Änderung der Automobilsteuerverordnung: Aufhebung der Befreiung der Elektromobile von der Automobilsteuer
Eidgenössisches Finanzdepartement EFD
Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit BAZG
Bern, 5. April 2023
Änderung der Automobilsteuerverordnung (AStV) Aufhebung der Befreiung der Elektroautomobile von der Automobilsteuer
Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungs- verfahrens
BK-D-BB8A3401/1090
Übersicht Mit der vorliegenden Verordnungsänderung soll die geltende Befreiung der Elektroautomobile von der Automobilsteuer aufgehoben werden. Die Aufhebung hat zum Ziel, die bereits heute bedeutenden und in den kommenden Jahren in- folge der deutlich wachsenden Elektromobilität laufend grösseren Einnahmeaus- fälle bei der Automobilsteuer zu stoppen.
Ausgangslage
Der Bund erhebt gemäss dem Automobilsteuergesetz auf Automobilen für den Perso- nen- oder Warentransport eine Automobilsteuer von 4 Prozent. Elektroautomobile sind gestützt auf die Automobilsteuerverordnung von der Steuer befreit. Die Steuerbefrei- ung gilt seit der Einführung der Automobilsteuer im Jahr 1997. Der Bundesrat verfolgte seinerzeit mit der Steuerbefreiung insbesondere das Ziel, marktwirtschaftliche Anreize für die Entwicklung der Elektromobilität zu geben.
In den letzten Jahren hat bei der Elektromobilität ein deutliches Wachstum eingesetzt. Von 2018 bis 2022 hat sich die Anzahl der jährlich importierten steuerbefreiten Elekt- roautomobile von etwa 8 000 auf über 45 000 fast versechsfacht. Dies führt zu einem spürbaren Rückgang der Steuereinnahmen. Für das Jahr 2022 beläuft sich der Steu- erausfall auf rund 78 Millionen Franken, für das laufende Jahr 2023 ist ein Ausfall in der Grössenordnung von rund 100 bis 150 Millionen zu erwarten. Bei einer Weiterfüh- rung der Steuerbefreiung kumulieren sich die geschätzten Steuerausfälle bis 2030 auf etwa 2,1 bis knapp 3 Milliarden Franken.
Mittels einer Änderung der Automobilsteuerverordnung soll die Befreiung der Elektro- automobile von der Automobilsteuer auf den 1. Januar 2024 aufgehoben werden. Da- mit können die empfindlichen Steuerausfälle zu Lasten des Nationalstrassen- und Ag- glomerationsverkehrsfonds (NAF) gestoppt werden. Die Steuerbefreiung als Förderin- strument ist aus Sicht des Bundesrates nicht mehr notwendig, da sich die Elektromo- bilität auch ohne Fördermassnahmen durchsetzen wird. Mit der Aufhebung der Steu- erbefreiung steigen die Einlagen in den NAF aus der Automobilsteuer. Dies erlaubt es zudem, temporär die Einlage aus der Mineralölsteuer in den NAF (in der Regel 10 %) zu kürzen und damit den Haushalt zu entlasten.
Erläuternder Bericht
1 Ausgangslage
1.1 Handlungsbedarf und Ziele
1.1.1 Strukturelle Defizite im Bundesbudget
Im Finanzplan 2024-2026 waren strukturelle Defizite von gut über 1 Milliarde (2024) und mehr als 3 Milliarden Franken (ab 2025) abgebildet. Der Bundesrat hat am 25. Ja- nuar 2023 verschiedene Massnahmen zur Beseitigung des strukturellen Defizits be- schlossen. Eine davon ist die Aufhebung der Befreiung der Elektroautomobile von der Automobilsteuer. Damit unterliegen auch Elektroautomobile inskünftig dem normalen Steuersatz von 4 Prozent. Die Aufhebung der Steuerbefreiung auf den 1. Januar 2024 führt zwischen 2024 und 2030 zu geschätzten Mehreinnahmen zwischen 2,1 und knapp 3 Milliarden Franken.
1.1.2 Erhebung der Automobilsteuer
Der Bund erhebt gemäss dem Automobilsteuergesetz vom 21. Juni 1996 (AStG)1 eine Automobilsteuer von 4 Prozent auf Automobilen für den Personen- oder Warentrans- port (Art. 1 i.V.m. Art. 13 AStG). Der Steuer unterliegen kleine Personen- und Waren- transportfahrzeuge mit einem Stückgewicht von nicht mehr als 1 600 kg sowie alle Per- sonenautomobile (Art. 2 AStG). Die Steuer wird sowohl bei der Einfuhr (Art. 22 ff. AStG) als auch bei der Herstellung von Automobilen im Inland (Art. 14 ff. AStG) erhoben. Der Anteil der Inlandherstellung am Steuerertrag ist jedoch unbedeutend und liegt im Pro- millebereich.
Artikel 12 Absatz 1 AStG enthält verschiedene Steuerbefreiungen, so unter anderem für Automobile, die bei der Einfuhr aufgrund besonderer Umstände zollfrei sind (z. B. Übersiedlungsgut) oder für Automobile, die der Schwerverkehrsabgabe nach dem Schwerverkehrsabgabegesetz vom 19. Dezember 19972 unterliegen. Daneben sieht das AStG vor, dass der Bundesrat Elektroautomobile ganz oder teilweise von der Steuer befreien kann (Art. 12 Abs. 2 AStG). Diese Befreiung wurde mit Inkrafttreten der Automobilsteuerverordnung vom 20. November 1996 (AStV)3 auf den 1. Januar 1997 eingeführt (Art. 1 Abs. 1 Bst. d und Abs. 3 Bst. a AStV). Mit der Befreiung wurde beab- sichtigt, marktwirtschaftliche Anreize für die Entwicklung der Elektromobilität zu geben und gleichzeitig die damals noch existierende Inlandherstellung zu fördern. Der Bun- desrat ist damals von jährlichen Steuerausfällen im Umfang von etwa 50 000 Franken ausgegangen. Er hat gegenüber dem Parlament zugesichert, solange an der Befreiung festzuhalten, bis der Importanteil «gross» wird.
Von der Steuer befreit sind derzeit ausschliesslich Automobile, die vollständig mit elektrischer Energie angetrieben werden. Dabei spielt es keine Rolle, aus welcher Quelle die elektrische Antriebsenergie stammt (z. B. eingebaute Akkumulatoren oder
bis heute fast versechsfacht (2018: 8 029; 2022: 45 774). Dadurch sinken die Einnah- men aus der Automobilsteuer empfindlich. Für das Jahr 2022 belief sich der Steuer- ausfall auf rund 78 Millionen Franken, für das laufende Jahr 2023 ist ein Ausfall in der Grössenordnung von rund 100 bis 150 Millionen Franken zu erwarten.
Am 31. Juli 2021 hat der Verband Swiss eMobility zwei Szenarien5 für die Entwicklung der Elektromobilität publiziert. Darin geht der Verband im optimistischen Szenario für 2030 von einem Anteil der Elektroautomobile an den Neuinverkehrsetzungen (korreliert weitgehend mit den Importen) von etwa 94 Prozent aus. Selbst im pessimistischen Szenario rechnet Swiss eMobility mit einem Anteil von über 70 Prozent.
Die beiden folgenden Abbildungen zeigen den geschätzten jährlichen Steuerertrag so- wie den jährlichen Steuerausfall für die Jahre 2023 bis 2030 unter der Annahme, dass die Steuerbefreiung für Elektroautomobile weitergeführt würde. Die geschätzten Ein- nahmeausfälle basieren in der Abbildung 2 auf dem optimistischen und in der Abbil- dung 3 auf dem pessimistischen Szenario von Swiss eMobility. Weiter stützen sich die Schätzungen der Einnahmen und Steuerausfälle einerseits auf die erwarteten jährli- chen Neuinverkehrsetzungen6 (diese korrelieren weitgehend mit den Importen) und an- dererseits auf die an die erwartete Teuerung angepassten Importpreise der Automo- bile.
Abbildung 2: Schätzung Einnahmen und Steuerausfälle Szenario optimistisch
5 Szenario 2035: Marktdurchdringung für Steckerfahrzeuge (PEV) in der Schweiz; Verband Swiss eMobility, 3001 Bern 6 Quelle: «Konjunkturausblick für das Schweizer Autogewerbe»; BAK Economics AG, Basel; 8. November 2022
Im optimistischen Szenario gehen die geschätzten Einnahmen auf noch etwa 35 Milli- onen Franken im Jahr 2030 zurück. Die Steuerausfälle bei einer Beibehaltung der Steu- erbefreiung steigen demgegenüber von etwa 150 Millionen im laufenden Jahr auf etwa
550 Millionen Franken im Jahr 2030 an.
Abbildung 3: Schätzung Einnahmen und Steuerausfälle Szenario pessimistisch
Im pessimistischen Szenario gehen die geschätzten Einnahmen auf noch knapp 170 Millionen Franken im Jahr 2030 zurück. Die Steuerausfälle bei einer Beibehaltung der Steuerbefreiung steigen demgegenüber von etwa 110 Millionen im laufenden Jahr auf etwa 420 Millionen Franken im Jahr 2030 an.
1.2 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu Strate-
gien des Bundesrates Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 29. Januar 20207 zur Legislaturplanung 2019–2023 noch im Bundesbeschluss vom 21. September 20208 über die Legislatur- planung 2019–2023 angekündigt.
Die Aufhebung der Steuerbefreiung für Elektroautomobile und damit die Änderung der AStV ist dennoch angezeigt, damit die Massnahmen zur Verringerung der strukturellen Defizite des Bundesbudgets umgesetzt werden können.
2 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen Recht
Die Automobilsteuer ist eine besondere Verbrauchssteuer, analog der Mineralölsteuer, der Spirituosensteuer, der Biersteuer und der Tabaksteuer (Art. 131 Abs. 1 BV). Als
7 BBl 2020 1777
8 BBl 2020 8385
Einphasensteuer wird sie einmalig bei der Einfuhr oder der Herstellung eines Automo- bils in der Schweiz fällig. Die Staaten der Europäischen Union kennen keine vergleich- bare Steuer für die Einfuhr oder die Herstellung von Automobilen.
Die Automobilsteuer darf nicht mit den jährlich erhobenen kantonalen Motorfahrzeug- steuern verwechselt werden. Verschiedene Kantone sehen für Elektroautomobile Steu- erbefreiungen oder Steuerermässigungen vor. Gleichartige Steuern werden auch in den Staaten der europäischen Union erhoben (z. B. in Deutschland die «Kraftfahrzeug- steuer»).
3 Grundzüge der Vorlage
3.1 Die beantragte Neuregelung
Mit der Neuregelung wird die Befreiung der Elektroautomobile von der Automobilsteuer auf den 1. Januar 2024 aufgehoben. Die Aufhebung der Steuerbefreiung bedingt eine Anpassung der AStV.
Der Anteil der steuerbefreiten Elektroautomobile an den Gesamtimporten betrug im Jahr 2022 knapp 20 Prozent. Im Sinne der Ausführungen des Bundesrates bei der Ein- führung der Automobilsteuer kann der Anteil der Elektroautomobile somit schon heute als «gross», mit weiterhin sehr deutlich steigender Tendenz, bezeichnet werden.
Die auf den Szenarien von Swiss eMobility basierenden Einnahmeschätzungen zeigen bei einer Aufhebung der Steuerbefreiung ab 1. Januar 2024 für die Jahre 2024 bis 2030 folgende Entwicklung:
Mehreinnahmen in Mio. CHF 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 Total Szenario optimistisch 260 329 387 442 485 532 556 2 991 Szenario pessimistisch 184 219 260 302 338 392 425 2 120
Durch eine Aufhebung der Steuerbefreiung für Elektroautomobile per 1. Januar 2024 kann somit zwischen 2024 und 2030 mit Mehreinnahmen zwischen 2,1 und knapp
3 Milliarden Franken gerechnet werden.
Mit der Steuerbefreiung beabsichtigte der Bundesrat seinerzeit unter anderem, markt- wirtschaftliche Anreize für die Entwicklung der Elektromobilität zu geben. Die Elektro- mobilität wird sich auch ohne Fördermassnahmen durchsetzen können. So sprechen nebst den Einnahmeausfällen folgende Gründe für eine Aufhebung der Steuerbefrei- ung:
Entgegen der damaligen Absicht ist die Automobilsteuer de facto kein wirkliches Förderinstrument, da sie in weiten Teilen der Bevölkerung unbekannt ist. Der Grund dafür liegt in der Ausgestaltung der Steuer: Bemessungsgrundlage für die Automo- bilsteuer ist der Preis, den der Automobilimporteur dem ausländischen Lieferanten entrichtet. Der Verkaufspreis des Händlers an den Endkunden enthält die Verkaufs- marge auf allen Handelsstufen. Würde auf der Verkaufsrechnung die vom Importeur bezahlte Automobilsteuer ausgewiesen, könnte der Kunde daraus die Verkaufs- marge berechnen, was nicht im Interesse der Händler liegt. Dies führt dazu, dass die Automobilsteuer beim Kauf eines Automobils in der Regel kein Thema ist.
Gemäss Swiss eMobility wird spätestens im Jahr 2025 die Preisparität zwischen Automobilen mit fossilen Antrieben und Elektroautomobilen erreicht. Bis 2025
werden die Hersteller die Produktionskosten von Elektroautomobilen signifikant re- duzieren und ab 2025 Mittelklasse-Elektroautomobile im Vergleich zu Verbren- nungsfahrzeugen kostendeckend produzieren können. Somit kann ohne Preisauf- schläge für den Konsumenten und ohne staatliche Subventionen bei der Herstel- lung eine Gewinnmarge erreicht werden.
Swiss eMobility macht geltend, dass seit Anfang des Jahrzehnts die Akzeptanz für Elektroautomobile in der Schweiz deutlich zunimmt. Wichtigste Treiber dafür sind: Nachbareffekt (sich von überzeugten Elektroautofahrern zum Kauf eines Elektroau- tomobils anregen lassen), Kostenentwicklung, wachsendes Angebot an Fahrzeug- modellen und Lademöglichkeiten, grössere Reichweite der Fahrzeuge.
Als weiteren Grund für die signifikante Zunahme der Elektromobilität nennt Swiss eMobility staatliche Regulationen. So sieht die EU einen starken Absenkpfad der CO2-Emissionen für Neufahrzeuge vor. Diese müssen bis 2030 pro Liter Benzin- äquivalent doppelt so weit fahren können wie heute. Zusätzlich wollen diverse Län- der aus den Verbrennungsmotoren aussteigen. Dies dürfte die strategische Aus- richtung der Hersteller auf die Produktion von Elektroautomobilen und den Ausstieg aus den Verbrennungsfahrzeugen beschleunigen.
Inwiefern eine Aufhebung der Steuerbefreiung Risiken für die weitere Marktentwicklung der Elektromobilität bietet, ist unklar. Es ist jedoch festzuhalten, dass die vorstehend genannten Gründe für die Entwicklung der Elektromobilität weitgehend von der Frage der Steuerbefreiung unabhängig sind. Die gesamte Automobilbranche ist aktuell auf- grund des Ukraine-Krieges, der Chipkrise und des Teilemangels von Liefereinschrän- kungen betroffen. Trotzdem ist die Entwicklung der Elektromobilität weiter deutlich fort- geschritten. Dies zeigt sich insbesondere im Umstand, dass der Importanteil der Elekt- roautomobile im Jahr 2022 mit fast 20 Prozent die Prognosen von Swiss eMobility so- gar übertroffen hat. Offen ist auch, wie sich die aktuellen Herausforderungen in der Energieversorgung auf die Weiterentwicklung der Elektromobilität auswirken werden.
3.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen
Die Automobilsteuer ist gestützt auf die Bundesverfassung für die Einlage in den NAF zweckgebunden. Damit der Haushalt von der Einführung der Automobilsteuer auf Elektroautomobilen dennoch profitiert, kann die Einlage aus der Mineralölsteuer (in der Regel 10 %) vorübergehend auf ein Minimum gekürzt werden. Der Haushalt würde dadurch um bis zu 150 Millionen Franken pro Jahr entlastet.
3.3 Umsetzungsfragen
Die Aufhebung der Steuerbefreiung bietet keine Umsetzungsprobleme.
4 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln
Art. 1 Abs. 1 Bst. d und 3 Bst. AStV Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe d AStV wird aufgehoben. Dies hat zur Folge, dass Elekt- roautomobile bei der Einfuhr nicht mehr von der Automobilsteuer befreit sind und zum normalen Steuersatz von 4 Prozent gemäss Artikel 13 AStG steuerpflichtig werden.
Mit der Anpassung von Artikel 1 Absatz 3 Buchstabe a wird die Steuerbefreiung von im Inland hergestellten Elektroautomobilen aufgehoben.
Die Anpassung von Artikel 1 Absatz 3 Buchstabe b ist rein redaktioneller Natur, sie steht nicht im Zusammenhang mit der Aufhebung der Steuerbefreiung der Elektroau- tomobile.
Die Änderung der AStV soll auf den 1. Januar 2024 in Kraft gesetzt werden.
Für die Entstehung der Steuerforderung ist für eingeführte Automobile Artikel 23 Ab- satz 1 AStG und für im Inland hergestellte Automobile Artikel 28 AStG massgebend. Bei der Einfuhr entsteht die Steuerschuld somit zur gleichen Zeit wie die Zollschuld (Art. 69 des Zollgesetzes vom 18. März 20059). Bei der Herstellung im Inland entsteht die Steuerforderung im Zeitpunkt der Lieferung bzw. des Eintritts des Eigengebrauchs. In der unmittelbaren Übergangszeit von der Steuerbefreiung zur Steuerpflicht ist die- sem Umstand Beachtung zu schenken. So unterliegen beispielsweise Elektroautomo- bile, die am 30. Dezember 2023 in der Schweiz ankommen, für die die Zollanmeldung jedoch erst am 2. Januar 2024 erfolgt, der Automobilsteuer.
5 Auswirkungen
5.1 Auswirkungen auf den Bund
Die Vorlage hat Auswirkungen auf die Bundesfinanzen. Die Aufhebung der Steuerbe- freiung führt in den Jahren 2024 bis 2030 zu Mehreinnahmen in der Grössenordnung von 2,1 bis knapp 3 Milliarden Franken. Diese Mittel werden gestützt auf die Bundes- verfassung dem NAF zugewiesen. Zur Entlastung des Haushalts kann im Gegenzug die Einlage aus der Mineralölsteuer in den NAF (in der Regel 10 %) vorübergehend auf ein Minimum gekürzt werden.
Die Vorlage hat keinen personellen Mehraufwand zur Folge.
5.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Ag-
glomerationen und Berggebiete Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete.
5.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft
Von der Aufhebung der Steuerbefreiung sind grundsätzlich die Automobilimporteure (rund 25) sowie die vereinzelten Hersteller im Inland betroffen. Diese bezahlen auf- grund der Ausgestaltung des Steuersystems die Automobilsteuer für ein importiertes bzw. hergestelltes Elektroautomobil. Es ist jedoch davon auszugehen, dass die Steuer auf den Kunden überwälzt wird (analog den Automobilen mit Verbrennungsmotoren). Ein zusätzlicher administrativer Aufwand entsteht für die Unternehmen nicht.
Es ist nicht davon auszugehen, dass sich durch die Aufhebung der Steuerbefreiung an der Grösse des Gesamtautomobilmarktes etwas ändert.
5.4 Auswirkungen auf die Umwelt
Die Vorlage hätte nur dann negative Auswirkungen auf die Umwelt, wenn die Aufhe- bung der Steuerbefreiung zu einer signifikanten Verlangsamung der Entwicklung der
9 SR 631.0
Elektromobilität führen würde (Emission von Treibhausgasen). Davon ist jedoch nicht auszugehen (vgl. Ausführungen unter Ziffer 3.1.).
5.5 Andere Auswirkungen
Es sind keine Auswirkungen in anderen Bereichen zu erwarten.
6 Rechtliche Aspekte
6.1 Verfassungsmässigkeit
Die AStV stützt sich auf das AStG, das seine Grundlage wiederum in Artikel 131 Absatz 1 Buchstabe d der Bundesverfassung hat. Die Vorlage ist demzufolge verfassungskon- form.
6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz
Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf internationale Verpflichtungen der Schweiz.
6.3 Erlassform
Mit der Vorlage erfolgt eine Anpassung auf Verordnungsstufe.
6.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse
Die Vorlage sieht keine Ausgaben vor, die unter die Ausgabenbremse (Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV) fallen.
Mit der Vorlage werden weder neue Subventionsbestimmungen (die Ausgaben über einem der Schwellenwerte nach sich ziehen) geschaffen, noch neue Verpflichtungs- kredite / Zahlungsrahmen (mit Ausgaben über einem der Schwellenwerte) beschlos- sen.
6.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen
Äquivalenz Die Automobilsteuer ist eine besondere Verbrauchssteuer des Bundes, die auf die Kan- tone keinen Einfluss hat.
6.6 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes
Mit der Aufhebung der Steuerbefreiung für Elektroautomobile wird eine subventions- ähnliche Steuerbegünstigung abgeschafft.
6.7 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen
Mit der geänderten Bestimmung erfolgt keine Delegation von Rechtsetzungsbefugnis- sen.
6.8 Datenschutz
Die Vorlage hat keinen Einfluss auf die Bestimmungen des Datenschutzes.
Literaturverzeichnis
Szenario 2035: Marktdurchdringung für Steckerfahrzeuge (PEV) in der Schweiz; Ver- band Swiss eMobility, 3001 Bern; herausgegeben Juli 2021
Konjunkturausblick für das Schweizer Autogewerbe; BAK Economics AG, 4053 Basel; herausgegeben 8. November 2022