Postulat Karin Fehr Thoma, Uster, und Isabel Bartal, Zürich, betreffend Interkulturelles Dolmetschen in der psychiatrischen Versorgung, Stellungnahme

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich KR-Nr. 301/2016

Sitzung vom 14. Dezember 2016

1237. Postulat (Interkulturelles Dolmetschen in der psychiatrischen

Erwägungen

Versorgung) Die Kantonsrätinnen Karin Fehr Thoma, Uster, und Isabel Bartal, Zürich, haben am 26. September 2016 folgendes Postulat eingereicht: Der Regierungsrat wird eingeladen zu prüfen, wie dank des Zugangs zum interkulturellen Dolmetschen die Leistungen in der psychiatrischen Versorgung effizienter und effektiver erbracht werden können. Er soll ins- besondere aufzeigen, wie den entsprechenden Leistungserbringern die Ab- rechnung der Kosten für die Dolmetschleistungen ermöglicht werden kann. Begründung: Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) nimmt sich seit den 1990er Jah- ren dem Themenfeld Migration und Gesundheit an. Dabei hat sich ge- zeigt, dass die gesundheitliche Situation der Migrationsbevölkerung in verschiedenen Bereichen, u. a. auch im Bereich der psychischen Gesund- heit, deutlich schlechter ist als diejenige der Schweizer Bevölkerung. Bei Flüchtlingen, die in ihren Heimatländern und auf der Flucht häu- fig traumatische Erfahrungen wie bewaffnete Konflikte, Gewalt, Folter und Vergewaltigungen erlebt haben, leidet gemäss internationalen Stu- dien rund die Hälfte unter psychischen Erkrankungen. Bund und Kantone haben in den vergangenen Jahren Anstrengungen zur Verbesserung des Behandlungsangebotes für diese besonders vul- nerable Zielgruppe unternommen. Dabei zeigt sich, dass aufgrund feh- lender oder (noch) nicht ausreichender Sprachkenntnisse die Kommu- nikation zwischen Gesundheitsfachpersonen und diesen Patientinnen und Patienten erschwert ist. Mit dem Beizug von interkulturell Dolmetschen- den werden die Qualität der Information und Behandlung verbessert und unnötige Abklärungen, Fehldiagnosen und -behandlungen vermieden. Aus diesem Grunde wurden in der Schweiz verschiedene Vermittlungsstellen für interkulturelles Dolmetschen aufgebaut und eine Ausbildung für in- terkulturelles Dolmetschen und Vermitteln geschaffen. Im Kanton Zürich ist die Frage der Finanzierung der Kosten dieser Dolmetscherdienste bis heute ungelöst. Die Schweizerische Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) hat den kantonalen Gesundheitsdepartementen bereits 2010 empfohlen, den

Zugang zum interkulturellen Übersetzen im Gesundheitsbereich zu för- dern. Qualifizierte Übersetzungsleistungen sind gemäss GDK von öffent- lichem Interesse. Die Bekanntmachung und bedarfsgerechte Nutzung des interkultu- rellen Dolmetschens ist eines der strategischen Ziele des Zürcher kanto- nalen Integrationsprogramms 2014–2017. Der Kanton deklariert darin, dass er die Möglichkeit der Kostenübernahme für Dolmetschleistungen für bestimmte Gruppen in Spitälern langfristig zu prüfen und auch in den Bereichen Bildung und Soziales eine analoge Regelung anzustreben ge- denkt. Aufgrund der gehäuften psychischen Erkrankungen von Flüchtlingen ist die Sicherstellung der Kostenübernahme der Dolmetschleistungen durch den Kanton in der (teil-)stationären und ambulanten psychiatri- schen Versorgung mit höchster Priorität anzugehen.

Dispositiv

Auf Antrag der Gesundheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Zum Postulat Karin Fehr Thoma, Uster, und Isabel Bartal, Zürich, wird wie folgt Stellung genommen: A. Ausgangslage Die Notwendigkeit einer ausreichenden sprachlichen Verständigung zwischen Patientin und Patient einerseits und medizinischem Personal anderseits ist unbestritten, ist sie doch eine der wichtigsten Voraussetzun- gen für eine erfolgreiche Behandlung. Die genaue Schilderung von Symp- tomen und Beschwerden durch die Patientin oder den Patienten trägt da- zu ebenso bei wie die Aufklärung über die Erkenntnisse aus der Untersu- chung, über die geplanten Behandlungsmassnahmen und die mit ihnen verbundenen Chancen und Risiken durch die Ärztin oder den Arzt bzw. die Therapeutin oder den Therapeuten. Dies gilt in besonderem Mass für die Psychiatrie, die Psychotherapie und die psychiatrische Pflege, deren wichtigstes Werkzeug das Gespräch ist. Die psychiatrischen Versorgungseinrichtungen im Kanton Zürich be- handeln und betreuen regelmässig Patientinnen und Patienten, die der deutschen Sprache nicht oder nur wenig mächtig sind. Betroffen sind vor- wiegend Personen mit Migrationshintergrund. Genaue Zahlen über die Sprachkenntnisse der Patientinnen und Patienten der psychiatrischen Kli- niken im Kanton Zürich sind nicht verfügbar. Fachpersonen aus der Psy- chiatrischen Universitätsklinik Zürich (PUK) sprechen jedoch von einem

erheblichen Anteil an Menschen, die sich in keiner der Landessprachen und auch nicht auf Englisch ausreichend verständigen können. Dabei gilt es zu bedenken, dass einfache umgangssprachliche Kenntnisse, wie sie für die Alltagsbewältigung genügen, im Kontext medizinischer Behandlun- gen meist nicht ausreichen, vor allem in der Psychiatrie. Hinzu kommt, dass viele Patientinnen und Patienten aus fremden Kulturkreisen stam- men, sodass die Übersetzung vertiefte Kenntnisse in beiden Kulturen – der angestammten und der hiesigen – voraussetzt. Denn gerade im Ge- sundheitsbereich spielt die Kultur eine grosse Rolle, da sie das Verhalten eines Menschen zu einem grossen Teil beeinflusst. Deshalb spricht man hier von interkulturellem Dolmetschen, im Gegensatz zum «einfachen» Dolmetschen, bei dem es bloss um die wortgetreue Übersetzung geht. Die psychiatrischen Kliniken behelfen sich heute auf verschiedene Weise: Verfügt der Betrieb über eine medizinische Fachperson, die der entsprechenden Fremdsprache selber mächtig ist, so kann die Behandlung in dieser Sprache erfolgen. Dieses Vorgehen wird meist als die beste Lö- sung angesehen, weil die Vertraulichkeit des psychiatrisch-psychothera- peutischen Gespräches zwischen Patientin oder Patient und Ärztin oder Arzt grundsätzlich erhalten bleibt. Die Patientinnen und Patienten sind in den Eins-zu-eins-Situationen weniger beschämt und gehemmt, auch sen- sible Themen anzusprechen, und die Kommunikation ist im Vergleich zum Gespräch im Beisein einer Übersetzungsperson weniger anfällig für Miss- verständnisse. Wenn aber die Möglichkeit der Behandlung durch eine fremdspra- chige Fachperson nicht besteht, muss die Gesprächssituation zwangsläu- fig um eine übersetzende Person erweitert werden. Das Beiziehen von sprachkundigen Familienangehörigen oder Bekannten für Dolmetscher- dienste kann eine Lösung darstellen, vor allem wenn es sich für die Patien- tin oder den Patienten um eine Person des Vertrauens handelt. Viele Pa- tientinnen und Patienten ziehen eine solche Übersetzung durch Ange- hörige und Bekannte dem Beizug einer professionellen Dolmetscherin oder eines professionellen Dolmetschers vor und bringen von sich aus jemanden mit. Häufig aber sind solche sprachkundige Angehörige oder Bekannte nicht verfügbar oder die Patientinnen und Patienten sind zu gehemmt, über ihre Probleme in Gegenwart von ihnen persönlich bekannten Personen zu sprechen. In diesen Fällen ist die Inanspruchnahme professioneller Dol- metscherdienstleistungen unumgänglich.

B. Rechtliche Gesichtspunkte Die Schweizer Rechtsordnung kennt kein allgemeines «Recht auf Über- setzung». Gestützt auf Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101; Anspruch auf rechtliches Gehör) wird jedoch in den meisten gerichtlichen und administrativen Verfahren von Staates wegen eine Dolmetscherin oder ein Dolmetscher zur Verfügung gestellt. Am klarsten verankert ist der Anspruch auf Übersetzungsleistungen in Strafverfahren und insbe- sondere bei Freiheitsentzug (Art. 31 Abs. 2 und 32 Abs. 2 BV). Im Gesundheitsbereich ist die Gesetzeslage weniger eindeutig. Immer- hin verpflichtet die Bundesverfassung in Art. 117a Abs. 1 Bund und Kan- tone, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für eine ausreichende, allen zu- gängliche medizinische Grundversorgung von hoher Qualität zu sor- gen. Auch die Kantonsverfassung (KV, LS 101) auferlegt dem Kanton und den Gemeinden die Pflicht, für eine ausreichende und wirtschaft- lich tragbare Gesundheitsversorgung zu sorgen (Art. 113 Abs. 1). Das Pa- tientinnen- und Patientengesetz (LS 813.13) schreibt in § 13 Abs. 1 aus- drücklich vor, dass die ärztliche Aufklärung über eine medizinische Be- handlung mit allen Angaben, die dazu gehören (Vor- und Nachteile, Risi- ken, Alternativen, Verlauf usw.), in «verständlicher Form» zu erfolgen hat. Daraus kann abgeleitet werden, dass die Sicherstellung der genügen- den sprachlichen Verständigung der behandelnden Medizinalperson ob- liegt. Bei einem Beizug Dritter für Übersetzungsdienste ist zudem sicher- zustellen, dass das Patientengeheimnis gewahrt bleibt. C. Finanzierung Die Übersetzungsdienstleistungen im Gesundheitsbereich werden von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) nicht erstattet (bestätigt vom Bundesgericht im Urteil K 138/01 vom 31. Dezember 2002). Sie werden heute ohne klare gesetzliche Grundlage von verschiedenen, teils öffentlichen, teils privaten Akteurinnen und Akteuren des Gesund- heits- und Sozialsystems getragen. Zwei parlamentarische Vorstösse auf Bundesebene mit dem Anliegen, die Finanzierung des interkulturellen Übersetzens durch eine Revision des Krankenversicherungsgesetzes (KVG, SR 832.10) gesamtschweizerisch zu regeln, wurden 2008 abgelehnt. Die GDK hat 2010 eine Empfehlung an die Kantone abgegeben, qua- lifizierte Übersetzungsdienstleistungen als Dienstleistungen von öffent- lichem Interesse in die Leistungsvereinbarungen mit den Spitälern auf- zunehmen. Die meisten Kantone richten heute dennoch keine Subven- tionen für Übersetzungsleistungen im Gesundheitsbereich aus. Bei einer Umfrage des BAG gaben 2013 nur 6 von 74 antwortenden Spitälern an,

dass eine entsprechende Finanzierung im Leistungsauftrag der kantona- len Gesundheitsdirektion verankert sei. Es handelte sich dabei um Spi- täler aus den Kantonen Zug, Waadt, Uri, Bern und Solothurn. Der Kanton Zürich entrichtet keine Subventionen für Übersetzungs- leistungen in den Spitälern und Kliniken. Dennoch ziehen sowohl die kan- tonalen als auch die selbstständigen psychiatrischen Kliniken im Kanton Zürich regelmässig professionelle Dolmetscherinnen und Dolmetscher bei. Die Kliniken tragen die Übersetzungskosten in der Regel selber. Ge- mäss Angaben der Psychiatrischen Universitätsklinik (PUK) beliefen sich die Kosten für Übersetzungsleistungen im Rahmen von Behandlun- gen 2015 auf knapp Fr. 200 000, wovon etwa Fr. 113 000 auf die Erwach- senen- und Fr. 85 000 auf die Kinder- und Jugendpsychiatrie entfielen. Für 2016 werden insgesamt Kosten von rund Fr. 230 000 erwartet, wovon Fr. 140 000 in der Erwachsenen- und Fr. 90 000 auf die Kinder- und Jugend- psychiatrie entfallen. D. Bundesweite Lösung notwendig Die Finanzierungsschwierigkeiten für die Kosten von Dolmetscher- dienstleistungen können entweder auf kantonaler Ebene oder auf Bundes- ebene angegangen werden. Auf kantonaler Ebene besteht die Möglich- keit, Übersetzungsleistungen mittels Subventionen abzugelten – entwe- der gestützt auf eine besondere, noch zu schaffende Gesetzesnorm oder durch eine Ergänzung des Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetzes (SPFG, LS 813.20). Dies ist allerdings keine sinnvolle Lösung, da das Problem damit auf der falschen Ebene angegangen würde. Die Finan- zierung von Übersetzungsleistungen ist kein kantonales Problem, nur schon wegen der freien Spitalwahl: Zu denken ist beispielsweise an aus- serkantonal wohnhafte Patientinnen und Patienten, die in einer Zürcher Einrichtung behandelt werden. Die anfallenden Übersetzerkosten soll- ten über Tarife abgegolten werden und nicht über Subventionen, von denen auch ausserkantonale Patientinnen und Patienten profitierten. Sämtliche Kantone sind diesbezüglich von den gleichen Fragestellun- gen betroffen, weshalb sich eine bundesrechtliche Lösung – über eine Ergänzung des Krankenversicherungsgesetzes – aufdrängt. Eine ausreichende sprachliche Verständigung zwischen Patientin und Patient einerseits und medizinischem Personal anderseits ist – gerade in der Psychiatrie – unbedingt notwendig. Übersetzungsleistungen sind bei fremdsprachigen Patientinnen und Patienten das Werkzeug dafür, um die ärztlichen Leistungen wirksam, zweckmässig und wirtschaftlich erbrin- gen zu können, was nach Art. 32 Abs. 1 KVG Voraussetzung für die Kos- tenübernahme durch die OKP ist. Übersetzungsdienste sind daher – dort

wo sie unerlässlich sind –Teil der medizinischen Behandlung, ähnlich wie Pflegedienste. Sie sollten daher als KVG-Pflichtleistung abgerechnet wer- den können. Damit werden auch die Versicherer an der Finanzierung be- teiligt, was sachgerecht ist. Der Bund hat das Problem erkannt. Das BAG hat das «Nationale Pro- gramm Migration und Gesundheit» eingeführt. Dort wird interkulturel- les Dolmetschen im Gesundheitsbereich mit verschiedenen Massnahmen gefördert. Dazu gehören der Nationale Telefondolmetschdienst, das Kom- petenzzentrum für interkulturelles Dolmetschen und die Unterstützung von Institutionen, die Weiterbildungen im Bereich interkulturelles Dol- metschen im Gesundheitsbereich anbieten. Der Bundesrat hat das Pro- gramm bis 2017 verlängert. Es löst allerdings das grundlegende Problem der Finanzierung nicht. Deshalb wird sich der Kanton Zürich auf Ebene der GDK für eine Revision des KVG einsetzen. Der Regierungsrat beantragt dem Kantonsrat deshalb, das Postulat KR- Nr. 301/2016 nicht zu überweisen.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Kantonsrates und des Regierungs- rates sowie an die Gesundheitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber: Husi