Umweltschutzgesetz, Revision, Grüne Wirtschaft, Schreiben an das UVEK

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 2. Oktober 2013

1138. Revision des Umweltschutzgesetzes, Grüne Wirtschaft

Erwägungen

(Vernehmlassung) Mit Schreiben vom 26. Juni 2013 eröffnete das Eidgenössische Departe- ment für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK das Ver- nehmlassungsverfahren zu einer Revision des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01). Der Revisionsvorschlag des Bundesrates dient als indirekter Gegen- vorschlag zu der am 6. September 2012 eingereichten eidgenössischen Volksinitiative «Für eine nachhaltige und ressourceneffiziente Wirtschaft (Grüne Wirtschaft)». Die Volksinitiative «Grüne Wirtschaft» fordert den Umbau der heu- tigen Wegwerfwirtschaft zu einer umweltfreundlichen, ressourceneffizien- ten und gerechten Kreislaufwirtschaft mit dem Ziel, den «ökologischen Fussabdruck» der Schweiz bis 2050 von heute knapp «drei Erden» auf «eine Erde» zu verringern. Dieses Ziel soll unter anderem erreicht wer- den durch einen sparsameren Umgang mit knappen Ressourcen und eine ökologische Steuerreform. Die Umsetzungskontrolle soll durch ge- eignete Indikatoren und eine regelmässige Berichterstattung gewähr- leistet werden. Dazu soll Art. 94 BV entsprechend ergänzt werden. Angesichts der drängenden Ressourcenprobleme erachtet der Bun- desrat die Anliegen der Initiative als durchaus gerechtfertigt und den in der Initiative dargelegten Handlungsbedarf als unumstritten. Er geht aber davon aus, dass das konkrete Ziel «Fussabdruck eine Erde» bis 2050, ins- besondere wegen der Umweltbelastung, welche die Schweizer Bevölke- rung im Ausland verursacht, nicht umsetzbar ist. Unter anderem deshalb lehnte er an seiner Sitzung vom 27. Februar 2013 die Initiative «Grüne Wirtschaft» ab und schlägt stattdessen eine Revision des USG als indi- rekten Gegenvorschlag zur Volksinitiative vor. Als Grundlage für den vorgelegten Entwurf der USG-Revision dient der Bericht des UVEK «Grüne Wirtschaft: Berichterstattung und Aktionsplan» vom 8. März 2013 mit folgenden vier Umsetzungsschwerpunkten: (1) Ziel, Messung, Information, Berichterstattung, (2) Abfälle und Rohstoffe, (3) Konsum und Produktion, (4) Übergreifende Instrumente. Der Entscheid des Bundesrates, der Initiative «Grüne Wirtschaft» einen indirekten Gegenvorschlag gegenüberzustellen, ist nachvollziehbar und grundsätzlich zu begrüssen. Die Bundesverfassung bildet mit Art. 73 die erforderliche Grundlage, um auf Gesetzesstufe konkrete Massnahmen

festzulegen. Der Bundesrat legt zwar eine recht umfangreiche, inhalt- lich aber zu wenig abgestimmte Vorlage vor, die sich einseitig auf eine Ergänzung und Anpassung des Umweltschutzgesetzes konzentriert. In weiten Teilen beziehen sich die angestrebten Änderungen der Revisions- vorlage auf die Abfall- und Ressourcenwirtschaft. Dem indirekten Ge- genvorschlag fehlt ein umfassendes Konzept, das sich an der Wirtschaft als Ganzes orientiert.

Dispositiv

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Zustelladresse: Bundesamt für Umwelt, Abteilung Ökonomie und Umweltbeobachtung, 3003 Bern): Wir danken Ihnen für die Gelegenheit, uns zum Entwurf über die Revision des Umweltschutzgesetzes als indirekten Gegenvorschlag zur Volksinitiative «Für eine nachhaltige und ressourceneffiziente Wirtschaft (Grüne Wirtschaft)» zu äussern.

Allgemeines Die vorgeschlagene USG-Revision betrifft ausschliesslich das Umwelt- schutzgesetz. Zudem beziehen sich die angestrebten Änderungen der Revisionsvorlage in weiten Teilen auf die Abfall- und Ressourcenwirt- schaft. Auf diese entfallen lediglich rund 20% des Ressourcenaufwands. Wenn der Bundesrat seinen indirekten Gegenvorschlag der Initiative «Grüne Wirtschaft» Erfolg versprechend gegenüberstellen will, kann er dies nur mit einem breiten, wirtschaftspolitischen Ansatz erreichen, der die Bedürfnisse der Wirtschaft und des Umweltschutzes abdeckt und sich nicht allein auf die Revision des Umweltschutzgesetzes beschränkt. Die Erarbeitung und anschliessende Umsetzung einer umfassenden und kohärenten Strategie und Stossrichtung der Grünen Wirtschaft hat in Absprache mit allen betroffenen Akteuren und unter Berücksichtigung der verschiedenen, bereits erstellten Studien, Aktions- und Masterpläne zu erfolgen. Insbesondere hinsichtlich der administrativen Belastung ist unklar, welche Folgen die Gesetzesrevision auf Unternehmen hat. Von entscheidender Bedeutung für die Erreichung der angestrebten Ziele ist insbesondere auch eine koordinierte, zielgerichtete Umsetzung der verschiedenen Aktivitäten unter bestmöglicher Nutzung der personel- len und finanziellen Mittel.

Bei der Ausgestaltung gewisser Instrumente im indirekten Gegen- vorschlag, insbesondere bei der Produkteinformationspflicht, gilt es zu- dem darauf zu achten, dass die entsprechenden Vorgaben nicht als tech- nische Handelshemmnisse wirken. Gleichzeitig ist zu beachten, dass die Schweiz im internationalen Wettbewerb nicht das einzige Land ist, das sich mit der Ausgestaltung und Implementierung solcher Instrumente und Massnahmen auf den Weg in eine «Grüne Wirtschaft» begibt, um ein langfristig nachhaltiges Wirtschaften zu ermöglichen. Die Schweiz als aufgeschlossene, moderne Volkswirtschaft muss die diesbezüglichen Chancen für ihre Wirtschaft erkennen und darf den Anschluss an andere fortschrittliche Länder nicht verpassen. Für eine weiterhin intakte Wett- bewerbsintensität und -fähigkeit ist es darum wichtig, Instrumente und Massnahmen so auszugestalten, dass sie auf das internationale Umfeld, insbesondere der EU, ausgerichtet werden. Gemäss den Erläuterungen des UVEK zur Revisionsvorlage ist für die Kantone als Folge der Revision mit zusätzlichem personellem Auf- wand für die Information und Beratung der Unternehmen sowie die Durchsetzung und Kontrolle der Regelungen zu rechnen. Der Vollzug soll aus unserer Sicht zwar unter Einbindung der Kantone geschehen, soll aber so ausgestaltet sein, dass kein beachtlicher Anstieg im Kontroll- aufwand entsteht und keine bedeutenden zusätzlichen finanziellen Mit- tel durch die Kantone erbracht werden müssen. Ein zusätzlicher Mittel- bedarf bei den Kantonen soll durch den Bund abgegolten werden.

Bemerkungen zu einzelnen Themenbereichen Abfälle und Rohstoffe Wir sind der Ansicht, dass das Umweltschutzgesetz und die Techni- sche Verordnung über Abfälle (TVA) in der bestehenden Form bereits weitreichende, aber heute noch zu wenig genutzte Grundlagen für die Umsetzung einer nachhaltigen Abfall- und Ressourcenbewirtschaftung liefern. Nur der Umstand, dass langjährige, mangelnd genutzte Kompe- tenzen des Bundesrates von der TVA neu in das USG übergeführt werden, ist wenig zielführend. Mit den heute geltenden Bestimmungen in Art. 30d USG könnte in Verbindung mit der Verwertungspflicht in Art. 12 TVA bereits heute die Verwertung der nun detailliert im USG aufgelisteten Abfälle angeordnet werden, sofern es sinnvoll ist und die entsprechen- den Voraussetzungen erfüllt sind. Auf jeden Fall darf die Revision der TVA nicht weiter verzögert werden. Die vorliegende Revision des USG fordert eine Rohstoffpolitik, die sich langfristig an den Grundsätzen der Nachhaltigkeit – wie sie in Art. 73 BV festgehalten werden – orientiert. Unter diesem Gesichtspunkt ist auch ein Grundsatz in das USG aufzunehmen, wonach Abfälle, die durch in-

dustrielle, physikalische oder chemische Verfahren im Rahmen der Ver- wertung so aufbereitet werden, dass sie gleichwertige Eigenschaften wie Stoffe oder Erzeugnisse aus Primärmaterialien aufweisen, der Produk- tegesetzgebung bzw. der technischen Normung ohne Diskriminierung unterstehen. Wir schlagen vor, dass die Bedingungen für die Kreislauf- wirtschaft auf der Produktseite festgelegt werden, denn dort werden auch die Rahmenbedingungen bezüglich Qualität, Umwelt und Gesundheit vorgegeben. Konsum und Produktion Wir unterstützen grundsätzlich die Vorschläge zu diesem Bereich. Durch die Beschränkung auf die Information, Produkteanforderungen und Sorgfaltspflicht fehlen aber Anreize, die ein ressourcenschonendes und ressourceneffizientes Handeln bei der Endkonsumentin und beim Endkonsumenten fördern. Wir begrüssen es ferner, wenn die öffentliche Hand die Ziele der Vor- lage bei ihren Beschaffungen angemessen berücksichtigt, damit eine wichtige Vorbildfunktion einnimmt und gleichzeitig, im Rahmen der internationalen Vergleichbarkeit, die Anbieterinnen und Anbieter von umweltschonenden und energieeffizienten Produkten stärkt. Übergreifende Instrumente Die Vorschläge und Bestimmungen zu diesem Bereich zeigen beispiel- haft die Problematik des indirekten Gegenvorschlags. Es ist unklar, wel- che Massnahmen dank der angestrebten Verpflichtungen mit welchen Folgen ausgelöst werden. Wie an anderer Stelle erörtert, soll eine För- derung nicht im Sinne einer branchenweiten Subventionierung bei der Produktion von Gütern erfolgen. Neben der Unterstützung durch den Bund für Informations- und Be- ratungsprojekte sollten allerdings auch Vernetzungsprojekte zur Res- sourceneffizienz und Ressourcenschonung aufgenommen werden. Eine Förderung von Projekten im Bereich der Bildung ist im indirekten Ge- genvorschlag nicht vorgesehen. Der Aufbau einer «Grünen Wirtschaft» ist ein Generationenprojekt. Es ist daher zu prüfen, wie weit die Res- sourceneffizienz und der verantwortungsvolle Umgang mit Ressourcen insbesondere auch in den Schulen wichtige Themen sein sollen und ob in Absprache mit den Kantonen diese weiter zu fördern sind. Für eine nachhaltige, ressourceneffiziente Wirtschaft mit möglichst geschlossenen Stoffkreisläufen ist es wichtig, dass Hersteller, Importeure und Händler für ihre Produkte und deren Verpackungen Verantwortung übernehmen. Die Herstellerverantwortung ist ein vielschichtig wirken- des Instrument, das nicht nur im Entsorgungsbereich (z. B. Rücknahme- pflicht, Verwertbarkeit), sondern insbesondere auch hinsichtlich Produk-

tion und Konsum Wirkung zeigt. Um beim Konsum Ressourceneffizienz und -schonung zu verbessern und geschlossene Stoffkreisläufe zu errei- chen, sollten Innovation, Entwicklung und Marktverbreitung von solchen Produkten gestärkt werden.

Bemerkungen zu einzelnen Artikeln Zustimmung Die vorliegende Revision des USG wird in der Schweiz kaum eine grüne Wirtschaft herbeiführen. Trotzdem unterstützen wir einzelne Be- stimmungen als Schritte in die richtige Richtung ausdrücklich. Mit die- sen wird z. B. die Ressourceneffizienz besser mit einbezogen oder die neuen Formulierungen erweisen sich als besser greifbar. Darunter fal- len folgende Bestimmungen: – Art.10e Abs. 1 und 3 Umweltinformation und -beratung – Art. 10h Effiziente Nutzung der natürlichen Ressourcen – Art. 30b Abs. 2bis (neu) Rücknahmepflicht von Verpackungen – Art. 30h Abs. 2 Bewilligungspflicht für weitere Abfallanlagen. Die Er- fahrungen des Kantons Zürich mit den gemäss dem kantonalen Ab- fallgesetz erforderlichen abfallrechtlichen Errichtungs- und Betriebs- bewilligungen sind positiv. Sie führen zu klaren Verhältnissen zwischen Behörden und Betreibern und tragen zur Investitionssicherheit bei. – Art. 30h Abs. 3 Stand der Technik – Art. 32abis Abs. 1 zweiter Satz (Ertrag aus der vorgezogenen Entsor- gungsgebühr) – Art. 49 Abs. 1 Förderung der Aus- und Weiterbildung in Zusammen- arbeit mit den Kantonen – Art. 49a (neu) und Art. 53 Abs. 1 Bst. abis (neu); Förderung von Infor- mation und Beratung und für Grundlagen für eine Verbesserung der Ressourceneffizienz durch den Bund. Ablehnung Folgende Bestimmungen lehnen wir ausdrücklich ab. – Art. 30h Abs 1 Bedarfsnachweis für Deponien: Die Einführung eines Bedarfsnachweises für Deponien lehnen wir entschieden ab. Soweit die Entsorgung durch das Gemeinwesen erfolgt, genügt die in Art. 31 Abs. 1 verankerte Planungspflicht. Bei privaten Anlagen ist ein Be- darfsnachweis unnötig und sogar fehleranfällig, da privatwirtschaft- liche Investitionsentscheide die beste Form des Bedarfsnachweises darstellen. Dieser Regelungsvorschlag ist auch unter Beachtung des Raumplanungsgesetzes (Art. 8 Abs. 2) unnötig, da dieses bereits heute einen haushälterischen Umgang mit Raum und Umwelt fordert.

– Art. 30d Abs. 2 Bst. b Verwertung von unverschmutzten Aushub: Diese Bestimmung ist unnötig. Wo dies sinnvoll und wirtschaftlich tragbar ist, hat der Markt bereits reagiert und die Verwertung ist zur täglichen Praxis geworden. Wir beantragen stattdessen eine Verwertungspflicht für verschmutzten Aushub, was gemäss den langjährigen Erfahrun- gen im Kanton Zürich zu einer deutlichen Entlastung der Deponien führt. Antrag auf Überarbeitung Bei folgenden Bestimmungen müssen die vorgeschlagenen Formulie- rungen überprüft werden. Insbesondere ist zu überprüfen, ob es sinnvoll und zweckmässig ist, detaillierte Bestimmungen, die bis anhin auf Ver- ordnungsstufe geregelt wurden, auf Gesetzesstufe anzuheben. – Art. 10h Abs. 2 Bei der durch den Bund betriebenen Plattform «Grüne Wirtschaft» ist nicht nur die Zusammenarbeit mit verschiedenen Organisationen der Wirtschaft, der Wissenschaft und der Gesellschaft zu suchen, son- dern es sind auch die Kantone einzubeziehen. In diesem Zusammen- hang bleibt offen, was im Detail unter einer «Grünen Wirtschaft» zu verstehen ist. Die Plattform «Grüne Wirtschaft» darf nicht zur Begrün- dung von nicht zu rechtfertigenden Subventionen missbraucht werden. – Art. 30d Abs. 2 Bst. a und c Obwohl wir die Verwertung der genannten Stoffe inhaltlich unter- stützen, erachten wir die Nennung im Gesetz nicht als zweckmässig. Auch wenn diese Bestimmungen in einem indirekten Gegenvorschlag einen gewissen Konkretisierungsgrad ausweisen, erachten wir das ge- wählte Vorgehen als unbefriedigend, weil dieses bei einer dynami- schen Entwicklung mittelfristig dazu führt, dass die Verwertung von Stoffen sowohl auf Gesetzes- wie auch auf Verordnungsstufe bei jedem einzelnen Stoff angeordnet werden müsste. – Art. 35d Information über Produkte, Art. 35e Berichterstattung über Rohstoffe und Produkte, Art. 35f Inverkehrbringen von Rohstoffen und Produkten und Art. 35h Rückverfolgbarkeit Bei der Ausgestaltung der Bestimmungen von Art. 35d bis 35h ist da- rauf zu achten, dass diese Vorschriften mit Partnern im internationa- len Umfeld (insbesondere der EU) abgesprochen werden, damit sie nicht als technische Handelshemmnisse wirken oder Schweizer Unter- nehmen in ihren Marktchancen benachteiligen. Wir können diesen Bestimmungen zustimmen, doch der Vollzug ist gesamtschweizerisch durch die zuständige Bundesbehörde zu verantworten (einschliesslich Art. 35d Information über Produkte). Ein Vollzug durch die Kantone würde einen unverhältnismässig grossen Aufwand für die Ausbildung

der vielen kantonalen Vollzugspersonen wie auch hinsichtlich einer einheitlichen Umsetzung bedeuten. Ferner darf der Vollzug nicht Tür und Tor öffnen für eine umfassende administrative Belastung der Schweizer Unternehmen. Die Instrumente sollen zurückhaltend ein- gesetzt und verhältnismässig sein. Es gilt zudem zu beachten, dass für eine nachhaltige Wirtschaft neben der Ressourceneffizienz auch die Ressourcenschonung und die Anforderungen der Sozialverträglich- keit erfüllt sein müssen. Demzufolge sind Art. 35e Abs. 1 und Art. 35f Abs. 1 Bst. b entsprechend zu ergänzen. Die in Art. 35d platzierte Re- gelung soll zudem nicht nur für Produkte, sondern auch für Rohstoffe gelten. – Art. 41a Die Bestimmungen zur Vereinbarung von Zielen und Fristen mit Un- ternehmungen und Organisationen gemäss Art. 41a begrüssen wir, allerdings nur in angepasster Form. Ein vielschichtiges Nebeneinan- der von Vereinbarungen durch die Kantone ist verwirrlich und nicht zielführend. Auch soll der Bund sich bei der Entwicklung von Ziel- vereinbarungen sinnvollerweise auf die Erfahrungen der Kantone abstützen und die Vereinbarungen öffentlich zugänglich machen. Wir beantragen daher eine Anpassung von Art. 41a Abs. 2 Bst. b: «Der Bund kann unter Beizug der Kantone mit Unternehmen und Organisationen der Wirtschaft mengenmässige Ziele und entsprechende Fristen direkt vereinbaren.» Um mehr Wirkung zu erzielen, beantragen wir zudem, dass der Bundesrat Massnahmen für verbindlich erklären kann, die von einem wesentlichen Teil der Branchenakteure getragen werden.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Volkswirtschaftsdirektion, die Gesund- heitsdirektion und die Baudirektion.

Vor dem Regierungsrat Der stv. Staatsschreiber:

Hösli