Kantonale Volksabstimmung über das Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz, Verfahren

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 26. Oktober 2011

1296. Kantonale Volksabstimmung über das Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz (Verfahren)

Erwägungen

1. Am 2. Mai 2011 verabschiedete der Kantonsrat das Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz (SPFG; Hauptvorlage) und ergänzte es mit einer Variante im Sinne von Art. 34 Abs. 1 lit. a KV (ABl 2011, 1392). Die Variante sieht zwei zusätzliche Paragrafen vor (§§ 11a und 11b), welche die Rechtsgrundlage für die Errichtung eines Fonds bilden (so- genannte Zukunfts- und Stützungsfonds). Mit den Fondsmitteln sollen Listenspitäler finanziell unterstützt werden, bei denen die tatsächlichen Kosten nicht gedeckt sind (z. B. bei der Spitalbehandlung von Kindern oder bei Leistungen im Rahmen neuer Versorgungsmodelle). Im Falle eines Versorgungsnotstands könnten zudem Fondsgelder zur Unter- stützung unverzichtbarer Spitäler gesprochen werden. Nach Art. 34 KV wird über eine Variante nur dann abgestimmt, wenn gegen die Vorlage das Referendum ergriffen wird. Kommt kein Refe- rendum zustande, gilt die Hauptvorlage, vorliegend also das Gesetz ohne die Bestimmungen über den Fonds.

2. Am 5. Juli 2011 reichten Stimmberechtigte ein Referendum mit Gegenvorschlag nach Art. 35 Abs. 1 KV ein. Der Gegenvorschlag sieht eine Ergänzung von § 5 Abs. 1 mit drei neuen Elementen vor (neu lit. h‒j). Diese Regelungen zielen auf einen verbesserten Schutz des in Spitälern und Geburtshäusern tätigen Personals. Mit Verfügung vom 26. September 2011 stellte die Direktion der Justiz und des Innern fest, dass das Referendum zustande gekommen war. Ein Referendum mit Gegenvorschlag von Stimmberechtigten hat auch die Wirkung eines einfachen Referendums (Kommentar KV, Art. 35 N. 5). Deshalb ist an der Urne nicht nur über den Gegenvor- schlag von Stimmberechtigten abzustimmen, sondern auch über die entsprechende Vorlage des Kantonsrates, die ihrerseits wie erwähnt aus zwei Teilen besteht: der Hauptvorlage (SPFG ohne Fonds) und der Variante (SPFG mit Fonds). Mithin haben die Stimmberechtigten über drei Vorlagen abzustimmen: die Hauptvorlage des Kantonsrates, die Variante des Kantonsrates und den Gegenvorschlag von Stimmberech- tigten.

3. Unter diesen drei Vorlagen schliessen sich einerseits die Hauptvor- lage und die Variante und anderseits die Hauptvorlage und der Gegen- vorschlag von Stimmberechtigten gegenseitig aus: Nehmen die Stimm- berechtigten das Gesetz an, so kann es die §§ 11a und 11b über den

Zukunfts- und Stützungsfonds enthalten oder nicht enthalten – beides geht nicht. Gleich verhält es sich mit § 5 Abs. 1 lit. h‒j betreffend den verbesserten Personalschutz. Mithin liegen «mehr als zwei einander ausschliessende Vorlagen» vor, weshalb der Regierungsrat das Abstim- mungsverfahren festzulegen hat (§ 59 Abs. 4 GPR). Seit Inkrafttreten der neuen Kantonsverfassung hatten die Stimmbe- rechtigten erstmals am 15. Mai 2011 über drei einander ausschliessende Vorlagen abzustimmen, nämlich eine vom Kantonsrat beschlossene Änderung des Steuergesetzes, den dagegen erhobenen Gegenvorschlag von Stimmberechtigten namens «Eine nachhaltige Steuerstrategie» und einen weiteren Gegenvorschlag von Stimmberechtigten mit der Bezeichnung «Tiefere Steuern für Familien». Mit Beschluss vom 19. Ja- nuar 2011 legte der Regierungsrat das Abstimmungsverfahren fest (RRB Nr. 61/2011), wonach den Stimmberechtigten die drei Vorlagen an einem einzigen Urnengang vorzulegen und einander gegenüberzu- stellen waren. Die Stimmberechtigten konnten mittels Hauptfragen über die drei Vorlagen entscheiden. In drei Stichfragen konnten sie zudem für je zwei Vorlagen entscheiden, welche der Vorlagen in Kraft treten solle, falls beide Vorlagen in den Hauptfragen angenommen wer- den.

4. Auch vorliegend soll über die drei Vorlagen an einem einzigen Urnengang abgestimmt werden. Die im erwähnten Regierungsrats- beschluss angeführten Gründe für dieses Vorgehen gelten nach wie vor. Die gleichzeitige Abstimmung über drei Vorlagen ist für die Stimm- berechtigten zwar anspruchsvoll. Gleichwohl konnte die Volksabstim- mung vom 15. Mai 2011 ohne nennenswerte Probleme durchgeführt werden.

5. Wie bei der Volksabstimmung über die Steuergesetzänderungen sollen die Stimmberechtigten auch hier in drei Hauptfragen ihre Mei- nung ausdrücken können, ob sie die drei Vorlagen ‒ Hauptvorlage des Kantonsrates, Variante des Kantonsrates und Gegenvorschlag von Stimmberechtigten ‒ unterstützen oder ablehnen. Stimmen die Stimm- berechtigten mehrheitlich nur einer Vorlage zu, ist diese Vorlage ange- nommen. Für den Fall, dass zwei Vorlagen mehr zustimmende als ableh- nende Stimmen erhalten, ist den Stimmberechtigten eine Stichfrage zu unterbreiten. Die Antwort darauf entscheidet, welche der beiden Vorla- gen in Kraft gesetzt werden soll. Ein solches Vorgehen ist insoweit unproblematisch, als es sich bei den beiden angenommenen Vorlagen um die Hauptvorlage und die Variante bzw. um die Hauptvorlage und den Gegenvorschlag handelt. Bezogen auf diese beiden Vorlagenpaare sind den Stimmberechtigen deshalb Stichfragen vorzulegen.

Schwieriger ist die Situation, wenn die Stimmberechtigten in den Hauptfragen die Variante des Kantonsrates und den Gegenvorschlag der Stimmberechtigten angenommen und die Hauptvorlage des Kan- tonsrates verworfen haben. Ein solches Abstimmungsergebnis muss so verstanden werden, dass eine Mehrheit der Stimmberechtigten das Ge- setz sowohl mit dem Zukunfts- und Stützungsfonds (§§ 11a und 11b) als auch mit dem verbesserten Personalschutz (§ 5 Abs. 1 lit. h‒j) möchte. Dementsprechend soll bei dieser Konstellation das SPFG mit beiden Ergänzungen (Fonds und Personalschutz) versehen und so in Kraft gesetzt werden. Bei der Ergebnisermittlung so vorzugehen, entspricht dem Willen der Stimmberechtigten, die das Referendum mit Gegenvorschlag unter- stützt haben. Aus der Begründung zum Referendumsbegehren geht klar hervor, dass sie hinsichtlich des Fonds eine neutrale Stellung ein- nehmen, lautet der letzte Satz der Begründung doch wie folgt: «Dieser Gegenvorschlag soll als Ergänzung zu diesem Gesetz gelten – unbe- sehen davon, ob die Stimmberechtigten der Hauptvorlage A oder der Variante B mit Zukunfts- und Stützungsfonds zustimmen.» In der Tat besteht kein inhaltlicher Zusammenhang zwischen der Frage der Er- richtung des Zukunfts- und Stützungsfonds und der Verbesserung des Personalschutzes: Das eine hat mit dem andern nichts zu tun. Deshalb ist kaum denkbar, dass eine stimmberechtigte Person sowohl der Er- richtung des Fonds als auch dem verbesserten Personalschutz zustimmt, jedoch ein Gesetz, das beide Ergänzungen enthält, ablehnt. Demzufolge soll keine Stichfrage gestellt werden, in der die Variante des Kantonsrates und der Gegenvorschlag von Stimmberechtigten einan- der gegenübergestellt werden. Anders vorzugehen (und eine solche dritte Stichfrage zu formulieren), hätte zur Folge, dass sich die Stimm- berechtigten zwischen der Ergänzung betreffend den Fonds und der Ergänzung betreffend den Personalschutz entscheiden müssten (und höchstens eine dieser Ergänzungen in Kraft treten könnte), auch wenn sie unter Umständen beide Ergänzungen des Gesetzes befürworten. Nach dem Gesagten sollen den Stimmberechtigten deshalb ergänzend zu den drei Hauptfragen nur folgende zwei Stichfragen unterbreitet werden: – Stichfrage 1: Hauptvorlage oder Variante? – Stichfrage 2: Hauptvorlage oder Gegenvorschlag? Auf eine dritte Stichfrage («Variante oder Gegenvorschlag?») kann hingegen verzichtet werden.

6. Das geschilderte Vorgehen ist auch zielführend, wenn die Stimm- berechtigten in den Hauptfragen allen drei Vorlagen zustimmen. Hin- sichtlich der Antworten auf die Stichfragen sind dann folgende vier Fälle zu unterscheiden:

– Bevorzugen die Stimmberechtigten in beiden Stichfragen mehrheit- lich die Hauptvorlage, so drücken sie damit aus, dass sie die Haupt- vorlage sowohl der Variante als auch dem Gegenvorschlag vorziehen. In diesem Fall soll die Hauptvorlage in Kraft treten. – Bevorzugen sie in der Stichfrage 1 die Hauptvorlage und in der Stich- frage 2 den Gegenvorschlag, so ziehen sie die Hauptvorlage der Variante vor (Stichfrage 1). Noch stärker als die Hauptvorlage unter- stützen sie jedoch den Gegenvorschlag (Stichfrage 2). Auf dem vor- dersten Rang steht deshalb er Gegenvorschlag – er soll in Kraft ge- setzt werden. – Bevorzugen sie umgekehrt in der Stichfrage 1 die Variante und in der Stichfrage 2 die Hauptvorlage, so drücken sie damit aus, dass sie die Hauptvorlage dem Gegenvorschlag vorziehen (Stichfrage 2), dass sie aber in noch stärkerem Mass die Variante unterstützen (Stichfrage 1). In einem solchen Fall ist die Variante in Kraft zu setzen. – Bevorzugen sie in der Stichfrage 1 die Variante und in der Stich- frage 2 den Gegenvorschlag, so ist dies ‒ analog zu dem unter Erwä- gung 5 am Ende erläuterten Fall ‒ so zu interpretieren, dass die Stimmberechtigten mehrheitlich sowohl die Ergänzung betreffend den Fonds (§§ 11a und 11b) als auch die Ergänzung betreffend den Personalschutz (§ 5 Abs. 1 lit. h‒j) möchten. Demzufolge ist das Ge- setz mit beiden Ergänzungen zu versehen und so in Kraft zu setzen.

Dispositiv

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:

I. Das Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz vom 2. Mai 2011 (Hauptvorlage), die Variante des Kantonsrates von diesem Datum (Variante) und der Gegenvorschlag von Stimmberechtigten (Gegen- vorschlag) werden den Stimmberechtigten zur gleichzeitigen Abstim- mung unterbreitet. Der Abstimmungstermin wird später festgesetzt.

II. Den Stimmberechtigten werden auf einem perforierten Stimm- zettelbogen die nachstehenden Fragen zur Beantwortung mit Ja oder Nein bzw. durch Ankreuzen vorgelegt: Hauptfragen Stimmen Sie folgenden Vorlagen zu? A. Beschluss des Kantonsrates: Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz vom 2. Mai 2011 Hauptvorlage

B. Beschluss des Kantonsrates: Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz vom 2. Mai 2011 Variante mit Zukunfts- und Stützungsfonds C. Gegenvorschlag von Stimmberechtigten «Ja zum Schutz der PatientInnen und des Gesundheitspersonals» Die Hauptfragen A, B und C können je mit Ja oder Nein beantwor- tet werden; es ist auch gestattet, nur für oder gegen eine oder zwei Vor- lagen zu stimmen oder auf eine Stimmabgabe zu den Hauptfragen zu verzichten. Stichfragen Stichfrage 1: Falls die Vorlagen A und B angenommen werden: Welche Vorlage soll in Kraft treten? (Zutreffendes ankreuzen) Hauptvorlage (Vorlage A) Variante mit Zukunfts- und Stützungsfonds (Vorlage B) Stichfrage 2: Falls die Vorlagen A und C angenommen werden: Welche Vorlage soll in Kraft treten? (Zutreffendes ankreuzen) Hauptvorlage (Vorlage A) Gegenvorschlag «Ja zum Schutz der PatientInnen und des Gesund- heitspersonals» (Vorlage C) Sie können die Stichfragen auch dann beantworten, wenn Sie bei den Hauptfragen A, B und/oder C mit Nein geantwortet oder auf eine Stimm- abgabe zu den Hauptfragen verzichtet haben. Sie können auch darauf verzichten, die Stichfragen zu beantworten.

III. Das Abstimmungsresultat ist wie folgt zu ermitteln: 1. Bei Zustimmung zu zwei Vorlagen in den Hauptfragen: a) Erhalten die Hauptvorlage und die Variante mehr bejahende als verneinende Stimmen, ist jene Vorlage angenommen, die in der Stichfrage 1 obsiegt. b) Erhalten die Hauptvorlage und der Gegenvorschlag mehr beja- hende als verneinende Stimmen, ist jene Vorlage angenommen, die in der Stichfrage 2 obsiegt. c) Erhalten die Variante und der Gegenvorschlag mehr bejahende als verneinende Stimmen, gilt das Spitalplanungs- und -finanzie- rungsgesetz sowohl mit der Ergänzung gemäss Variante (§§ 11a und 11b) als auch mit der Ergänzung gemäss Gegenvorschlag (§ 5 Abs. 1 lit. h‒j) als angenommen.

2. Bei Zustimmung zu allen drei Vorlagen in den Hauptfragen: a) Bevorzugen die Stimmberechtigten in beiden Stichfragen die Hauptvorlage, ist die Hauptvorlage angenommen. b) Bevorzugen die Stimmberechtigten in der Stichfrage 1 die Haupt- vorlage und in der Stichfrage 2 den Gegenvorschlag, ist der Ge- genvorschlag angenommen. c) Bevorzugen die Stimmberechtigten in der Stichfrage 1 die Va- riante und in der Stichfrage 2 die Hauptvorlage, ist die Variante angenommen. d) Bevorzugen die Stimmberechtigten in der Stichfrage 1 die Varian- te und in der Stichfrage 2 den Gegenvorschlag, gilt das Spital- planungs- und -finanzierungsgesetz sowohl mit der Ergänzung gemäss Variante (§§ 11a und 11b) als auch mit der Ergänzung ge- mäss Gegenvorschlag (§ 5 Abs. 1 lit. h‒j) als angenommen.

IV. Gegen diesen Beschluss kann innert fünf Tagen nach seiner Mit- teilung bzw. nach seiner Veröffentlichung im Amtsblatt schriftlich Ein- sprache an den Regierungsrat erhoben werden (§ 10d Verwaltungs- rechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959). V. Veröffentlichung im Amtsblatt.

VI. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, das Statis- tische Amt als kantonales Abstimmungsbüro, das Referendumskomitee «Ja zum Schutz der PatientInnen und des Gesundheitspersonals», c/o VPOD Zürich, Postfach 8180, 8036 Zürich, sowie an die Gesundheits- direktion, die Staatskanzlei und die Direktion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi