Alterszentrum A________, Reklamen

OJn°110/2005/178Berne, le 12 octobre 2006

en la cause liée entre

Mme A.________

recourante 1

Faits

M. B.________

recourant 2

représentés par Me C.________

et

M. D.________

intimé 1

Mme E.________

intimée 2

M. F.________

intimé 3

Mme G.________

intimée 4

pour adresse M. D.________

et

Commune mixte de Lamboing, 2516Lamboing

représentée par Me H.________

Office des affaires communales et de l'organisation du territoire (OACOT), rue de l'Hôpital 20, case postale 80, 2501Bienne

en ce qui concerne la décision du conseil communal de la commune mixte de Lamboing du 4novembre 2005 (parcelle no I.________; reconstruction et agrandissement, construction existante, zone agricole)

I.Faits

1.En juin 2004, les recourants avaient déposé une première demande de permis de construire pour la démolition du bâtiment existant sur la parcelle no I.________ de la commune de Lamboing, aux J.________113, et la reconstruction d'une nouvelle maison d'habitation. Cette parcelle est sise hors de la zone à bâtir et en zone de protection des eaux souterraines S3. L'OACOT1 avait refusé la dérogation nécessitée par la législation fédérale en matière d'aménagement du territoire dès lors que l'extension projetée atteignait une surface de 130 m2 au lieu des 13,50 m2 admis–à savoir 30 % de l'actuelle surface de 45m2.

2.Les recourants ont déposé le 1er novembre 2004 une nouvelle demande pour laquelle l'OACOT a accordé la dérogation par décision du 14 décembre 2004. Le projet, faisant état de coûts de construction de 450'000 francs, a fait l'objet de deux oppositions, dont celle des intimés 1 à 4. Par décision du 4 novembre 2005, la commune a rejeté la demande aux motifs, notamment, qu'elle ne souhaite ni faire des J.________ une zone résidentielle, ni intégrer ce secteur à la zone à bâtir. Elle souligne par ailleurs le manque d'infrastructure, en particulier quant à l'accès routier, précisant qu'elle ne tient pas à équiper ce lieu.

3.Par écriture du 5 décembre 2005, les recourants ont interjeté recours contre la décision du 4 novembre 2005 auprès de la Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie (TTE). Ils concluent à l'annulation de cette décision. Ils font valoir que le permis doit être accordé dès lors que l'OACOT a octroyé la dérogation pour l'agrandissement mesuré d'une construction existante hors de la zone à bâtir et non conforme à l'affectation de la zone. Ils ajoutent qu'aucun motif relevant de la protection des eaux n'empêche la réalisation du projet et qu'à cet égard, l'égalité de traitement avec les constructions avoisinantes doit être respectée. Finalement, ils invoquent l'insuffisance de la décision attaquée du point de vue de la constatation des faits et de la motivation juridique.

4.Par réponse du 29 décembre 2005, les intimés concluent en substance au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Ils invoquent notamment la violation des prescriptions en matière de surface habitable, de volume de la construction et de pente du toit, ainsi que l'obstruction de la vue et la modification du paysage à cause de la hauteur du bâtiment, alors même que la zone est protégée2.

5.Dans son préavis du 9 janvier 2006, la commune conclut également au rejet du recours et déclare confirmer en tous points sa décision du 4 novembre 2005. Elle invoque son pouvoir d'appréciation en ce qui concerne la planification locale. Elle craint la valeur de précédent en cas d'acceptation du projet des recourants et ne souhaiter pas tolérer la demeure hebdomadaire à cet endroit, mais essentiellement en fin de semaine. Elle fait valoir ne pas être en mesure de financer l'équipement requis en zone à bâtir ou dans le secteur public d'assainissement des eaux usées. Finalement, elle est d'avis que la constatation des faits et la motivation de sa décision satisfont aux exigences légales.

6.Dans son préavis du 18 avril 2006, l'OACOT conclut textuellement au rejet du recours. Il s'agit cependant d'une erreur de plume manifeste, dès lors que par ailleurs, il renvoie à sa décision du 14 décembre 2004 octroyant la dérogation. L'OACOT ajoute que la nouvelle construction n'est pas déplacée mais que son orientation diffère légèrement par rapport au bâtiment existant. L'intervention n'est pas plus considérable que si l'on agrandissait tout simplement celui-ci, qui n'est ni typique, ni de grande qualité.

7.L'Office juridique (OJ) de la TTE, qui mène les procédures de recours pour le compte de la direction3, a requis des informations auprès des recourants et de la commune au sujet de l'année de construction du bâtiment (maison de vacances) existant sur la parcelle noI.________. Il a donné aux participants à la procédure l'occasion de se prononcer sur l'administration des preuves.

II.Considérants

1.Recevabilité

En vertu de l’art.40 al.1er LC4, les décisions relatives à l’octroi d’un permis de construire peuvent faire l’objet d’un recours auprès de la TTE. Les recourants, en tant que maîtres d'ouvrage, sont directement touchés dans leurs intérêts personnels dignes de protection par la décision rejetant leur demande de permis, ils ont donc qualité pour recourir (art.40 al.2 LC en relation avec l'art.35 al.2 let.a LC).

Selon l'art. 2a al. 2 let. d LC, si, en plus du permis de construire, d'autres autorisations sont attaquées, les procédures sont regroupées dans le cadre de la procédure de recours en matière de construction et réglées par le biais d'une décision globale. En l'occurrence, la décision de refus du permis de construire est seule attaquée, puisque la décision de l'OACOT donne gain de cause aux recourants. Néanmoins la TTE, en tant qu'autorité de recours, est tenue au respect du principe de la coordination résultant de la disposition susmentionnée et doit, le cas échéant, statuer sur les autres décisions qui sont liées au projet de construction.

Les autres conditions de forme sont également remplies, il y a donc lieu d’entrer en matière sur le recours.

2.Situation acquise

a)S'agissant des constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone, l'art. 24c LAT5 a la teneur suivante:

1Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

2L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être satisfaites.

L'art. 41 OAT6 précise que l'art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l’époque, mais qui sont devenues contraires à l’affectation de la zone à la suite d’une modification de la législation ou des plans d’aménagement. L'art. 42 OAT définit dans quelle mesure des modifications peuvent être apportées aux constructions et installations devenues contraires à l'affectation de la zone. Il faut d'abord que l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords soit respectée pour l’essentiel (art. 42 al. 1er OAT). Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de la modification de la législation ou des plans d’aménagement (art. 42 al. 2 OAT). La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Elle n’est en tout cas plus respectée lorsque la surface utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone est agrandie de plus de 30%, les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant comptant pour moitié (art. 42 al. 3 let. a OAT).

b)La modification déterminante de la législation pour l'appréciation du respect de l'identité au sens de l'art. 42 al. 2 OAT est constituée par l'entrée en vigueur, le 1er juillet 1972, de la première loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution7. Le Tribunal fédéral a statué que cette loi s'applique dès son entrée en vigueur à tous les cas qui n'avaient pas encore fait l'objet d'une décision définitive à cette date. En particulier, une demande d'autorisation de bâtir déposée sous l'empire du droit ancien doit être examinée en fonction des nouvelles dispositions en vigueur au moment où l'autorité statue sur cette demande8. Cette loi a, pour la première fois, introduit une séparation stricte des zones à bâtir et des zones non constructibles. Il faut que le bâtiment en question ait été érigé avant le 1er juillet 1972, date à laquelle il n'était pas utilisé à des fins agricoles. Concrètement, il s'agit souvent, comme en l'espèce, de chalets de vacances ou de maisons de week-ends. La surface de référence pour calculer l'agrandissement possible au regard des art. 24c al. LAT et 42 al. 3 let. a OAT est celle qui était déjà consacrée à un usage non conforme au moment du changement de législation, soit le 1er juillet 1972. Autrement dit, à partir de cette date, l'extension des surfaces peut se faire par étapes, mais ne peut dépasser, au total, les limites imposées: par rapport au 1er juillet 1972, la surface brute de plancher utile ne peut être augmentée de plus de 30 %.9

c)L'Office juridique a demandé à la commune notamment des informations supplémentaires quant à l'année de construction du bâtiment existant sur la parcelle noI.________. Il résulte de la documentation produite que le requérant d'alors–les recourants ont acquis la parcelle fin mai 1991–avait déposé une demande d'agrandissement du chalet existant. La demande n'était pas datée mais elle indiquait sous la rubrique Début et durée des travaux "printemps 1973". Le plan de situation portait la date du 16 mai 1972 et l'avis de construction celle du 29 mai 1972. Le dépôt public avait lieu jusqu'au 30 juin 1972. Selon le plan au 1:25, la cabane existante avant la demande d'agrandissement mesurait 2,80 m x 4 m, soit 11,20 m2. L'agrandissement requis se montait à 4,20 m x 5,50 m, soit 23,10 m2, portant ainsi la surface de la construction à 34,30 m2. La commune a encore produit un courrier envoyé par ses soins le 29 novembre 1972 au requérant d'alors, dans lequel elle constatait que le dossier de demande de permis d'agrandir était toujours en suspens et que le permis n'avait pas encore été délivré. Selon renseignements téléphoniques donnés par la commune au cours de l'instruction de la présente procédure, le permis de construire pour cet agrandissement est introuvable dans les archives communales. Les levés de géomètre de la construction agrandie datent du 31 juillet 1974. Ils font état de dimensions légèrement plus importantes que celles qui étaient prévues, puisque la construction mesure au total 9,65/9,62 m de long et 4,38/4,26 m de large pour une longueur projetée de 9,50 m et une largeur projetée de 4,20 m. Dans le plan actuel, ces dimensions ont encore augmenté: 9,97 m de long et 4,48 m de large. La construction actuelle présente en plus une annexe au nord, du côté du chemin (parc. no K.________), d'une surface de 6,44 m2 environ. Aujourd'hui, ainsi qu'il résulte du dossier de première instance, la surface de la construction se monte à 45 m2.

d)Au vu de l'exposé qui précède, la construction mesurait 11,2 m2 au 1er juillet 1972, date déterminante pour juger aujourd'hui de la mesure autorisée de l'agrandissement. Les extensions de 23,10 m2 au moins, puis de 6,44 m2, sont intervenues postérieurement et constituent donc déjà des étapes qui doivent être prises en compte dans l'appréciation de l'agrandissement possible au sens des art. 24c LAT et 42 OAT. Ainsi, les dimensions actuelles du bâtiment, 45 m2, épuisent les possibilités données par ces dispositions et les dépassent même largement, puisque l'agrandissement atteint plus de 300 %, alors que seuls 30 % sont admis. Par conséquent, il y a lieu de rejeter le recours, d'annuler la décision de l'OACOT du 14 décembre 2004 accordant la dérogation–à l'exception du chiffre 3 relatif à l'émolument, qui reste dû–et de confirmer la décision de la commune du 4 novembre 2005 refusant le permis de construire.

3.Rétablissement de l'état conforme

a)En ce qui concerne le premier agrandissement d'au moins 23,10 m2 enregistré le 31juillet 1974, il n'est pas établi s'il a finalement été au bénéfice d'un permis de construire ou non, dès lors qu'une demande a bel et bien été déposée mais qu'une décision définitive est introuvable. En effet, l'ancien DPC10, contrairement à la réglementation actuellement en vigueur (art. 37 al. 3 DPC11), ne prescrivait pas l'envoi au géomètre conservateur ou à la géomètre conservatrice d'une copie des permis de construire et des plans de situation. Sous l'empire de la législation qui a précédé l'actuelle LMO12, le géomètre établissait les plans des nouvelles constructions sur la base des documents de l'AIB13 lorsque les propriétaires assuraient leur bâtiment contre le feu. Par conséquent, il n'est pas possible de savoir si cette extension d'au moins 23,10 m2 a été effectuée de façon licite ou non (art. 46 LC). Cette question n'importe toutefois plus. En effet, ces travaux ont été terminés au plus tard en juillet 1974, soit il y a plus de 30 ans. Passé ce délai–applicable en matière de constructions hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone–, les principes de la sécurité du droit et de la bonne foi l'emportent sur l'intérêt au rétablissement de l'état conforme au droit, à moins que des biens de police (sécurité ou santé des personnes) soient touchés.14 Il n'apparaît pas que ce soit le cas en l'espèce.

b)Pour le surplus, c'est-à-dire pour les différences, opérées ces 30 dernières années, entre les levés du 31 juillet 1974 et l'actuel plan, qui fait état d'une surface de 45 m2, il incombe par contre à la commune, en tant qu'autorité de police des constructions, de prendre les mesures nécessaires (art. 45 al. 2 LC). A ce stade, il s'agit de clarifier la situation en ce qui concerne notamment l'extension supplémentaire de 6,44 m2 côté chemin. Il appartiendra à l'autorité de police des constructions d'établir si cet agrandissement a été au bénéfice d'un permis de construire entré en force. Dans la négative, elle devra entreprendre une procédure relative au rétablissement de l'état conforme au sens de l'art. 46 LC, qui implique notamment l'examen de la proportionnalité et de la bonne foi.15

4.Equipement

a)La commune a en particulier fondé la décision attaquée sur son refus d'équiper le secteur, soulignant le manque d'infrastructure, notamment pour ce qui est de l'accès routier. Pour apprécier le respect de l’identité de la construction ou de l’installation (art. 42 al. 1er OAT), il faut procéder à une évaluation globale des circonstances. Outre l'agrandissement de la surface utilisée et du volume construit, les changements d'affectation, les modifications de l'aspect extérieur, etc., il faut également prendre en considération par exemple les incidences nouvelles sur l'affectation de la zone, l'équipement et l'environnement.16 En l'occurrence, la construction existante est une maison de vacances qui, à la suite de l'agrandissement projeté, aurait dû servir d'habitation permanente, ainsi qu'il résulte du dossier communal. Un groupe de bâtiments habités à l'année n'a pas le même impact sur l'équipement et l'environnement que si ces bâtiments sont occupés seulement pendant le week-end et les vacances. La question de l'équipement peut cependant rester indécise en l'espèce, dès lors que la condition de l'identité n'est de toute façon pas réalisée et que le recours doit être rejeté (cf. consid. 2d ci-dessus). Il y a lieu de se limiter à deux remarques.

Considérants

b)L'agrandissement mesuré ou la transformation partielle d'un accès routier existant avant le 1er juillet 1972 doit également répondre aux conditions des art. 24c LAT, 41 et 42 OAT. Les élargissements, goudronnages et autres consolidations ne sont pas toujours admis comme respectant l'identité de l'installation existante, sans parler des modifications de tracé. Lorsqu'un projet routier vise à réaliser une nouvelle possibilité de desserte d'immeubles à caractère non agricole, situés en zone agricole mais bénéficiant de la garantie des droits acquis, il ne peut pas bénéficier de la dérogation de l'art. 24 LAT, car son implantation n'est pas imposée par sa destination, et il doit être refusé.17

c)Il résulte clairement de la réglementation fondamentale de la commune de Lamboing que le secteur des J.________ est situé hors de la zone à bâtir. Celui-ci compte plus de 60 maisons. Onze sont habitées à l'année, dont seule une partie des résidents ont déposé leurs papiers à Lamboing, selon affirmation faite le 1er juin 2005 par le président du conseil communal, qui ajoute que l'ensemble des bâtiments des J.________ sont équipés de fosses septiques bien entretenues18. Conformément à un recensement effectué par un bureau d'ingénieur quelques mois auparavant, au moins 7 bâtiments sont occupés toute l'année. A cet égard, l'OPED19 écrit dans son rapport officiel du 11 février 2005, adressé à la commune au cours de la procédure de première instance, que les conditions requises pour la qualification de secteur d'assainissement public sont remplies. Aux termes de l'art. 6 al. 1er LCPE20, les communes établissent les installations nécessaires à l'évacuation et à l'épuration des eaux usées provenant des zones bâties21 et des secteurs d'assainissement publics. L'art. 9 OPE22 précise que le secteur public d'assainissement comprend les agglomérations et les groupes d'habitations comptant au moins cinq immeubles habités en permanence qui ne sont en principe pas distants de plus de 100 mètres les uns des autres; dans ce secteur, la commune prévoit les installations nécessaires conformément à l'article 6, 1er al. LCPE, en élabore le projet et le réalise. Il résulte du rapport de l'OPED du 11 février 2005 que la commune a renoncé à la construction d'une conduite de raccordement faute de moyens financiers. L'OPED constate aussi que la construction d'une station d'épuration de groupe ou de plusieurs petites stations d'épuration n'est pas davantage réalisable pour des raisons de protection des eaux souterraines (zone de protection S3). L'OPED en déduit que, du point de vue de la protection des eaux, le concept d'évacuation des eaux résiduaires par déversement dans des fosses étanches et par transport de leur contenu dans une station d'épuration au moyen d'un véhicule citerne reste donc une solution acceptable. L'OPED conclut que dans ce cas de figure, c'est le statu quo qui s'imposerait, mais qu'il nécessiterait la mise en place d'une organisation communale de vidange des fosses et de gestion de l'assainissement du secteur concerné.

Sur la base de ce qui précède, il faut constater que même à défaut de réponse définitive, dans le cas présent, sur la question de la nécessité de l'équipement, la commune est néanmoins tenue à des obligations, décrites par l'OPED, en matière de protection des eaux.

5.Droit d'être entendu

Les recourants estiment la décision communale insuffisamment motivée et lui reprochent en outre de ne pas contenir de constatation des faits. Selon l'art. 36 al. 2 DPC, les considérants doivent comprendre les motifs du rejet de la demande. Les faits ne doivent pas obligatoirement figurer dans la décision. Bien que peu détaillée, la motivation présentée par la commune dans sa décision du 4 novembre 2005 est suffisante pour permettre aux recourants d'exercer leur droit de recours à bon escient. Les fondements de la décision de la commune sont exprimés clairement. L'appréciation du contenu même de la motivation, notamment la question de savoir si celle-ci contiendrait davantage des vœux politiques qu'elle ne s'exprime sur les questions juridiques pertinentes, relève de l'examen au fond et non pas du droit formel d'être entendu. Les recourants ont été suffisamment informés des intentions de la commune et du déroulement de la procédure lors d'un entretien du 15 juin 2005. Il n'y a pas de violation du droit d'être entendu. Sur ce point également, le recours est rejeté.

6.Frais et dépens

Selon la pratique de la TTE, les frais de la procédure sont fixés à 1'400 francs. Les frais de la procédure sont mis à la charge de la partie qui succombe à moins que le comportement d’une partie au cours de la procédure permette une répartition différente ou qu’il soit justifié par des circonstances particulières de ne pas percevoir de frais (art. 108 al. 1er LPJA23). Les recourants, qui succombent, assumeront l'entier des frais de procédure solidairement (art. 106 LPJA) et ils n'ont pas droit à des dépens (art. 108 al. 3 LPJA).

III.Décision

1.Le recours du 5 décembre 2005 est rejeté. La décision de la commune du 4novembre 2005 est confirmée et la décision de l'OACOT du 14 décembre 2004, à l'exception de son chiffre 3, est annulée.

2.Les frais de procédure, fixés à 1'400 francs, sont mis à la charge des recourants. Une facture séparée leur sera notifiée dès l'entrée en force de la présente décision.

Les recourants répondent solidairement du montant total.

3.Il n'est pas alloué de dépens.

IV.Notification

• Me C.________, par acte judiciaire

• M. D.________, par acte judiciaire

• Me H.________, par acte judiciaire

• Office des affaires communales et de l'organisation du territoire (OACOT), par acte judiciaire

• Préfète du district de La Neuveville, pour information

• OPED

DIRECTION DES TRAVAUX PUBLICS, DES TRANSPORTS ET DE L’ÉNERGIE

Le directeur e. r.

Hans-Jürg Käser, conseiller d’Etat

Art. 40 BauGart. 40 LCart. 40 BauG

Art. 40 AVGart. 40 LSEart. 40 LC

Art. 35 BauGart. 35 LCart. 35 BauG

Art. 35 AVGart. 35 LSEart. 35 LC

Art. 2a BauGart. 2a LCart. 2a BauG

Art. 2a AVGart. 2a LSEart. 2a LC

Art. 24c RPGart. 24c LATart. 24c LPT

Art. 41 RPVart. 41 OATart. 41 OPT

Art. 24c RPGart. 24c LATart. 24c LPT

Art. 42 RPVart. 42 OATart. 42 OPT

Art. 42 RPVart. 42 OATart. 42 OPT

Art. 42 RPVart. 42 OATart. 42 OPT

Art. 42 RPVart. 42 OATart. 42 OPT

Art. 24c RPGart. 24c LATart. 24c LPT

Art. 42 RPVart. 42 OATart. 42 OPT

Art. 37 Baubewilligungsdekretart. 37 DPCart. 37 Baubewilligungsdekret

Art. 46 BauGart. 46 LCart. 46 BauG

Art. 46 AVGart. 46 LSEart. 46 LC

Art. 45 BauGart. 45 LCart. 45 BauG

Art. 45 AVGart. 45 LSEart. 45 LC

Art. 46 BauGart. 46 LCart. 46 BauG

Art. 46 AVGart. 46 LSEart. 46 LC

Art. 24c RPGart. 24c LATart. 24c LPT

Art. 41 RPVart. 41 OATart. 41 OPT

Art. 42 RPVart. 42 OATart. 42 OPT

Art. 24 RPGart. 24 LATart. 24 LPT

Art. 9 NFSVart. 9 OPUart. 9 OPE

Art. 9 PAVOart. 9 OPEart. 9 OAMin

Art. 9 KGVart. 9 OPEart. 9 KGV

Art. 9 PEVart. 9 OPEart. 9 OPCDA

Art. 36 Baubewilligungsdekretart. 36 DPCart. 36 Baubewilligungsdekret

Art. 106 VRPGart. 106 LPJAart. 106 VRPG

Art. 108 VRPGart. 108 LPJAart. 108 VRPG