RRB Nr. 1473/2010
Alkoholgesetz, Totalrevision, Vernehmlassung, Schreiben an das EFD
6 octobre 2010Allemand12 min
Source zh.ch
Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 6. Oktober 2010
1473. Totalrevision des Alkoholgesetzes (Vernehmlassung)
Erwägungen
Das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) hat am 30. Juni 2010 das Vernehmlassungsverfahren zur Totalrevision des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1932 über die gebrannten Wasser (Alkoholgesetz) eröffnet. Die Revisionsvorlage umfasst zwei Erlasse, da die Regelungen betreffend Erhebung und Kontrolle der Verbrauchssteuer auf Spirituosen und auf zum menschlichen Konsum bestimmtem Ethanol in ein neues Bundes- gesetz über die Besteuerung von Spirituosen und Ethanol (Spirituosen- steuergesetz; SStG) überführt werden sollen. Die Vorschriften für die Regulierung des Marktes mit alkoholischen Getränken verbleiben hin- gegen im Alkoholgesetz (AlkG), in das überdies auch gewisse bisher in der Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung (LGV) ent- haltene Bestimmungen betreffend alkoholische Getränke integriert werden. Die Schaffung zweier Gesetze und die dadurch bewirkte Tren- nung der fiskalpolitischen von den gesundheitspolitischen Zielen ist zu begrüssen. Während das bisherige Alkoholgesetz zahlreiche nur für Spirituosen geltende Handelsverbote kannte, bezweckt der Entwurf für ein neues AlkG eine grundsätzliche Vereinheitlichung der Handelsbestimmungen. So wird beispielsweise die Abgabe an unbeaufsichtigten Automaten oder die unentgeltliche Abgabe durch Verteilen von Warenmuster usw. für sämtliche alkoholischen Getränke verboten. Weiterhin unterschied- lich geregelt wird demgegenüber die Werbung für Spirituosen und übrige alkoholische Produkte (insbesondere Bier und Wein). Während die Werbebestimmungen bei den übrigen alkoholischen Produkten auf den Kinder- und Jugendschutz ausgerichtet sind, gelten für Spirituosen weitreichendere und auch strengere Bestimmungen. Beispielsweise muss Werbung für Spirituosen (wie bisher) sachlich und auf das Pro- dukt und dessen Eigenschaften bezogen sein. Unzulässig wäre somit Werbung, die ein besonderes Lebensgefühl vermitteln will. Sowohl bezüglich Handel als auch bezüglich Werbung verzichtet der Bund jedoch auf eine abschliessende Regelung; die Kantone sind zuständig für den Erlass weitergehender Vorschriften, im Falle der Werbebestim- mungen allerdings begrenzt auf örtliche Beschränkungen. Schliesslich sieht das neue AlkG ergänzend zum bisherigen Recht Massnahmen vor, mit denen neu aufgetretene Problemstellungen wie beispielsweise der exzessive Alkoholkonsum an Wochenenden (durch ein auf Wochenen- den beschränktes Verbot von Lockvogelangeboten für Bier und Wein)
oder die ungenügende Befolgung des Abgabeverbots von alkoho- lischen Getränken an 16- bzw. 18-Jährige (durch ein Weitergabeverbot und die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für Testkäufe) ange- gangen werden sollen. Insgesamt sind die Bestimmungen des neuen AlkG zu begrüssen. Die Zusammenführung der Bestimmungen betref- fend Handel mit und Werbung für alle alkoholischen Getränke im AlkG beseitigt gesetzgeberische Doppelspurigkeiten, verbessert da- durch die Überschaubarkeit und schafft mehr Rechtssicherheit. Die neu vorgesehenen Massnahmen dienen zudem einer besseren Durchset- zung des Jugendschutzes. Nicht unproblematisch erscheinen allerdings die im neuen AlkG nun ausdrücklich geregelten Testkäufe. Gerade der Vergleich mit der Regelung in Art. 4 des Bundesgesetzes über die ver- deckte Ermittlung (BVE), wo vergleichbare Massnahmen vom Ver- dacht auf besonders schwere Straftaten abhängig gemacht werden, lässt Zweifel daran aufkommen, ob Testkäufe zur Prüfung der Einhaltung eines Abgabeverbots von alkoholischen Getränken an Jugendliche ein verhältnismässiges Mittel darstellen. Wenn bei der Durchsetzung des Abgabeverbots von alkoholischen Getränken an Jugendliche Hand- lungsbedarf besteht, so wären Alternativen, wie beispielsweise die Ein- führung einer Ausweispflicht, vertieft zu prüfen. Obwohl das SStG konsequent auf die fiskalischen Interessen des Bundes ausgerichtet wird, wird dem gesundheitspolitischen Motiv der Spirituosensteuer weiterhin Rechnung getragen, indem die Festsetzung ihrer Höhe ausdrücklich von gesundheitspolitischen Überlegungen ab- hängig gemacht wird. Mit dem SStG soll sodann der Spirituosen- und Ethanolmarkt liberalisiert werden: Von Bedeutung ist in erster Linie der Verzicht auf das bisher vom Bund beanspruchte und von der Eid- genössischen Alkoholverwaltung (EAV) wahrgenommene Importmo- nopol auf Ethanol. Neben diesem Monopol verzichtet der Bund auch auf das Monopol zur Herstellung von Ethanol und auf das Monopol zur Herstellung von Spirituosen. Mit diesen Massnahmen werden die schweizerischen Marktverhältnisse denjenigen der meisten anderen europäischen Staaten angeglichen. Die Herstellerinnen und Hersteller sollen inskünftig nicht mehr ein langwieriges Konzessionsverfahren durchlaufen müssen. Es soll genügen, dass sie ihre Tätigkeit beim Bund anmelden und damit als Berechtigte in einem öffentlich zugänglichen Alkoholregister aufgeführt sind. Zudem soll das System zur Erhebung der Spirituosensteuer grundlegend entschlackt werden. Auch die Be- stimmungen des SStG sind grundsätzlich zu begrüssen. Insbesondere ist richtig, dass bei der Festsetzung der Spirituosensteuer weiterhin auf die Erfordernisse des Gesundheitsschutzes geachtet wird. Zu begrüssen sind sodann auch die vorgesehene Liberalisierung des Spirituosen- und Ethanolmarktes und die Optimierung des Steuer- und Kontrollsystems.
Dispositiv
Auf Antrag der Gesundheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:
I. Schreiben an das Eidgenössische Finanzdepartement (Zustell- adresse: Eidgenössische Alkoholverwaltung, Totalrevision, Länggass- strasse 35, 3000 Bern 9): Wir danken Ihnen für die Gelegenheit zur Stellungnahme zur geplan- ten Totalrevision des Alkoholgesetzes und äussern uns wie folgt:
1. Allgemeine Bemerkungen Die Schaffung von zwei neuen Erlassen (Spirituosensteuergesetz [SStG] und Alkoholgesetz [AlkG]) und die damit bewirkte Trennung der fiskal- von den gesundheitspolitischen Zielsetzungen wird aus- drücklich begrüsst. Mit dieser Lösung lassen sich im Bereich der Spiri- tuosensteuer Konflikte zwischen fiskal- bzw. gesundheitspolitischen Zielen vermindern und im Bereich des Marktes mit alkoholischen Ge- tränken eine kohärente Regulierungspolitik sicherstellen. Die jeweili- gen Themenbereiche sind unterschiedlich und haben auch andere Stossrichtungen. Zudem ist zwar der Geltungsbereich der beiden neuen Erlasse teilweise identisch, die Rechtsunterworfenen und auch die mit den Vollzugsaufgaben betrauten Stellen sind aber nicht die gleichen. Damit stellt die Trennung der Erlasse für die Anwender eine Verein- fachung dar. Die weitgehende Vereinheitlichung der Bestimmungen über alkoho- lische Getränke im neuen AlkG und die sich daraus sowohl für die rechtsanwendenden Behörden als auch für die Privaten ergebende leichtere Überschaubarkeit der gesamten Rechtsmaterie sind zu be- grüssen. Grundsätzlich zu begrüssen sind sodann auch die ergänzenden Massnahmen für die in den letzten Jahren neu zutage getretenen Prob- lemstellungen. Diese Massnahmen tragen der Forderung nach einem verstärkten Jugendschutz Rechnung. Ausdrücklich begrüssen wir die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für die Verschärfung des Wei- tergabeverbots. Hingegen ist das Instrument der Testkäufe nochmals kritisch zu hinterfragen. Nicht vollständig zu überzeugen vermag auch das auf das Wochenende beschränkte Verbot von Lockvogelangeboten für Bier und Wein. Stellen Lockvogelangebote auch für Bier und Wein im Hinblick auf den Jugendschutz tatsächlich ein Problem dar, sind sie grundsätzlich zu verbieten; falls nicht, ist auf die entsprechende Rege- lung ganz zu verzichten. Bedauerlich ist sodann, dass im Alkoholgesetz selber keine Grundlage für weiter gehende Präventionsmassnahmen geschaffen wird; hier wird, wie in den Vernehmlassungsunterlagen an- gekündigt, darauf zu achten sein, dass die Alkoholprävention im Prä- ventionsgesetz geregelt wird.
Hinsichtlich SStG begrüssen wir, dass bei der Festsetzung der Höhe der Spirituosensteuer weiterhin die Erfordernisse des Gesundheits- schutzes beachtet werden sollen. Auch die Liberalisierung des Spirituo- sen- und Ethanolmarkts und die dadurch bewirkte Angleichung der schweizerischen Marktverhältnisse an diejenigen fast aller europäischen Staaten erscheint sinnvoll. Zentral ist diesbezüglich, dass der Anteil der Kantone am Reinertrag aus der Besteuerung von Spirituosen und Etha- nol, wie im Erläuternden Bericht in Aussicht gestellt, mindestens im bis- herigen Umfang gewährleistet bleibt.
2. Zu den einzelnen Bestimmungen a) Alkoholgesetz Art. 1 Abs. 1: Zweck Antrag: Es sei die folgende Formulierung zu übernehmen: «Dieses Gesetz bezweckt die Förderung des verantwortungsvollen Umganges mit alkoholischen Getränken.» Diese Formulierung drückt die Absicht des Gesetzgebers besser aus. Art. 2 Bst. f: Begriffe Antrag: Es sei die folgende Formulierung zu übernehmen: «… die Vorschriften über das Abgabealter.» Art. 6 Abs. 1 Bst. a: Einzelhandel Antrag: Das Wort «unbeaufsichtigte» sei zu streichen. Heute gibt es keine beaufsichtigten Automaten mehr. Sollte eine Aufsicht vorhanden sein, so kann diese selbst, ohne Einsatz eines Auto- maten, verkaufen. Art. 8 Abs. 2: Abgabebeschränkungen Antrag: Es sei folgende Formulierung zu übernehmen: «Die Abgabe ist auch dann verboten, wenn sie kostenlos erfolgt. Vom Verbot aus- genommen ist die Abgabe durch die Inhaberin oder den Inhaber der elterlichen Sorge.» Die Verhinderung der entgeltlichen oder unentgeltlichen Weitergabe von Alkohol an unter 16- bzw. von Spirituosen an unter 18-Jährige ist grundsätzlich sehr zu begrüssen. Indessen weist die im Entwurf des AlkG gewählte Formulierung Schwächen auf. So wird in der Praxis nur sehr schwer nachweisbar sein, dass die Abgabe mit dem «unmittelbaren Zweck» der Umgehung des Verkaufsverbots erfolgte. Es ist auch unklar, welche Sachverhalte von der Formulierung tatsächlich erfasst werden.
Art. 9: Testkäufe Der Vergleich mit der Regelung in Art. 4 des Bundesgesetzes über die verdeckte Ermittlung (BVE), wo vergleichbare Massnahmen vom Verdacht auf besonders schwere Straftaten abhängig gemacht werden, lässt Zweifel daran aufkommen, ob Testkäufe zur Prüfung der Ein- haltung eines Abgabeverbots von alkoholischen Getränken an Jugend- liche ein verhältnismässiges Mittel darstellen. Wenn bei der Durchset- zung des Abgabeverbots von alkoholischen Getränken an Jugendliche Handlungsbedarf besteht, so wären Alternativen, wie beispielsweise die Einführung einer Ausweispflicht, vertieft zu prüfen. Art. 14: Fälligkeit von Geldforderungen Antrag: Es seien die Worte: «Bussen und sonstige» zu streichen. Bezüglich Strafen und Strafvollzug gelten die besonderen Bestim- mungen des Allgemeinen Teils des Strafgesetzbuches (StGB) bzw. des Bundesgesetzes über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR). Art. 14 AlkG sollte sich daher auf Geldforderungen beschränken. Art. 15: Zahlungsfrist Antrag: Es seien die Worte: «Bussen und sonstige» zu streichen. Für die Aufnahme besonderer Zahlungsfristen für Bussen besteht in diesem Gesetz kein Anlass. Art. 15 AlkG sollte sich ebenfalls auf Geld- forderungen beschränken. Art. 16: Zinsen Durch die Streichung der Bussen aus Art. 14 und Art. 15 AlkG würde auch der missverständliche Art. 16 AlkG klar, der in der heutigen Fas- sung so verstanden werden könnte, dass auch Bussen zu verzinsen sind. Dies würde eine nicht gerechtfertigte Ausnahme vom bestehenden strafrechtlichen System darstellen. Art. 17 Abs. 2: Verjährung Antrag: Art. 17 Abs. 2 sei zu streichen. Diese Bestimmung ist überflüssig, da die allgemeinen Bestimmungen des StGB und des VStrR gelten. Art. 18: Stundung und Erlass Antrag: Es seien die Worte: «Ersatzforderungen und» zu streichen. Der Begriff «Ersatzforderungen» stammt aus dem Allgemeinen Teil des StGB und ist aus Art. 18 AlkG ersatzlos zu streichen. Was im StGB geregelt ist, braucht in der Nebenstrafgesetzgebung nicht nochmals festgehalten zu werden.
Art. 24: Ordnungswidrigkeiten Zu bedenken ist, ob es nicht zielführender wäre, wenn die Verwal- tungsbehörde, anstatt sofort strafrechtliche Massnahmen zu ergreifen, zunächst durch eine – allenfalls kostenpflichtige – Verwaltungsverfü- gung die Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes innert einer anzu- setzenden Frist fordert, verbunden mit Strafandrohung nach Art. 292 StGB. Dies ist allenfalls wirksamer, effizienter und sachbezogener als die Formulierung spezifischer Straftatbestände. Art. 25: Widerhandlungen in Geschäftsbetrieben Die Schaffung eines eigenen Unternehmungsstrafrechts ist nicht erforderlich. Vielmehr ist unter Hinweis auf Art. 102 Abs. 1 StGB fest- zuhalten, dass bei Widerhandlungen gegen diese Gesetzgebung auch Übertretungen dem Unternehmen zugerechnet werden und dass in die- sem Fall das Unternehmen mit Busse bis Fr. 20 000 bestraft wird. b) Spirituosensteuergesetz Art. 3 Bst. c: Begriffe Alcopops weisen in der Regel einen Alkoholgehalt von weniger als 18 Volumenprozent auf. Da gemäss Art. 3 Bst. c SStG alkoholische Erzeugnisse, die durch Destillation oder andere technische Verfahren gewonnenes Ethanol enthalten, als Spirituosen gelten, gehen wir davon aus, dass die Alcopops in diesem Begriff enthalten sind. Art. 21: Steueranmeldung und Steuerveranlagung Fragwürdig erscheint die Pflicht der Herstellerinnen und Hersteller, ihre Produktion monatlich der zuständigen Behörde anzumelden. Eine quartalsweise Übermittlung der Monatsproduktionszahlen (analog zur Mehrwertsteuer-Abrechnung) würde nicht nur eine Entlastung für die Unternehmen, sondern auch für die zuständige Behörde mit sich brin- gen. Im Sinne der mit der Totalrevision angestrebten administrativen Erleichterung ist auch der in Abs. 4 vorgesehene elektronische Daten- austausch rasch einzuführen. Art. 40 Abs. 3 und 4: Amtshilfe Antrag: Es seien Art. 40 Abs. 3 und 4 zu streichen. Diese Regelungen sind ersatzlos zu streichen. Es geht nicht an, im SStG Spezialvorschriften für Zeuginnen und Zeugen sowie Zeugnisver- weigerungsrechte einzuführen. Dies führt zu einer Zersplitterung des Rechtssystems. Die entsprechenden Regelungen haben in den allge- meinen Gesetzen, insbesondere der StPO und dem VStrR, zu erfolgen.
Art. 44 Abs. 1: Hinterziehung oder Gefährdung der Steuer Antrag: Für das Fahrlässigkeitsdelikt sei ein eigener Absatz zu bilden. Vorsatz- und Fahrlässigkeitsdelikte sind nicht im selben Absatz zu regeln. Abs. 2: Antrag: Es sei die Busse grundsätzlich nach dem erzielten Steuervor- teil zu bemessen. Abs. 3: Antrag: Die fahrlässige Handlung sei als eigener Absatz zu formu- lieren. Die Strafandrohung von Fr. 300 000 bzw. Fr. 100 000 für fahrlässig begangene Übertretungen im Steuerbereich erscheint zudem ausser- ordentlich hoch, zumal ja auch noch Nachsteuern zu zahlen sind. Abs. 4 (sowie Art. 46): Die Umschreibung der erschwerenden Umstände in einem eigenen Artikel (Art. 46) erscheint kompliziert. Durch den Nachsatz wird aus- serdem ein Delikt geschaffen, das sowohl als Übertretung wie auch als Vergehen bestraft werden kann. Das ist zu vermeiden. Liegen erschwe- rende Umstände im Sinne von Art. 46 vor, so ist die Sanktion Freiheits- strafe von bis zu drei Jahren oder Geldstrafe. Die Umschreibung der erschwerenden Umstände in Art. 46 ent- spricht im Übrigen nicht gängigen Formulierungen. Beispielsweise wird der Begriff gewohnheitsmässig (lit. a) im Strafrecht nicht verwendet. Die erschwerenden Umstände sind in Abs. 4 von Art. 44 unter Verwen- dung gängiger Formulierungen genauer auszuführen. Art. 45 Hehlerei Der Begriff der Hehlerei ist ein strafrechtlich definierter Begriff, der hier nicht zur Anwendung gelangen sollte. Es ist ein anderer Begriff zu suchen. Für Abs. 2 gelten dieselben Bemerkungen wie für Art. 44. Art. 48 Abs. 1: Missachtung der Kontrollvorschriften Antrag: Es seien die Worte: «bis zu 10 000 Franken» zu streichen. Der Bussenrahmen gemäss StGB geht bis zu Fr. 10 000. Es ist nicht erforderlich, diesen hier aufzuführen. Art. 48 Abs. 2: Missachtung der Kontrollvorschriften Antrag: Für die geringfügige Widerhandlung sei ein eigener Absatz zu bilden. Mit der geringfügigen Widerhandlung wird ein neuer Tatbestand ein- geführt; er ist in einem eigenen Absatz aufzuführen.
Art. 49: Ordnungswidrigkeiten Antrag: Für die geringfügige Widerhandlung sei ein eigener Absatz zu bilden. Auch hier gilt das zu Art. 24 AlkG Gesagte. Art. 50: Versuch Antrag: Der Artikel sei ersatzlos zu streichen. Der Versuch einer Übertretung ist nach dem allgemeinen Strafrecht nicht strafbar. Es besteht kein Anlass, in der vorliegenden Spezialma- terie eine abweichende Regelung zu treffen. Art. 53 Abs. 3: Strafverfolgung Antrag: Es sei die folgende Formulierung zu übernehmen: « Die Zoll- verwaltung ist zuständig für die Verfolgung und Beurteilung … aufge- deckter Widerhandlungen sowie für die Vollstreckung dieser Strafen.» Die Formulierung «Der Bundesrat beauftragt» ist überflüssig. Viel- mehr ist bereits im Gesetz festzuhalten, dass bei geringfügigen Wider- handlungen, die von den Zollorganen aufgedeckt wurden, Verfolgung und Beurteilung sowie die Vollstreckung der Strafen in die Zuständig- keit der Zollverwaltung fallen.
3. Fragenkatalog Im Übrigen verweisen wir auf den ausgefüllten Fragenkatalog, der diesem Schreiben beiliegt.
II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglie- der des Regierungsrates und an die Gesundheitsdirektion.
Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:
Husi