Änderung des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung (UVG) i.S. Finanzierung der Stiftung Entschädigungsfonds für Asbestopfer (Stiftung EFA)

Eidgenössisches Departement des Innern EDI Bundesamt für Gesundheit BAG Direktionsbereich Kranken- und Unfallversicherung

Erläuternder Bericht

Änderung des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung (UVG) i.S. Finan- zierung der Stiftung Entschädigungsfonds für Asbestopfer

Inkrafttreten frühestens für den 1. Januar 2026 vorgesehen

Bern, Oktober 2023

1. Ausgangslage

1.1. Handlungsbedarf

Asbest wurde lange in verschiedenen Bau- und Industriematerialien verarbeitet. Vor allem in Gebäuden zwischen 1950 und 1970 wurden asbesthaltige Bauprodukte ein- gesetzt. Da bereits geringe Konzentrationen von Asbeststaub in der Luft die Entste- hung von Krebserkrankungen der Lunge begünstigen können, erliess der Bund 1989 ein Asbestverbot.1 In der Schweiz erkranken aber weiterhin jährlich schätzungsweise bis zu 170 Personen an einem malignen Mesotheliom, weil sie eine krebserregende Menge an Asbestfasern eingeatmet haben. Die Exposition kann mitunter sehr lange Zeit vor der Erkrankung erfolgt sein. Um Anspruch auf Leistungen der obligatorischen Unfallversicherung gemäss dem Bundesgesetz über die Unfallversicherung (UVG) vom 20. März 19812 zu haben, ist eine berufliche Asbestexposition Voraussetzung. Rund 20-30 dieser erkrankten Personen haben mangels einer solchen beruflichen As- bestexposition keinen Anspruch auf die Leistungen nach UVG, sondern lediglich auf solche der obligatorischen Krankenpflegeversicherung und der Invalidenversicherung. Diese Leistungen fallen deutlich geringer aus.

Das Bundesgericht hat in mehreren Urteilen die absolute Verjährungsfrist von 10 Jah- ren gemäss dem Verantwortlichkeitsgesetz vom 14. März 19583 gestützt. In einem konkreten Beispiel bestätigte es 2010 seine langjährige Praxis und entschied sowohl hinsichtlich der Ansprüche der Familie eines verstorbenen Asbestopfers gegen die Ar- beitgeberin als auch gegen die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (Suva), dass die Ansprüche der Kläger verjährt seien.4 Die betroffene Familie zog den Fall an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) weiter, insbesondere ge- stützt auf Artikel 6 Absatz 1 der Konvention vom 4. November 19505 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK), d. h. das Recht auf faires Verfahren. Der EGMR hat in seinem Urteil6 eine Verletzung des genannten Artikels festgestellt. Er argumentierte, dass die Anwendung der Verwirkungs- und Verjährungsregeln un- verhältnismässig gewesen sei. Denn durch eine systematische Anwendung dieser Bestimmungen auf Opfer von Krankheiten, welche erste viele Jahre nach den krank- heitsauslösenden Ereignissen diagnostizierten werden könnten – wie bei Asbest – nehme es den Opfern jede Möglichkeit, die Ansprüche gerichtlich geltend zu machen.7 Durch die Gründung der Stiftung Entschädigungsfonds für Asbestopfer (Stiftung EFA, vgl. unten unter 1.2) wird den betroffenen Personen eine Alternative zur Beschreitung

1 Diese Information ist abrufbar unter: www.bag.admin.ch> Gesund leben > Umwelt & Gesund- heit > Chemikalien > Chemikalien a-z > Asbest. 2 SR 832.20. 3 SR 170.32. 4 BGE 136 II 187. 5 SR 0.101.

6 Urteil des EGMR vom 11. März 2014, Howald Moor und andere gegen Schweiz.

7 « Par ailleurs, même si elle est convaincue des buts légitimes poursuivis par les règles de péremp-

tion ou de prescription appliquées, à savoir notamment la sécurité juridique, la Cour s’interroge sur le caractère proportionné de leur application à la présente espèce. En effet, elle admet, comme le sou- tiennent les requérantes, que l’application systématique de ces règles à des victimes de maladies qui, comme celles causées par l’amiante, ne peuvent être diagnostiquées que de longues années après les événements pathogènes, est susceptible de priver les intéressés de la possibilité de faire valoir leurs prétentions en justice » Urteil des EGMR vom 11. März 2014, Howald Moor und andere gegen Schweiz, Ziff. 77.

des gerichtlichen Wegs geboten. Eine solche wird durch den EGMR nicht ausge- schlossen.

1.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

Erster Runder Tisch 2015–2016 Um den Verpflichtungen aus der EMRK sowie dem oben zitierten Urteil des EGMR nachzukommen, setzte der Vorsteher des Eidgenössischen Departement des Innern, Bundesrat Alain Berset, 2015 einen Runden Tisch ein. Unter der Leitung von alt Bun- desrat Moritz Leuenberger fanden Vertreterinnen und Vertreter aus Wirtschaft und Po- litik zusammen, mit dem Ziel, eine Lösung zu finden, um Betroffene und ihre Angehö- rigen finanziell zu unterstützen.

Die Beteiligten verabschiedeten am 30. November 20168 einen Schlussbericht. Dieser enthielt sowohl einen detaillierten Vorschlag für die Entschädigung von Asbestopfern als auch einen konkreten Entwurf für die Ausgestaltung eines Fonds zur Finanzierung dieser Entschädigung. Kurze Zeit später wurde die Stiftung EFA formal gegründet. Da- mit wurde insbesondere bezweckt, Entschädigungen an diejenigen Personen auszu- zahlen, denen es aufgrund der Verjährung ihrer Ansprüche nicht möglich ist, über den gerichtlichen Weg eine Entschädigung zu erhalten. Im Juli 2017 wurden die ersten Entschädigungen ausgerichtet. Ein weiterer wichtiger Schritt war die Verlängerung der Verjährungsfristen von Regressansprüchen bei Personenschäden von 10 auf 20 Jahre durch das Parlament mit der Änderung vom 15. Juni 20189 des Obligationenrechts (Revision der Verjährungsfristen).

2016 hat man am Runden Tisch für die ersten 10 Jahre bis 2025 einen Finanzbedarf

von zirka 100 Millionen Franken geschätzt. Der Fonds wurde geäufnet durch freiwil- lige Einlagen in der Höhe von rund 26 Millionen Franken, die unter anderem vom Schweizerischen Versicherungsverband, Bahnunternehmen, asbestverarbeitenden Betrieben und paritätischen Berufskommissionen geleistet wurden. Die Suva konnte mangels gesetzlicher Grundlage keine Zahlungen leisten.

In den folgenden Jahren gingen weniger Entschädigungsgesuche ein als erwartet, sodass die Stiftung gegenwärtig noch über rund 11 Millionen Franken verfügt.

Solidaritätsgespräche ab 2021

Von Anfang an erwies sich die Finanzierung der Stiftung EFA als sehr schwierig. Seit

2020 konnten keine namhaften Zuwendungen mehr erwirkt werden, obwohl solche

angesichts der weiterhin hohen Fallzahlen notwendig wären. Die Finanzierung der Stiftung EFA muss daher neu geregelt werden. Ende 2021 fanden unter Teilnahme von Bundespräsident Guy Parmelin und Bundesrat Alain Berset Solidaritätsgesprä- che statt. Diese Gespräche sollten dazu dienen, die Wirtschaft an ihre soziale Ver- antwortung zu erinnern und weitere Beiträge für die Stiftung EFA zu erhalten.

Wiewohl die Notwendigkeit der Unterstützung von Asbestopfern und ihrer Angehörigen weiterhin unbestritten ist, signalisierten bei diesen Solidaritätsgesprächen nur wenige Teilnehmende eine gewisse Beteiligungsbereitschaft. Zuwendungen an die Stiftung EFA konnten nicht erreicht werden.

8 Der Schlussbericht ist abrufbar unter: www.bag.admin.ch > Gesund leben > Umwelt & Ge- sundheit > Wohngifte > Wohngifte und gesundheitliche Beschwerden > Runder Tisch Asbest. 9 AS 2018 5343.

Aus heutiger Sicht erfordert der Weiterbetrieb der Stiftung EFA bis 2030 zusätzliche finanzielle Mittel von 25–50 Millionen Franken. Dieser Finanzbedarf ist auch dadurch begründet, dass mit der Änderung vom 9. November 201610 von Artikel 36 Absatz 5 der Verordnung vom 20. Dezember 198211 über die Unfallversicherung (UVV) der fi- nanzielle Bedarf gestiegen ist. Denn seither entsteht bei Personen, die an einem Me- sotheliom oder einem anderen Tumor mit prognostisch ähnlich kurzer Überlebenszeit erkranken, der Anspruch auf die volle Integritätsentschädigung bereits mit Ausbruch der Krankheit. Das Entschädigungsreglement der Stiftung EFA vom 9. Mai 201712 greift dies auf und setzt aufgrund der Verlängerung der Verjährungsfrist im Obligatio- nenrecht 1996 als Jahr fest, ab dem die Stiftung EFA Entschädigungen leisten kann.

Gewählte Lösung

Die Idee, den Entschädigungsfonds durch die Suva zu speisen, die verschiedene Wirt- schaftsvertreter anlässlich der Solidaritätsgespräche vorgebracht hatten, wurde in der Folge aufgenommen. Mit einer solchen Finanzierung könnte eine maximale Solidarität innerhalb der gesamten produzierenden Schweizer Wirtschaft angestrebt werden.

Gemäss dem in Artikel 61 Absatz 2 UVG festgelegten Prinzip der Gegenseitigkeit darf die Suva Erträge nur zu Versicherungszwecken verwendet werden und es gilt ein Ge- winnausschüttungsverbot.13 Nach dem daraus fliessenden Äquivalenzprinzip müssen die zur Deckung der Ausgaben (Versicherungsleistungen, Verwaltungskosten und Aufwendungen zur Verhütung von Unfällen) notwendigen Geldmittel durch die Prä- mien, den Kapitalertrag und die Erträge aus dem Rückgriff gegen haftpflichtige Dritte gedeckt werden.14 Zwischen den Nettoprämien und den Versicherungsleistungen muss ein Gleichgewicht bestehen. Schliesslich müssen die Nettoprämieneinnahmen eines Versicherungszweiges zwingend für die Finanzierung dessen Versicherungs- leistungen verwendet werden. Für die Verwaltungskosten gelten diese Grundsätze analog (Art. 109 Abs. 2 und 3 UVV, Art. 114 Abs. 1 UVV).

Eine Analyse hat ergeben, dass die Suva Zuschüsse an die Stiftung EFA leisten könnte. Diese lägen im öffentlichen Interesse, sind verhältnismässig und die Wettbe- werbsneutralität wird beachtet. Schliesslich würden sie auch die Haupttätigkeit der Suva keineswegs gefährden. Die Zuschüsse würden aus Ertragsüberschüssen der obligatorischen Versicherung der Berufsunfälle und Berufskrankheiten im Sinne von Artikel 63 Absatz 5 Buchstabe f UVG finanziert und nicht aus den zweckgebundenen Nettoprämieneinnahmen und Prämienzuschlägen.

10 AS 2016 4393. 11 SR 832.202. 12 Das Entschädigungsreglement ist abrufbar unter: www.stiftung-efa.ch > Über uns> Stiftung > Wichtige Dokumente > Grundlagen.

13 LÄUBLI / ZIEGLER, BSK zu Art. 61 UVG, N 12.

14 GERBER/GÄCHTER, BSK zu Art. 92 UVG, N 37.

1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 29. Januar 2020 zur Legislaturplanung 2019–202315 noch im Bundesbeschluss vom 21. September 2020 über die Legislatur- planung 2019–202316 angekündigt.

Die Einführung dieser neuen Gesetzesbestimmung ist angezeigt, da, wie oben gese- hen, der finanzielle Bedarf der Stiftung EFA für die nächsten Jahre nicht gesichert ist. Um zu vermeiden, dass der Stiftung EFA die finanziellen Mittel vorzeitig ausgehen und um den Bedarf der Asbestopfer sicherzustellen, ist rasches Handeln angezeigt.

2. Rechtsvergleich

Die Gefährlichkeit von Asbestfasern ist auch in zahlreichen anderen Ländern bekannt und hat entsprechend zu Nutzungsverboten geführt. So kennt die Europäische Union (EU) seit dem Jahr 200517 ein umfassenden Asbestverbot. Einzelne Länder der EU haben ein solches bereits früher erlassen. In der EU sind Bestrebungen im Gange, eine Europäische Strategie zur Beseitigung von Asbest (ESRAA) zu entwickeln. In dessen Zuge wird ein Legislativvorschlag zur Anerkennung von Berufskrankheiten, einschliesslich aller bekannten asbestbedingten Krankheiten, mit Mindestanforderun- gen für Anerkennungsverfahren und für Mindestnormen für die Entschädigung der Op- fer asbestbedingter Berufskrankheiten angedacht18. Weiter wird die Gründung von Pa- tientenverbänden und Gewerkschaften für die Opfer asbestbedingter Krankheiten ge- fordert, um die Betroffenen und ihre Familie unterstützen zu können und es wird eine Aufstockung der nationalen Mittel zur Entschädigung der Opfer asbestbedingter Er- krankungen gefordert, damit die unmittelbaren, mittelbaren und menschlichen Kosten der Krankheit ausreichend gedeckt werden.19 Die einzelnen Länder haben allfällige Entschädigungszahlungen – sofern solche über- haupt vorgesehen sind - unterschiedlich geregelt: So kennt beispielweise Frankreich ebenfalls die Lösung via einen Fonds (Fonds de l’Indemnisation des Victimes de l’Ami- ante; FIVA). Unbürokratisch kann via Homepage ein allfälliger Anspruch geltend ge- macht werden. Sofern Entschädigungen gesprochen werden, gilt ein pauschaler An- satz. Seit der ersten Entschädigung aus dem Jahr 2003 hat der FIVA mehr als 100 000 Antragsteller mit über 7 Milliarden Euro entschädigt.20

3. Grundzüge der Vorlage

Um die rechtlichen Voraussetzungen zu schaffen, damit die Suva Zahlungen an die Stiftung EFA leisten kann, muss ein neuer Artikel 67b UVG erlassen werden.

15 BBl 2020 1777.

16 BBl 2020 8385.

17 Asbest: Auswirkungen auf die Gesundheit der Arbeitnehmer - Consilium (europa.eu); zuletzt be-

sucht am 17.10.2023. 18 Entschließung des Europäischen Parlaments vom 20. Oktober 2021 mit Empfehlungen an die Kom-

mission zum Schutz der Arbeitnehmer vor Asbest (2019/2182(INL)) (europa.eu), C 184/51; zuletzt be- sucht am 17.10.2023. 19 Entschließung des Europäischen Parlaments vom 20. Oktober 2021 mit Empfehlungen an die Kom-

mission zum Schutz der Arbeitnehmer vor Asbest (2019/2182(INL)) (europa.eu), C 184/56; zuletzt be- sucht am 17.10.2023. 20 Victimes de l'amiante et indemnisation, êtes-vous éligible ? (fiva.fr); zuletzt besucht am 17.10.2023.

Wie dargelegt, dürfen Mittel, welche der Finanzierung der Haupttätigkeit dienen, also Einnahmen aus Nettoprämien und Prämienzuschlägen nach Artikel 92 UVG, nicht ver- wendet werden. Eine finanzielle Unterstützung der Stiftung EFA durch die Suva würde daher durch die Verwendung von Ertragsüberschüssen im Sinne von Artikel 63 Absatz

5 Buchstabe f UVG, ausschliesslich aus den Überschüssen aus der Versicherung ge-

gen Berufsunfälle und Berufskrankheiten, erfolgen. Der endgültige Entscheid über eine finanzielle Unterstützung und die Festlegung von deren Höhe liegen gestützt auf Arti- kel 63 Absatz 5 Buchstabe f UVG in der Kompetenz des Suva-Rates.

4. Erläuterungen zu Art. 67b UVG (neu)

Der neue Artikel 67b UVG bezweckt die Sicherstellung der Finanzierung der Stiftung EFA, nachdem von der Wirtschaft nicht ausreichend Kapital in die Stiftung EFA ein- gebracht wurde.

Artikel 67b UVG beinhaltet in Absatz 1 die Möglichkeit, dass die Suva die Stiftung EFA finanziell unterstützt. Absatz 2 konkretisiert, dass diese finanzielle Unterstützung ausschliesslich aus Ertragsüberschüssen im Sinne von Artikel 63 Absatz 5 Buch- stabe f erfolgt, welche sich aus der obligatorischen Versicherung der Berufsunfälle und Berufskrankheiten ergeben.

Die Suva ist von Gesetzes wegen der Unfallversicherer für bestimmte Wirtschafts- zweige (Art. 66 UVG). Es sind insbesondere diejenigen Wirtschaftszweige, welche mit der Asbestnutzung in Verbindung gebracht werden. Die Asbestexposition, welche zu einer Krankheit führt ergibt sich direkt oder indirekt aus der Tätigkeit der unter dem Teilmonopol stehenden Wirtschaftszweige. Daraus folgt, dass die Leistungen der Suva und die Leistungen der Stiftung EFA in einer engen Verbindung stehen.

Ertragsüberschüsse können sich insbesondere aus Kapitalerträgen ergeben, nach- dem sämtliche Finanzierungsbedürfnisse gedeckt wurden (Finanzierung der Verzinsung der Rentendeckungskapitalien; Finanzierung der obligatorischen Teue- rungszulagen, Äufnung der gesetzlich vorgesehenen und selbst bestimmten Eigen- mittel). Solche Überschüsse können sich aus der Versicherung gegen Berufsunfälle und Berufskrankheiten einerseits und aus der Versicherung gegen Nichtberufsunfälle andererseits ergeben. Während der Versicherungszweig der Berufsunfälle und Be- rufskrankheiten durch Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber – somit durch Unternehmen - finanziert wird, wird der Versicherungszweig der Nichtberufsunfälle durch Arbeitneh- merinnen und Arbeitnehmer finanziert.

Aus diesen Ausführungen folgt, dass für die Finanzierung der Stiftung EFA einzig Er- tragsüberschüsse aus der Versicherung gegen Berufsunfälle und Berufskrankheiten erfolgt. Die Stiftung EFA ist als Ersatz für die allenfalls nicht einklagbare Verantwor- tung der Unternehmen gegründet worden. Sollte die Finanzierung via Ertragsüber- schuss der Nichtberufsunfallversicherung erfolgen, würden entsprechend nicht Un- ternehmen, sondern Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer die Stiftung finanzieren. Da Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Gegensatz zu den Unternehmen keine Verantwortung für durch Asbest entstandene Krankheitsbilder auferlegt werden kann und es sich bei durch Asbestexposition entstandenen Krankheiten nicht um Unfälle handelt, drängt es sich auf, die Finanzierung einzig durch die Versicherung der Be-

rufsunfälle und Berufskrankheiten sicherzustellen. So kann eine unsachliche Gleich- behandlung zwischen Arbeitgeberinnen und Arbeitgebern einerseits und Arbeitneh- merinnen und Arbeitnehmern andererseits vermieden werden.

5. Finanzielle Auswirkungen

5.1 Auswirkungen auf den Bund

Die Einführung des neuen Artikel 67b UVG verursacht keine Mehrkosten für den Bund. Die Suva ist eine autonome Anstalt des öffentlichen Rechts mit Rechtspersönlichkeit und eigener Rechnung (Art. 61 UVG).

5.2 Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden sowie auf die urbanen

Zentren, Agglomerationen und Berggebiete

Die geplante Anpassung des UVG hat keine Auswirkungen auf die Kantone und Ge- meinden sowie auf die urbanen Zentren, Agglomerationen und Berggebiete.

5.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Die Gesetzesänderung wird keine wirtschaftlichen Auswirkungen auf die Volkswirt- schaft haben. Die Finanzierung aus Ertragsüberschüssen der Suva hat keine Auswir- kungen auf die Versicherungsprämien.

6. Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungsmässigkeit

Gemäss Artikel 117 Absatz 1 BV erlässt der Bund Vorschriften über die Kranken- und Unfallversicherung. Die vorliegende Vorlage stützt sich auf den genannten Artikel.

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Seit am 1. Juni 2002 das Abkommen vom 21. Juni 199921 zwischen der Schweizeri- schen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA) in Kraft getreten ist, wendet die Schweiz die Regeln der Europäischen Union (EU) zur Koordinierung der einzelstaatlichen Systeme der sozialen Sicherheit an, worauf Arti- kel 115a UVG verweist. Diese Regeln sehen keine Harmonisierung der einzelstaatlichen Systeme der sozialen Sicherheit vor. Unter Berücksichtigung der Koordinationsgrundsätze des europäischen Rechts können die Mitgliedstaaten die Modalitäten ihres Systems der sozialen Sicher- heit selber festlegen, namentlich die Leistungen eines Sozialversicherungssystems und die Voraussetzungen für die Ausrichtung von Leistungen. Dieselben Regeln gelten für die Schweiz und die anderen Länder der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) nach dem Übereinkommen vom 4. Januar 196022 zur Errichtung der EFTA (EFTA-Übereinkommen). Einer dieser Koordinierungsgrundsätze ist der Grundsatz 21 SR 0.142.112.681. 22 SR 0.632.31.

der Gleichbehandlung, welcher in Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Eu- ropäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Sys- teme der Sozialen Sicherheit23 ausdrücklich festgehalten wird. Gestützt auf diesen Grundsatz müssen die finanziellen Mittel, welche die Suva der Stiftung EFA zukom- men lassen soll, auf eine nicht diskriminierende Weise verwendet werden. Gemäss ihrem Reglement ist dies vorliegend der Fall. Ausserdem sieht das Abkommen vom 9. September 202124zur Koordinierung der so- zialen Sicherheit zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Verei- nigten Königreich von Grossbritannien und Nordirland, das seit dem 1. November 2021 provisorisch anwendbar und am 1. Oktober 2023 in Kraft getreten ist, ein ähnli- ches Koordinationssystem vor wie das FZA und das EFTA-Übereinkommen. Im Übrigen ist die Schweiz durch verschiedene internationale normative Instrumente im Bereich der sozialen Sicherheit gebunden, namentlich die Europäische Ordnung der Sozialen Sicherheit25 des Europarats und das Übereinkommen Nr. 102 über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit26 der Internationalen Arbeitsorganisation. Dass eine Stiftung via einen Unfallversicherer finanziell unterstützt werden kann wird in diesen Übereinkommen nicht negiert. Daraus folgt, dass die Vorlage mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar ist.

6.3 Erlassform

Der Tätigkeitsbereich der öffentlich-rechtlichen Anstalt bedarf einer formell-gesetzli- chen Grundlage.27 Mit der vorliegend angedachten Finanzierung der Stiftung EFA durch die Suva wird deren Tätigkeitsfeld erweitert. Aufgrund dessen muss der vorlie- gende Entwurf im UVG umgesetzt werden.

23 SR 0.831.109.268.1. 24 AS 2021 818. 25 SR 0.831.104. 26 SR 0.831.102. 27 BGE 138 I 378.