Bekämpfung neues Coronavirus, Massnahmen, Stellenplan Geschäftsfeld Medizin, gebundene Ausgabe

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 11. März 2020

231. Gesundheitsdirektion (Bekämpfung neues Coronavirus, Mass- nahmen, Ausgabenbewilligung, Stellenplan Geschäftsfeld Medizin)

Erwägungen

1. Ausgangslage Nach dem Ausbruch der vom neuen Coronavirus verursachten Krank- heit (Corona Virus Disease, COVID-19) in China hat die Krankheit gegen Ende Januar 2020 Europa erreicht. Im Lauf des Monats Februar hat die Gesundheitsdirektion die Kantonsapotheke ermächtigt, Schutz- material zu beschaffen. Mit der zunehmenden Ausbreitung der Krank- heit und insbesondere mit dem Auftreten der ersten Erkrankungen in der Schweiz hat sich die Situation in der Weise verändert, dass umfang- reichere Massnahmen erforderlich sind.

2. Massnahmen

2.1 Allgemeine Anmerkungen Bei den erwähnten Massnahmen der Gesundheitsdirektion handelt es sich einerseits um solche der Kantonsapotheke Zürich, die für die Vorhal- tung von Medikamenten und medizinischem Verbrauchsmaterial zu- ständig ist. Anderseits sind es Massnahmen des Direktionssekretariats der Gesundheitsdirektion als verantwortliche kantonale Organisation für die Steuerung und Koordination der Gesundheitsversorgung auch im Epidemie- bzw. Pandemiefall. Die Verantwortung der Gesundheitsdirek- tion erstreckt sich auch auf die Sicherstellung des ärztlichen Notfalldiens- tes (§ 17b Gesundheitsgesetz [LS 810.1]).

2.2 Beschaffung von Schutzmaterial Die Vorratssituation der Kantonsapotheke in Bezug auf mechanische und chemische Schutzartikel für das Medizinal- und Sicherheitsperso- nal wurde im Zusammenhang mit dem Bekanntwerden der ersten Fälle von COVID-19-Erkrankungen überprüft. Während die Lagersituation bei den einfachen chirurgischen Hygienemasken, bei den Einwegkitteln und bei den Händedesinfektionsmitteln als ausreichend beurteilt wurde, fehlten in erster Linie Masken mit verbesserter Schutzfunktion der Schutz- klassen FFP2 und FFP3 sowie Einweguntersuchungshandschuhe. Mit Verfügungen vom 4. und 27. Februar 2020 bewilligte die Gesund- heitsdirektion Ausgaben von insgesamt Fr. 950 000 für die Beschaffung von 110 000 Schutzmasken der Schutzklassen FFP2 und FFP3 und von rund 1 000 000 Einweguntersuchungshandschuhen durch die Kantons- apotheke.

2.3 Logistik Die Kantonsapotheke hat Schutzmaterial im Umfang von mehr als 300 Paletten in den geschützten Lagern Pfäffikon und im GOPs an der Spöndlistrasse eingelagert. Die Lager und die Flächen am Standort Schlie- ren werden vollständig für das Routinegeschäft – die Versorgung der Spi- täler (insbesondere Universitätsspital [USZ]) – benötigt. Die personellen Mittel sind ebenfalls nur auf den Routinebetrieb ausgerichtet. Am Lagerstandort Zürich-USZ wurde mit Unterstützung des Zivil- schutzes eine behelfsmässige Warenausgabe eingerichtet, die ihren Be- trieb am 2. März 2020 aufgenommen hat. Diese ist jedoch nicht für den Dauerbetrieb mit seinen zu erwartenden Umschlagsmengen und -frequen- zen von mehreren 100 Bestellungen pro Tag geeignet. Deshalb muss für die Versorgung von rund 6000 Institutionen des Gesundheitswesens (Spi- täler, Arztpraxen usw.) im Kanton Zürich mit Schutzmaterial möglichst rasch eine neue Lager- und Auslieferlogistik mit einem externen Logistik- dienstleister aufgebaut werden. Es wurden Offerten von drei Dienstleistungsunternehmen eingeholt, wobei der Verzicht auf eine Ausschreibung aufgrund der hohen Dring- lichkeit des Auftrags submissionsrechtlich zulässig ist. Die Offerte der Post CH AG entsprach den Erwartungen und Bedürfnissen der Kantons- apotheke am besten. Die Post CH AG geht von Kosten von rund Fr. 250 000 für die Abwicklung der Bestellungen (Berechnungsbasis 3500 Bestellun- gen) über ihre Verteilzentren und von rund Fr. 50 000 für die Zuliefer- transporte ab Lager der Kantonsapotheke (Pfäffikon und Zürich-USZ) zu den Verteilzentren der Post aus. Mitsamt der Mehrwertsteuer und einer Reserve für Ungenauigkeiten der Kostenschätzung belaufen sich die Kosten für die externe Logistik auf höchstens Fr. 350 000. Die Kantons- apotheke ist zu ermächtigen, den entsprechenden Dienstleistungsver- trag mit der Post CH AG abzuschliessen.

2.4 Temporäre personelle Verstärkung der Kantonsapotheke Für die Abwicklung der Schutzmaterialbestellungen der berechtigten Kunden (Zürcher Gesundheitsversorgungseinrichtungen) wird durch die Kantonsapotheke ein separater Webshop und ein Bestellbüro einge- richtet. Zur personellen Besetzung des Bestellbüros reichen die bestehen- den personellen Mittel nicht aus. Für die Besetzung des Webshops und für die personelle Verstärkung im betrieblichen Pandemiemanagement zur Sicherstellung des Versorgungsauftrags wird sich die Kantonsapo- theke als versorgungsnotwendiger Betrieb befristet auf vorerst sechs Monate mit externem Temporärpersonal verstärken. Von den erforder- lichen sieben Stellen entfallen drei Stellen auf das Bestellbüro und vier Stellen auf das betriebliche Pandemiemanagement. Die Kosten für diese temporären Mitarbeitenden belaufen sich auf höchstens Fr. 300 000.

2.5 Triagestelle Im Auftrag der Gesundheitsdirektion organisiert die Ärztegesellschaft des Kantons Zürich (AGZ) den ärztlichen Notfalldienst. Sie betreibt dazu mit ihrer Tochtergesellschaft AGZ Support AG eine durch den Kanton und die Gemeinden finanzierte Triagestelle, die über die Notfallnummer 0800 33 66 55 während 24 Stunden an sieben Tagen in der Woche erreich- bar ist. Dieser Triagestelle kommt zur Sicherstellung einer geordneten Versorgung und Triage der Patientinnen und Patienten im Pandemiefall und für eine grösstmögliche Entlastung der Notfallstationen der Spitäler eine entscheidende Rolle zu, denn sie ist die erste Anlaufstelle für die Ein- wohnerinnen und Einwohner beim Auftreten von Symptomen der Krank- heit COVID-19. Die Triagestelle ist in Räumlichkeiten in Zürich Oerlikon unterge- bracht. Schon heute ist die Triagestelle darauf eingerichtet, dass bei hoher Anruflast ein Teil der Mitarbeitenden die Anrufe auf die Notfallnummer im Homeoffice bearbeitet; dazu sind zwölf externe Arbeitsplätze fest in- stalliert und in das Anrufdispositionssystem eingebunden. Bei einer mög- lichen grossräumigen Ausbreitung von COVID-19 ist die Sicherstellung des Betriebs der Triagestelle gefährdet (krankheitsbedingter Ausfall von Mitarbeitenden, behördlich angeordnete Massnahmen wie Quarantäne, kein Zugang der Mitarbeitenden zum Arbeitsplatz usw.). Um auch auf das Worst-Case-Szenario einer stark eingeschränkten Erreichbarkeit der Triagestelle für die Mitarbeitenden oder einer grösse- ren Anzahl von erkrankten Mitarbeitenden vorbereitet zu sein, sollen zu- sätzlich zu den bestehenden zwölf weitere 25 Homeoffice-Arbeitsplätze geschaffen werden. Die Kosten dafür werden von der bestehenden Leis- tungsvereinbarung zwischen Kanton und AGZ nicht gedeckt; sie müssen zusätzlich bewilligt werden. Sie belaufen sich auf einmalig Fr. 70 000 für die Beschaffung und Einrichtung der entsprechenden 25 Laptop-Com- puter und auf monatlich wiederkehrende Kosten von Fr. 20 000 für die Lizenzen des Dispositions- und Informationssystems für die 25 Geräte während der Dauer des Notregimes. Ausgehend von einer möglichen Dauer dieses Regimes von sechs Monaten belaufen sich die nicht von der Vereinbarung gedeckten Zusatzkosten der AGZ Support AG auf höchs- tens Fr. 190 000.

2.6 Information der Bevölkerung Da mit einer weiteren Ausbreitung der Krankheit zu rechnen ist, wird eine breit angelegte Information aller Anspruchsgruppen vorbereitet. Die Kosten sind zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht im Detail bekannt, da die Zielgruppen und die Art der Information erst zu einem späteren Zeit- punkt genauer definiert werden können. Es wird mit Kosten von höchs- tens Fr. 250 000 gerechnet.

2.7 Reserven für Unvorhergesehenes Vor dem Hintergrund der völlig ungewissen Entwicklung der Lage rund um die COVID-19-Erkrankungen ist es wichtig, dass die Gesund- heitsdirektion über einen angemessenen Handlungsspielraum für die rasche Umsetzung weiterer Massnahmen zur Bekämpfung dieser Erkran- kungen verfügt. Dazu soll eine entsprechende Reserve von Fr. 500 000 bewilligt werden. Ob und – wenn ja – in welchem Umfang diese Mittel beansprucht werden, lässt sich heute nicht vorhersagen.

3. Zusätzlicher Stellenbedarf

3.1 Aufgaben des Kantonsärztlichen Dienstes im Bereich der übertragbaren Krankheiten Gemäss Art. 12 Abs. 1 des Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 (EpG, SR 818.101) melden Ärztinnen und Ärzte, Spitäler und andere öffentliche oder private Institutionen des Gesundheitswesens Beobach- tungen zu übertragbaren Krankheiten mit den Angaben, die zur Identi- fizierung der erkrankten, infizierten oder exponierten Personen sowie zur Feststellung des Übertragungswegs notwendig sind, der zuständigen kantonalen Behörde und bei bestimmten Erregern zusätzlich direkt dem Bundesamt für Gesundheit (BAG). Im Kanton Zürich ist der Kantons- ärztliche Dienst die Meldestelle gemäss EpG (§ 3 Vollzugsverordnung zur eidgenössischen Epidemiengesetzgebung vom 19. März 1975 [VV EpiG, LS 818.11]). Gemäss Art. 19 Abs. 1 EpG treffen Bund und Kantone im Rahmen des üblichen Szenarios «Eingrenzung» Massnahmen zur Kontrolle, Vermin- derung und Beseitigung von Risiken der Übertragung von Krankhei- ten. Sobald beim Kantonsärztlichen Dienst eine Meldung der behandeln- den Ärztin oder des behandelnden Arztes über eine meldepflichtige übertragbare Krankheit eingegangen ist, stellt dieser als zuständige Be- hörde einerseits sicher, dass die behandelnde Ärztin oder der behan- delnde Arzt die notwendigen Massnahmen im unmittelbaren Umfeld der erkrankten Person eingeleitet hat. Anderseits sucht er im Umfeld der erkrankten Person aktiv nach möglichen weiteren exponierten Fällen, um die erforderlichen Massnahmen zur Unterbrechung einer möglichen Übertragungskette in die Wege zu leiten. Dieses sogenannte Contact Tracing ist zwar sehr zeitintensiv, kann jedoch im Normalfall, das heisst bei Einzelfallerkrankungen oder bei kleineren lokalen Ausbrüchen (z. B. Masernausbruch in einer Schulklasse, landendes Flugzeug mit erkrank- ten Passagieren), als Teil des Tagesgeschäftes vom bestehenden Ärzte- team des Kantonsärztlichen Dienstes bewältigt werden.

3.2 Ausrichtung des Geschäftsfeldes Medizin auf Krisenlagen Nach dem Ausbruch von COVID-19 in China hatte der Kantonsärzt- liche Dienst eine gewisse Vorlaufzeit, um – in enger Abstimmung mit dem BAG und den anderen Kantonen – das Dispositiv für die Bekämpfung dieser meldepflichtigen Infektionskrankheit hochzufahren (Erlass von Weisungen an die Ärzteschaft, Bestimmung von designierten Abklärungs- und Behandlungsspitälern, Schulung von Contact Tracern usw.). Nach- dem anfänglich die Situation mit bloss einigen Verdachtsfällen im Kan- ton Zürich vom Team des Kantonsärztlichen Dienstes – mit einem zwar sehr grossen zeitlichen Mehraufwand – noch gut bewältigt werden konnte, änderte sich die Situation nach Bekanntgabe des ersten bestätigten Fal- les im Kanton Zürich schlagartig: Die Gesundheitsdirektion wurde mit Anfragen aus der Ärzteschaft, den Spitälern, Alters- und Pflegeheimen, weiteren Institutionen des Gesundheitswesens, der Privatwirtschaft (ins- besondere von Veranstaltern), anderen Amtsstellen der kantonalen und kommunalen Verwaltung, der Medien und der Bevölkerung regelrecht überschwemmt. Hinzu kommt der hohe Zeitaufwand für die Abwicklung der Verdachts- fälle und der bestätigten Fälle. Der Kantonsärztliche Dienst kann seine Aufgaben in der Epidemienbekämpfung nur noch unter Zuhilfenahme zusätzlicher Mittel sicherstellen. Neben dem Einbezug der übrigen Mit- arbeitenden des Geschäftsfeldes Medizin werden auch Mitarbeitende aus anderen Geschäftsfeldern sowie Externe für die Betreuung des Qua- rantänetelefons, das Contact Tracing, die Unterstützung des Ärzteteams bei den zusätzlich anfallenden administrativen Arbeiten usw. eingesetzt. Dabei handelt es sich um kurzfristige Hilfestellungen, die nicht über einen längeren Zeitraum erhalten werden können, da die unterstützen- den Personen an ihren angestammten Arbeitsplätzen fehlen. Ebenfalls weitgehend liegen bleibt das Tagesgeschäft des Geschäftsfeldes Medizin (Aufsicht über Medizinalpersonen, Bewilligungserteilungen usw.). Der Ausbruch von COVID-19 zeigt, dass der Kantonsärztliche Dienst personell nur auf den sogenannten Courant normal mit der Handhabung von kleineren, lokalen Expositionen (wie z. B. Masernausbrüche an einer Schule) ausgerichtet ist. Nicht eingerichtet ist er hingegen auf grosse, flächendeckende Ereig- nisse, deren Kadenz in den letzten 20 Jahren zugenommen hat (SARS, Vogelgrippe, MERS, Ebola-Fieber, ZIKA-Virus usw., von denen aller- dings keines auch nur annähernd das Ausmass von COVID-19 erreicht hat). Aufgrund der engen Vernetzung und Mobilität der Weltbevölkerung sind weitere künftige grosse Epidemien wahrscheinlich. Gemäss heuti- gem Kenntnisstand muss zudem davon ausgegangen werden, dass Wieder- erkrankungen mit COVID-19 möglich sind, was bedeuten würde, dass sich das Virus in wiederkehrenden Wellen verbreiten und zusätzlich zur saisonalen Grippe etablieren würde.

Daraus folgt eine Abkehr von der bisherigen Ausrichtung auf kleine, lokale Expositionen hin zu grösseren Ereignissen, welche einerseits einen hohen Handlungsdruck auf den Kantonsärztlichen Dienst betreffend Epidemienbekämpfung und anderseits eine sehr grosse Informations- nachfrage auslösen. Dafür muss die Gesundheitsdirektion gerüstet sein. Auch wenn mittlerweile der Wechsel vom Szenario «Eingrenzung» zum Szenario «Milderung» stattgefunden hat, braucht es im Team des Kantonsärztlichen Dienstes, in der Kommunikation und in der Admi- nistration im Hinblick auf das ebenfalls ressourcenintensive neue Szena- rio und zur Vorbereitung auf künftige Epidemien und erneute Ausbrüche von COVID-19 zusätzliches Personal. Die bisherigen Erfahrungen haben gezeigt, dass zusätzliche Kapazitä- ten in der strategischen Führung erforderlich sind. Während die fachlich tätigen Mitarbeitenden konkrete Aufgaben in der Epidemienbekämp- fung erfüllen, fehlt eine Führungsunterstützung, welche die erforder- liche Kenntnisse und Erfahrung im Krisenmanagement sichergestellt. Eine entsprechende Fachkraft muss Stabsaufgaben übernehmen können, aber auch bereits im Vorfeld die nötigen Vorbereitungsarbeiten zur Kri- senbewältigung leisten. Der Stellenplan ist daher wie folgt zu ergänzen: – 1,0 Stellen Oberarzt/-ärztin, Lohnklasse 22 – 1,0 Stellen Wissenschaftliche/r Mitarbeiter/in (Stabsaufgaben), Lohn- klasse 20 – 0,8 Stellen Wissenschaftliche/r Mitarbeiter/in (Kommunikation), Lohn- klasse 20 – 0,5 Stellen Assistenzarzt/-ärztin, Lohnklasse 19 – 1,0 Stellen Verwaltungssekretär/in, Lohnklasse 12 Es handelt sich dabei um eine Stellenaufstockung im Umfang von ins- gesamt 4,3 Stellen.

4. Finanzielle Auswirkungen Kosten für Massnahmen Die Kantonsapotheke wurde gestützt auf entsprechende Verfügungen der Gesundheitsdirektion beauftragt, Schutzmaterial zur Krankheits- bekämpfung im Umfang von Fr. 950 000 zu beschaffen (siehe Ziff. 2.2). Zur Verteilung des Schutzmaterials ist einerseits ein externer Dienstleis- tungsauftrag an ein Logistikunternehmen erforderlich (Fr. 350 000; siehe Ziff. 2.3) und anderseits eine Rekrutierung von Temporärmitarbeiten- den in der Kantonsapotheke (Fr. 300 000; siehe Ziff. 2.4). Im Sinne nach- träglicher Aufbaukosten, welche gemäss der bisherigen Vereinbarung mit der Gesundheitsdirektion vom Kanton zu tragen sind, wird zudem die

Triagestelle des ärztlichen Notfalldienstes, die von der AGZ Support AG betrieben wird, zur Bereitstellung mobiler Arbeitsplätze unterstützt, um die Triageleistungen auch im Epidemiefall sicherstellen zu können (Fr. 190 000; siehe Ziff. 2.5). Ferner sind Massnahmen betreffend allgemeine Verhaltensempfehlungen an die Bevölkerung geplant (Fr. 250 000; siehe Ziff. 2.6). Weil sich die Lage in der Krankheitsbekämpfung sehr rasch verändern kann, ist ergänzend eine Reserve von Fr. 500 000 vorgesehen (siehe Ziff. 2.7). Sie darf ausschliesslich für Massnahmen zur Bekämpfung von COVID-­19 verwendet werden. Die Gesundheitsdirektion wird in der Rechnung des Jahres 2020 und mit der Abrechnung der Ausgabenbewilligung über die Verwendung der Reserve sowie die Verwendung der übrigen Mittel Bericht erstatten. Die Kosten für Materialbeschaffung sowie die externen Logistikkos- ten (Dienstleistungsauftrag) und die internen Logistikkosten (Zusatzauf- wand der Kantonsapotheke) fallen bei der Kantonsapotheke an. Weil es sich um Aufwand im Zusammenhang mit der Bekämpfung von Krank- heiten handelt, sind die Kosten von der für die Bekämpfung zuständigen Einheit zu übernehmen, das heisst vom Direktionssekretariat der Ge- sundheitsdirektion (Geschäftsfeld Medizin) und damit von der Leistungs- gruppe Nr. 6200, Prävention und Gesundheitsförderung. Diese Regelung ist analog zu jener für die allgemeinen Vorhalteleistungen der Kantons- apotheke zugunsten der Notversorgung mit Medikamenten, die als Ab- geltung für gemeinwirtschaftliche Leistungen im Rahmen der allgemei- nen Gesundheitsvorsorge ebenfalls vom Direktionssekretariat der Ge- sundheitsdirektion getragen werden (Leistungsgruppe Nr. 6200). Die Aus- gaben zugunsten der Triagestelle werden aufgrund ihrer Verwendung im Zusammenhang mit COVID-19 ebenfalls von der Leistungsgruppe Nr. 6200 übernommen. Die nachfolgende Tabelle fasst die Kosten zur Bekämpfung von CO- VID-19 zusammen. Die entsprechenden Mittel für die Massnahmen im Umfang von Fr. 2 540 000 sind im Budget 2020 nicht eingestellt und kön- nen innerhalb der Leistungsgruppe nicht kompensiert werden. Aufwand in Franken Schutzmaterial (GD-Verfügungen vom 5. Februar und 27. Februar 2020) 950 000 Sicherstellung Logistik (externe Dienstleistungen) 350 000 Temporäre Verstärkung (7,0 VZÄ) 300 000 Triagestelle AGZ 190 000 Information der Bevölkerung 250 000 Subtotal 2 040 000 Reserve 500 000 Total 2 540 000

Kosten infolge Anpassung des Stellenplans Die 4,3 nicht saldoneutralen Stellen ergeben einen jährlichen Lohn- aufwand von insgesamt rund Fr. 700 000 (einschliesslich Lohnnebenkos- ten). Die entsprechenden Mittel sind im Budget 2020 und im Konsolidier- ten Entwicklungs- und Finanzplan (KEF) 2020–2023 nicht eingestellt. Sie werden bei der Erarbeitung des Budgets 2021 bzw. im KEF 2021–2024 zu berücksichtigen sein. Gebundenheit der Ausgaben Bei den Kosten für die Massnahmen von Fr. 2 540 000 wie auch bei den jährlichen Lohnkosten von Fr. 700 000 handelt es sich um gebundene Ausgaben (§ 37 Abs. 2 lit. a Gesetz über Controlling und Rechnungs- legung [CRG, LS 611]): Die Bekämpfung von COVID-19 erfordert un- mittelbare Massnahmen sowohl zur Eindämmung der Krankheit in der Schweiz als auch im Kontext der internationalen Anstrengungen zur Ver- hinderung einer Pandemie. Alternative Handlungsoptionen bestehen nicht. Hinsichtlich der Aufstockung des Stellenplans besteht sowohl in der kurzen Frist als auch, in Bezug auf den unbefristeten Charakter der Stellen, mittel- und langfristig aufgrund des hohen Handlungsdrucks im Kantonsärztlichen Dienst kein Handlungsspielraum.

Dispositiv

Auf Antrag der Gesundheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Für Massnahmen zur Bekämpfung der COVID-19-Krankheit wird eine gebundene Ausgabe von Fr. 2 540 000 zulasten der Erfolgsrechnung der Leistungsgruppe Nr. 6200, Prävention und Gesundheitsförderung, bewilligt.

II. Die Verfügungen der Gesundheitsdirektion für die Beschaffung von Verbrauchsmaterial zur Pandemievorsorge (Atemschutzmasken, Unter- suchungshandschuhe) vom 4. Februar 2020 und vom 27. Februar 2020 wer- den aufgehoben.

III. Die Kantonsapotheke Zürich wird ermächtigt, den Dienstleis- tungsauftrag mit der Post CH AG gemäss Ziff. 2.3 der Erwägungen ab- zuschliessen.

IV. Der Stellenplan der Gesundheitsdirektion wird mit Wirkung ab 1. April 2020 wie folgt ergänzt: Unbefristete Stellen Richtposition Klasse VVO 1,0 Oberarzt/-ärztin 22 1,8 Wissenschaftliche Mitarbeiter/in 20 0,5 Assistenzarzt/-ärztin 19 1,0 Verwaltungssekretär/in 12 4,3

V. Mitteilung an die Finanzdirektion und die Gesundheitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli