Risikoberichterstattung im Strombereich, Konzept, Zustimmung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 16. Dezember 2015

1188. Risikoberichterstattung im Strombereich (Konzept)

Erwägungen

A. Ausgangslage Mit Beschluss Nr. 882/2012 betreffend die Strategie der Axpo Holding AG (Axpo Holding) beauftragte der Regierungsrat die Baudirektion, ein Konzept für eine gesamtheitliche periodische Risikoberichterstattung zur Stromversorgung vorzulegen. Dabei sollen sowohl die Versorgungs- risiken (Netzzusammenbruch, Strommangellage) als auch die finanziel- len Risiken für den Kanton beleuchtet werden. Es ist Folgendes aufzuzeigen: – Die Zuständigkeiten und der Stand der Vorkehrungen, um eine siche- re, ausreichende und wirtschaftliche Stromversorgung zu gewährleis- ten und Versorgungsrisiken (Netzzusammenbruch, Strommangellage) zu vermeiden; – die finanziellen Risiken für den Kanton aus den Geschäftstätigkeiten des Axpo-Konzerns und der Elektrizitätswerke des Kantons Zürich (EKZ) und der Stand der Vorkehrungen, um diese Risiken zu kontrol- lieren. Mit Beschluss Nr. 122/2014 hat der Regierungsrat Richtlinien über die Public Corporate Governance (PCG-Richtlinien) des Kantons verabschie- det und auf den 1. April 2014 in Kraft gesetzt. Im Anhang zu den Richt- linien ist festgehalten, bei welchen Beteiligungen ein Controlling des Re- gierungsrates vorgesehen ist. Zu diesen bedeutenden Beteiligungen im Zuständigkeitsbereich der Baudirektion gehören die Axpo Holding und die EKZ. Gemäss Ziff. 5.1 der PCG-Richtlinien führt der Kanton die be- deutenden Beteiligungen mit einer Eigentümerstrategie des Regierungs- rates. Im Rahmen der jährlichen Berichterstattung des Regierungsrates zu den Eigentümerstrategien hat die Baudirektion die strategischen und finanziellen Risiken zu beurteilen und gestützt darauf dem Regierungs- rat die notwendigen strategischen Festlegungen und Korrekturmassnah- men für die Eigentümerstrategie zu beantragen. Die regelmässige Risikoberichterstattung soll sich so weit als möglich auf bereits bestehende Risikoberichte und -konzepte in diesem Bereich abstützen. Allfällige Lücken in der Risikovorsorge sollen aufgezeigt und entsprechende Massnahmen vorgeschlagen werden. Die Bewältigung von

ausserordentlichen Lagen im Strombereich (Netzzusammenbruch, Strom- mangellage) ist nicht Gegenstand dieser Berichterstattung. Bei Strom- ausfällen sind die Netzbetreiber – je nach Ausmass auf lokaler, regiona- ler oder nationaler Ebene – für den Netzwiederaufbau zuständig. Für die Massnahmen bei Strommangellagen ist das Bundesamt für wirtschaftli- che Landesversorgung (BWL) verantwortlich. Auf Kantonsebene sind die Zuständigkeiten und Aufgaben zur Bewältigung dieser Ereignisse im Be- völkerungsschutzgesetz vom 4. Februar 2008 (LS 520) und in der Verord- nung über die strategische Führung und den Einsatz der kantonalen Füh- rungsorganisation vom 22. Dezember 2010 (LS 172.5) geregelt.

B. Stromversorgung 1. Zuständigkeiten Auf nationaler Ebene sind die Zuständigkeiten und Aufgaben für eine sichere, ausreichende und wirtschaftliche Stromversorgung im Energie- gesetz vom 26. Juni 1998 (EnG, SR 730.0) und im Stromversorgungs- gesetz vom 23. März 2007 (StromVG, SR 734.7) geregelt. Gemäss Art. 4 Abs. 2 EnG ist die Energieversorgung Sache der Energiewirtschaft. Bund und Kantone sorgen mit geeigneten staatlichen Rahmenbedingungen dafür, dass die Energiewirtschaft ihre Aufgaben im Gesamtinteresse bestmöglich erfüllen kann. Die Eidgenössische Elektrizitätskommission (ElCom) beobachtet und überwacht die Entwicklung der Elektrizitäts- märkte im Hinblick auf eine sichere und erschwingliche Stromversorgung in allen Landesteilen. Zeichnet sich mittel- oder langfristig eine erheb- liche Gefährdung der inländischen Versorgungssicherheit ab, unterbrei- tet die ElCom dem Bundesrat Vorschläge für Massnahmen (vgl. Art. 22 Abs. 3 und 4 StromVG). Der Kanton hat für eine sichere und wirtschaftliche Elektrizitätsver- sorgung zu sorgen (Art. 106 Abs. 3 KV, LS 101). Der Regierungsrat hat mit Beschluss Nr. 168/2013 betreffend Zuteilung der Stromnetzgebiete nach § 8a des Energiegesetzes vom 19. Juni 1983 (EnerG, LS 730.1) den einzelnen Netzbetreibern die lokalen und regionalen Verteilnetzgebiete zugewiesen. Mittels Leistungsaufträgen kann der Regierungsrat die Netz- betreiber zur Verbesserung der Versorgungssicherheit verpflichten (vgl. § 8b lit. b EnerG). 2. Berichterstattung durch die ElCom Mit dem Bericht «Stromversorgungssicherheit der Schweiz 2014» hat die ElCom im Juni 2014 erstmalig eine umfassende Gesamtbeurteilung vorgelegt. Die ElCom kommt zum Schluss, dass die Stromversorgung mit- telfristig als sicher zu beurteilen ist. Bei den Stromnetzen hätten sich die

wichtigsten Beobachtungsgrössen im Systembetrieb des Übertragungs- netzes über die letzten drei Jahre positiv entwickelt und im Verteilnetz habe die Netzverfügbarkeit in den vergangenen vier Jahren im interna- tionalen Vergleich eine sehr hohe Qualität erreicht. Künftig sei davon auszugehen, dass durch die vermehrte dezentrale Einspeisung (Fotovol- taik- und Windanlagen) die Anforderungen an die Stromnetze zunehmen werden. Bei der Erzeugung erachtet die ElCom die Versorgungssicherheit bis 2020 als gewährleistet. Allerdings geht sie davon aus, dass aufgrund der anhaltend tiefen Marktpreise die Kapitalkostendeckung für die be- stehenden Kraftwerke eine erhebliche Herausforderung darstellt. Mit dem Ausstieg aus der Kernenergie dürfte sich die Importabhängigkeit nach Einschätzung der ElCom erhöhen. Eine solche sei vertretbar, wenn die Marktzugangsbedingungen angemessen seien und für den Import aus- reichende Leitungskapazität verfügbar sei.

C. Axpo-Konzern 1. Grundlagen Die Axpo Holding wurde 2001 von den Aktionären der Nordostschwei- zerischen Kraftwerke AG (NOK) als Dachgesellschaft im Hinblick auf die Liberalisierung des Elektrizitätsmarktes gegründet. Durch Beteili- gungserhöhungen erlangte die NOK 2002 die Aktienmehrheit an der Elektrizitätsgesellschaft Laufenburg AG (EGL AG) und der Central- schweizerischen Kraftwerke AG (CKW). Heute bilden die Axpo Power AG (früher NOK), die Axpo Trading AG (früher EGL) und die CKW die wichtigsten Tochtergesellschaften der Axpo Holding. Die Aktienbeteili- gung des Kantons an der Axpo Holding beträgt 18,34% und diejenige der EKZ 18,41%. Zusammen besitzen Kanton und EKZ damit 36,75% an der Axpo Holding. Vom Aktienkapital von 370 Mio. Franken entfallen somit 67,9 Mio. Franken auf den Kanton und 68,1 Mio. Franken auf die EKZ. Der Kanton führt die Axpo Holding in seinen Büchern im Ver- waltungsvermögen zum Nominalwert. Auch die EKZ führen ihre Betei- ligung an der Axpo Holding zum Nominalwert. Das Eigenkapital (mit Minderheitsanteilen) der Axpo Holding betrug am 30. September 2014 7,5 Mrd. Franken (Vorjahr: 8,3 Mrd. Franken). Der anteilige Eigenkapi- talwert des Kantons und der EKZ betrugen somit je rund 1,38 Mrd. Fran- ken. Im 13-köpfigen Verwaltungsrat der Axpo Holding haben je zwei Ver- treter des Regierungsrates und der EKZ Einsitz. Der Axpo-Konzern ist durch seine Geschäftstätigkeit mit internatio- naler Ausrichtung zahlreichen Risiken (politische Risiken, Projektrisiken, Marktrisiken, operative Risiken usw.) ausgesetzt. Mit der zunehmenden Liberalisierung des Strommarktes nehmen auch für die Aktionäre des

Axpo-Konzerns die finanziellen Risiken zu, da höhere Kosten nur be- schränkt über den Strompreis an die Kundinnen und Kunden weiterver- rechnet werden können. Das Geschäftsergebnis des Axpo-Konzerns wirkt sich unmittelbar auf die Finanzen des Kantons und der EKZ aus. Auf- grund der Ergebnisse der Geschäftsjahre 2009/2010 bis 2012/2013 schüt- tete die Axpo-Holding jeweils eine Dividende zwischen 74 und 81 Mio. Franken aus, d. h. je zwischen 13,6 Mio. und 15,0 Mio. Franken an den Kan- ton und die EKZ. Nach Wertberichtigungen im Umfang von 1,5 Mrd. Fran- ken (geringerer Wert der Kraftwerke und Strombezugsverträge wegen tieferen Marktpreiserwartungen) war das Unternehmensergebnis für das Geschäftsjahr 2013/2014 negativ, und es gab keine Dividendenausschüt- tung. Weitere Einnahmen für den Kanton ergeben sich aus der Besteue- rung der im Kanton Zürich ansässigen Tochtergesellschaften der Axpo Holding, z. B. der Axpo Trading AG in Dietikon. Bei einem Konkurs der Axpo Holding wäre die sichere Stromversorgung im Kanton nicht gefähr- det: Im Marktbereich (Erzeugung, Handel, Vertrieb an Grosskundinnen und -kunden, Dienstleistungen) würden vom Axpo-Konzern nicht mehr erbrachte Tätigkeiten von der Konkurrenz übernommen. Im Monopol- bereich (Betrieb und Unterhalt des Übertragungsnetzes und der Verteil- netze, Grundversorgung der nicht marktberechtigten Kundinnen und Kun- den) kann der Bundesrat Sanktionen einschliesslich Ersatzvornahmen vorsehen, sollte ein Netzbetreiber seinen Pflichten nicht mehr nachkom- men (vgl. Art. 8 Abs. 5 StromVG). Weiter kann in einem solchen Fall der Regierungsrat das Netzgebiet einem anderen Netzbetreiber zuweisen (vgl. § 8a EnerG). 2. Risikomanagement Der Axpo-Konzern verfügt seit mehreren Jahren über einen Risiko- management-Prozess, der stetig weiterentwickelt wird. In diesem Rah- men werden die Risiken halbjährlich in den Konzerngesellschaften und auf Konzernebene ermittelt und nach der Wahrscheinlichkeit ihres Ein- tretens sowie nach deren Auswirkungen bewertet. Grundsätzlich verant- wortet jede Konzerngesellschaft ihre Risiken nach dem Verursacherprin- zip selbst und steuert sie eigenverantwortlich. Konzernübergreifende Risiken werden gesamtheitlich durch das Corporate Risk Management erfasst und entsprechende Massnahmen auf Konzernstufe koordiniert.

Die Zuständigkeiten beim Risikomanagement des Axpo-Konzerns las- sen sich wie folgt zusammenfassen: Bereich Operative Überwachung, Verantwortung Zuständigkeit Anordnung von Risk Management Massnahmen Einzelne Risiken Risk Management Geschäftsleitung, Geschäftsleitung der einzelnen Verwaltungsrat, und Verwaltungsrat Konzerngesell- gegebenenfalls Konzerngesellschaft schaften weitere Organe Konzern- Corporate Risk Stufe 1: Geschäftsleitung übergreifende Management Corporate Risk und Verwaltungsrat Risiken Council Axpo Holding Stufe 2: Konzernleitung Stufe 3: Prüfungs- und Finanz- ausschuss des Ver- waltungsrates Stufe 4: Verwaltungsrat

D. EKZ 1. Grundlagen Die EKZ gehören zu 100% dem Kanton und werden als selbststän- dige öffentlich-rechtliche Anstalt geführt. Die Organisation und die Auf- gaben der EKZ sind im EKZ-Gesetz vom 19. Juni 1983 (LS 732.1) und in der zugehörigen EKZ-Verordnung vom 13. Februar 1985 (LS 732.11) ge- regelt. Der Verwaltungsrat besteht aus 15 Mitgliedern, wovon 13 vom Kan- tonsrat und zwei vom Regierungsrat aus seiner Mitte gewählt werden. Die EKZ stehen unter der Oberaufsicht des Kantonsrates. Der Kanton führt die EKZ in seinen Büchern im Verwaltungsvermögen mit einem Wert von null Franken. Das Eigenkapital der EKZ betrug am 30. Septem- ber 2014 1,65 Mrd. Franken (Vorjahr: 1,58 Mrd. Franken). Die EKZ ge- hören zu den grössten Schweizer Energieversorgungsunternehmen. Rund ein Drittel des kantonalen Stromabsatzes erfolgt durch die EKZ und ein Drittel über das Netz der mehr als 40 am Netz der EKZ angeschlosse- nen Endverteiler (Gemeindewerke). Damit werden rund 10% des in der Schweiz benötigten Stroms über das Netz der EKZ abgewickelt. Die EKZ-Gruppe ist mit ihrer Geschäftstätigkeit von vorwiegend re- gionaler Ausrichtung zahlreichen Risiken (Projektrisiken, Marktrisiken, operative Risiken usw.) ausgesetzt. Mit der zunehmenden Liberalisie- rung des Strommarktes nehmen auch für den Kanton als Eigentümer der

EKZ die finanziellen Risiken zu, da höhere Kosten nur beschränkt über den Strompreis an die Kundinnen und Kunden weiterverrechnet werden können. Im Vergleich zum Axpo-Konzern sind die Risiken bei den EKZ allerdings deutlich geringer, insbesondere weil sie im Bereich Erzeugung keine grossen Beteiligungen besitzen bzw. an keinen grossen Bauprojek- ten beteiligt sind. Da der Kanton die EKZ weder besteuert, noch an ihrem Gewinn teil- hat und er die EKZ-Beteiligung in seinen Büchern mit null Franken führt, wirken sich Gewinne oder Verluste der EKZ nicht unmittelbar auf die Kantonsfinanzen aus. Bei Zahlungsunfähigkeit der EKZ wäre die sichere Stromversorgung im Kanton nicht gefährdet (vgl. Begründung zum Kon- kursfall der Axpo Holding unter Abschnitt C.1). 2. Risikomanagement Im Auftrag des Prüfungsausschusses des Verwaltungsrates führt die Geschäftsleitung einmal jährlich in Zusammenarbeit mit internen und externen Fachleuten eine unternehmensweite Risikobeurteilung (Risk Assessment) durch. Der daraus erstellte Risikobericht wird im Verwal- tungsrat besprochen. Die Zuständigkeiten beim Risikomanagement der EKZ-Gruppe las- sen sich wie folgt zusammenfassen: Bereich Operative Überwachung, Verantwortung Zuständigkeit Anordnung von Risk Management Massnahmen Risiken EKZ-Gruppe Geschäftsleitung Prüfungsausschuss Geschäftsleitung, des Verwaltungs- Verwaltungsrat rates

E. Haftung des Kantons und der Vertretung in den Verwaltungsräten Die Axpo Holding ist eine privatrechtliche Aktiengesellschaft. Für die Verbindlichkeiten von Aktiengesellschaften haftet nach Obligationen- recht nur das Gesellschaftsvermögen (Art. 620 Abs. 1 OR). Bei einem Konkurs der Axpo Holding müsste der in den Büchern des Kantons und der EKZ erfasste Wert der Beteiligung (derzeit Buchwert der Aktien von je rund 68 Mio. Franken) abgeschrieben werden. Der Kanton kann nicht zu einer zusätzlichen Kapitaleinlage verpflichtet werden. Bei den EKZ, die als selbstständige öffentlich-rechtliche Anstalt organisiert sind, beschränkt sich die Haftung des Kantons für Verbindlichkeiten grundsätzlich auf das zur Verfügung gestellte Grundkapital (derzeit null Franken). Es besteht keine Staatsgarantie für die Axpo Holding bzw. die EKZ. Entsprechend stellen die Beteiligungen kein Klumpenrisiko für den Kanton dar.

Inwieweit eine zusätzliche Staatshaftung nach Art. 46 KV besteht, hängt von der Organisation und der Art der Aufgabenerfüllung ab. Die Haftung beschränkt sich grundsätzlich auf durch rechtswidrige (amtliche) Tätigkeit oder Unterlassung verursachte Schäden (vgl. Art. 46 KV). Bei den EKZ als öffentlich-rechtlicher Anstalt mit einem klaren Versorgungs- auftrag gemäss § 2 des EKZ-Gesetzes und mit einer Wertschöpfung mehr- heitlich im Monopolbereich der Stromversorgung sind die Voraussetzun- gen für eine Staatshaftung gegeben (Art. 46 Abs. 1 KV). Die Axpo-Be- teiligung ist heute in Bezug auf eine sichere und wirtschaftliche Strom- versorgung nicht mehr von strategischer Bedeutung für den Kanton. Es gibt keinen Auftrag an die Axpo Holding, den Kanton mit Strom zu ver- sorgen. Die Wertschöpfung des Axpo-Konzerns erfolgt hauptsächlich im liberalisierten Bereich der Stromversorgung. Bei der Beteiligung an der Axpo Holding handelt es sich deshalb heute vornehmlich um eine Be- teiligung aus finanziellen Interessen. Der Kanton führt seine Beteiligung an der Axpo Holding jedoch im Verwaltungsvermögen. Werte im Verwal- tungsvermögen dienen der unmittelbaren Erfüllung öffentlicher Aufga- ben. Im Rahmen der Erarbeitung der Eigentümerstrategien im Strom- bereich (vgl. Richtlinien der Regierungspolitik 2015–2019, Massnahme RRZ 7.2a des Legislaturziels 7.2) ist die Übertragung der Beteiligung an der Axpo Holding vom Verwaltungsvermögen in das Finanzvermögen zu prüfen. Solange sich die Beteiligung im Verwaltungsvermögen befin- det, kann eine subsidiäre Staatshaftung nach Art. 46 Abs. 2 KV nicht aus- geschlossen werden. Gemäss Art. 754 Abs. 1 OR bzw. § 12 des EKZ-Gesetzes sind die Mit- glieder des Verwaltungsrates sowohl der Gesellschaft als den einzelnen Aktionären und Gesellschaftsgläubigern für den Schaden verantwortlich, den sie durch absichtliche oder fahrlässige Verletzung ihrer Pflichten ver- ursachen. Die Axpo Holding hat für ihre Organe und die Organe der ihr angeschlossenen Kantonswerke eine Organ-Haftpflichtversicherung ab- geschlossen. Eine zusätzliche diesbezügliche Versicherung des Kantons gibt es nicht. Eine weitere, rechtlich nicht genau fassbare Haftungsebene ist eine mögliche «politische» bzw. «moralische» Haftung des Kantons, die z. B. bei Katastrophenschäden oder bei einer ungenügenden Finanzierung der Fonds für die Stilllegung und Entsorgung der Kernkraftwerke eintreten könnte. Sollte im letztgenannten Fall ein Kernanlageneigentümer seine Beiträge für einen der beiden Fonds nicht mehr einbezahlen können, müs- sen die übrigen Beitragspflichtigen des entsprechenden Fonds die Diffe- renz durch Nachschüsse decken, damit keine Finanzierungslücke ent- steht (vgl. Art. 80 Abs. 2 Kernenergiegesetz vom 21. März 2003 [KEG, SR 732.1]). Ist die Deckung des Differenzbetrages für die Nachschuss- pflichtigen wirtschaftlich nicht tragbar, beschliesst die Bundesversamm-

lung, ob und in welchem Ausmass sich der Bund an den nicht gedeckten Kosten beteiligt (Art. 80 Abs. 4 KEG). Gegebenenfalls ist damit zu rech- nen, dass auch ein politischer Druck auf die Kantone mit indirekten Be- teiligungen an Kernkraftwerken ausgeübt wird, einen Beitrag an die feh- lenden Mittel zu leisten. Abgesehen von allfälligen finanziellen Haftungsansprüchen an den Kanton würde ein Scheitern der Axpo Holding bzw. der EKZ zumindest dem Ansehen des Kantons schaden. Unabhängig von der Beteiligung an der Axpo Holding oder an den EKZ kann sich zudem eine Haftung des Kantons ergeben, wenn und so- weit er für Schäden (z. B. Folgeschäden nach dem Bruch einer der Auf- sicht des Kantons unterstehenden Stauanlage) aufgrund eines rechtlich beachtlichen Tuns oder Unterlassens im konkreten Einzelfall verantwort- lich gemacht werden kann.

F. Konzept für eine periodische Risikoberichterstattung im Strombereich In regelmässigen Zeitabständen überprüft die Baudirektion die Ge- währleistung einer ausreichenden, sicheren und wirtschaftlichen Strom- versorgung im Kanton und die finanziellen Risiken, die sich aus den Be- teiligungen des Kantons im Strombereich ergeben. Die Baudirektion er- stattet dem Regierungsrat alle zwei Jahre Bericht; bei grundlegenden Veränderungen der Beurteilungslage informiert sie unverzüglich den Re- gierungsrat. Sollten im Kanton Massnahmen notwendig werden, stellt die Baudirektion dem Regierungsrat dazu Antrag. Die Berichterstattung erfolgt tabellarisch, unterteilt in folgende Kategorien: 1. Risiken betreffend die ausreichende, sichere und wirtschaftliche Versorgung – Technische Risiken (Netze einschliesslich Systemführung, inländische Erzeugung, Importmöglichkeiten) – Umfeldrisiken (Netz- und Energietarife, rechtliche Grundlagen, poli- tische Rahmenbedingungen) Als Grundlage für diese Beurteilung dient die Berichterstattung der für die Überwachung zuständigen ElCom. Zurzeit ist dies der Bericht «Strom- versorgungssicherheit der Schweiz 2014». Zudem werden die Risikoein- schätzungen weiterer wichtiger Anspruchsgruppen (z. B. Elektrizitätswirt- schaft, Aufsichtsbehörden, Bundesverwaltung, Wirtschafts-, Umwelt- und Personalverbände, Banken) berücksichtigt. Die so ermittelten Risiken werden gegebenenfalls mit weiteren aus Sicht der Baudirektion wesent- lichen Risiken ergänzt.

2. Risiken aus Beteiligungen Als Grundlage für die Beurteilung der Beteiligungsrisiken dienen die jährlichen Risikoberichterstattungen des Axpo-Konzerns bzw. der EKZ. Zudem werden die Risikoeinschätzungen weiterer wichtiger Anspruchs- gruppen (z. B. Aufsichtsbehörden, Banken, politische Parteien, Umwelt- verbände) berücksichtigt. Die so ermittelten Risiken werden bewertet und gegebenenfalls mit weiteren aus Sicht der Baudirektion wesentlichen Risi- ken ergänzt. Die Beurteilung der Beteiligungsrisiken bildet eine Grund- lage für die regelmässige Berichterstattung zu den Eigentümerstrategien der Axpo Holding und der EKZ gemäss den PCG-Richtlinien.

Dispositiv

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Dem Konzept für eine periodische Risikoberichterstattung im Strom- bereich gemäss Abschnitt F wird zugestimmt.

II. Mitteilung an die Baudirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi