Axpo Holding AG, Bericht über die Umsetzung der Eigentümerstrategie des Kantons, Kenntnisnahme

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 31. Oktober 2018

1016. Axpo Holding AG, Bericht über die Umsetzung der Eigentümerstrategie

A. Ausgangslage Gemäss den Richtlinien über die Public Corporate Governance, die der Regierungsrat am 29. Januar 2014 verabschiedet hat (PCG-Richtlinien), erstellt die zuständige Fachdirektion jährlich für jede bedeutende Betei- ligung einen Bericht über die Umsetzung der Eigentümerstrategie und unterbreitet diesen dem Regierungsrat zur Kenntnisnahme (PCG-Richt- linien 7.4 und 7.5). Die zuständige Fachdirektion beurteilt dabei die stra- tegischen und finanziellen Risiken und beantragt dem Regierungsrat ge- stützt darauf die notwendigen strategischen Festlegungen oder Korrek- turmassnahmen (PCG-Richtlinie 10.2). Der Regierungsrat hat mit Beschluss Nr. 1196/2016 die Eigentümerstra- tegie für die Beteiligung an der Axpo Holding AG (Axpo Holding) fest- gelegt. Dabei formulierte er strategische und wirtschaftliche Ziele sowie Erwartungen des Kantons an die Axpo Holding. Vorliegend wird erst- mals Bericht erstattet über die Umsetzung der Eigentümerstrategie. Die Aktienbeteiligung des Kantons an der Axpo Holding beträgt 18,34% und diejenige der Elektrizitätswerke des Kantons Zürich (EKZ) 18,41%. Zusammen besitzen Kanton und EKZ damit 36,75% an der Axpo Holding. Im neunköpfigen Verwaltungsrat sitzen drei von Kanton und EKZ gemeinsam nominierte Vertreter ein.

B. Berichterstattung

1. Umfeld Derzeit sind die Strompreise im geöffneten europäischen Markt auf- grund mehrerer Faktoren (z. B. nicht wirksamer Markt für CO2-Emis- sionszertifikate in der EU, staatliche Unterstützung für den Zubau er- neuerbarer Energien, aber auch für den Betrieb von Kohlekraftwerken) stark verzerrt. Die nicht subventionierte Erzeugung (vor allem Gross- wasserkraft und Kernkraftwerke) in der Schweiz ist stark unter Druck. Die Preise auf dem Strommarkt haben sich seit dem Tiefpunkt von 2016 deutlich erholt. Die mittelfristige Preisentwicklung ist jedoch ungewiss. Bei den gegenwärtigen Rahmenbedingungen wird nicht in neue, nicht subventionierte Kraftwerke investiert und auch bei bestehenden Kraft- werken werden die Instandhaltungs- und Erneuerungsmassnahmen auf

das Notwendigste beschränkt. Inwieweit und mit welchen Massnahmen in diesen nicht funktionierenden Markt eingegriffen werden soll, wird derzeit auf Bundesebene diskutiert. Mit der Energiestrategie 2050 wur- de der Bundesrat beauftragt, bis 2019 der Bundesversammlung einen Erlassentwurf für die Einführung eines marktnahen Modells für die Stromversorgung zu unterbreiten. Die Vernehmlassung zu diesem Ent- wurf ist noch 2018 vorgesehen.

2. Entwicklung bei der Axpo Der Axpo-Konzern hat im Gegensatz zu den meisten Schweizer Strom- unternehmen fast keine gebundenen Kundinnen und Kunden, denen er den Strom zu Gestehungskosten verrechnen kann. Er muss nahezu den gesamten erzeugten Strom im Markt absetzen. Als Folge der tiefen Strompreise musste die Axpo Holding deshalb in den Geschäftsjahren 2013/2014 bis 2015/2016 hohe Wertberichtigungen auf ihren Kraftwer- ken vornehmen. Es resultierten negative Geschäftsergebnisse mit einem kumulierten Verlust von rund 3,0 Mrd. Franken (2013/2014: –0,73 Mrd. Franken, 2014/2015: –0,99 Mrd. Franken, 2015/2016: –1,25 Mrd. Franken). Auch für die kommenden Jahre rechnet die Axpo Holding nicht mit deutlich höheren Strompreisen. Der Verwaltungsrat hat deshalb im De- zember 2016 seine Strategie zur Sicherung der Zukunftsfähigkeit des Kon- zerns präsentiert. Die Kernenergie und einige weitere Anlagen (Gaskraft- werke, einige Wasserkraftwerke) sollen in der gut kapitalisierten Tochter- gesellschaft Axpo Power AG zusammengefasst werden. Die Kompeten- zen in den Wachstumsfeldern erneuerbare Energien und internationales Kundengeschäft sollen zusammen mit den Netzen und der Asset-Ver- marktung in der neuen Tochtergesellschaft Axpo Solutions AG gebün- delt werden. Das Kapital für die Wachstumsstrategie solle nicht nur von der Axpo Holding, sondern ab 2019 auch von den heutigen Aktionären oder neuen Investoren kommen. Im September 2017 gab der Verwaltungs- rat bekannt, dass dank der operativen Fortschritte und verbesserter Er- tragsaussichten ab 2020 die angekündigte strategische Neuausrichtung der Gruppe aus eigener Kraft finanziert werden könne. Die Bündelung der Wachstumsfelder in der eigenen Einheit Axpo Solutions AG solle aber so fortgesetzt werden, dass bei Veränderungen des Umfelds innert Jahresfrist der Gang an den Kapitalmarkt möglich wäre. Damit sichere sich Axpo die strategische Flexibilität, um schnell auf neue Marktsitua- tionen reagieren zu können. Langfristig rechnet die Axpo Holding mit höheren Strompreisen. Kurz- fristige Schwankungen sind aber jederzeit möglich. Die bereits ergriffe- nen Massnahmen (Kostensenkungsmassnahmen, Optimierung Kernge- schäft und Wertschöpfung aus strompreisunabhängigen Geschäftsfeldern)

will die Axpo Holding konsequent weiterverfolgen. Oberstes strategi- sches Ziel ist die nachhaltige Sicherung der Profitabilität, der Liquidität und der Kapitalmarktfähigkeit.

3. Jahresabschluss 2016/2017 Die Axpo Holding hat das Geschäftsjahr 2016/2017 mit einem Unter- nehmensergebnis von 310 Mio. Franken (Vorjahr: –1,25 Mrd. Franken) abgeschlossen. Aufgrund verbesserter Ertragsaussichten aus dem Strom- verkauf ab 2020 mussten keine substanziellen Wertberichtigungen vor- genommen werden. Im Vorjahr beliefen sich die Wertberichtigungen auf insgesamt 1,6 Mrd. Franken. Das Unternehmensergebnis vor Sonder- einflüssen (insbesondere Wertberichtigungen) fiel für das Geschäfts- jahr 2016/2017 mit 208 Mio. Franken um 157 Mio. Franken tiefer aus als das vergleichbare Vorjahresergebnis. Der Rückgang lässt sich im Wesent- lichen auf tiefere Erlöse aus dem Stromverkauf im Geschäftsjahr 2016/ 2017 im Vergleich zum Vorjahr zurückführen. Aufgrund der Strompreis- und Wechselkurs-Absicherungsstrategie des Axpo-Konzerns wird die derzeit beobachtete Strompreis- bzw. Wechselkurserholung, sofern diese nachhaltig ist, erst ab dem Geschäftsjahr 2020/2021 in die Ergebnisse des Axpo-Konzerns einfliessen. Der Axpo-Konzern steigerte die Gesamtleistung im Geschäftsjahr 2016/2017 von 5,42 Mrd. Franken auf 5,57 Mrd. Franken. Ausschlaggebend waren insbesondere höhere Einnahmen aus dem Energie- und Handels- geschäft im Ausland. Die Bilanzsumme des Konzerns belief sich per 30. September 2017 auf 19,02 Mrd. Franken (Vorjahr: 18,59 Mrd. Fran- ken). Die Eigenkapitalquote betrug 25,7% (Vorjahr: 24,9%). Das aktuelle Rating verschiedener Schweizer Banken für die Axpo Holding liegt zwischen A– und BBB. Im Finanzbericht 2016/2017 der Axpo Holding beschreibt die Revi- sionsstelle die vorgenommenen Prüfungshandlungen zu folgenden aus ihrer Sicht besonders wichtigen Prüfungssachverhalten: (i) Bewertung von Sachanlagen, immateriellen Anlagen, Energiebeschaffungsverträ- gen sowie von Beteiligungen an Partnerwerken, (ii) Klassifizierung und Bewertung von Energiederivaten sowie (iii) Vollständigkeit und Genau- igkeit der Rückstellungen für Stilllegung und nukleare Entsorgungen. Die Revisionstelle bestätigt, dass ein gemäss den Vorgaben des Verwal- tungsrates ausgestaltetes internes Kontrollsystem für die Aufstellung der Konzernrechnung besteht. Die Generalversammlung folgte am 19. Januar 2018 dem Antrag des Verwaltungsrates, auf die Ausschüttung einer Dividende zu verzichten. Letztmals wurde für das Geschäftsjahr 2012/2013 eine Dividende ausbe- zahlt.

4. Umsetzung der Eigentümerstrategie Der Regierungsrat legte in der Eigentümerstrategie für die Beteiligung an der Axpo Holding strategische Ziele des Kantons mit entsprechenden Vorgaben an das Unternehmen, zum Beteiligungscontrolling sowie zur Ausübung der Rolle des Kantons als Aktionär fest.

4.1 Strategische Ziele des Kantons (Ziff. 2 der Eigentümerstrategie) Im Rahmen seiner Aufgabe, für eine sichere und wirtschaftliche Elek- trizitätsversorgung zu sorgen, verfolgt der Kanton folgende Ziele mit sei- ner Beteiligung an der Axpo Holding: – Der Axpo-Konzern erneuert und erweitert seine Stromnetze bedarfs- gerecht und sorgt für einen zuverlässigen Betrieb. – Der Axpo-Konzern sorgt für einen sicheren Betrieb und einen ange- messenen Unterhalt der eigenen Kraftwerke. – Der Axpo-Konzern bietet der Swissgrid entsprechend den Möglich- keiten seines Kraftwerkportfolios und gegen marktwirtschaftliche Entschädigung Regelenergie und Regelleistung an. Beurteilung: Der Axpo-Konzern hat seine Stromnetze und seine Kraft- werke sicher und zuverlässig betrieben. Das Eidgenössische Nuklear- sicherheitsinspektorat (ENSI) beurteilte den sicherheitstechnischen Zu- stand der 2017 betriebenen Schweizer Kernkraftwerke als gut. Es hat alle meldepflichtigen Vorkommnisse der tiefsten Stufe (Ereignis ohne oder mit geringer sicherheitstechnischer Bedeutung) auf der internationalen Ereignisskala zugeordnet. Das Kernkraftwerk Beznau 1 stand aufgrund von Befunden am Reaktordruckbehälter von 2015 bis zur Freigabe durch das ENSI im März 2018 still. Der Swissgrid stand jederzeit ausreichend Regelenergie und Regelleistung zur Verfügung. Weiter verfolgt der Kanton mit seiner Beteiligung an der Axpo Hol- ding folgende wirtschaftlichen Ziele: – Die Axpo Holding entscheidet nach marktwirtschaftlichen Grundsät- zen und strebt eine möglichst hohe Wertschöpfung an, insbesondere auch im Inland. Vorrang hat die Aufrechterhaltung der Marktfähig- keit des Unternehmens. Im mehrjährigen Durchschnitt wird eine markt- übliche Dividende erwartet. Die Axpo Holding soll ihre Tätigkeiten ohne neues Kapital der Eigentümer weiterführen. Beurteilung: Die Axpo Holding entscheidet konsequent nach markt- wirtschaftlichen Grundsätzen. Sie erzielte erstmals nach drei Jahren mit erheblichen Verlusten wieder einen Gewinn. Bei der Verwendung des Ge- winns liegt der Vorrang bei der Aufrechterhaltung der Marktfähigkeit des Unternehmens. Die Generalversammlung vom 19. Januar 2018 folgte dem Antrag des Verwaltungsrates und verzichtete wie in den letzten Jah-

ren auf die Ausschüttung einer Dividende. Das Dividendenziel konnte aufgrund des schwierigen Marktumfelds mit tiefen Strompreisen nicht erreicht werden. Mit der Bündelung der Wachstumsfelder in der Axpo So- lutions AG ist bei einer Verschlechterung des Umfelds innert Jahresfrist der Gang an den Kapitalmarkt möglich. – Aufgrund der unsicheren Entwicklung der politischen Rahmenbe- dingungen ist die Abhängigkeit des Axpo-Konzerns von den Strom- marktpreisen zu verringern. Die bereits eingeleitete Diversifikation in Richtung Dienstleistungen – insbesondere in Bereichen, in denen der Konzern bereits heute über die entsprechenden Kompetenzen ver- fügt (z. B. im Handelsbereich) – ist fortzuführen. Beurteilung: Die strompreisunabhängigen Tätigkeiten im Ausland (Ent- wicklung von Windparks, Handelsdienstleistungen, Vertriebstätigkeiten) wurden erfolgreich betrieben und weiter ausgebaut. In der Schweiz hat sich der Axpo-Konzern in den Bereichen Stromnetze, IT und Smart Energy neue Marktpotenziale erschlossen. Die Axpo Holding will die bereits eingeleitete Diversifikation fortführen und die Abhängigkeit von den Strommarktpreisen weiter verringern. – Der Axpo-Konzern pflegt eine aktive Zusammenarbeit mit anderen Schweizer Elektrizitätsversorgungsunternehmen. Insbesondere prüft er Kooperationsmöglichkeiten und Beteiligungen im Axpo-Verbund (mit den Kantonswerken und der CKW), damit Doppelspurigkeiten vermieden werden können. Beurteilung: Die Axpo Holding ist gut vernetzt in der Schweizer Strom- branche. Inbesondere mit der eigenen Tochter CKW werden Synergien bereits genutzt. Weitergehende Kooperationsmöglichkeiten, insbesondere mit den Kantonswerken, sollen in den nächsten Jahren regelmässig ge- prüft werden. – Bei der Beteiligung des Axpo-Konzerns an der Swissgrid handelt es sich in erster Linie um eine finanzielle Beteiligung. Eine massgebliche Ausweitung der Beteiligung ist im Sinne einer ausgewogenen Vertre- tung der Regionen im Swissgrid-Aktionariat nicht anzustreben. Beurteilung: Die Beteiligung an der Swissgrid wurde nicht weiter aus- gebaut.

4.2 Vorgaben an die Axpo Holding (Ziff. 3 der Eigentümerstrategie) Finanzielle Ziele: Der Axpo-Konzern – stellt die Kapitalmarktfähigkeit sicher und strebt langfristig mindes- tens ein A-Rating an, – erwirtschaftet eine ausreichende Rendite, um die Erfüllung der Eigen- tümerziele langfristig und aus eigener Kraft sicherstellen zu können,

– richtet im mehrjährigen Durchschnitt eine marktübliche Dividende aus, – erwirtschaftet einen ausreichenden Cashflow zur langfristigen Finan- zierung der Investitionen sowie zur Rückzahlung eingegangener finan- zieller Verpflichtungen, – stellt die notwendige Liquidität zur Begleichung laufender Verpflich- tungen sicher, – sorgt für einen ausreichenden Schutz der Vermögenswerte, z. B. gegen- über Haftungsansprüchen oder bei Schäden, – verfügt über ein angemessenes Eigenkapital. Beurteilung: Das Rating verschiedener Schweizer Banken für die Axpo Holding liegt zwischen A– und BBB und damit über dem für die Kapital- marktfähigkeit als minimal geltenden Rating von BBB–. Das Geschäfts- jahr 2016/2017 konnte mit einem positiven Unternehmensergebnis von 310 Mio. Franken abgeschlossen werden. Bei einem Geldfluss aus Ge- schäftstätigkeit von 175 Mio. Franken und Nettoinvestitionen ins Anlage- vermögen von 294 Mio. Franken resultierte ein Free Cash Flow von –119 Mio. Franken. Die Gesamtliquidität des Konzerns betrug per Ende Geschäftsjahr 3,9 Mrd. Franken. Die Eigenkapitalquote erhöhte sich gegenüber dem Vorjahr um 0,8% auf 25,7%. Eine Dividende wird zu- gunsten der Stärkung der Liquidität und der Kapitalmarktfähigkeit nicht ausgeschüttet. Fazit: Die Axpo weist einen positiven operativen Cash- flow aus und verfügt über eine solide Bilanz mit ausreichender Liquidität. Die finanziellen Ziele konnten aufgrund der tiefen Strommarktpreise nicht vollständig erreicht werden (keine Dividende, Rating unterhalb der Vor- gabe). Rechnungslegung: Die Konzernrechnung des Axpo-Konzerns vermittelt ein den tatsäch- lichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage. Sie entspricht anerkannten Rechnungslegungsstandards und dem schweizerischen Gesetz. Beurteilung: Die Konzernrechnung wurde in Übereinstimmung mit den International Financial Reporting Standards (IFRS) erstellt und entspricht dem schweizerischen Recht. Sie vermittelt ein den tatsächli- chen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage. Risikomanagement: Der Axpo-Konzern stellt ein zweckmässiges Risikomanagement sicher und führt ein internes Kontrollsystem.

Beurteilung: Die Axpo Holding verfügt über einen seit mehreren Jah- ren bestehenden Risikomanagementprozess und führt ein internes Kon- trollsystem. Die Risiken werden halbjährlich identifiziert und nach der Wahrscheinlichkeit ihres Eintretens sowie nach ihren Auswirkungen be- wertet. Bei der Beurteilung der Risiken werden neben den rein finanziel- len Risiken auch Umwelt- und Reputationsrisiken berücksichtigt. Weitere Vorgaben: Die Eigentümerstrategie macht weitere Vorgaben in den Bereichen Per- sonal, Kommunikation, Kooperationen und Beteiligungen sowie Ge- schäftsfelder und Infrastruktur. Beurteilung: Zu diesen Vorgaben wurden für das Geschäftsjahr 2016/ 2017 keine Abweichungen festgestellt.

4.3 Massnahmen des Kantons (Ziff. 5 der Eigentümerstrategie) Die in Ziff. 5 der Eigentümerstrategie festgelegten Massnahmen des Kantons sind bereits bzw. werden umgesetzt: Zusammen mit den ande- ren Aktionären wurde die angestrebte Verkleinerung des 13-köpfigen Ver- waltungsrates und dessen Besetzung mit unabhängigen Fachleuten um- gesetzt. Der Verwaltungsrat wurde an der Generalversammlung vom 10. März 2017 auf neun Mitglieder verkleinert. Anstelle der bisherigen Vertretung im Verwaltungsrat (je zwei für Kanton und die EKZ) nomi- nierten der Kanton und die EKZ gemeinsam eine Kandidatin und zwei Kandidaten für den Einsitz in den Verwaltungsrat (RRB Nr. 62/2017). Dabei wurden die gewünschten Anforderungsprofile des Verwaltungs- rates der Axpo Holding berücksichtigt. Die drei vorgeschlagenen Per- sönlichkeiten wurden von der Generalversammlung vom 10. März 2017 für die Amtsdauer 2017–2019 in den Verwaltungsrat gewählt. Mit der neuen Verwaltungsrätin und den beiden neuen Verwaltungsräten wurde zusam- men mit den EKZ je ein Mandatsvertrag abgeschlossen. Die Gespräche unter den Vertragskantonen und den heutigen Aktionären der Axpo Hol- ding über eine Ablösung des NOK-Gründungsvertrags wurden fortge- führt. Der Vertrag soll durch einen zeitgemässen Aktionärbindungsver- trag abgelöst werden.

4.4 Beteiligungcontrolling (Ziff. 4 der Eigentümerstrategie) Grundlage für das Beteiligungscontrolling (vgl. Ziff. 4 der Eigentümer- strategie) bilden der jährliche Geschäftsbericht mit Jahresrechnung der Axpo Holding sowie den Aktionären zusätzlich gegebene, vertrauliche Informationen zu den finanziellen Zielen, zum Risikomanagement und zu den strategischen und finanziellen Risiken. Weiter findet mit der Ver- tretung im Verwaltungsrat gemeinsam mit den EKZ ein regelmässiger

Austausch statt. Zusätzlich treffen sich die Axpo Holding und alle Aktio- näre zweimal jährlich. Damit wird sichergestellt, dass – obwohl die Aktio- näre nicht mehr direkt im Verwaltungsrat vertreten sind – weiterhin ein institutionalisierter, regelmässiger Austausch mit dem Verwaltungsrat und der Konzernleitung stattfindet. Für den Kanton nimmt jeweils eine Ver- tretung der Finanzdirektion und der Baudirektion an diesen Treffen teil.

5. Risikobeurteilung Die Axpo Holding führt ein angemessenes Risikomanagement und ein internes Kontrollsystem. Ein erhebliches Risiko für den Axpo-Kon- zern als grossen Erzeuger von Strom aus Wasserkraft und Kernenergie stellen die seit einigen Jahren tiefen Grosshandelspreise dar. Zur lang- fristigen Sicherung des Unternehmenserfolgs und der Erhaltung der Kapitalmarktfähigkeit hat der Verwaltungsrat deshalb im Dezember 2016 eine zielführende Strategie zur Sicherung der Zukunftsfähigkeit des Konzerns verabschiedet. Die Grosshandelspreise für Strom in Europa sind im Vergleich zum Vorjahr gestiegen und der Euro hat gegenüber dem Schweizer Franken an Wert gewonnen. Die positive Entwicklung dieser beiden wichtigen externen Faktoren wird sich aber aufgrund der Strompreis- und Wechselkurs-Absicherungsstrategie des Axpo-Konzerns erst im Geschäftsjahr 2020/2021 in den Resultaten des Konzerns nieder- schlagen. Weiterhin unsicher ist die Entwicklung der gesetzlichen und regu- latorischen Rahmenbedingungen (Revision Stromversorgungsgesetz [StromVG; SR 734.7] u. a. betreffend das zukünftige Marktdesign und die vollständige Marktöffnung, Stromabkommen mit der EU, Wasserzins, Vorschriften für Kernkraftwerke). Die derzeit nicht zur Diskussion ste- hende vorzeitige Stilllegung eines Kernkraftwerks mit Beteiligung des Axpo-Konzerns aus technischen, wirtschaftlichen, politischen oder re- gulatorischen Gründen könnte erhebliche finanzielle Folgen haben. Eine Begrenzung der Laufzeiten durch die Politik würde in die Eigentums- garantie der Betreiber eingreifen und könnte zu entsprechenden Entschä- digungsforderungen gegenüber dem Bund führen. Die Axpo Holding ist eine privatrechtliche Aktiengesellschaft. Für die Verbindlichkeiten von Aktiengesellschaften haftet nach Obligationen- recht nur das Gesellschaftsvermögen (Art. 620 Abs. 1 OR). Bei einem Konkurs der Axpo Holding müsste der in den Büchern des Kantons und der EKZ erfasste Wert der Beteiligung (derzeit Buchwert der Aktien von je rund 68 Mio. Franken) abgeschrieben werden. Der Kanton kann nicht zu einer zusätzlichen Kapitaleinlage verpflichtet werden.

6. Fazit Das wirtschaftliche Umfeld für die im liberalisierten Markt tätigen Stromerzeuger bleibt anspruchsvoll. Das politische Umfeld ist unsicher (Revision StromVG, Stromabkommen mit der EU, Wasserzins). Oberste strategische Ziele der Axpo Holding sind weiterhin der sichere Betrieb der eigenen Kraftwerke und Netze sowie die nachhaltige Sicherung der Profitabilität, der Liquidität und der Kapitalmarktfähigkeit. Die Strate- gie der Axpo Holding entspricht den strategischen Zielen des Kantons. Die Massnahmen des Kantons sind bereits bzw. werden umgesetzt. Zu- sätzliche Massnahmen vonseiten des Kantons sind keine angezeigt.

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat: I. Vom Bericht der Baudirektion über die Umsetzung der Eigentümer- strategie für die Axpo Holding AG wird Kenntnis genommen. II. Mitteilung an die Mitglieder des Kantonsrates und des Regierungs- rates, den Verwaltungsrat der Axpo Holding AG sowie an die Finanz- direktion und die Baudirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin: Kathrin Arioli