Gesetz über die BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Zürich, Konzept, Auftrag

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 18. August 2010

1197. Gesetz über die BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Zürich (Konzept)

Erwägungen

A. Ausgangslage Die Bundesversammlung hat am 19. März 2010 die Vorlage zur Strukturreform in der beruflichen Vorsorge beschlossen. Sie hat damit die neuen Strukturen der Aufsicht in der beruflichen Vorsorge fest- gelegt, die nach dem Willen des Bundesrates am 1. Januar 2012 in Kraft treten sollen. Danach wird die Aufsicht weiterhin dezentral durch die Kantone ausgeübt. Der Bund übt (mit Ausnahme der Aufsicht über den Sicherheitsfonds, die Auffangeinrichtung und die Anlagestiftungen) keine direkte Aufsicht mehr aus. Hingegen wird der Bund eine neue Oberaufsichtskommission schaffen, welche die fachliche Aufsicht über die kantonalen Aufsichtsbehörden ausüben wird. Die kantonalen Auf- sichtsbehörden sollen neu rechtlich, finanziell und administrativ un- abhängig sein. Zu diesem Zweck sind sie von Bundesrechts wegen als öffentlich-rechtliche Anstalten mit eigener Rechtspersönlichkeit auszu- gestalten und sollen in ihrer Tätigkeit keinen Weisungen unterliegen. Die Kantone sollen, insbesondere wenn einzelne Kantone die gesetz- lichen Anforderungen an die Aufsichtsbehörde wegen fehlender Mittel nicht alleine erfüllen können, Aufsichtsregionen bilden können. Die Reform der Aufsichtsstruktur in der beruflichen Vorsorge hat zur Folge, dass das Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungen des Kantons Zürich (BVS) in Zukunft auch die Aufsicht über die gesamtschweize- risch tätigen Sammel- und Gemeinschaftseinrichtungen, Freizügigkeits- und Säule-3a-Einrichtungen ausüben wird, die ihren Sitz im Kanton Zürich haben. Zudem ist das BVS in eine selbstständige öffentlich- rechtliche Anstalt (im Folgenden: Anstalt) zu überführen. Für die Verselbstständigung des BVS als öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit ist die notwendige gesetzliche Grund- lage zu schaffen.

B. Bestehende Rechtsgrundlagen für die Aufsichtstätigkeit 1. Bundesrecht Die Aufsicht im Bereich der beruflichen Vorsorge ist im Bundesge- setz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG; SR 831.40) geregelt. Aufgrund der voraussichtlich am 1. Januar 2012 in Kraft tretenden Regelung bestimmen die Kantone die zustän-

dige Behörde für die Aufsicht über die Vorsorgeeinrichtungen und die Einrichtungen, die nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge dienen, mit Sitz im Kantonsgebiet (Art. 61 Abs. 1 BVG). Die Kantone können gemeinsame Aufsichtsregionen bilden und dafür eine Aufsichtsbehörde bezeichnen (Abs. 2). Die Aufsichtsbehörde ist neu als öffentlich-rechtli- che Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit auszugestalten, die in ihrer Tätigkeit keinen Weisungen unterliegt (Abs. 3). Die materiellen Aspekte der Aufsicht (Aufgaben der Aufsicht, Aufsichtsmittel, Regist- rierung usw.) und der Rechtsschutz sind abschliessend im BVG und in der Verordnung über die Beaufsichtigung und die Registrierung der Vorsorgeeinrichtungen (BVV1; SR 831.435.1) geregelt. Die Grundlagen für die Aufsicht im Bereich der klassischen Stiftungen finden sich im Schweizerischen Zivilgesetzbuch (ZGB; SR 210). Die Stiftungen stehen unter der Aufsicht desjenigen Gemeinwesens, dem sie nach ihrer Bestimmung angehören (Art. 84 Abs. 1 ZGB). Die Kantone können die ihren Gemeinden angehörenden Stiftungen der kantonalen Aufsichtsbehörde unterstellen (Abs. 2). Die Aufgaben der Aufsichts- behörde über klassische Stiftungen sind ebenfalls auf Stufe Bundesrecht (ZGB) geregelt. Anders als in der beruflichen Vorsorge gibt es aber für den Rechtsschutz keine bundesrechtlichen Bestimmungen, weshalb sich der Rechtsmittelweg nach kantonalem Recht richtet. 2. Kantonales Recht Die Verordnung über die berufliche Vorsorge und das Stiftungswesen vom 19. Juli 2000 (LS 831.4) regelt gewisse Details der BVG- und Stif- tungsaufsicht des Kantons Zürich, wie beispielsweise die Gebühren für die Aufsichtstätigkeit.

C. Zielsetzungen eines Gesetzes über die BVG- und Stiftungsaufsicht Das Gesetz über die BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Zürich soll die Grundlage für die vom Bundesgesetzgeber geforderte Ver- selbstständigung der kantonalen BVG-Aufsichtsbehörde sein. Das Ge- setz soll alle Gesichtspunkte der Organisation und Tätigkeit der BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Zürich regeln.

D. Struktur und inhaltliche Eckpunkte des Gesetzes 1. Struktur 1. Allgemeine Bestimmungen – Name, Rechtsform, Sitz – Zweckartikel – Geltungsbereich des Gesetzes

2. Organisation und Zuständigkeiten – Organisation, Organe – Verwaltungsrat – Aufgaben – Beschlussfassung – Direktor/Direktorin – Aufgaben – Revisionsstelle – Allgemeine Aufsicht 3. Betrieb und Personal – Aufgaben der kantonalen BVG- und Stiftungsaufsicht – Personal – Haftung und Verantwortlichkeit – Amtshilfe – Datenschutz 4. Finanzen und Rechnungswesen – Grundsätze – Dotationskapital – Gebühren – Verwendung des Betriebsergebnisses 5. Anwendbares Recht – Allgemein – Rechtspflege 6. Übergangs- und Schlussbestimmungen 2. Inhaltliche Eckpunkte Die dem Gesetzeskonzept zugrunde liegenden inhaltlichen Eckpunkte erschliessen sich mehrheitlich bereits aus der dargestellten Gesetzes- struktur. Zu den einzelnen Punkten sind indessen noch weitere grund- legende Erklärungen angezeigt: Rechtsform, Autonomie und Selbstständigkeit: Das BVS ist als öffent- lich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit auszugestalten. Die Anstalt darf in ihrer Aufsichtstätigkeit von Bundesrechts wegen kei- nen Weisungen unterliegen. Die finanz- und aufsichtsrechtlichen Rah- menbedingungen der Anstalt sind deshalb so auszugestalten, dass die weisungsfreie Aufsichtstätigkeit gewährleistet ist. Der Kanton Zürich soll eine eigenständige Lösung verwirklichen und sich im Zusammen- hang mit der Verselbstständigung der BVG-Aufsichtsbehörde nicht mit anderen Kantonen zu einem Konkordat zusammenschliessen. Er soll anderen Kantonen aber auf Gesuch hin weiterhin die Möglichkeit bie- ten, ihre BVG-Aufsicht im Rahmen eines interkantonalen Dienstleis- tungsvertrages an die Anstalt abzutreten.

Struktur und Führung: Die Anstalt soll eine Führungsstruktur mit zwei Ebenen (Verwaltungsrat sowie Direktorin oder Direktor) erhalten. Der Verwaltungsrat soll fünf bis sieben Mitglieder umfassen und vom Regierungsrat gewählt werden. Er soll die Anstalt in strategischer Hin- sicht führen, indem er insbesondere die Direktorin oder den Direktor wählt und anstellt; den Jahresbericht, die Jahresrechnung und das jähr- liche Budget genehmigt; die Revisionsstelle wählt und deren Bericht zur Kenntnis nimmt; die Reglemente der Anstalt (Geschäftsreglement, Personalreglement und Gebührenordnung) erlässt und die erforder- lichen Anträge an den Regierungsrat bzw. über diesen an den Kantons- rat weiterleitet. Im Sinne einer klaren Führung und guten Corporate Governance soll der Verwaltungsrat kein fachliches bzw. aufsichtsrecht- liches Entscheidorgan sein und keine Weisungsbefugnis betreffend die fachliche Erledigung der Aufsichtstätigkeit haben. Ihm sollen insbeson- dere keine Entscheidkompetenz in Einzelfällen und keine Verfügungs- kompetenz zukommen. Dies entspricht der Regelung der zwei bereits verselbstständigten BVG-Aufsichtsbehörden von zwölf anderen Kan- tonen, die dem Bundesgesetzgeber als Wegweiser für die Formulierung von Art. 61 Abs. 3 BVG dienten, von bundesrechtlichen Aufsichtsanstal- ten (mit Ausnahme der Finanzmarktaufsicht) und von öffentlich-recht- lichen Anstalten im Kanton Zürich. Die erforderliche Unabhängigkeit des Verwaltungsrates als Rekursinstanz verbietet eine fachliche Wei- sungskompetenz gegenüber der operativen Leitung der Anstalt. Der Verwaltungsrat soll über die für die strategische Führung erfor- derlichen Fachkompetenzen verfügen, um seinen Auftrag wahrnehmen zu können, und mindestens mit einer eidg. dipl. Wirtschaftsprüferin oder einem eidg. dipl. Wirtschaftsprüfer, einer Juristin oder einem Juris- ten und einer Person mit Managementerfahrung besetzt werden. Der Regierungsrat soll die allgemeine Aufsicht über die Anstalt ausüben. Die Direktorin oder der Direktor soll die Anstalt im Rahmen der Gesetzgebung und der vom Verwaltungsrat erteilten strategischen Vor- gaben in operativer und personeller Hinsicht führen. Sie oder er soll die Anstalt nach aussen vertreten und mit beratender Stimme und Antrags- recht an den Sitzungen des Verwaltungsrates teilnehmen. Der Direk- torin oder dem Direktor sollen alle Befugnisse zustehen, die nicht einem anderen Organ zugewiesen sind. Sie oder er soll diese Befugnisse in einem vom Verwaltungsrat zu genehmigenden Geschäftsreglement weiter delegieren können. Personalrecht: Für die Anstalt soll grundsätzlich das öffentliche Per- sonalrecht des Kantons Zürich gelten. Der Verwaltungsrat soll in einem Personalreglement abweichende Bestimmungen erlassen können, so- weit dies aufgrund der betrieblichen Situation der Anstalt erforderlich ist. Zu denken ist hier insbesondere an die erforderliche Anstellung für

die im Bereich der beruflichen Vorsorge hochqualifizierten Spezialistin- nen und Spezialisten, die mit der Anwendung der öffentlichen Besol- dungsordnung an ihre Grenzen stösst. Haushalt, Finanzen und Rechnungswesen: Die Anstalt soll sich voll- ständig und ohne Belastung der Staatskasse über Gebühren finanzieren. Deshalb soll dem Verwaltungsrat die abschliessende Budgetkompetenz zukommen. Die Bilanz und die Betriebsrechnung können deshalb ein- fach gestaltet werden, weshalb auch von einer Unterstellung der Anstalt unter das CRG abgesehen werden soll. Da der Kanton mit Ausnahme der Wahl des Verwaltungsrates keinen Einfluss wahrnehmen wird und damit auch kein realistisches Haftungspotenzial vorliegt, soll die Anstalt nicht im KEF konsolidiert werden. Die Anstalt wird die kaufmännische Buchführung gemäss Art. 957 ff. OR anwenden. Die Formulierung über den Rechnungslegungsstandard im Gesetz soll offen formuliert sein. Die Kompetenz zum Beschluss über den anzuwendenden Standard soll beim Verwaltungsrat liegen. Der Verwaltungsrat wählt die externe Re- visionsstelle. Er kann auch die Finanzkontrolle des Kantons Zürich wählen, soll aber in seinem Entscheid nicht durch eine gesetzliche Be- stimmung beschränkt werden. Die Gebühren für die Beaufsichtigung von Vorsorgeeinrichtungen werden von der Anstalt (Verwaltungsrat) festgelegt. Der Verwaltungs- rat orientiert sich dabei soweit als möglich an der bisherigen Gebühren- ordnung. Auch bei den klassischen Stiftungen wird es sich aufdrängen, sich an den bisherigen Gebühren zu orientieren. Die Gebühren für Dienstleistungen (Verfügungen, Prüfungen usw.) sollen weiterhin auf- grund eines Gebührenrahmes für die jeweiligen aufsichtsrechtlichen Handlungen in Rechnung gestellt werden. Ein von der beaufsichtigten Einrichtung verursachter übermässiger Aufwand soll in Zukunft aber stärker berücksichtigt werden können. Die Gebührenfestsetzung soll im Gesetz ihre genügende Grundlage (insbesondere betreffend Tat- bestand, Bemessungskriterien usw.) finden. Der Verwaltungsrat regelt das Nähere in einer Gebührenordnung. Die Anstalt soll aus dem Rechnungsergebnis einen Reservefonds zur Deckung von Rückschlägen der Jahresrechnung und von Schadener- satzverpflichtungen äufnen. Der Reservefonds soll einen Stand von mindestens einem Jahresergebnis (geschätztes Budget 5 Mio. Franken) und höchstens zwei Jahresergebnissen (10 Mio. Franken) aufweisen. Die Mittel des Reservefonds sind vorsichtig (gemäss Anlagevorschrif- ten der BVV2) und passiv anzulegen. Der Kanton Zürich soll der Anstalt für die Finanzierung der Start- phase ein Dotationskapital im Betrag von höchstens 3 Mio. Franken zur Verfügung stellen. Das Dotationskapital soll auf der Basis der Jahres- durchschnittsrendite der zehnjährigen Bundesanleihen verzinst werden.

Die Anstalt soll das Dotationskapital einschliesslich der aufgelaufenen Zinsen jederzeit (jedoch frühestens, wenn der Reservefond 5 Mio. Fran- ken erreicht hat) teilweise oder insgesamt zurückzahlen können. Haftung: Die Anstalt soll dem Haftungsgesetz des Kantons Zürich unterstehen. Das Gesetz soll keine weiteren oder abweichenden Vor- schriften zur Haftung enthalten. Eine subsidiäre Haftung des Kantons Zürich soll nicht vorgesehen werden. Art. 3 der Vereinbarung mit dem Kanton Schaffhausen soll entsprechend angepasst werden. Rechtsschutz: Der Rechtsweg betreffend Handlungen und Verfügun- gen der Anstalt als Aufsichtsbehörde im Bereich der beruflichen Vorsor- ge ist im BVG geregelt. Das kantonale Recht ist in diesem Bereich nicht anwendbar. Entscheide der Anstalt im Bereich der Aufsicht über klassische Stif- tungen sollen mit Rekurs beim Verwaltungsrat anfechtbar sein. Dieser Instanzenzug gilt auch für Rechtsverweigerungen und Rechtsverzöge- rungen der Anstalt im Zusammenhang mit klassischen Stiftungen und für Aufsichtsbeschwerden gegen die operative Leitung der Anstalt. Wie bei den anderen selbstständigen Anstalten des Kantons sollen Rekurs- entscheide des Verwaltungsrates wie auch dessen erstinstanzlichen Ent- scheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden können. Aufsichtsbeschwerden gegen den Verwaltungsrat sollen vom Regie- rungsrat behandelt werden. Die Anstalt soll der Überprüfung durch die Ombudsperson nicht ent- zogen sein. Es soll daher keine die Ombudsperson betreffende Rege- lung ins Gesetz aufgenommen werden. Im Bereich der Aufsicht über klassische Stiftungen soll gegen Ent- scheide von Gemeinden weiterhin der Rekurs an den Bezirksrat und gegen erstinstanzliche Entscheide der Bezirksräte der Rekurs an den Regierungsrat gegeben sein. Datenschutz und Amtshilfe: Vom Gesetz über die Information und den Datenschutz (IDG; LS 170.4) abweichende bzw. dieses konkretisie- rende Aufgaben sollen im Gesetz ausdrücklich erwähnt werden (bei- spielsweise die Aufgabe der Veröffentlichung eines Stiftungsverzeich- nisses). Das Gesetz soll die Amtshilfe innerhalb des Kantons und auch gegenüber den angeschlossenen Kantonen regeln.

E. Finanzielle Auswirkungen Die Verselbstständigung des BVS soll für den Kanton Zürich kosten- neutral sein. Wie dargelegt soll die Anstalt vollkommen über Gebühren finanziert werden. Sie wird zudem einen Reservefonds äufnen, der einerseits als Haftungssubstrat und anderseits dazu dient, Schwankun-

gen im Betriebsergebnis auszugleichen. Der Kanton soll auch nicht subsidiär für von der Anstalt und ihren Mitarbeitenden verursachte Schäden haften. Zur Sicherung der Liquidität in der Startphase soll der Kanton Zürich der Anstalt im Sinne eines verzinslichen Darlehens ein Dotationskapital von höchstens 3 Mio. Franken gewähren. Die Anstalt kann dieses Dotationskapital ganz oder teilweise zurückzahlen.

F. Zeitplan Da die Verselbstständigung von Bundesrechts wegen rasch vollzogen werden muss, ist der Zeitplan sehr gedrängt. Nach Verabschiedung des vorliegenden Konzeptes durch den Regierungsrat soll bis Mitte des 4. Quartals 2010 ein Gesetzesentwurf ausgearbeitet werden, zu dem ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen sein wird, das Mitte des 1. Quartals 2011 abgeschlossen sein soll. Der überarbeitete Gesetzes- entwurf soll Mitte des 2. Quartals 2011 vorliegen, sodass der Regie- rungsrat Antrag und Bericht zu Beginn der zweiten Jahreshälfte 2011 zuhanden des Kantonsrates verabschieden kann.

G. Projektorganisation für die Erarbeitung des Gesetzesentwurfes Der Gesetzesentwurf für das Gesetz über die BVG- und Stiftungs- aufsicht des Kantons Zürich wird unter der Federführung der Direktion der Justiz und des Innern erarbeitet. Die Einsetzung und Konstituie- rung von Arbeitsgruppen obliegt der Direktion der Justiz und des Innern.

Dispositiv

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Direktion der Justiz und des Innern wird beauftragt, einen Ent- wurf zu einem Gesetz über die BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Zürich im Sinne der Erwägungen auszuarbeiten.

II. Mitteilung an die Direktionen des Regierungsrates und die Staats- kanzlei.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi