, die primär der Mit- gliedergewinnung dient, auch Reden zu einem bestimmten Abstimmungsthema gehalten und entsprechende Flyer verteilt werden. Massgebend ist namentlich die zeitliche und sachliche Wichtigkeit, die das Betreiben der Kampagne an der Veranstaltung einnimmt. Der entspre- chende Wert wird schwierig zu berechnen sein. Ausreichend ist, wenn die Berechnung auf sachlichen Kriterien beruht und objektiv nachvollziehbar ist.
Bericht SPK-S, S. 7889. Vgl. dazu die Ausführungen zum Begriff der nichtmonetären Zuwendungen in Art. 2 Bst. c.
g) Mandatsbeiträge
Die politischen Parteien, die in der Bundesversammlung vertreten sind, haben auch offenzu- legen, welche einzelnen Mandatsbeiträge eingenommen wurden bzw. werden sollen. Als Mandatsbeiträge gelten die Beiträge von gewählten Personen, die infolge ihrer Wahl gewisse Zahlungen an ihre politische Partei tätigen. Zu erfassen sind die Beiträge der in die Bundes- versammlung gewählten Parlamentarierinnen und Parlamentarier (Bst. a) sowie der von der Bundesversammlung gewählten Mandatsträgerinnen und Mandatsträger (Bst. b), wie insbe- sondere der Mitglieder des Bundesrates, der Bundesanwältin oder des Bundesanwalts und der Richterinnen und Richter der eidgenössischen Gerichte. Als eidgenössische Gerichte gel- ten das Bundesgericht, das Bundesverwaltungsgericht, das Bundesstrafgericht und das Bun- despatentgericht.
4.2 2. Abschnitt: Modalitäten der Meldung
Die Bestimmungen des zweiten Abschnitts konkretisieren, wem und in welcher Art und Weise die politischen Akteurinnen und Akteure ihre finanziellen Angaben zu melden haben. Sie gel- ten grundsätzlich sowohl für die Offenlegung durch die politischen Parteien und parteilosen Mitglieder der Bundesversammlung als auch für die Offenlegung durch Personen und Perso- nengesellschaften, die im Hinblick auf eine eidgenössische Wahl oder Abstimmung eine Kampagne führen.
Art. 3 Zuständige Stelle
Gemäss Artikel 76g nBPR bezeichnet der Bundesrat die Behörde, die für die Kontrolle der Angaben und Dokumente nach Artikel 76e nBPR und die Veröffentlichung nach Artikel 76f nBPR zuständig sein soll. In Artikel 3 Absätze 1 und 2 der Verordnung wird nun festgehalten, dass die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) diese Aufgabe übernimmt bzw. die Meldun- gen der politischen Akteurinnen und Akteure entgegennimmt, kontrolliert und veröffentlicht. Die EFK hat das erforderliche Know-How in Buchhaltungsangelegenheiten. Im Weiteren fällt der Aufwand bei einer Aufgabenübertragung an die EFK geringer aus, als wenn für die Kon- trolle eine neue Stelle (wie z.B. eine ausserparlamentarische Kommission) errichtet würde. Die EFK ist zudem unabhängig bzw. weisungsungebunden und dennoch Teil der dezentralen Verwaltung, so dass eine Grundlage in der Verordnung ausreicht, um ihr diese Aufgaben zu übertragen (Art. 2 Abs. 3 RVOG i.V.m. Art. 6 und 7a Abs. 1 Bst. b RVOV sowie Anhang 1, Ziff. B./V./2.1.1).
Art. 4 Erforderliche Angaben bei der Meldung der Einnahmen
Offenzulegen sind bei Kampagnenführung im Budget und in der Schlussrechnung jeweils nur, mit welchen Finanzierungsmitteln bzw. Einnahmen eine bestimmte Kampagne finanziert wer- den soll bzw. worden ist. Im Gesetz wurde bewusst darauf verzichtet, auch die Offenlegung der Ausgaben und der Vermögenslage zu verlangen. Im Bericht der SPK-S wird hierzu aus- geführt, dass die Bürgerinnen und Bürger wissen wollen, wer die politischen Parteien bzw. eine bestimmte Kampagne finanziert. Ob die politischen Parteien das Geld für Personal oder für Sachleistungen ausgeben würden, sei für die Bürgerinnen und Bürger kaum von Inte- resse. Insofern werde auch auf die Einführung einer Pflicht zur Offenlegung von Bilanz und Erfolgsrechnung (im Sinne der Art. 958 ff. OR 8 und wie sie in der Volksinitiative vorgeschla- gen wurde) verzichtet. 9 Gewisse Buchhaltungsunterlagen haben die verpflichteten politischen
8 SR 220. Bericht SPK-S, S. 7886.
Akteurinnen und Akteure im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht nach Artikel 14 der EFK aller- dings unter Umständen herauszugeben.
Artikel 4 listet auf, welche Einnahmequellen bei der Meldung der Einnahmen einzeln angege- ben und beziffert werden müssen.
Die einzelne Ausweisung der Einnahmequellen dient einerseits der Transparenz, indem die Bürgerinnen und Bürger erfahren, woraus die politischen Parteien oder die Kampagnenfüh- renden ihre Einnahmen erzielten bzw. zu erzielen beabsichtigen. Andererseits dient die Auf- listung der Einnahmequellen der Kontrolle, ob die Angaben vollständig und korrekt sind. Bei alleiniger Angabe des Gesamtbetrags der Einnahmen liessen sich die Angaben kaum verifi- zieren und allfällige falsche Angaben wären sehr viel schwerer zu erkennen als bei Auf- schlüsselung der Einnahmequellen in verschiedene Beträge.
Neben dem Gesamtbetrag der Einnahmen haben die Angaben mindestens zu enthalten, wel- cher Gesamtbetrag durch monetäre und welcher durch nichtmonetäre Zuwendungen erzielt wurde bzw. werden soll. Dies ergibt sich bereits aus Artikel 76d Absatz 3 nBPR. Erfasst sind dabei auch die Zuwendungen unter dem Schwellenwert von 15 000 Franken. Dadurch wird transparent gemacht, welche Kampagne oder welche politische Partei in welcher Höhe mo- netäre und nichtmonetäre Zuwendungen erhält bzw. zu erhalten plant. Bei den grossen Fi- nanzflüssen, also den Zuwendungen über der Schwelle von 15 000 Franken sollen überdies die einzelnen Beträge pro Zuwendung mit deren Wert und Datum sowie die Identität der Zu- wenderin oder des Zuwenders offengelegt werden (vgl. Art 76d Abs. 4 nBPR).
Weiter müssen Einnahmen durch Veranstaltungen oder durch den Verkauf von Gütern und die Entgegennahme von Dienstleistungen separat ausgewiesen werden. Die politischen Par- teien haben zusätzlich anzugeben, welche einzelnen Mandatsbeiträge eingenommen wurden bzw. werden sollen. Diese Pflicht ist bereits in Artikel 76b Absatz 2 Buchstabe c nBPR vorge- sehen. Was unter Mandatsbeiträgen zu verstehen ist, definiert Artikel 2 Buchstabe g der Ver- ordnung. Und schliesslich haben die politischen Parteien auch anzugeben, wie viele Einnah- men sie durch Mitgliederbeiträge zu erzielen beabsichtigen bzw. erzielt haben.
Da auch einige Kantone Offenlegungspflichten bei der Politikfinanzierung kennen, ist nicht auszuschliessen, dass gewisse Akteurinnen und Akteure ihre finanziellen Angaben sowohl auf nationaler Ebene als auch auf kantonaler Ebene offenlegen müssen. Dabei können sich die zu meldenden Angaben – und auch die einzeln auszuweisenden Einnahmequellen – auf nationaler und kantonaler Ebene unterscheiden.
Art. 5 Modalitäten der Offenlegung von Zuwendungen über 15 000 Franken
Artikel 5 regelt die Besonderheiten, die bei der Offenlegung von Zuwendungen über 15 000 Franken zu beachten sind.
Abs. 1
Bei der Meldung der Zuwendungen über 15 000 Franken sind die Angaben nach Artikel 76d Absatz 4 nBPR im elektronischen Register (vgl. Art. 6 Abs. 2) einzutragen. Diese Angaben sind beim Eingang der Zuwendung oder spätestens mit der Schlussrechnung mit einem Aus-
zug aus der Buchhaltung sowie mit einem Bankauszug oder einer Bestätigung der Zuwende- rin oder des Zuwenders zu belegen. 10 Ist die Zuwendung bereits erfolgt, so gilt als Bestäti- gung eine entsprechende Quittung. Im elektronischen Register ist anzugeben, ob es sich um eine bereits eingegangene oder um eine versprochene Zuwendung handelt.
Abs. 2
In Absatz 2 wird konkretisiert, wessen Angaben bei der Offenlegung von Zuwendungen über 15 000 Franken zu melden sind bzw. wer als Urheberin oder Urheber einer Zuwendung im Sinne des Artikels 76d Absatz 4 nBPR gilt. Dabei handelt es sich um diejenige Person oder Personengesellschaft, welche die Zuwendung ursprünglich erbrachte, um die politische Ak- teurin oder den politischen Akteur zu unterstützen. Mit dieser Definition des Urhebers bzw. der Urheberin soll verhindert werden, dass Umgehungen durch das Zwischenschalten von Drittpersonen (wie z.B. Vereinen) leicht möglich sind. 11 Bei natürlichen Personen ist die Urhe- berin der Zuwendung diejenige Person, die ursprünglich an der Leistung wirtschaftlich be- rechtigt war und mit ihrer Zuwendung die politische Akteurin oder den politischen Akteur un- terstützen will. Bei juristischen Personen sind zwei Situationen zu unterscheiden. Erbringt eine juristische Person, wie etwa eine AG, eine Zuwendung, weil sie eine politische Partei o- der Kampagne unterstützen will, so sind die Angaben (Name, Sitz etc.) dieser AG zu dekla- rieren. Erbringt allerdings eine Privatperson der AG eine Leistung, damit die AG in der Folge die Partei oder Kampagne unterstützt, so ist die Privatperson diejenige, welche die Leistung ursprünglich erbracht hat und als Urheberin zu qualifizieren ist. Bei Dienstleistungen gilt der- oder diejenige als Urheber oder Urheberin der Zuwendung, der oder die sie unentgeltlich o- der unter dem marktüblichen Wert erbringt oder für sie aufkommt.
Abs. 3
Die verpflichteten politischen Parteien und Kampagnenführenden haben gemäss den gesetz- lichen Regelungen (Art. 76b Abs. 2 Bst. b, Art. 76c Abs. 2 Bst. c, Art. 76d Abs. 3 nBPR) alle freiwillig gewährten Zuwendungen entweder als Einnahmequelle oder bei einem Betrag von über 15 000 Franken einzeln offenzulegen. Als gewährt gilt eine Zuwendung zunächst dann, wenn der Empfänger oder die Empfängerin über sie verfügt (Bst. a). Bei Kampagnenführung könnte die Offenlegungspflicht leicht umgangen werden, indem eine Zuwendung vor einer Wahl oder Abstimmung versprochen, aber erst danach effektiv erbracht wird. Die Bürgerin- nen und Bürger würden sodann vor der Wahl oder Abstimmung nicht erfahren, dass die Kam- pagne vom entsprechenden Zuwender bzw. der entsprechenden Zuwenderin unterstützt wurde. Dem soll Bestimmung b des Absatzes 3 Rechnung tragen. Demnach gilt eine Zuwen- dung bei Kampagnenführung bereits dann als gewährt, wenn die Leistung versprochen wird, ihre Erbringung aber noch aussteht und der Empfänger nach Treu und Glauben davon aus- gehen darf, dass er diese auch tatsächlich erhalten wird. Ob solche Umstände vorliegen, ist im Einzelfall zu beurteilen. Massgebend kann namentlich das Verhältnis zwischen der ver- sprechenden und der mutmasslich begünstigten Person sein. Besteht zwischen diesen Per- sonen ein Vertrauensverhältnis und hat die versprechende Person zum Beispiel bereits für frühere Kampagnen Zuwendungen erbracht, so kann dies auf eine hinreichend versprochene Zuwendung hindeuten, die dann entweder als Einnahme oder – bei Überschreitung des Schwellenwertes von 15 000 Franken – mit den Identifikationsangaben der Zuwenderin oder des Zuwenders offenzulegen ist. Auch kann massgebend sein, wer die Zuwendung ver- spricht. So ist z.B. das Versprechen einer Bank, eine bestimmte Kampagne zu unterstützen, in der Regel von Artikel 5 Absatz 2 erfasst. Wenn eine versprochene Zuwendung nicht
Siehe Art. 76d Abs. 5 nBPR sowie den Bericht der SPK-S, S. 7893. Siehe auch Bericht der SPK-S, S. 7893.
eintrifft und die veröffentlichten Angaben deshalb falsch sind, kann die betroffene politische Akteurin bzw. der betroffene politische Akteur die EFK gestützt auf das Bundesgesetz vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG; SR 235.1) um Datenberichtigung ersuchen (Art. 5 Abs. 2 und Art. 25 Abs. 3 Bst. a DSG). Nicht als versprochene Zuwendungen gelten Eigen- mittel, die möglicherweise nach der Kampagnenführung zur Deckung eines Defizits verwen- det werden.
Abs. 4
Bei der Meldung der nichtmonetären Zuwendungen ist zu vermerken, welcher Sachwert oder welche Dienstleistung erbracht wurde. Diese Angaben sind für die Wahl- und Stimmberech- tigten von Interesse, wenn sie wissen wollen, wie die politischen Parteien sowie die Wahl- und Abstimmungskampagnen finanziert sind. Auch lässt sich ohne diese Angaben nur schwer kontrollieren, ob die Eintragung korrekt ist. Dasselbe gilt für die Vorgabe darzulegen, wie der gemeldete wirtschaftliche Wert (bzw. der marktübliche Wert) der Zuwendung berech- net wurde. Ausreichend sind die Angaben, wenn die EFK nachvollziehen kann, wie die Be- rechnung erfolgt ist.
Abs. 5
Die Meldung von monetären und nichtmonetären Zuwendungen von mehr als 15 000 Fran- ken, die zwischen dem Ende der Einreichungsfrist für die budgetierten Einnahmen und der Wahl oder Abstimmung gewährt werden, hat nach Artikel 76d Absatz 2 nBPR unverzüglich zu erfolgen. Damit soll sichergestellt werden, dass grosse Zuwendungen unmittelbar bis zum Wahl- oder Abstimmungstermin offengelegt werden, da solche Zuwendungen von besonde- rem Interesse für die Öffentlichkeit sind. 12 Zudem soll diese Regelung auch erschweren, die Überweisung von Zuwendungen zeitlich so zu steuern, dass die Spenden vor dem Wahl- o- der Abstimmungstermin nicht mehr gemeldet werden müssen. Artikel 5 Absatz 5 der Verord- nung konkretisiert, dass eine unverzügliche Meldung innert fünf Arbeitstagen ab Eingang der erhaltenen oder ab Kenntnisnahme der versprochenen Zuwendung zu erfolgen hat. Als erhal- ten gilt eine Sachzuwendung, wenn die Sache dem Empfänger oder der Empfängerin zur Verfügung steht.
Mit dem Fristenlauf ab Eingang der Zuwendung bei erhaltenen Spenden soll sichergestellt werden, dass sich die betreffende Person nicht von ihren Pflichten entbinden kann, indem sie es unterlässt, die Kontoeingänge zu prüfen. Insofern besteht eine Obliegenheit, regelmässig nachzusehen, ob Zuwendungen eingegangen sind. Eine regelmässige Prüfung der Kontoein- gänge kann im betreffenden Verfahrensstadium der Kampagnenführung erwartet werden.
Art. 6 Meldeverfahren
Artikel 6 konkretisiert die Meldung der finanziellen Angaben sowie die Modalitäten des Melde- verfahrens.
Die politischen Akteurinnen und Akteure haben neben den finanziellen Angaben und Doku- menten nach den Artikeln 76b und 76c nBPR auch ihre Namen, Vornamen, Adressen und die Wohnsitzgemeinde oder den Firmennamen und den Geschäftssitz offenzulegen (Abs. 1). 13 Dies ermöglicht, die in Frage stehenden politischen Akteurinnen und Akteure zu identifizieren und zu erkennen, welche eingetragenen Angaben und Dokumente zu ihnen gehören. Dies
Siehe Bericht SPK-S, S. 7892. Der Wohnsitz bestimmt sich nach den Artikeln 23–26 ZGB und der Sitz nach Artikel 56 ZGB; siehe auch Bericht SPK-S, S. 7893.
ist sowohl für die Kontrolle als auch im Lichte der vom Gesetz angestrebten Transparenz un- entbehrlich.
Zu übermitteln sind die Angaben durch Eintragung in einem elektronischen Register, das von der EFK betrieben und zur Verfügung gestellt wird (Abs. 2). Ist in Einzelfällen eine elektroni- sche Übermittlung nicht möglich oder nicht zumutbar, sieht die Verordnung vor, dass die An- gaben ausnahmsweise auch in Papierform per Post übermittelt werden können (Abs. 3). Die EFK stellt dafür Formulare zur Verfügung. Sie kann auch erläuternde Hilfsmittel bereitstellen. Die politischen Akteurinnen und Akteure haben die Meldung ihrer Angaben unaufgefordert bzw. aus eigener Initiative vorzunehmen.
Ihre persönlichen Daten (Name, Vorname, Adresse, Wohnsitzgemeinde oder Firmenname und Geschäftssitz) können die politischen Akteurinnen und Akteure bereits vor der Einrei- chung ihrer finanziellen Angaben und Dokumente im elektronischen Register erfassen. Damit erleichtern sie sich und der Kontrollbehörde die Wahrung der gesetzlich vorgegebenen Fris- ten.
4.3 3. Abschnitt: Offenlegungspflicht der politischen Parteien und der Parteilosen Art. 7 Verpflichtete Parteien und parteilose Mitglieder der Bundesversammlung
Artikel 76b Absatz 1 nBPR verpflichtet die in der Bundesversammlung vertretenen politischen Parteien sowie parteilose Mitglieder der Bundesversammlung zur Offenlegung ihrer Finanzie- rung. In der Bundesversammlung vertreten sind die Schweizerische Volkspartei (SVP), die Sozialdemokratische Partei (SP), die FDP. Die Liberalen (FDP), die Grünen, Die Mitte, die Grünliberalen (GLP), die Evangelische Volkspartei (EVP), die Eidgenössisch-Demokratische Union (EDU), der Parti Ouvrier et Populaire (POP), die Lega dei ticinesi, die Liberal-Demokra- tische Partei (LDP) sowie die Parteien Mouvement citoyens genevois (MCG) und Ensemble à Gauche (EAG). Die Parteien sind unterschiedlich organisiert. Artikel 7 der Verordnung kon- kretisiert einerseits den Kreis der politischen Parteien, die von der Offenlegungspflicht betrof- fen sind. Anderseits wird geklärt, wer als parteiloses Mitglied der Bundesversammlung gilt.
Zur Offenlegung verpflichtet sind zunächst alle in der Bundesversammlung vertretenen politi- schen Parteien. Dies gilt unabhängig davon, ob diese Parteien national oder ausschliesslich kantonal, regional oder kommunal organisiert sind (Bst. a). Die grossen Parteien, die national organisiert sind, setzen sich aus kantonalen Sektionen zusammen, die sich oftmals wiederum in kommunale Sektionen aufspalten. Gelegentlich bilden auch Jungparteien eigene Sektionen der nationalen Partei. Besteht eine nationale Parteiorganisation, sind nur die nationalen Par- teien zur Offenlegung ihrer Finanzierung verpflichtet, nicht aber ihre einzelnen kantonalen o- der kommunalen Sektionen, Jungparteien oder andere Gruppierungen, wenn sie Teile der nationalen Parteien bilden. In der Bundesversammlung vertretene, national organisierte Par- teien sind gegenwärtig die SVP, die SP, die FDP, die Grünen, Die Mitte, die GLP sowie der POP 14. Demgegenüber ist zum Beispiel die in Basel-Stadt bestehende LDP eine kantonale Sektion der FDP 15, womit sie ihre Finanzierung nicht offenlegen muss.
In der Bundesversammlung vertreten sind auch Parteien ohne nationale Organisationsstruk- turen. Solche Parteien können z.B. nur in bestimmten Kantonen vorkommen: Gegenwärtig trifft das auf die Lega dei Ticinesi und die Genfer Parteien Mouvement citoyens genevois und Ensemble à Gauche zu. Es ist auch denkbar, dass Parteien, die nur in einer Gemeinde In der Deutschschweiz: Partei der Arbeit (PdA) Im Kanton Basel-Stadt bilden sowohl die FDP.Die Liberalen Basel-Stadt wie die Liberal-Demokratische Partei (LDP) kantonale Sektionen der FDP Schweiz. Die FDP hat deshalb 27 kantonale Sektionen. Genauso wäre die Christlich-Soziale Volkspartei Oberwallis, die gegen- wärtig nicht in der Bundesversammlung vertreten ist, eine Sektion der Partei «die Mitte».
bestehen, Personen in die Bundesversammlung entsenden (z.B. in grossen Schweizer Städ- ten, wo ein entsprechendes Potential an Wählerinnen und Wähler vorhanden sein kann). Vor- stellbar sind auch regional organisierte Parteien, z.B. wenn sie eine Sprachregion vertreten. In den Fällen, wo es an einer nationalen Organisation fehlt, gilt die Offenlegungspflicht für die betreffende kantonale, regionale oder kommunale Partei.
Ihre Finanzierung offenlegen müssen auch parteilose Mitglieder der Bundesversammlung (Bst. b). Diese können als Parteilose gewählt worden sein. Auch können sie im Verlaufe ihrer Amtszeit parteilos werden, sei es durch Austritt oder Ausschluss aus ihrer bisherigen Partei oder weil sich ihre Partei auflöst.
Art. 8 Offenlegung der Einnahmen der politischen Parteien
Artikel 8 regelt die zeitlichen Modalitäten der Offenlegungspflicht der Parteien.
Die politischen Parteien müssen ihre Finanzierung jährlich offenlegen (Art. 76d Abs. 1 Bst. a nBPR). In der Verordnung wird präzisiert, dass damit die Finanzierung während des Kalen- derjahres gemeint ist (Abs. 1).
Die Meldung der politischen Parteien an die EFK muss bis zum 30. Juni des auf das massge- bende Kalenderjahr folgenden Jahres erfolgen (Abs. 2). Damit haben die politischen Parteien genügend Zeit, um ihre Rechnungsabschlüsse zu erstellen und von den zuständigen Partei- organen genehmigen zu lassen. Die EFK ihrerseits hat genügend Zeit für die Prüfung und Publikation der Meldungen, so dass die Finanzierung der politischen Parteien in Wahljahren noch vor den eidgenössischen Wahlen, die in der Regel im Oktober stattfinden, öffentlich ein- sehbar sind.
Meldepflichtig sind die Angaben nach Artikel 76b und 76c nBPR. Diese umfassen einerseits die Einnahmen in der Detailliertheit, wie sie in Artikel 4 der Verordnung festgehalten ist, und anderseits die Zuwendungen gemäss den Regeln von Artikel 5 der Verordnung. Offengelegt werden müssen alle Einnahmen, aber nicht die Ausgaben. Es muss also nicht die gesamte Buchhaltung eingereicht werden. Gewisse Buchhaltungsunterlagen kann die EFK allerdings im Rahmen der Mitwirkungspflicht der politischen Akteurinnen und Akteure nach Artikel 14 verlangen.
Art. 9 Offenlegung von Zuwendungen an parteilose Mitglieder der Bundesversammlung
Artikel 9 konkretisiert die Offenlegung von Zuwendungen an parteilose Mitglieder der Bundes- versammlung.
Parteilose Mitglieder der Bundesversammlung müssen die monetären und nichtmonetären Zuwendungen über 15 000 Franken im Sinne des Artikels 76b Absatz 3 nBPR ebenfalls jähr- lich offenlegen (Abs. 1). Wie bei den politischen Parteien ist das Kalenderjahr massgebend. Die Angaben müssen der EFK spätestens bis am 30. Juni des auf das Kalenderjahr folgen- den Jahres gemeldet werden (Abs. 2).
Die parteilosen Bundesparlamentarierinnen und Bundesparlamentarier müssen aber nur Zu- wendungen, die nach dem Zeitpunkt der Parteilosigkeit erfolgen, offenlegen (Abs. 3). Tritt die Parteilosigkeit unter Jahr ein, so müssen nur danach erhaltene Zuwendungen gemeldet wer- den. Für die Zeit davor erfolgt die Meldung im Rahmen der Meldung der politischen Partei, der das betreffende Parlamentsmitglied angehörte.
4.4 4. Abschnitt: Offenlegungspflicht der Kampagnenführenden
Der 4. Abschnitt enthält Bestimmungen, die bei der Offenlegung durch die Kampagnenfüh- renden zu berücksichtigen sind.
Art. 10 Offenlegung der budgetierten Einnahmen und Zuwendungen über 15 000 Franken
Artikel 10 präzisiert, dass diejenigen budgetierten Einnahmen (Art. 76c nBPR) offenzulegen sind, mit denen eine Abstimmungs- oder Wahlkampagne finanziert werden soll (Abs. 1). Das Budget bildet ein Instrument, um die Finanzierung der voraussichtlichen Aktivitäten zu pla- nen. 16 Die erforderliche Aufschlüsselung der zu meldenden budgetieren Einnahmequellen richtet sich nach Artikel 4 der Verordnung.
Die politischen Akteurinnen und Akteure erkennen unter Umständen zu Beginn ihrer Kam- pagne noch nicht, ob sie voraussichtlich über 50 000 Franken ausgeben werden und damit den Schwellenwert für die Offenlegungspflicht erreichen. Absatz 2 soll diesem Umstand Rechnung tragen. Die Bestimmung sieht vor, dass die politischen Akteurinnen und Akteure ihre budgetierten Einnahmen sowie Zuwendungen von mehr als 15 000 Franken für Wahl- und Abstimmungskampagnen innert der gesetzlichen Frist nach Artikel 76d Absatz 1 nBPR zu melden haben, wenn sie nach Treu und Glauben annehmen müssen, dass die Aufwen- dungen für ihre Kampagne mehr als 50 000 Franken betragen werden. Betrugen die budge- tierten Einnahmen sowie Zuwendungen für frühere Wahl- und Abstimmungskampagnen über 50 000 Franken, kann dies ein Indiz dafür sein, dass der massgebende Schwellenwert auch dieses Mal erreicht wird.
Absatz 3 hält fest, dass die budgetierten Einnahmen sowie die monetären und nichtmonetä- ren Zuwendungen über 15 000 Franken für Wahl- und Abstimmungskampagnen auch dann der EFK zu melden sind, wenn die politischen Akteurinnen und Akteure erst nach Ablauf der gesetzlichen Frist merken, dass sie den Schwellenwert überschreiten werden. Die Frist für die Nachmeldung der budgetierten Einnahmen und Zuwendungen beträgt fünf Arbeitstage.
Neben den Einnahmequellen und Zuwendungen über 15 000 Franken müssen die politischen Akteurinnen und Akteure auch melden, für welche Kampagne die Aufwendungen vorgesehen sind (Abs. 4). Damit soll vermieden werden, dass die politischen Akteurinnen und Akteure zwar ihre Finanzierung offenlegen, den Stimm- und Wahlberechtigten aber verschlossen bleibt, für welche Kampagne sie ihre Finanzen einzusetzen beabsichtigen. Die Transparenz darüber, welche Kampagne mit welchen Mitteln finanziert ist, bildet Teil des Kerns der neuen gesetzlichen Regelungen.
Da allerdings nur die Einnahmen und nicht auch die Ausgaben offenzulegen sind, müssen die politischen Akteurinnen und Akteure nicht darlegen, welche Einnahmen für welche Aktionen geplant sind. Ausreichend ist die Angabe der kandidierenden Gruppierungen oder der Kandi- dierenden, die unterstützt werden sollen, oder des Abstimmungsergebnisses, das angestrebt wird.
Art. 11 Offenlegung der Schlussrechnung
Artikel 11 konkretisiert die Offenlegung der Schlussrechnung über die Einnahmen, mit denen eine Abstimmungs- oder Wahlkampagne finanziert wurde.
Bericht SPK-S, S. 7890.
Nach Artikel 76d Absatz 1 Buchstaben b und c nBPR haben die Kampagnenführenden die Schlussrechnung über die Einnahmen 60 Tage nach der Abstimmung oder Wahl zu melden. Dies verpflichtet sie, nach Abschluss der Kampagne innert Frist eine Schlussrechnung mit den abschliessenden Zahlen zu erstellen, wenn sie davon ausgehen müssen, dass für die Kampagne mehr als 50 000 Franken aufgewendet wurden. Die Schlussrechnung haben sie der EFK offenzulegen, wenn sich diese Annahme als richtig erweist bzw. die erstellte Rech- nung ergibt, dass die Aufwendungen tatsächlich mehr als 50 000 Franken betragen haben (Abs. 1). Die Schlussrechnung enthält sodann jene Einnahmen, mit denen die Kampagne schliesslich tatsächlich finanziert wurde.
Absatz 2 hält fest, dass die Schlussrechnung die Angaben nach Artikel 10 Absätze 1 und 4 enthalten muss. Das bedeutet erstens, dass sich die erforderliche Aufschlüsselung der Ein- nahmequellen auch im Rahmen der Schlussrechnung nach Artikel 4 Absatz 1 richtet. Zwei- tens ist neben den Einnahmequellen auch zu melden, für welche Kampagne die Einnahmen erzielt worden sind. Dabei reicht die Angabe der kandidierenden Gruppierungen oder der Kandidierenden, die von den Kampagnenführenden unterstützt wurden, oder des angestreb- ten Abstimmungsergebnisses aus. Diesbezüglich gelten die Ausführungen zu Artikel 10 Ab- satz 4 sinngemäss.
4.5 5. Abschnitt: Kontrolle und Veröffentlichung
Nach Artikel 76e Absatz 1 nBPR hat die zuständige Stelle die eingereichten Angaben vor der Veröffentlichung (Art. 76f nBPR) zu kontrollieren. Das gesetzlich vorgesehene Melde- und Kontrollverfahren besteht aus vier Phasen: In einer ersten Phase reichen die politischen Ak- teurinnen und Akteure der EFK alle erforderlichen Angaben und Dokumente ein (Art. 76b– 76d nBPR). Danach kontrolliert die EFK in einem zweiten Schritt die eingereichten Angaben und Dokumente auf Vollständigkeit und stichprobenweise materiell auf ihre Richtigkeit hin (Art. 76e Abs. 1 nBPR). In einer dritten Phase setzt die EFK eine Nachfrist an, wenn sie fest- stellt, dass gewisse Angaben oder Dokumente unvollständig oder nicht richtig sind (Art. 76e Abs. 2 nBPR). Werden innert der Nachfrist die erforderlichen Angaben und Dokumente nicht oder mit inhaltlichen Mängeln gemeldet, erstattet die EFK in einem vierten Schritt Strafan- zeige, wenn sie Verstösse gegen die Offenlegungspflichten feststellt (Art. 76e Abs. 3 nBPR). Dadurch wird die Sache der Staatsanwaltschaft übertragen, die bei hinreichendem Tatver- dacht ein Strafverfahren eröffnet (Art. 309 StPO).
Im 5. Abschnitt der Verordnung werden die Modalitäten der formellen und materiellen Kon- trolle sowie der Veröffentlichung der finanziellen Angaben der politischen Akteurinnen und Akteure konkretisiert.
Art. 12 Formelle Kontrolle
Die formelle Kontrolle beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Meldungen der einzelnen Ein- nahmequellen und Zuwendungen vollständig sind und fristgerecht eingereicht wurden. Diese Prüfung findet bei jeder in der Bundesversammlung vertretenen politischen Partei, bei jedem parteilosen Mitglied der Bundesversammlung sowie bei Wahlen und Abstimmungen bei allen betroffenen politischen Akteurinnen und Akteuren statt. Das heisst, es wird bei allen Angaben und Dokumenten im Sinne der Artikel 76b und 76c nBPR geprüft, ob sie vollständig sind und innerhalb der rechtlichen Fristen gemeldet wurden.
Neben verspätet eingereichten, unvollständigen oder gar nicht übermittelten Angaben sowie Angaben ohne gesetzlich geforderte Belege gelten auch Daten bzw. Angaben und Doku- mente mit offensichtlichen inhaltlichen Mängeln als nicht vollständig eingereicht. Dies ent-
spricht dem gesetzgeberischen Willen und wurde bereits im Bericht der SPK-S so festgehal- ten. 17 Bei Verdacht auf Verstösse hat die EFK zudem die Möglichkeit, eine materielle Stich- probenkontrolle durchzuführen.
Art. 13 Materielle Stichprobenkontrolle
Eine Stichprobenkontrolle war in der Ursprungsfassung des indirekten Gegenvorschlags zur Transparenz-Initiative nicht vorgesehen und wurde erst in der Endphase der Parlamentsde- batte ins Gesetz aufgenommen (Art. 76e Abs. 1 Satz 2 nBPR).
Die Verordnung hält in Absatz 1 fest, dass die EFK bei jeder Abstimmung und Wahl sowie jährlich bei den politischen Parteien stichprobenweise Kontrollen über die Korrektheit der An- gaben durchführt. Bei diesen Kontrollen handelt es sich um materielle Kontrollen. Geprüft wird, ob die gemeldeten Angaben und Dokumente inhaltlich korrekt bzw. die angegebenen Einnahmequellen, Zuwendungen und Beträge richtig und vollständig sind.
Gemäss Absatz 2 kann die EFK auch prüfen, ob es die politischen Akteurinnen und Akteure pflichtwidrig unterlassen haben, alle ihre Angaben und Dokumente zu melden resp. soweit gesetzlich vorgesehen auch zu belegen. Reicht zum Beispiel eine politische Partei mit Blick auf eine bestimmte Abstimmung kein Budget ein, so kann die EFK kontrollieren, ob sie die gesetzlichen Kriterien der Offenlegungspflicht tatsächlich nicht erfüllt. Eine solche Kontrolle führt die EFK insbesondere dann durch, wenn sie aufgrund konkreter Umstände annimmt, dass die Kampagnenführenden den Betrag von 50 000 möglicherweise überschritten haben.
Die Kontrollen finden nach dem Zufallsprinzip oder bei Verdacht auf Verstoss gegen Offenle- gungspflichten statt. Wie viele Stichprobenkontrollen die EFK pro Wahl oder Abstimmung und bei den politischen Parteien durchführt, steht in ihrem Ermessen und kann auch variieren.
Soweit die politischen Akteurinnen und Akteure einverstanden sind, können die materiellen Stichprobenkontrollen auch vor Ort, d.h. in den Lokalen oder Büros der offenlegungspflichti- gen natürlichen oder juristischen Personen oder Personengesellschaften stattfinden (Abs. 3) Diese Regelung bezweckt, die Kontrollen in jenen Fällen zu erleichtern, in denen eine Prü- fung vor Ort (gegenüber der Einreichung der Unterlagen im Rahmen der Mitwirkungspflicht nach Art. 14) unkomplizierter und effizienter scheint. Die Kontrollbehörde soll rasch feststellen können, ob die Angaben richtig sind oder allenfalls Strafanzeige erstattet werden muss. Die politischen Akteurinnen und Akteure sind allerdings nicht verpflichtet, der Kontrollstelle Zutritt zu den Büroräumlichkeiten zu gewähren. Eine Kontrolle vor Ort kann nicht gegen ihren Willen erfolgen, sondern nur in Absprache. Die Ablehnung einer Kontrolle vor Ort stellt keine Verlet- zung der Mitwirkungspflicht nach Artikel 14 dar.
Art. 14 Mitwirkung
Eine explizite Mitwirkungspflicht sehen die Artikel 76b–76k nBPR nicht vor. Allerdings kann sich im Verwaltungsverfahren eine Mitwirkungspflicht auch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ergeben (Art. 5 Abs. 3 BV). 18 Dies gilt auch dann, wenn Artikel 13 VwVG 19 nicht greift und ein Verfahren von Amtes wegen eingeleitet wurde. Eine entsprechende Mitwir- kungspflicht liegt namentlich vor, wenn die rechtserheblichen Tatsachen für die Behörde
Bericht SPK-S, S. 7893. AUER CHRISTOPH/BINDER ANJA MARTINA, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler (Hrsg.), Kommentar VwVG, Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2. Aufl., Zürich 2019 (zit. Komm. VwVG), N 30 zu Art. 13 VwVG. 19 SR 172.021.
nicht oder nur schwer zugänglich sind. 20 Von einem solchen Fall ist bei der Kontrolle der fi- nanziellen Angaben nach Artikel 76e nBPR auszugehen, zumal die Kontrollbehörde auf die Belege und Buchhaltungsauszüge keinen Zugriff hat und ohne diese kaum einschätzen kann, ob die Angaben der politischen Akteurinnen und Akteure korrekt sind.
Die Mitwirkungspflicht wird in Artikel 14 der Verordnung konkretisiert. Demnach kann die EFK von den verpflichteten Akteurinnen und Akteuren verlangen, bei den Abklärungen mitzuwir- ken und die notwendigen Unterlagen und Informationen zur Verfügung zu stellen. 21 Zum Zwecke einer raschen und wirksamen Kontrolle können die politischen Akteurinnen und Ak- teure bereits bei der Übermittlung ihrer finanziellen Angaben freiwillig und aus eigener Initia- tive Belege und allfällige Zusatzdokumente einreichen.
Eine über Artikel 14 hinausgehende Mitwirkungspflicht wäre nicht gesetzeskonform und vom gesetzgeberischen Willen nicht erfasst. Aus den Protokollen der parlamentarischen Diskussi- onen geht hervor, dass der Kontrollbehörde keine Untersuchungskompetenz (wie etwa einer Staatsanwaltschaft) zukommen soll. 22 Zwar wurde vom Gesetzgeber ausdrücklich eine mate- rielle Stichprobenkontrolle durch die für die Kontrolle zuständige Behörde vorgesehen. Die Kontrolle wurde aber bewusst eingeschränkt: In Verdachtsfällen soll die Untersuchung an die Staatsanwaltschaft übergehen, die bei hinreichendem Verdacht ein Strafverfahren eröffnet.
Reichen die politischen Akteurinnen und Akteure die geforderten Unterlagen nicht ein, so er- stattet die EFK bei der zuständigen Strafverfolgungsbehörde Strafanzeige, wenn sie hinrei- chende Anhaltspunkte auf einen Verstoss gegen die Offenlegungspflichten feststellt und eine angesetzte Nachfrist zur Meldung vollständiger und korrekter Angaben im Sinne des Artikels 76e Absatz 2 nBPR erfolglos bleibt (Art. 76e Abs. 3 nBPR).
Art. 15 Veröffentlichung der Angaben und Dokumente
Nach Abschluss der Kontrolle hat die zuständige Stelle die eingereichten Angaben und Doku- mente zur Finanzierung der politischen Akteurinnen und Akteure auf ihrer Internetseite zu veröffentlichen. Dabei handelt es sich um diejenigen Angaben und Dokumente, die der EFK gemeldet worden sind (Art. 76f Abs. 2 i.V.m. Art. 76d Abs. 1 Bst. a–c nBPR). Die EFK kann diese Angaben nicht von sich aus korrigieren, auch wenn sie Verstösse feststellt und bei der Staatsanwaltschaft Anzeige erstattet. Die Verantwortung für die veröffentlichten Angaben bleibt bei den politischen Akteurinnen und Akteuren. Dabei besteht zwar ein gewisses Risiko, dass die veröffentlichten Angaben falsch sind und dies (infolge der Dauer eines Strafverfah- rens) erst nach der Abstimmung oder Wahl bekannt wird. Der Gesetzgeber hat dies aber be- wusst in Kauf genommen, indem er das Kontroll- und Veröffentlichungssystem derart ausge- staltet hat. Die politisch gewollte Kontrolle durch die EFK beschränkt sich darauf, die Anga- ben (formell und stichprobenweise materiell) zu prüfen und festzustellen, ob Strafanzeige zu erstatten ist oder nicht.
Dem möglicherweise verfälschten Bild der veröffentlichten Angaben soll Rechnung getragen werden, indem die EFK die Publikation mit dem Hinweis ergänzt, dass sie die Richtigkeit der Angaben nicht gewährleistet (Art. 16 Abs. 1). Im Weiteren ist die Präventivwirkung der Offen- legungspflichten nicht zu unterschätzen: Die politischen Akteurinnen und Akteure haben
Komm. VwVG, N 30 zu Art. 13 VwVG. Nicht erfasst von der Mitwirkungspflicht ist die Herausgabe von Unterlagen aus dem Verkehr einer Partei mit ihrer Anwältin oder ihrem Anwalt, wenn diese oder dieser nach dem Anwaltsgesetz vom 23. Juni 2000 (SR 935.61) zur Vertretung vor schweizerischen Gerichten berechtigt ist (vgl. Art. 13 Abs. 1bis VwVG). Siehe z. B. AB NR 2020, S. 1611. Nicht verpflichtet werden können die politischen Akteurinnen und Akteure von der EFK insbesondere zur Durchführung einer Revision für die Herausgabe von Revisionsberichten. Verfügen die politischen Akteurinnen und Akteure aber über entsprechende Berichte, so steht es ihnen frei diese einzureichen. Siehe dazu auch Bericht SPK-S, S. 7894.
bei späteren Verurteilungen um ihren Ruf zu fürchten. Auch die Furcht vor dem Scheitern bei einer Wiederwahl oder vor Parteiaustritten kann die Akteurinnen und Akteure dazu bewegen, die richtigen Angaben einzureichen. Im Weiteren wirkt eine drohende Busse abschreckend.
Zu ihren Kontrolltätigkeiten kann sich die EFK in anonymisierter Form (d.h. ohne Nennung der einzelnen kontrollierten politischen Akteurinnen und Akteure) im Rahmen ihres Tätigkeits- berichts äussern.
Ob die EFK sicherzustellen hat, dass die Veröffentlichung gemäss der Open Government Data-Strategie des Bundes erfolgt, ist abhängig von den weiteren Entwicklungen in diesem Bereich. Im Vorentwurf des Bundesgesetzes über den Einsatz elektronischer Mittel zur Erfül- lung von Behördenaufgaben (EMBaG) ist in Artikel 11 eine Regelung zur Umsetzung von O- pen Government Data vorgesehen, allerdings nur für Verwaltungseinheiten der zentralen Bundesverwaltung. 23 Im Rahmen dieses Projekts wird auch geprüft werden, ob die finanziel- len Daten der politischen Akteurinnen und Akteure nach Artikel 76b und 76c nBPR im Sinne der Open Government Data-Strategie zu publizieren sind.
Abs. 1
Damit die veröffentlichten Angaben und Dokumente für die Stimm- und Wahlberechtigten ver- ständlich sind, kann die EFK die entsprechenden Daten mit Sachinformationen und Statisti- ken ergänzen. Dies allerdings nur, soweit die Ergänzungen der Erklärung und Konkretisie- rung der Angaben nach Artikel 76b und 76c nBPR dienen. Insbesondere dürfen die von der EFK veröffentlichten Informationen (gemäss den gesetzlichen Regelungen nach Art. 76f nBPR) keine über die gesetzlich geforderten Meldungen hinausgehenden Angaben über die Finanzierung der politischen Akteurinnen und Akteure enthalten. Auch sonstige gesetzliche Vorgaben – wie insb. die datenschutzrechtlichen Regelungen – sind einzuhalten.
Abs. 2
Nicht veröffentlicht werden Dokumente, die eine gemeldete Angabe belegen. Dies betrifft zum Beispiel Bank- und Buchhaltungsauszüge oder Zahlungsbestätigungen. Diese Doku- mente dienen der EFK, um die Richtigkeit der Angaben verifizieren zu können. Ihre Veröffent- lichung ist allerdings nicht erforderlich, um die Bürgerinnen und Bürger darüber zu informie- ren, wie die politischen Parteien und Kampagnen finanziert werden. Hierfür reicht die Publika- tion der finanziellen Angaben und Dokumente nach Artikel 76b und 76c nBPR aus.
Abs. 3
Absatz 3 stellt klar, dass die 15-tägige Frist für die Veröffentlichung nach Artikel 76f Absatz 2 Buchstabe b nBPR, also bei Abstimmungen und Wahlen, auch nach Ansetzung einer Nach- frist im Falle nicht rechtzeitig oder nicht korrekt eingereichter Angaben (Art. 76e Abs. 2 nBPR) bestehen bleibt. Dies ist zum Zwecke der Transparenz, die rechtzeitig vor den Wahlen und Abstimmungen zu schaffen ist, gerechtfertigt. Die Angaben sollen zu einem Zeitpunkt be- kanntgegeben werden, in dem ein Grossteil der Stimm- und Wahlberechtigten noch nicht ge- wählt oder abgestimmt hat.
Grundsätzlich erfolgt die Veröffentlichung nach Abschluss der Kontrollen (Art. 76f Abs. 1 nBPR). In aufwändigen Fällen ist aber denkbar, dass die EFK die materiellen Stichproben- kontrollen nicht innert 15 Tagen nach Einreichung der Angaben beenden kann. In diesen Der Vorentwurf samt erläuternden Bericht ist abrufbar unter www.admin.ch/Dokumentation/Medienmitteilungen/«Bundesrat eröffnet Ver- nehmlassung zum Bundesgesetz über den Einsatz elektronischer Mittel zur Erfüllung von Behördenaufgaben».
Fällen werden die eingereichten Angaben dennoch innert Frist veröffentlicht. Es besteht kein sachlicher Grund, die Frist zur Veröffentlichung in diesen Fällen zu verlängern, da es sich bei den publizierten Angaben ohnehin nur um jene handelt, die der Kontrollbehörde gemeldet wurden. Die Verantwortung für die Angaben bleibt bei den politischen Akteurinnen und Akteu- ren. Die EFK hat keine Kompetenz, die Angaben zu korrigieren und verändert zu publizieren (siehe die einführenden Bemerkungen zu Art. 15).
Art. 16 Modalitäten der Veröffentlichung
Abs. 1
In Absatz 1 wird festgehalten, dass die EFK bei der Veröffentlichung darauf hinweist, dass sie die Richtigkeit der veröffentlichten Angaben und Dokumente nicht gewährleistet. Die EFK kann auch konkretisieren, dass teilweise noch materielle Kontrollen andauern, darf allerdings die betroffenen Akteurinnen und Akteure nicht nennen. Auch kann die EFK explizit darauf hin- weisen, dass die Daten nach Artikel 76b und 76c nBPR so publiziert werden, wie sie von den politischen Akteurinnen und Akteuren gemeldet wurden (siehe hierzu die einleitenden Bemer- kungen zu Art. 15).
Abs. 2
Die eingereichten Angaben und Dokumente werden auch dann veröffentlicht, wenn ein Ver- dacht auf Verstoss gegen Offenlegungspflichten besteht und ein Strafverfahren eingeleitet wird. Aus dem Verzicht auf eine Publikation könnte unter Umständen geschlossen werden, dass gegen bestimmte politische Akteurinnen und Akteure Strafanzeige erhoben worden ist. Dieser implizite Hinweis ist ebenso wenig zulässig wie eine Kennzeichnung der Angaben mit dem Vermerk, es sei ein Strafverfahren eingeleitet worden. Die Veröffentlichung von Strafan- zeigen gegen politische Akteure stellt einen widerrechtlichen Grundrechtseingriff dar (Persön- lichkeitsschutz, Wahlfreiheit: Artikel 34 Absatz 2 BV schützt insbesondere auch das passive Wahlrecht und soll dabei Chancengleichheit gewährleisten 24). Die Publikation einer Strafan- zeige kann die Persönlichkeit von Kandidierenden und deren Wahlkampagne stark beein- trächtigen, obschon gegen die betroffenen Personen noch kein Strafurteil ergangen ist und die Unschuldsvermutung gilt. Die erforderliche gesetzliche Grundlage für einen solchen Grundrechtseingriff (Art. 36 Abs. 1 BV) liegt nicht vor. Im Weiteren ist die Strafanzeige bereits Teil des Strafverfahrens und unterliegt daher nicht dem Bundesgesetz über das Öffentlich- keitsprinzip der Bundesverwaltung (BGÖ) 25. Insofern wäre eine entsprechende Anzeige auch gestützt auf das BGÖ nicht mitzuteilen.
Abs. 3
Liegt ein rechtskräftiges Strafurteil vor, so bringt die EFK bei den davon betroffenen Angaben und Dokumenten einen Hinweis auf dieses Urteil an. Dies dient der Transparenz, indem in solchen Fällen klargestellt wird, dass die Angaben fehlerhaft sind. Der Hinweis ist ein kom- mentarloser Verweis auf das Urteil. Die gemeldeten Daten kann die EFK nicht von sich aus berichtigen. Allerdings steht der EFK die Möglichkeit offen, die betroffenen politischen Akteu- rinnen und Akteure aufzufordern, um Datenberichtigung zu ersuchen und die veröffentlichten Angaben in der Folge zu korrigieren.
Siehe GEROLD STEINMANN, in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender (Hrsg.), Die schweizeri- sche Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich 2014, N 21 zu Art. 34 BV. Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ; SR 152.3.
Art. 17 Datum der Veröffentlichung der Meldungen der politischen Parteien und der Parteilo- sen
Die Angaben über die politischen Parteien veröffentlicht die EFK jeweils spätestens am 31. August für das Vorjahr. Dies ermöglicht der EFK, die per Ende Juni eingereichten Anga- ben zu prüfen, und die Veröffentlichung wird so vorgenommen, dass den Wahlberechtigten – in den Wahljahren – für die Konsultation der Angaben genügend Zeit bis zu den Wahlen ver- bleibt.
Art. 18 Dauer der Veröffentlichung
Bei Wahlkampagnen, Parteien und Parteilosen rechtfertigt es sich, die Angaben für die Öf- fentlichkeit während zwei Wahlperioden zur Verfügung zu stellen. Da die budgetierten Ein- nahmen und die Zuwendungen bereits 45 Tage vor den Nationalratswahlen gemeldet werden müssen, erscheint eine Publikationsfrist von fünf Jahren als angemessen (Abs. 1). Damit sind die Daten jeweils während zwei aufeinanderfolgenden Wahlen verfügbar: für die Wahl, in de- ren Hinblick die Angaben mitgeteilt und publiziert werden sowie für die Wahl vier Jahre da- nach. Diese Dauer ermöglicht den Bürgerinnen und Bürgern, sich im Hinblick auf eine allfäl- lige Wiederwahl ein Gesamtbild über die finanziellen Angaben der politischen Akteurinnen und Akteuren zu verschaffen. Die Frist läuft ab Eingang der Angaben und Dokumente bei der EFK (Abs. 2).
Es erscheint sinnvoll, die betreffende Frist für die politischen Parteien, die Parteilosen sowie für die Wahl- und Abstimmungskampagnen einheitlich zu regeln. Die politischen Parteien, die massgeblich zu Wahlkampagnen beitragen, sind in der Regel auch in Abstimmungskampag- nen involviert. Insofern besteht ein berechtigtes Interesse der Bürgerinnen Bürger, vor einer Wahl oder Wiederwahl die gesamten veröffentlichten finanziellen Angaben der politischen Ak- teurinnen und Akteure zu kennen bzw. alle Angaben während fünf Jahren einsehen zu kön- nen.
Die Aufbewahrung der Angaben und Dokumente richtet sich gemäss Abs. 3 nach dem Bun- desgesetz vom 26. Juni 1998 über die Archivierung (Archivierungsgesetz, BGA 26).
4.6 6. Abschnitt: Rückerstattung unrechtmässig erhaltener Zuwendungen
Art. 19
Artikel 76h nBPR verbietet den politischen Akteurinnen und Akteuren, anonyme Zuwendun- gen und Zuwendungen aus dem Ausland anzunehmen. Als anonym gelten diejenigen Zu- wendungen, deren Urheberin bzw. Urheber nicht identifiziert werden kann.
Als Zuwendung aus dem Ausland gilt jede Zuwendung, deren Urheberin oder Urheber keinen Wohnsitz oder Sitz in der Schweiz hat. Das Verbot der Annahme solcher Zuwendungen ba- siert auf einem separaten Anliegen, das auf die parlamentarische Initiative 18.423 von Stän- derat Fournier zurückgeht. Dieses Verbot dient – anders als die Offenlegungspflichten – nicht der Transparenz bei der Politikfinanzierung. Vielmehr soll verhindert werden, dass die politi- schen Akteurinnen und Akteure für ihre Kampagnen ausländische Gelder verwenden dürfen. Damit soll der Einflussnahme aus dem Ausland auf die Schweizer Politik entgegengewirkt werden.
26 SR 152.1
Abs. 1
In Absatz 1 wird festgehalten, innert welcher Frist Zuwendungen aus dem Ausland zurückzu- erstatten sind. Diese Frist gilt auch für die Rückerstattung anonymer Zuwendungen. Die Frist für die Rückerstattung beträgt dreissig Tage ab Eingang der Zuwendung. Damit sollte für die politischen Akteurinnen und Akteure hinreichend Zeit verbleiben, um die Rückerstattung vor- zunehmen und bei anonymen Zuwendungen zuvor (in der Regel durch Kontaktaufnahme mit der Bank) zu versuchen, die Herkunft der Zuwendung zu eruieren. Während der 30-tägigen Frist darf die Zuwendung nicht verwendet werden. Möglich ist, die Zuwendung auf einem Sperrkonto zu deponieren.
Wird die Zuwenderin oder der Zuwender der EFK mit einem Pseudonym oder mit falschem Namen gemeldet, so gilt dies als nicht korrekte Angabe und stellt eine Verletzung der Offen- legungspflicht dar. Allerdings ist die fahrlässige Verletzung im Sinne des Artikels 76j nBPR nicht strafbar. Nur bei vorsätzlichem Handeln hat die Meldung nicht korrekter Angaben eine Busse zur Folge. Auch andere Straftatbestände (wie etwa Urkundenfälschung, Art. 251 StGB27) können bei Meldung falscher Angaben unter gewissen Umständen erfüllt sein.
Abs. 2
Absatz 2 regelt, innert welcher Frist die Zuwendung der EFK spätestens zu melden ist und dem Bund abgeliefert werden muss, wenn sich herausstellt, dass eine Rückerstattung nicht möglich oder nicht zumutbar ist. Diese Frist beträgt fünf Tage. Sie beginnt mit Ablauf der 30- tägigen Frist nach Absatz 1.
Eine nicht zumutbare Rückerstattung liegt vor, wenn die Empfängerin oder der Empfänger in einem verhältnismässigen Rahmen Vorkehrungen getroffen hat, um die Rückerstattung vor- zunehmen, aber ohne Erfolg blieb; wenn also der Zuwender oder die Zuwenderin nur mit un- verhältnismässig grossem Aufwand ermittelt werden könnte. Ein unverhältnismässig grosser Aufwand besteht, wenn der Betrag, der zurückgegeben werden muss, und der Aufwand, der hierzu zu betreiben wäre, in keinem vernünftigen Verhältnis stehen. Je kleiner der Betrag ist und je höher der Aufwand ausfallen würde, desto eher liegt eine entsprechende Situation vor. 28 Zumutbar ist jedenfalls, die eigene Bank zu kontaktieren, um den Absender der Zuwen- dung zu eruieren.
Für die Ablieferung von Zuwendungen an den Bund werden die Modalitäten durch die EFK geregelt. Sie teilt den Betroffenen die Kontonummer für Geldüberweisungen und den Ort für die Übergabe von Sachen mit. 29
4.7 7. Abschnitt: Schlussbestimmungen
Art. 20 Inkrafttreten
Die Verordnung soll zusammen mit den neuen Gesetzesbestimmungen über die Transparenz bei der Politikfinanzierung (Änderung des BPR vom 18. Juni 2021) in Kraft treten. Nach Rück- sprache mit den verschiedenen politischen Akteurinnen und Akteuren sollen die nationalen
27 SR 311.0 Vgl. auch bereits den Bericht SPK-S, S. 7895 mit dem Beispiel, dass bei einer Zuwendung im Wert von 100 Franken weniger aufwendige Vorkehrungen erforderlich seien als bei Zuwendungen im Wert von 10 000 Franken. Vgl. auch bereits den Bericht SPK-S, S. 7895.
Wahlen vom Oktober 2023 das erste Ereignis sein, das von den Offenlegungspflichten er- fasst wird.
Als Datum für das Inkrafttreten wird deshalb der 23. Oktober 2022 vorgesehen. Gemäss Arti- kel 76c Absatz 2 Buchstabe b nBPR sind monetäre und nichtmonetäre Zuwendungen, die den Wert von 15 000 Franken pro Zuwenderin oder Zuwender und Kampagne überschreiten, offenzulegen, wenn sie in den letzten 12 Monaten vor der Wahl erfolgten. Ein Inkrafttreten am 23. Oktober 2022 ermöglicht die rechtzeitige Erfassung dieser Zuwendungen.
Art. 21 Beginn der Offenlegungspflichten
Artikel 21 trägt dem politischen Willen Rechnung, wonach die verschiedenen Offenlegungs- pflichten gestaffelt beginnen sollen.
Abs. 1
Nach Absatz 1 beginnen die Offenlegungspflichten im Hinblick auf die Nationalratswahlen vom 22. Oktober 2023 am 23. Oktober 2022. Dies verpflichtet die politischen Akteurinnen und Akteure zur Erfassung allfälliger Zuwendungen für ihre Wahlkampagnen innerhalb der letzten 12 Monate vor der Wahl. Dieser Zeitraum von 12 Monaten ist in Artikel 76c Absatz 2 Buch- stabe b nBPR festgehalten. Der Offenlegungspflicht unterstehen alle Kampagnenführenden, die für die Nationalratswahlen 2023 mehr als 50 000 Franken aufwenden. Sie sind verpflich- tet, ihre budgetierten Einnahmen, die Schlussrechnung über die Einnahmen sowie ihre Zu- wendungen über 15 000 Franken ab dem 23. Oktober 2022 offenzulegen. Für die Wahlen nach 2023 sind auch Einnahmen zu melden, die mehr als 12 Monate vor der Wahl erfolgt sind.
Werden anlässlich der Nationalratswahlen im Oktober 2023 auch kantonale Ständeratswah- len durchgeführt, sind die Kampagnenführenden nach Amtsantritt der betreffenden Ständerä- tinnen und Ständeräte zur Offenlegung verpflichtet, wenn sie für die Kampagne mehr als 50 000 Franken aufgewendet haben. Auch für sie gilt die Offenlegungspflicht ab dem 23. Ok- tober 2022.
Abs. 2
Die Offenlegungspflichten der in der Bundesversammlung vertretenen Parteien und der par- teilosen Mitglieder der Bundesversammlung sollen erstmals für das Kalenderjahr 2023 gelten. Absatz 2 hält deshalb fest, dass die Offenlegungspflichten gemäss Artikel 76b nBPR am 1. Januar 2023 beginnen. Wie in Artikel 9 Absatz 2 festgehalten, müssen die gesetzlich vor- geschriebenen Angaben und Dokumente bis am 30. Juni des darauffolgenden Jahres, also zum ersten Mal bis zum 30. Juni 2024 eingereicht werden.
Abs. 3
Die Offenlegungspflichten für eidgenössische Abstimmungen sollen erst für Abstimmungen nach den Nationalratswahlen vom Oktober 2023 zur Anwendung kommen. Die eidgenössi- schen Abstimmungen vom 27. November 2022, vom 12. März 2023 und vom 18. Juni 2023 werden folglich noch nicht betroffen sein.
Die erste Abstimmung, für welche die Offenlegungspflichten zur Anwendung kommen sollen, ist die eidgenössische Abstimmung vom 3. März 2024. Alle natürlichen und juristischen Per-
sonen sowie Personengesellschaften, die im Hinblick auf diese Abstimmung eine Kampagne führen, müssen deren Finanzierung offenlegen, wenn sie für die Kampagne mehr als 50 000 Franken aufwenden. In diesem Fall müssen sie die budgetierten Einnahmen und die Schluss- rechnung über die Einnahmen sowie die monetären und nichtmonetären Zuwendungen, die sie in den letzten 12 Monaten vor der Abstimmung erhalten haben und die den Wert von 15 000 Franken pro Zuwenderin oder Zuwender und Kampagne überschreiten, offenlegen. Damit die Zwölfmonatsfrist bei Zuwendungen gewahrt werden kann, hält Absatz 3 fest, dass die Offenlegungspflichten bei Abstimmungskampagnen am 4. März 2023 beginnen. Dieser Zeitpunkt gilt auch für den Beginn der Pflicht zur Offenlegung der Einnahmen nach Art. 4 der Verordnung. Für die darauffolgenden Abstimmungen sind auch Einnahmen zu melden, die mehr als 12 Monate vor der Abstimmung erfolgt sind.
5 Auswirkungen
5.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen auf den Bund
Die Verordnung hat finanzielle und personelle Auswirkungen auf den Bund. Für die Entge- gennahme, Kontrolle und Veröffentlichung der gemeldeten Angaben und Dokumente benötigt die zuständige Behörde zusätzliche personelle und finanzielle Ressourcen. Die entgegenzu- nehmenden Daten müssen erfasst und bearbeitet werden. Dafür ist eine Fachanwendung zu entwickeln. Neben der elektronischen Übermittlung der Angaben und Dokumente ist für Aus- nahmefälle auch die Einreichung in Papierform vorzusehen.
Es gilt bei der Kostenberechnung zu berücksichtigen, dass die in der Bundesversammlung vertretenen politischen Parteien ihre Angaben und Dokumente jährlich einzureichen haben, während die Kampagnenführenden dies jeweils nur bei anstehenden Wahlen oder Abstim- mungen machen müssen, was mit verschiedenen Ungewissheiten verbunden ist. So müssen die Ausgaben für Wahl- und Abstimmungskampagnen den Schwellenwert von 50 000 Fran- ken überschreiten, was insbesondere bei Wahlen nicht immer der Fall sein dürfte. Bei Ab- stimmungen kommt hinzu, dass der Bearbeitungsaufwand je nach Anzahl der Vorlagen, der Intensität der Debatten sowie der Anzahl und Art der engagierten Akteurinnen und Akteuren variieren kann. Die entsprechenden Kosten lassen sich daher zum heutigen Zeitpunkt nur schwer abschätzen. Es wird für die EFK für 2022 mit einem Bedarf für eine Anfangsinvestition von 2.4 Millionen Franken und ab 2023 mit einem wiederkehrenden Aufwand von 700 000 Franken gerechnet.
5.2 Finanzielle und personelle Auswirken auf die Kantone
In der Strafbestimmung in Artikel 76i nBPR wird festgehalten, dass die Strafverfolgung den Kantonen obliegt. Eine Konkretisierung dieser Bestimmung auf Verordnungsstufe ist nicht notwendig. Die VPofi hat dementsprechend keine personellen oder finanziellen Konsequen- zen für die Kantone.
Allfällige zusätzliche Strafverfahren dürften für die kantonalen Strafverfolgungsbehörden nur einen geringen Zusatzaufwand verursachen, der mit den bestehenden Ressourcen bestritten werden kann. Bei den Offenlegungspflichten und beim Verbot der Annahme anonymer Zu- wendungen und Zuwendungen aus dem Ausland handelt es sich um sehr beschränkte Sach- verhalte, deren Abklärung nicht überaus komplex sein sollte.
5.3 Auswirkungen auf die Gesellschaft
Die neuen Offenlegungspflichten tragen dazu bei, Finanzflüsse im Hinblick auf eidgenössi- sche Wahlen und Abstimmungen sowie auf die Parteienfinanzierung transparent zu machen. Diese Transparenz ist ein wesentlicher Bestandteil einer gut funktionierenden Demokratie.
Die Kenntnis zumindest der wichtigsten Finanzierungsquellen politischer Akteurinnen und Ak- teure stellt gerade in einer direkten Demokratie für die Stimmbevölkerung und für deren Mei- nungsbildung eine relevante Information dar. Zudem stärkt diese Transparenz das Vertrauen der Bevölkerung in die Politik. Ferner trägt Transparenz über die wesentlichen Finanzströme dazu bei, allfällige ungebührliche Einflussnahmen auf die Politik aufzudecken und solchen präventiv entgegenzuwirken.
Die Wichtigkeit transparenter Politikfinanzierung wird auch auf internationaler Ebene hervor- gehoben, so namentlich in der UNO-Konvention gegen Korruption 30 und im Rahmen des Strafrechtsübereinkommens über Korruption des Europarats durch die Staatengruppe gegen Korruption (GRECO) 31. Die Schweiz hat beide Konventionen ratifiziert und die GRECO emp- fiehlt der Schweiz seit Jahren mit Nachdruck, Transparenzregeln zur Politikfinanzierung ein- zuführen.
Der administrative Aufwand für die in der Bundesversammlung vertretenen politischen Par- teien und Parteilosen sowie für die Führenden von Wahl- und Abstimmungskampagnen wird zunehmen. Die zusätzlichen Kosten ergeben sich aus den Offenlegungspflichten.
Die in der Bundesversammlung vertretenen politischen Parteien müssen jährlich ihre Einnah- men sowie monetäre und nichtmonetäre Zuwendungen im Wert von mehr als 15 000 Franken pro Person und Jahr offenlegen. Zudem müssen sie die Beiträge ihrer Mandatsträgerinnen und Mandatsträger melden. Diese Angaben und Dokumente müssen sie so aufbereiten, dass sie diese vollständig und fristgerecht einreichen können.
Alle natürlichen und juristischen Personen sowie Personengesellschaften, die im Hinblick auf eine Wahl in den Nationalrat oder auf eine eidgenössische Abstimmung eine Kampagne füh- ren, müssen deren Finanzierung offenlegen, wenn sie mehr als 50 000 Franken aufwenden. Sie müssen die budgetierten Einnahmen und die Schlussrechnung sowie die monetären und nichtmonetären Zuwendungen der letzten 12 Monate, die den Wert von 15 000 Franken pro Person und Kampagne überschreiten, zusammenstellen und der zuständigen Stelle vollstän- dig und fristgerecht melden. Dasselbe gilt bei Kampagnen für gewählte Ständerätinnen und Ständeräte (mit Ausnahme der budgetierten Einnahmen).
Es ist nicht möglich, diese administrativen Aufwände der Parteien und Kampagnenführenden zuverlässig zu beziffern.
5.4 Auswirkungen auf die Gleichstellung von Frau und Mann
Sowohl die gesetzlichen Offenlegungspflichten als auch die Konkretisierung dieser Regeln auf Verordnungsstufe haben keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Gleichstellung von Frau und Mann.
Allerdings kann die Transparenz über die Finanzflüsse zu mehr Chancengleichheit führen, da aufgezeigt werden kann, wieviel Geld für weibliche Kandidaturen im Vergleich zu männlichen Kandidaturen ausgegeben wird. Auch bei eidgenössischen Abstimmungen können die finan- ziellen Aufwände für Kampagnen, die Frauen oder Männer besonders berühren, mit anderen Kampagnen verglichen werden. In diesem Sinne kann die Transparenz bei der Politikfinan- zierung die Gleichstellung zwischen Frauen und Männern begünstigen.
Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Korruption vom 31. Oktober 2003 (SR 0.311.56). Strafrechtsübereinkommen über Korruption vom 17. Januar 1999 (SR 0.311.55).