Revision der Stilllegungs- und Entsorgungsfondsverordnung, Schreiben an das UVEK

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 13. November 2013

1272. Revision der Stilllegungs- und Entsorgungsfondsverordnung

Erwägungen

(Vernehmlassung) Mit Schreiben vom 21. August 2013 hat das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) einen Ent- wurf für eine Revision der Verordnung vom 7. Dezember 2007 über den Stilllegungsfonds und den Entsorgungsfonds für Kernanlagen (Stillle- gungs- und Entsorgungsfondsverordnung, SEFV, SR 732.17) zur Ver- nehmlassung unterbreitet. Die Finanzierung der Stilllegung der Kernkraftwerke und die Entsor- gung der radioaktiven Abfälle nach Ausserbetriebnahme der Anlagen wird in der Schweiz durch zwei unabhängige Fonds sichergestellt: den Stilllegungsfonds für Kernanlagen und den Entsorgungsfonds für Kern- kraftwerke. Beide Fonds werden durch Beiträge der Eigentümer von Kernanlagen geäufnet, die gemäss Kernenergiegesetz vom 21. März 2003 (KEG, SR 732.1) zur Übernahme dieser Kosten verpflichtet sind. Sollte ein Kernanlageneigentümer seine Beiträge für einen der beiden Fonds nicht einzahlen können, so müssen − damit keine Finanzierungs- lücke entsteht − die übrigen Beitragspflichtigen des entsprechenden Fonds die Differenz durch Nachschüsse decken (Art. 80 Abs. 2 KEG). Ist die Deckung des Differenzbetrages für die Nachschusspflichtigen wirt- schaftlich nicht tragbar, beschliesst die Bundesversammlung, ob und in welchem Ausmass sich der Bund an den nicht gedeckten Kosten beteiligt (Art. 80 Abs. 4 KEG). Die Aktionäre der Schweizer Kernkraftwerke haften somit solidarisch – soweit wirtschaftlich tragbar – für die ausrei- chende Finanzierung der Fonds für Stilllegung und Entsorgung. Für die bereits während des Betriebs der Kernanlagen anfallenden Ent- sorgungskosten (z. B. Forschungs- und Vorbereitungsarbeiten, Wieder- aufarbeitung abgebrannter Brennelemente, Erstellung eines Zentralen Zwischenlagers, Beschaffung von Transport- und Lagerbehältern) müssen die Eigentümer Rückstellungen vornehmen (Art. 82 KEG). Der Rück- stellungsplan ist der Kommission des Stilllegungs- und des Entsorgungs- fonds zur Genehmigung zu unterbreiten (Art. 19 SEFV). Der Entwurf der Stilllegungs- und Entsorgungsfondsverordnung (E- SEFV) enthält im Wesentlichen folgende Änderungen: – Die Beitragspflicht endet nicht mehr mit der Ausserbetriebnahme einer Kernanlage (Art. 7 SEFV), sondern wird über den Zeitpunkt der end- gültigen Ausserbetriebnahme einer Kernanlage hinaus ausgedehnt, bis zum Abschluss der Stilllegung bzw. bis zur Verbringung der radioak-

tiven Abfälle in ein geologisches Tiefenlager (Art. 7 E-SEFV). Dabei wird mit dem neuen Abs. 1 von Art. 8 E-SEFV präzisiert, dass die Bei- träge so berechnet werden sollen, dass bei der endgültigen Ausser- betriebnahme einer Kernanlage das jeweilige Fondskapital unter Be- rücksichtigung der in der Verordnung festgelegten Anlagerendite und Teuerungsrate die voraussichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungs- kosten decken kann. – Die Höhe der Beiträge bemisst sich wie bisher nach den berechneten Stilllegungs- und Entsorgungskosten unter Berücksichtigung der Ent- wicklung der Kosten und des jeweiligen Fondsvermögens bis zum Ab- schluss der Stilllegungs- oder der Entsorgungsarbeiten zuzüglich eines neu vorgeschlagenen Sicherheitszuschlags von 30% (bisher kein Sicher- heitszuschlag) auf den berechneten Kosten (Art. 8a Abs. 1 E-SEFV). – Für die Berechnung der Beiträge werden eine Anlagerendite von 3,5% (bisher 5%) und eine Teuerungsrate von 1,5% (bisher 3%) zugrunde gelegt (Art. 8a Abs. 2 E-SEFV). Ausdehnung der Beitragspflicht Die dem Verursacherprinzip folgende Ausdehnung der Beitragspflicht über den Zeitraum der endgültigen Ausserbetriebnahme einer Kern- anlage hinaus ist zu begrüssen. Damit wird sichergestellt, dass die Kern- anlageneigentümer zahlungspflichtig bleiben, falls sich nach der Aus- serbetriebnahme der Kernanlage Finanzierungslücken betreffend die Stilllegung bzw. Entsorgung ergeben. Mit der Neuregelung ändert sich nichts daran, dass die Beiträge grundsätzlich bis zur endgültigen Ausser- betriebnahme einbezahlt sein sollten. Mit der vorgeschlagenen Ausdeh- nung der Beitragspflicht für die Entsorgung bis zur Verbringung der radioaktiven Abfälle in ein geologisches Tiefenlager kann die Beitrags- pflicht sich bis auf mehrere Jahrzehnte nach der endgültigen Stilllegung einer Kernanlage erstrecken, abhängig davon, wann das entsprechende Tiefenlager zur Verfügung steht und wie lange die radioaktiven Abfälle vor der Verbringung noch zwischengelagert werden müssen. Sicherheitszuschlag bei der Bemessung der Beiträge Die tatsächlich anfallenden gesamten Kosten für die Stilllegung und Entsorgung lassen sich nicht genau beziffern. Unsicherheiten bestehen hinsichtlich der bereichsspezifischen Teuerung sowie Änderungen in den technischen, planerischen und regulatorischen Vorgaben. In der Stellung- nahme zu den Kostenstudien 2011 geht das Eidgenössische Nuklearsicher- heitsinspektorat (ENSI) von industrieüblichen Kostenungenauigkeiten von bis zu 30% aus. Das UVEK schlägt gestützt auf die Einschätzung des ENSI vor, einen Sicherheitszuschlag von 30% auf den berechneten Kos- ten zu erheben.

Ein Sicherheitszuschlag ist aufgrund der Unsicherheiten auf der Kos- tenseite wie auf der Ertragsseite (Entwicklung der Fondsvermögen) aus Sicht des Verursacherprinzips zu begrüssen. Da einerseits die Kosten alle fünf Jahre überprüft und daraufhin die Beiträge gegebenenfalls ange- passt werden und anderseits die Dauer der Beitragspflicht der Kernan- lagenbetreiber ausgedehnt werden soll, erscheint ein pauschaler Sicher- heitszuschlag von 30% als hoch und würde bei den Betreibern in den nächsten Jahren erhebliche finanzielle Mittel binden. Zudem wäre eine Differenzierung zwischen Stilllegung und Entsorgung wünschbar. Für die Stilllegung dürften die Kosten besser berechenbar und ein geringe- rer Sicherheitsfaktor angebracht sein. Anlagerendite und Teuerungsrate für die Bemessung der Beiträge Die vorgeschlagene Anpassung der Anlagerendite und der Teuerungs- rate ist nachvollziehbar und erscheint beim heutigen wirtschaftlichen Um- feld als richtig. Die sich ergebende angenommene Realverzinsung (An- lagerendite abzüglich Teuerungsrate) verbleibt unverändert bei 2%. Betriebsdauer der Kernkraftwerke als Grundlage für die Berechnungen An der Betriebsdauer für die Kernkraftwerke von 50 Jahren als Be- rechnungsgrundlage für die Beiträge soll festgehalten werden. Eine An- passung dieser Berechnungsgrundlage würde in beträchtlichem Ausmass in die Planung der Kernanlagenbetreiber eingreifen, die auf eine 50-jäh- rige Betriebsdauer gemäss der gültigen Verordnung ausgerichtet ist. Der Ständerat lehnte die Motion «Schnellere Äufnung von Stilllegungs- und Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke» (11.3479) von Nationalrat Ruedi Noser, die eine Betriebsdauer von 40 Jahren als Berechnungsgrundlage verlangte, am 26. September 2013 mit 27 zu 15 Stimmen ab und folgte damit der Empfehlung des Bundesrates, bei 50 Jahren als Berechnungs- grundlage zu verbleiben. Finanzpolitische Gesichtspunkte Der Kanton hält zusammen mit den kantonseigenen Elektrizitäts- werken des Kantons Zürich (EKZ) an der Axpo Holding AG (Axpo Holding) eine Minderheitsbeteiligung von 36,75% der Aktien. Die Axpo Holding und ihre Tochtergesellschaften bilden zusammen den Axpo-Kon- zern. Dieser ist insgesamt mit 52,7% an der Kernkraftwerk Leibstadt AG (KKL) sowie mit 37,5% an der Kernkraftwerk Gösgen AG (KKG) beteiligt. Die Kernkraftwerke Beznau I und II (KKB) sind vollumfäng- lich im Eigentum des Axpo-Konzerns. Die vom Bund vorgeschlagenen Anpassungen hätten – mit Ausnahme allfälliger Zahlungen infolge der verlängerten Beitragspflicht – auf die lange Sicht keine direkte Kostenauswirkung auf den Axpo-Konzern, da

er im Rahmen seiner Kernkraftwerksbeteiligungen schon mit der heu- tigen Gesetzgebung in jedem Fall für die Kosten für Stilllegung und Entsorgung aufkommen muss. Kurz- bis mittelfristig würde jedoch ins- besondere der Sicherheitszuschlag von 30% auf den berechneten Kos- ten deutlich höhere Einzahlungen der Kernanlageneigentümer in die Fonds bedingen. Der Axpo-Konzern müsste beispielsweise für die KKB jährlich rund 113 Mio. Franken anstelle von heute 53 Mio. Franken in die Fonds einzahlen. Damit würden erhebliche finanzielle Mittel gebun- den, die damit anderweitig nicht zur Verfügung stünden. Das UVEK er- wähnt im Erläuterungsbericht zur Revision der Verordnung, dass ein An- stieg der geschätzten Stilllegungs- und Entsorgungskosten auch einen zusätzlichen Rückstellungsaufwand bei den Kernanlageneigentümern für die bereits während des Betriebs der Kernanlagen anfallenden Ent- sorgungskosten nach sich ziehen würde. In diesem Fall müsste der Axpo- Konzern die Rückstellungen um bis zu 500 Mio. Franken erhöhen. Ergebnis Aus Sicht des Kantons soll mit den Anpassungen der Stilllegungs- und Entsorgungsfondsverordnung dem Verursacherprinzip und dem Vor- sorgeprinzip verstärkt Rechnung getragen werden, indem die Kernan- lageneigentümerinnen und -eigentümer einen Sicherheitszuschlag auf die geschätzten anfallenden Kosten entrichten und die Beitragspflicht ausgedehnt wird. Mit dem Sicherheitszuschlag verringert sich auch das Risiko, dass eine andere Kernanlageneigentümerin oder ein anderer Kernanlageneigentümer ihre bzw. seine Beiträge für einen der beiden Fonds nicht einzahlen kann und der Axpo-Konzern solidarisch haften muss. Im Interesse des Kantons als Aktionär der Axpo Holding ist bei den Änderungen, insbesondere bei der Bemessung des Sicherheitszu- schlags, darauf zu achten, dass die zusätzlichen Auflagen für die Kern- anlageneigentümerinnen und -eigentümer verhältnismässig und trag- bar sind.

Dispositiv

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Zustelladresse: Bundesamt für Energie, 3003 Bern): Wir danken Ihnen für die Einladung vom 21. August 2013, zum Ent- wurf der Revision der Stilllegungs- und Entsorgungsfondsverordnung vom 7. Dezember 2007 (SEFV, SR 732.17) Stellung zu nehmen, und äus- sern uns wie folgt:

Grundsätzlich begrüssen wir die vorgeschlagenen, dem Verursacher- prinzip Rechnung tragenden Anpassungen der Stilllegungs- und Entsor- gungsfondsverordnung. Zur Ausdehnung der Beitragspflicht über den Zeitraum der endgülti- gen Ausserbetriebnahme einer Kernanlage hinaus halten wir Folgendes fest: Gemäss Art. 7 Abs. 2 Bst. b E-SEFV endet die Beitragspflicht für den Entsorgungsfonds mit der Verbringung der radioaktiven Abfälle der jeweiligen Kernanlage in ein geologisches Tiefenlager. Der Zeitpunkt der Verbringung ist insbesondere abhängig von der erforderlichen Zwi- schenlagerung der Abfälle zur Abkühlung und der Inbetriebnahme des Tiefenlagers. Letztere kann mehrere Jahrzehnte nach der endgültigen Stilllegung einer Kernanlage erfolgen und kann durch die Kernanlagen- betreiber nicht beeinflusst werden. Wir beantragen, den Zeitpunkt für das Ende der Pflicht zur Einzahlung von Beiträgen in den Entsorgungs- fonds anzupassen. Es muss sichergestellt werden, dass die Kernanlagen- eigentümerinnen und -eigentümer innert verhältnismässiger Frist nach der endgültigen Ausserbetriebnahme ihrer Anlage aus der Beitrags- pflicht entlassen werden und ihre Gesellschaft auflösen können. Ferner beantragen wir, die Höhe des Sicherheitszuschlags angemes- sen herabzusetzen. Die Einführung eines neuen pauschalen Sicherheits- zuschlags von 30% auf den berechneten Kosten erscheint als hoch unter dem Gesichtspunkt, dass einerseits die Kosten alle fünf Jahre überprüft und daraufhin die Beiträge entsprechend angepasst werden und ander- seits die Dauer der Beitragspflicht der Kernanlagenbetreiberinnen und -betreiber ausgedehnt werden soll. Zudem wäre eine Differenzierung zwischen Stilllegung und Entsorgung wünschbar. Für die Stilllegung dürf- ten die Kosten besser berechenbar und ein geringerer Sicherheitsfaktor angebracht sein. Die vorgeschlagene Anpassung der Anlagerendite und der Teuerungs- rate ist nachvollziehbar. Diese Einflussgrössen können sich durch ihre direkte Abhängigkeit vom wirtschaftlichen Umfeld schnell verändern. Von häufigen Anpassungen von Anlagerendite und Teuerung ist deshalb abzusehen, da diese die Planbarkeit der Finanzierung der Fonds durch die Betreiberinnen und Betreiber unnötig erschweren würden.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates und die Baudirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi