Covid-19-Pandemie, Evaluation des Krisenmanagements der ersten Phase, Kontinuitätsmanagement

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 30. November 2022

1581. Covid-19-Pandemie, Evaluation des Krisenmanagements der ersten Phase (Kontinuitätsmanagement)

Erwägungen

1. Ausgangslage Mit Beschluss Nr. 172/2021 hat der Regierungsrat im Nachgang zur Evaluation des Vorgehens im Rahmen der ersten Phase der Covid-19- Pandemie einzelne Direktionen mit der Umsetzung von Empfehlungen für das künftige Vorgehen in ähnlichen Ereignisfällen beauftragt. Die Finanzdirektion wurde gemäss Empfehlung 8a mit der Prüfung und allfälligen Anpassung des Kontinuitätsmanagements betraut. Einer- seits soll dabei das Kontinuitätsmanagement aus einer Gesamtsicht über- prüft und wo nötig angepasst werden, und anderseits soll auf ausgewählte Einzelaspekte eingegangen werden. Namentlich sind dies die organisa- torische Einbindung der ASA-Koordinationsstelle sowie die Zustän- digkeiten für die Vorratshaltung von Schutzmaterial und für das Facility Management. Bestehende Zuständigkeiten sind zu berücksichtigen.

2. Kontinuitätsmanagement aus einer Gesamtsicht Grundsätzlich ist festzuhalten, dass die Gewährleistung des Kontinui- tätsmanagements und die Festlegung der Schlüsselprozesse, damit die Verwaltung in einer Krise handlungsfähig bleibt, Sache der einzelnen in ihren Bereichen zuständigen Direktionen und der Staatskanzlei ist. Kontinuitätsmanagement und Schlüsselprozesse sind auf die möglichen Krisenszenarien abzustimmen. Mit Beschluss Nr. 1001/2022 hat der Regierungsrat ein neues Inte­ grales Risikomanagement festgelegt. Es wird neu die Grundlage dafür sein, dass die Direktionen und die Staatskanzlei in den ihnen zugewiese- nen Bereichen die Fortführung des Verwaltungsbetriebs im Ereignis- fall gewährleisten können. Aus den in der Initialisierungsphase und im Regelbetrieb festgelegten Szenarien und Risiken bestimmen die Direk- tionen und die Staatskanzlei künftig, mit welchen konkreten Massnah- men sie ihre Schlüsselprozesse im Ereignisfall sicherstellen können. Die Staatskanzlei und die mit RRB Nr. 656/2022 per 1. Januar 2023 in der Kantonspolizei neu geschaffene Stelle «Integrales Risikomanagement» erheben zudem im Regelprozess «Integrales Risikomanagement» die Schlüsselprozesse der Verwaltungseinheiten und können so eine Syste- matisierung der Schlüsselprozesse und ihre Adaptierbarkeit auf das In- tegrale Risikomanagement sicherstellen.

3. Zu den Einzelaspekten

3.1. ASA-Koordinationsstelle Die ASA-Koordinationsstelle wurde auf der Grundlage des Bundes- rechts (Bundesgesetz über die Unfallversicherung [SR 832.20], Verord- nung über die Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten [SR 832.30], ASA-Richtlinie der Eidgenössischen Koordinationskommission für Arbeitssicherheit) mit RRB Nr. 1129/2002 eingeführt und mit dem Sanie- rungsprogramm San04 wieder aufgelöst. Mit RRB Nrn. 563/2010 und 1357/2010 wurde die Stelle sodann wieder eingesetzt, um die ASA-Um- setzungen in den Direktionen und der Staatskanzlei zu fördern und zu koordinieren. Mit RRB Nr. 724/2011 wurde zudem der ASA-Steuerungs- ausschuss wieder eingesetzt. Dieser wurde nach erfolgter Umsetzung der ASA-Richtlinien wieder aufgelöst, und seine Aufgaben gingen an das Gremium der Personalbeauftragten der Direktionen und der Staats- kanzlei (PD-Rapport) sowie die ASA-Koordinationsstelle über. Der PD-Rapport wurde in der Folge mit der Anpassung der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung (VOG RR, LS 172.11; Massnahme HR 2020, Umsetzung) in das neue Gremium Konferenz der Leiterinnen und Leiter Human Resources (HRK) übergeführt (RRB Nr. 910/2021). Mit der HRK und der ASA- Koordinationsstelle bestehen somit die notwendigen Gremien, um im Krisenfall den betrieblichen Arbeitnehmer- und Gesundheitsschutz zu koordinieren. Im Weiteren kann dazu auf RRB Nr. 563/2010 betreffend Pandemievorsorge, Projektabschluss, Berichterstattung verwiesen wer- den, mit dem ähnliche Fragestellungen aufgrund der pandemischen Grippe H1N1 («Schweinegrippe») aufgearbeitet worden waren. Zudem gibt es das Fachgremium Koordination Arbeitssicherheit und Gesund- heitsschutz, das bei Bedarf ebenfalls vermehrt genutzt werden könnte. Die organisatorische Zuordnung der ASA-Koordinationsstelle im Arbeitsinspektorat des Amtes für Wirtschaft und Arbeit bewährt sich, da die Prüfung des Arbeitssicherheits- und Gesundheitsschutzbereichs eine wesentliche Aufgabe des Arbeitsinspektorates ist. Eine organisatorische Überführung in eine andere Organisationseinheit würde keinen zusätz- lichen Nutzen bringen. Hingegen kann die gegenseitige Abstimmung zwi- schen HRK und ASA-Koordinationsstelle in künftigen Krisen noch op- timiert werden. Durch einen projektbezogenen, temporären Einbezug der Leiterin bzw. des Leiters der ASA-Koordinationsstelle im Ereignisfall in die HRK kann der Informationsaustausch zur Sicherstellung des Arbeitnehmer- und Gesundheitsschutzes gefördert und die Koordina- tion mit dem Betrieb sichergestellt werden.

3.2. Bevorratung Schutzmaterial Die Deckung des Bedarfs an Schutzmasken und Desinfektionsmitteln ist grundsätzlich Sache der einzelne Organisationseinheiten. So gelangen sie rasch und bedarfsgerecht zu den Arbeitnehmenden. Daher erfolgte während der Covid-19-Pandemie die Beschaffung dezentral. Gleichzeitig konnte die Kantonale Drucksachen- und Materialzent- rale (kdmz) dank gut eingespielter Prozesse und Systeme für die Abwick- lung von Bestellungen und Beschaffungen verschiedenartiger Beschaf- fungsgüter sehr rasch die Rolle als zentrale Einkaufsstelle wahrnehmen. Aufgrund der zeitlichen Dringlichkeit der Beschaffungen während der Pandemie konnten direktionsübergreifende Synergien nur teilweise ge- nutzt werden. Dies soll zukünftig mittels einer stärkeren Koordination verbessert werden. Diese kann erreicht werden, indem das für den Krisenfall für den Arbeitnehmer- und Gesundheitsschutz schon bestehende Gremium HRK und die ASA-Koordinationsstelle die Koordination aller Beteiligten vor- nimmt. So können eine allfällige Bevorratung und Finanzierung von Schutzmaterial sowie die Zuständigkeiten frühzeitig geklärt werden. Zugleich kann auf den Ereignisfall bezogen und unter Beizug der rele- vanten Fachpersonen rasch gehandelt werden. Zu denken ist hier insbe- sondere an einen direkten Einbezug des Kantonsärztlichen Dienstes (Welches Produkt ist zu beschaffen, z. B. chirurgische Maske oder FFP2- Maske?) sowie einer Vertretung der kdmz (Was kann wo und wie schnell beschafft werden?).

3.3. Facility Management Gemäss Anhang 1 Abschnitt G Ziff. 4 VOG RR ist die Bewirtschaf- tung der Betriebsliegenschaften der Baudirektion zugeordnet. Diese wird durch das Immobilienamt wahrgenommen. Oftmals unklar ist hingegen die Abgrenzung zum betrieblichen Arbeitssicherheits- und Gesundheits- schutz, der grundsätzlich durch die Amtsstellen wahrgenommen werden muss, sowie die koordinierende Rolle der HRK und der ASA-Koordi- nationsstelle. Mit dem Konzept zur betrieblichen Notfallorganisation (BNO) in der engeren Zentralverwaltung besteht bei akuten, unmittelbaren, ausser- ordentlichen Notfallereignissen, wie etwa bei grösseren Brandfällen, Überschwemmungen, Erdbeben, Atomkraftwerk-Störfällen, Amok- läufen usw., eine Organisationsstruktur. Das konkrete Vorgehen ist im Standard Physische Sicherheit (zurzeit in Überarbeitung) sowie in lokal spezifizierten «Konzepten Betriebliche Notfallorganisation (BNO)» geregelt. Für die Sicherheitsbeauftragten und gegebenenfalls die Be- reichs-Sicherheitsbeauftragten der Direktionen und Amtsstellen ist hin- gegen keine BNO-Funktion vorgesehen. Diese sind für die Gefährdungs- ermittlung und Massnahmenplanung im Bereich der Arbeitssicherheit und des Gesundheitsschutzes eingesetzt.

Die unklaren Zuständigkeiten zeigten sich hier insbesondere bei der Beschaffung von Reinigungs- und Beschilderungsmaterial sowie von Plexiglas-Schutzwänden. Ein zusätzlicher Raumbedarf für die Einhal- tung der erforderlichen Distanzregeln hat sich in der Pandemiephase hingegen kaum ergeben, weil ein Grossteil der Schlüsselpersonen im Homeoffice arbeiten konnte und das Amt für Informatik die Grundlage dafür innert kürzester Zeit bereitgestellt hat. Diese Möglichkeit wird auch in künftigen Ereignisfällen wesentliche Entlastungen bringen. Hingegen kann eine verbesserte Koordination, wie zum Beispiel bei der Beschaffung von Reinigungs- und Beschilderungsmaterial sowie von Plexiglas-Schutzwänden, im Krisenfall dadurch erreicht werden, dass die HRK und die ASA-Koordinationsstelle zur Sicherstellung des Arbeit- nehmer- und Gesundheitsschutzes bei ihren Arbeiten fallweise das Im- mobilienamt beiziehen.

4. Fazit Die bestehenden Strukturen und Gremien genügen auch im künftigen Pandemie-Ereignisfall. Sie müssen allerdings verstärkt eingesetzt und um den projektbezogenen, temporären Beizug von Fachexpertinnen und Fachexperten ergänzt werden. Sie müssen flexibel genug sein, um weite- ren neuen Krisen, die unter ganz anderen Umständen entstehen werden, zu begegnen. Auf die Vielfältigkeit der möglichen Krisenszenarien kann nicht mit einer bis ins Detail festgelegten Organisation begegnet wer- den. Es bedarf einer flexiblen, agilen Organisationsstruktur, die sich im Krisenfall rasch an die bestehende Situation anpassen kann. Dies zeigt sich auch gegenwärtig im Rahmen der Energiemangellage. Wichtig ist, im Ereignisfall umgehend die für die Bewältigung zuständige Stelle zu bestimmen, allenfalls bestehende Gremien zu deren Unterstützung zu bezeichnen oder neue Gremien zu bilden. Zentral sind dabei die Arbeiten im Rahmen von RRB Nr. 1001/2022, auf die sich das Kontinuitätsmanagement wird ausrichten können. Im Bereich der Arbeitssicherheit und des Gesundheitsschutzes, zu dem sich der Evaluationsbericht hinsichtlich Einzelaspekten im Pandemie- fall äusserte, ist weiterhin auf die bestehenden Gremien zu setzen. Der HRK und der ASA-Koordinationsstelle wird dabei jeweils eine wichtige Rolle zukommen. Im Weiteren bestehen mit der KFO und der General- sekretärenkonferenz weitere Gremien, die im Bedarfsfall koordinie- rende oder auch umsetzende Aufgaben übernehmen können.

Dispositiv

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Vom vorliegenden Bericht zur Empfehlung 8a gemäss RRB Nr. 172/2021 wird Kenntnis genommen.

II. Mitteilung an die Direktionen des Regierungsrates und die Staats- kanzlei.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli