Stabilisierungsprogramm 2017-2019, Schreiben an das EFD

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 16. März 2016

240. Stabilisierungsprogramm 2017–2019 des Bundes (Vernehmlassung)

Erwägungen

1. Ausgangslage Das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) hat am 25. November 2015 die Vernehmlassung zum Stabilisierungsprogramm 2017–2019 des Bundes eröffnet. Vor allem wegen der Aufhebung des Euromindestkurses haben sich die finanziellen Aussichten des Bundes für die Finanzplanjahre 2017– 2019 stark verschlechtert. Der Bund hat Mitte 2015 eine finanzpoliti- sche Standortbestimmung vorgenommen und seine Schätzungen für die reale Wirtschaftsentwicklung und die Teuerung nach unten korrigiert, was zu einer Senkung der geschätzen Einnahmen um rund 5 Mrd. Fran- ken führte. Die Anpassung der Konjunkturprognosen brachte neben Mindereinnahmen auch Entlastungen auf der Ausgabenseite (Schätz- korrekturen bei den Bundesbeiträgen an die AHV und IV, Senkung der Passivzinsen). Diese reichen jedoch nicht aus, um die Vorgaben der Schul- denbremse im Voranschlag 2016 und in den folgenden Finanzplanjahren einhalten zu können. Der Bundesrat schlug deshalb im Voranschlag 2016 Entlastungsmassnahmen von über 1 Mrd. Franken vor. In den Finanzplan- jahren 2017–2019 soll der Bundeshaushalt um weitere insgesamt rund 2,8 Mrd. Franken entlastet werden. Der Eigen- sowie der Transferaufwand zwischen dem Bund und den Kantonen soll mit insgesamt 25 Massnah- menpaketen verringert werden. Gemäss dem EFD wird auf reine Lasten- abwälzungen auf die Kantone verzichtet. Wo einzelne Massnahmen den Verbundbereich betreffen, sind sie so ausgestattet, dass für die Kantone möglichst grosse Wahlfreiheit in der Umsetzung besteht. Die Rechnung 2015 des Bundes schliesst mit einem ordentlichen Über- schuss von 2,3 Mrd. Franken ab. Die Verbesserung von rund 1,9 Mrd. Franken gegenüber dem Budget 2015 (+0,4 Mrd. Franken) ist weitge- hend auf die tieferen Ausgaben zurückzuführen. Gleichzeitig mit der Rechnung hat das EFD die Legislaturfinanzplanung 2017–2019 aktua-

lisiert. Insgesamt haben sich die Haushaltsperspektiven verbessert. Die Massnahmen des Stabilisierungsprogramms 2017–2019 sind in der fol- genden Tabelle berücksichtigt: in Mio. Franken Voranschlag 2017 Finanzplan 2018 Finanzplan 2019 struktureller Saldo Legislaturfinanz- –270 –744 –972 planung 2017–2019 (Stand November 2015) struktureller Saldo nach Rechnung 2015 [phone] (Stand Februar 2016) Die Vorgaben der Schuldenbremse werden trotz des Stabilisierungs- programmes 2017–2019 des Bundes mit den aktualisierten Haushalts- perspektiven nicht erfüllt. Sollten die finanzpolitisch bedeutenden Vorla- gen wie das Unternehmenssteuerreformgesetz III, die Reform der Alters- vorsorge 2020 oder der Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs- Fonds nicht gemäss den Vorschlägen des Bundesrates umgesetzt werden, erhöhen sich die strukturellen Defizite wieder, was wiederum neue Ent- lastungsprogramme auslösen würde.

2. Stellungnahme der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) Die KdK hat an ihrer Plenarversammlung vom 11. März 2016 eine Stellungnahme zuhanden des EFD verabschiedet. Die Kantonsregie- rungen unterstützen grundsätzlich das Stabilisierungsprogramm 2017– 2019. Aufgrund der verbesserten Haushaltsperspektiven des Bundes be- antragt die KdK, den Bedarf von Sparmassnahmen nochmals zu über- prüfen. Indirekte Lastenabwälzungen auf die Kantone infolge Entlastungs- massnahmen insbesondere bei den Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, beim Bahninfrastrukturfonds (BIF), bei den individuellen Prämienver- billigungen und bei der Landwirtschaft lehnen die Kantonsregierungen ab. Der Kanton Zürich stimmt den meisten Positionen der KdK zu (RRB Nr. 109/2016, Stellungnahme zuhanden KdK).

3. Beurteilung der einzelnen Massnahmen Die Finanzdirektion hat die Direktionen und die Staatskanzlei einge- laden, zum Stabilisierungsprogramm 2017–2019 Stellung zu nehmen. Nachfolgend sind die Anliegen des Kantons Zürich, die nicht Eingang in die Stellungnahme der KdK gefunden haben bzw. von dieser nicht aus- reichend begründet worden sind, aufgelistet.

3.1. Ergänzende Bemerkungen zur Stellungnahme der KdK Sparauftrag KdK-Stellungnahme vom 11. März 2016 Stellungnahme Kanton Zürich zur Vernehmlassungs- (Die Ziffern beziehen sich auf die Numme- vorlage des EFD Ziffer 2.2 Verschiedene Massnahmen im Eigenbereich Eidgenössisches Finanzdepartement Ablehnung Ablehnung Im Import und Export von Handelswaren Die Schliessung von zwölf Zollstellen Gemäss Abklärungen der Volkswirtschaftsdirektion ist die ist die Schliessung von zwölf Zollstellen führt zu Ausweichverkehr über andere Schliessung der Zollstelle Bargen SH vorgesehen. Der dort vorgesehen. Zollstellen, die zum Teil bereits heute abgefertigte Schwerverkehr wird auf andere Zollstellen, na- überlastet sind. Die KdK beantragt, dass mentlich die Zollstelle Thayngen SH, ausweichen. der Bund vorläufig auf eine Schliessung Aufgrund der beidseits ungenügend ausgebauten Zufahrten verzichtet und zuerst die Auswirkungen ist diese aber bereits heute häufig überlastet. Somit ist mit der geplanten Massnahmen analysiert, zusätzlichem Ausweichverkehr über untergeordnete Grenz- den Kantonen zur Stellungnahme unter- übergänge zu rechnen. Der Verkehr, der über diese Grenz- breitet und erst dann allfällige Massnah- übergänge in die Schweiz gelangt, wird dann nicht mehr men festlegt. über das für den Durchgangsverkehr vorgesehene National- strassennetz, sondern das untergeordnete Strassennetz ge- –3– führt. Dies betrifft auch Kantonsstrassen mit teilweise engen Ortsdurchfahrten im Kanton Zürich. Der Kanton Zürich fordert daher, dass eine Schliessung der Zollstelle Bargen erst dann erfolgen darf, wenn: – die Achse über Thayngen – wie in der Anpassung des Bundesbeschlusses über das Nationalstrassennetz (NEB) vorgesehen – zur Nationalstrasse umklassiert ist und – diese Achse auf beiden Seiten der Grenze sowie die Zollin- frastruktur soweit ausgebaut sind, dass der Mehrverkehr bewältigt werden kann. Soll an einer Schliessung der Zollstelle Bargen festgehalten werden, so ist der Schwerverkehr auf die Achse über Thayn- gen zu kanalisieren. Der Kanton Zürich wird sich zudem flan- kierende Massnahmen auf dem Kantonsstrassennetz vorbe- halten.

Sparauftrag KdK-Stellungnahme vom 11. März 2016 Stellungnahme Kanton Zürich zur Vernehmlassungs- (Die Ziffern beziehen sich auf die Numme- vorlage des EFD Ziffer 2.5 Massnahmen im Transferbereich des EDI Kredite der Kulturbotschaft Teilweise Ablehnung Teilweise Ablehnung Verschiedene Subventionen im Kultur- Die KdK lehnt lediglich die Senkung der Der Kanton Zürich lehnt die Kürzung bei der Baukulturförde- bereich sollen jährlich um rund 1,6 Mio. Finanzhilfen von rund 0,5 Mio. Franken rung ab. Sie wurde erst 2016 mit der Kulturbotschaft ermög- Franken gekürzt werden (Baukulturförde- an die mehrsprachigen Kantone im Rah- licht und macht lediglich einen geringen Teil der gesamten rung, Senkung der Finanzhilfen an die men der Kulturbotschaft ab (Verständi- Subventionen im Heimatschutzbereich aus. Der Betrag über mehrsprachigen Kantone, Literaturförde- gungsmassnahmen). Zu den übrigen Kür- 0,5 Mio. Franken soll bei bedeutenderen Subventionen im rung, Filmförderung). zungsmassnahmen nimmt die KdK keine Kulturbereich eingespart werden. Stellung. Ziffer 2.16 Bahninfrastrukturfonds Einlage Bahninfrastrukturfonds (BIF) Ablehnung Ablehnung Die Massnahme besteht darin, die Ein- Während sich der Bund über eine Kür- 1. Auf die Kürzung der BIF-Einlage sollte verzichtet werden. –4– lage des Bundes in den BIF um 53,1 Mio. zung der LSVA-Einlage in den BIF entlas- Falls nicht, sind die flankierenden Massnahmen so auszu- Franken (2017), 84,5 Mio. Franken tet, sieht er mittels der Indexierung des gestalten, dass kein Risiko von Bauverzögerungen ent- (2018) und 93,5 Mio. Franken (2019) zu Kantonsbeitrages eine Mehrbelastung der steht. kürzen. Die Kürzung erfolgt auf der Kantone vor. Die Kantonsregierungen er- 2. Die vorgeschlagene Indexierung der BIF-Einlage wird ab- LSVA-Einlage. achten dieses asymmetrische Vorgehen gelehnt. Auf die Änderung von Art. 57 des Eisenbahnge- als den Bestrebungen zuwiderlaufend, setzes ist im Rahmen dieser Vorlage zu verzichten. Verbundfinanzierungen abzubauen statt Falls die BIF-Einlage trotzdem gekürzt und eine Indexie- zu perpetuieren. rung beschlossen würde, müsste für die Indexierung Folgendes gelten: – Sie muss sich auf die Anpassung an die Teuerung beschränken. – Basisjahr für die Indexierung ist frühestens das Jahr der Inkraftsetzung der Änderung von Art. 57 des Eisenbahn- gesetzes (keine rückwirkende Indexierung). – Die Kantonseinlage in den BIF wird frühestens 2020 an- gepasst.

Sparauftrag KdK-Stellungnahme vom 11. März 2016 Stellungnahme Kanton Zürich zur Vernehmlassungs- (Die Ziffern beziehen sich auf die Numme- vorlage des EFD

3. Der Verschiebung des Aufbaus der Schwankungsreserve des BIF bis 2020 wird zugestimmt.

4. Das Verschuldungsverbot ist durch eine entsprechende Gesetzesänderung des BIF-Gesetzes befristet bis 2020 auszusetzen. Ziffer 2.21 Individuelle Prämienverbilligung Individuelle Prämienverbilligung (IPV) Ablehnung Ablehnung Der Bundesrat schlägt vor, den Beitrag Mit der Kürzung würden den Kantonen in Dem Kanton Zürich würden durch diese Massnahme schät- des Bundes an die Prämienverbilligung den Jahren 2018 und 2019 insgesamt zungsweise 13,2 Mio. Franken weniger Bundesmittel zuflies- von 7,5% auf 7,3% der obligatorischen rund 75 Mio. Franken weniger Bundes- sen. Die Kürzung des Bundesbeitrages führt gemäss § 17 Krankenpflegekosten zu senken. mittel zufliessen. Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum KVG zudem zu propor- –5– tionalen Kürzungen des Kantonsanteils. Dadurch werden dem Prämienverbilligungssystem im Kanton Zürich gesamt- haft rund 24 Mio. Franken entzogen. Aus Sicht der Gemein- den ist dies deshalb problematisch, weil die IPV der Sozial- hilfe vorgelagert ist. Mit einer Senkung des Unterstützungs- niveaus bei der Prämienverbilligung werden die Gemeinden zusätzliche Personen im Rahmen der Sozialhilfe und mit Ergänzungsleistungen unterstützen müssen, die bisher nicht anspruchsberechtigt waren oder keine Hilfe beantragt haben. Der Satz von 7,5% ist integraler Bestandteil der NFA-Ge- samtbilanz und darf nicht isoliert von den anderen Bereichen zulasten der Kantone abgeändert werden.

Sparauftrag KdK-Stellungnahme vom 11. März 2016 Stellungnahme Kanton Zürich zur Vernehmlassungs- (Die Ziffern beziehen sich auf die Numme- vorlage des EFD Des Weiteren werden die ungenügende Einbettung in ein Ge- samtkonzept (regelmässige Prüfung der sozial- und familien- politischen Ziele gemäss Art. 65 Abs. 6 KVG) und die Schaf- fung eines Präzedenzfalls im Hinblick auf künftige Sparpro- gramme des Bundes bemängelt. Es ist zu befürchten, dass der IPV-Bereich bei künftigen Sparprogrammen des Bundes systematisch Gegenstand von Kürzungen sein wird. Sollte der Bund auf der Kürzung des Bundesbeitrages an die IPV beharren, muss in einer Übergangsbestimmung aus- drücklich festgehalten werden, dass die Kürzung des Bun- desbeitrages erst in Kraft tritt, wenn die Massnahmen im Be- reich Ergänzungsleistungen verwirklicht wurden. Ansonsten –6– besteht die Gefahr, dass mit dem Stabilisierungsprogramm 2017–2019 eine Belastung der Kantone beschlossen wird und die geplante Entlastung schliesslich scheitert.

3.2. Abweichende Positionen des Kantons Zürich gegenüber der Stellungnahme der KdK Sparauftrag KdK-Stellungnahme vom 11. März 2016 Stellungnahme Kanton Zürich zur Vernehmlassungs- (Die Ziffern beziehen sich auf die Numme- vorlage des EFD Ziffer 2.5 Massnahmen im Transferbereich des EDI Ergänzungsleistungen AHV/IV Ablehnung Zustimmung mit Vorbehalt Der Bund sieht vor, seinen Anteil an den Die Massnahme führt zu einer einseitigen Obwohl sich der Bund mit dieser Massnahme zulasten der jährlichen Ergänzungsleistungen nicht Verschiebung zulasten der Kantone, ohne Kantone im Umfang von 4,2 Mio. Franken pro Jahr entlasten mehr anhand der im Dezember des Vor- Berücksichtigung der Dynamik in allen will, spricht sich der Kanton Zürich nicht grundsätzlich gegen jahres anfallenden Kosten, sondern auf anderen Bereichen des NFA. Im Gesamt- diesen Systemwechsel aus. Allerdings müsste sich konse- der Grundlage der Kosten im April des kontext NFA und der laufenden EL-Re- quenterweise auch die Verwaltungskostenentschädigung an laufenden Jahres zu ermitteln. form halten die Kantonsregierungen die Kantone neu nach den aktuellen Fallzahlen des laufenden diese Anpassung für unangebracht. Jahres und nicht nach den Fallzahlen des Vorjahres richten. Die entsprechenden Fallzahlen nehmen laufend zu und der –7– administrative Aufwand der Kantone steigt entsprechend. Ziffer 2.13 Strassen und Einlagen in den Infrastrukturfonds Beiträge an Hauptstrassen Ablehnung Zustimmung Die Beiträge an die kantonalen Haupt- Die Plafonierung hätte zur Folge, dass die Der Kanton Zürich erhielt in den letzten Jahren lediglich strassen sollen ab 2016 nicht mehr der Hauptstrassenbeiträge in Zukunft nicht rund 3,7 Mio. Franken pro Jahr für seine Hauptstrassen. Teuerung angepasst werden. mehr der Teuerung angepasst würden. Wegen der zurzeit geringen Teuerung ist die Plafonierung Mit der Anpassung würden den Kantonen während dreier Jahre aus Sicht des Kantons Zürich finanziell 2017–2019 insgesamt 13,6 Mio. Franken verkraftbar. verlorengehen. Die Kürzung ist nicht kon- form mit dem Beitrag, der in der Vorlage für einen Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds (NAF) vorgesehen ist.

Dispositiv

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Finanzdepartement (Zustellad- resse: Bundesgasse 3, 3003 Bern; auch per E-Mail als PDF- und Word- Version an [e-mail]): Mit Schreiben vom 25. November 2015 haben Sie uns eingeladen, zum Stabilisierungsprogramm 2017–2019 des Bundes Stellung zu nehmen. Gerne nehmen wir diese Gelegenheit war und äussern uns wie folgt: Wir stimmen der Umsetzung des Stabilisierungsprogramms 2017–2019 zur Verringerung des strukturellen Defizits grundsätzlich zu. Ein gesun- der Bundeshaushalt liegt im Interesse des Kantons Zürich. Richtiger- weise setzen die Massnahmen fast ausschliesslich auf der Ausgabenseite des Bundeshaushalts an, da Steuererhöhungen zum Erhalt der Nachfrage und der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit nicht zuletzt in Bezug auf die laufende Debatte zum Unternehmenssteuerreformgesetz III kontrapro- duktiv wären. Wir fordern gemeinsam mit den übrigen Kantonen, dass das Stabili- sierungsprogramm 2017–2019 nicht zu einer Lastenabwälzung auf die Kantone führt. In diesem Zusammenhang bemängeln wir, dass mögliche finanzielle Auswirkungen auf die Kantone in der Vernehmlassungsvor- lage nicht quantifiziert werden. Für die Beurteilung der Massnahmen weisen wir auf die Stellungnahme der Konferenz der Kantonsregierungen vom 11. März 2016 hin, die wir grossmehrheitlich unterstützen. Wir nehmen in Ergänzung zur KdK- Stellungnahme zu einzelnen Sparaufträgen wie folgt Stellung:

Sparauftrag Stellungnahme Kanton Zürich Ziffer 2.2 Verschiedene Massnahmen im Eigenbereich Eidgenössisches Wir lehnen die Massnahme ab. Finanzdepartement: Offenbar ist auch die Schliessung der Zollstelle Bargen SH Schliessung von Zollstellen vorgesehen. Der dort abgefertigte Schwerverkehr wird auf andere Zollstellen, namentlich die Zollstelle Thayngen SH, ausweichen. Aufgrund der beidseits ungenügend ausgebauten Zufahrten ist diese aber bereits heute häufig überlastet. Somit ist mit zusätzlichem Ausweichverkehr über untergeordnete Grenz- übergänge zu rechnen. Der Verkehr, der über diese Grenz- übergänge in die Schweiz gelangt, wird dann nicht mehr über das für den Durchgangsverkehr vorgesehene National- strassennetz, sondern das untergeordnete Strassennetz ge- führt. Dies betrifft auch Kantonsstrassen mit teilweise engen Ortsdurchfahrten im Kanton Zürich. Wir fordern daher, dass eine Schliessung der Zollstelle Bar- gen erst dann erfolgen darf, wenn: – die Achse über Thayngen – wie in der Anpassung des Bundesbeschlusses über das Nationalstrassennetz (NEB) vorgesehen – zur Nationalstrasse umklassiert ist und – diese Achse auf beiden Seiten der Grenze sowie die Zoll- infrastruktur soweit ausgebaut sind, dass der Mehrver- kehr bewältigt werden kann. Sollte an einer Schliessung der Zollstelle Bargen festgehal- ten werden, ist der Schwerverkehr auf die Achse über Thayngen zu kanalisieren. Der Kanton Zürich wird sich zudem flankierende Massnahmen auf dem Kantonsstrassen- netz vorbehalten. Ziffer 2.5 Massnahmen im Transferbereich des EDI Kredite der Kulturbotschaft Wir lehnen die Kürzung ab. Die Förderung der Baukultur wurde erst 2016 mit der Kultur- botschaft ermöglicht und macht lediglich einen geringen Teil der gesamten Subventionen im Heimatschutzbereich aus. Der Betrag über 0,5 Mio. Franken soll bei bedeutenderen Subventionen im Kulturbereich eingespart werden. Ergänzungsleistungen Wir stimmen der Kürzung mit Vorbehalt zu. AHV/IV Obwohl sich der Bund mit dieser Massnahme zulasten der Kantone im Umfang von 4,2 Mio. Franken pro Jahr entlasten will, sprechen wir uns nicht grundsätzlich gegen diesen Systemwechsel aus. Allerdings müsste sich konsequenter- weise auch die Verwaltungskostenentschädigung an die Kantone neu nach den aktuellen Fallzahlen des laufenden Jahres und nicht nach den Fallzahlen des Vorjahres richten. Die entsprechenden Fallzahlen nehmen laufend zu und der administrative Aufwand der Kantone steigt entsprechend.

Sparauftrag Stellungnahme Kanton Zürich Ziffer 2.13 Strassen und Einlage in den Infrastrukturfonds Beiträge an Hauptstrassen Wir stimmen der Kürzung zu. Wegen der zurzeit geringen Teuerung ist die Plafonierung während dreier Jahre aus Sicht des Kantons Zürich finanziell verkraftbar. Ziffer 2.16 Bahninfrastrukturfonds Einlage Bahninfrastruktur- Wir lehnen die Kürzung ab. fonds (BIF) 1. Auf die Kürzung der BIF-Einlage ist zu verzichten. Andern- falls wären die flankierenden Massnahmen so auszuge- stalten, dass kein Risiko von Bauverzögerungen entsteht. 2. Die vorgeschlagene Indexierung der BIF-Einlage wird ab- gelehnt. Auf die Änderung von Art. 57 des Eisenbahnge- setzes ist im Rahmen dieser Vorlage zu verzichten. Falls die BIF-Einlage trotzdem gekürzt und eine Indexierung beschlossen würde, müsste für die Indexierung Folgendes gelten: – Sie muss sich auf die Anpassung an die Teuerung be- schränken. – Basisjahr für die Indexierung ist frühestens das Jahr der Inkraftsetzung der Änderung von Art. 57 des Eisenbahn- gesetzes (keine rückwirkende Indexierung). – Die Kantonseinlage in den BIF wird frühestens 2020 an- gepasst. 3. Der Verschiebung des Aufbaus der Schwankungsreserve des BIF bis 2020 wird zugestimmt. 4. Das Verschuldungsverbot ist durch eine entsprechende Gesetzesänderung des BIF-Gesetzes befristet bis 2020 auszusetzen.

Sparauftrag Stellungnahme Kanton Zürich Ziffer 2.21 Individuelle Prämienverbilligung Individuelle Prämien- Wir lehnen die Kürzung des Beitragssatzes des Bundes ab. verbilligung (IPV) Der Satz von 7,5% ist integraler Bestandteil der NFA-Ge- samtbilanz und darf nicht isoliert von den anderen Bereichen zulasten der Kantone abgeändert werden. Des Weiteren werden die ungenügende Einbettung in ein Ge- samtkonzept (regelmässige Prüfung der sozial- und famili- enpolitischen Ziele gemäss Art. 65 Abs. 6 KVG) und die Schaffung eines Präzedenzfalls im Hinblick auf künftige Sparprogramme des Bundes bemängelt. Es ist nämlich zu befürchten, dass der IPV-Bereich bei künftigen Sparpro- grammen des Bundes systematisch Gegenstand von Kür- zungen sein wird. Sollte der Bund auf der Kürzung des Bundesbeitrages an die IPV beharren, muss in einer Übergangsbestimmung aus- drücklich festgehalten werden, dass die Kürzung des Bun- desbeitrages erst in Kraft tritt, wenn die Massnahmen im Bereich Ergänzungsleistungen verwirklicht wurden. Ansons- ten besteht die Gefahr, dass mit dem Stabilisierungspro- gramm 2017–2019 eine Belastung der Kantone beschlossen wird und die geplante Entlastung schliesslich scheitert.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates und die Finanzdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der stv. Staatsschreiber:

Hösli