Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus, Schreiben an das EJPD

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 21. März 2018

270. Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung

Erwägungen

von Terrorismus (Vernehmlassung) Mit Schreiben vom 8. Dezember 2017 eröffnete das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) das Vernehmlassungsverfahren zum Vorentwurf für ein Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (VE PMT). Dschihadistisch motivierter Terrorismus stellt eine weltweite Bedro- hung dar, vor der auch die Schweiz nicht gefeit ist. Bund und Kantone setzen in verschiedensten Bereichen alles daran, dieser Gefahr entgegen- zutreten und identifizierte Lücken im Abwehrdispositiv zu schliessen. Der VE PMT fasst als Mantelerlass verschiedene Gesetzesanpassungen zu- sammen, mit denen das bestehende präventiv-polizeiliche Instrumenta- rium zur Bekämpfung des Terrorismus ergänzt und gestärkt wird. Die neu zur Verfügung stehenden Massnahmen kommen dabei ausserhalb eines Strafverfahrens zur Anwendung. Sie dienen der Abwehr von Gefahren für die innere und äussere Sicherheit und geben den Behörden die Mög- lichkeit zu handeln, noch bevor ein Tatverdacht im strafprozessualen Sinne vorliegt. Der VE PMT stellt damit eine Ergänzung zum Nationa- len Aktionsplan zur Verhinderung und Bekämpfung von Radikalisierung und gewalttätigem Extremismus (NAP) dar, welcher zahlreiche Massnah- men der Prävention und der Integration ausserhalb des polizeilichen Auf- gabenbereichs vorsieht. Der VE PMT schlägt verschiedene Administrativmassnahmen – wie Meldepflicht, Ausreiseverbot mit Reisedokumentensperre, Kontaktver- bot, Ein- und Ausgrenzung sowie Eingrenzung auf eine Liegenschaft – vor, um radikalisierte und als gefährlich eingestufte Personen (sogenannte «Gefährderinnen» oder «Gefährder») an einer Reise in Konfliktgebiete zu hindern, deren Bewegungsradius einzuschränken und ihnen den Kon- takt zum kriminellen Rekrutierungsumfeld zu untersagen. Diese polizei- lichen Instrumente der Gefahrenabwehr werden bereits heute im Umfeld von Hooliganismus, Stalking, bei häuslicher Gewalt und im Ausländer- recht sowohl vom Bund als auch von den Kantonen eingesetzt und haben sich in der Praxis bewährt. Zuständig zum Erlass der genannten Schutz- massnahmen soll das Bundesamt für Polizei (fedpol) sein, im Regelfall auf Antrag der zuständigen kantonalen oder allenfalls kommunalen Be- hörde. Demgegenüber wird der Vollzug den Kantonen zugewiesen. Um diesen sicherzustellen, können technische Ortungsgeräte (insbesondere «elektronische Fussfesseln») eingesetzt oder die Lokalisierung des Mobil-

funks angeordnet werden. Darüber hinaus soll künftig für den Fall, dass ausländische Personen eine Gefahr für die innere oder äussere Sicherheit darstellen, ein spezifischer Haftgrund zwecks Vorbereitung oder Sicher- stellung des Vollzugs einer ausländerrechtlichen Weg- oder Ausweisung bzw. einer Ausschaffung zur Verfügung stehen. Die Bekämpfung des Terrorismus bedingt des Weiteren, möglichst um- fassend Kenntnis über die Aktivitäten von terroristischen Organisatio- nen, die sich zur Rekrutierung, Vernetzung und Planung ihrer kriminel- len Taten vor allem des Internets und der sozialen Medien bedienen, zu erlangen. Zu diesem Zweck soll das fedpol bei Schwerstkriminalität die Befugnis erhalten, auch ausserhalb bzw. im Vorfeld eines Strafverfahrens auf den genannten Kommunikationskanälen verdeckt fahnden zu dürfen. Personen, von denen angenommen werden muss, dass sie eine schwere Straf‌tat planen oder begehen, sollen zudem im nationalen Teil des Schen- gener Informationssystems (SIS) und im nationalen Fahndungssystem RIPOL zur verdeckten Registrierung oder gezielten Kontrolle ausge- schrieben werden dürfen. Da eine erfolgreiche Verhinderung von terro- ristischen Anschlägen einer umfassenden Koordination zwischen verschie- denen mit Sicherheitsfragen betrauten Stellen auf Bundes- und Kantons- ebene bedarf, sieht die Vorlage vor, dass zusätzliche Bundesbehörden direkte Zugriffsrechte auf die polizeilichen Informationssysteme erhalten.

Dispositiv

Auf Antrag der Sicherheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (auch per E-Mail als PDF- und Word-Version an [e-mail]): Mit Schreiben vom 8. Dezember 2017 haben Sie uns den Vorentwurf für ein Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (VE PMT) unterbreitet. Wir danken für die Gelegenheit zur Stellungnahme und äussern uns wie folgt:

I. Allgemeine Bemerkungen Den vorliegenden Gesetzesentwurf, der eine Stärkung und Vervoll- ständigung des präventiv-polizeilichen Instrumentariums bei der Terroris- musbekämpfung bezweckt, unterstützen wir. Er stellt ein weiteres un- abdingbares Element dar, um terroristische Aktivitäten im In- und Aus- land besser erkennen und verhindern zu können. Mit der Einführung verschiedener, in anderen Rechtsbereichen bereits erprobter Instrumente (wie Meldepflicht, Ausreise- und Kontaktverbot, Ein- und Ausgrenzung) wird auf Mittel zurückgegriffen, die sich in der Praxis bewährt haben. Es ist davon auszugehen, dass sie auch bei terroristisch motivierten Ge-

fährderinnen und Gefährdern ihre Wirkung erzielen werden. Die Verwen- dung von technischen Ortungsgeräten und Mobilfunklokalisierung kann die kantonalen Vollzugsbehörden massgeblich entlasten. Dabei ist es wich- tig, dass von diesen Vollzugsmitteln in der Praxis einheitlich Gebrauch gemacht wird und den Kantonen keine prohibitiven Kosten für deren Ein- satz entstehen. Insgesamt erachten wir die in der Vorlage vorgesehenen Massnahmen und Vorkehrungen als geeignet, um einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit wirksam entgegenzutreten.

II. Zu den einzelnen Bestimmungen Art. 23e BWIS: Grundsätze, Abs. 1 Die in Abs. 1 Bst. a gewählte Formulierung kann zu Abgrenzungs- schwierigkeiten zwischen dem Bundesgesetz über Massnahmen zur Wah- rung der inneren Sicherheit (BWIS) und der Strafprozessordnung (StPO) führen. So ist mit der vorgesehenen Umschreibung «angenommen wer- den muss, dass eine potenziell gefährliche Person … eine terroristische Straf‌tat begehen wird» auch die Annahme eines Anfangsverdachts für das Vorliegen einer strafbaren Handlung (z. B. nach Art. 260bis Strafge- setzbuch [StGB]) zumindest möglich, womit sich die Ermittlungen nach der StPO richten müssten (vgl. auch Art. 23e Abs. 1 Bst. c BWIS betref- fend Subsidiarität). Wir regen deshalb an, die gesetzestechnische Abgren- zung des BWIS zur StPO zu präzisieren. Art. 23e BWIS: Grundsätze, Abs. 2 Die Begrenzung der Dauer dieser Massnahmen auf sechs Monate er- achten wir als zu kurz, vor allem wenn davon auszugehen ist, dass die Höchstdauer nicht in jedem Fall ausgeschöpft wird. Die Erfahrungen haben gezeigt, dass Gefährderansprachen und ergänzende präventive Massnahmen erst nach einiger Zeit ihre Wirkung entfalten können. Wir schlagen deshalb vor, die Höchstdauer der vorliegenden Massnahmen auf ein Jahr zu verlängern, wobei eine einmalige Verlängerung um sechs Mo- nate beizubehalten wäre. Art. 23g BWIS: Erlass von Massnahmen Da sowohl Fallmanagement als auch Vollzug und Kontrolle der neuen BWIS-Massnahmen in der Verantwortung der Kantone liegen (vgl. Art. 23n Abs. 1 BWIS), wäre es nur folgerichtig, die verantwortlichen Stel- len des betroffenen Kantons bzw. der betroffenen Kantone bei der Ent- scheidfindung auch stärker (als in der Vorlage vorgesehen) mitwirken zu lassen. Dies gilt umso mehr, als das fedpol derartige Massnahmen auch von sich aus oder auf Antrag des Nachrichtendienstes des Bundes soll anordnen können (vgl. Art. 23f Abs. 1 BWIS). Keinesfalls dürfen die vom

fedpol angeordneten Massnahmen die Fallbearbeitung des Kantons im Rahmen seiner Aufgaben zur Gefahrenabwehr übersteuern oder ihr zu- widerlaufen. Es ist für die erforderliche Abstimmung und Koordination zu sorgen. Art. 23n BWIS: Vollzug der Massnahmen Da der Vollzug der neu eingeführten Massnahmen Sache der Kantone ist, erstaunt es, dass Letztere bei der Entscheidfindung nicht einbezogen werden. Nicht geregelt wird zudem die Frage, ob das fedpol die Mass- nahme selber vollziehen muss, wenn die Kantone sich dazu ausserstande erklären. Dieser Punkt ist noch zu klären. Art. 78 Bst. d StGB: Einzelhaft Diese Ergänzung erscheint in rechtsstaatlicher Hinsicht richtig. Inwie- weit sich entsprechende Kontaktbeschränkungen zwischen inhaftierten Personen zwecks Verhinderung der Beeinflussung mit radikalem Gedan- kengut im Vollzugsalltag tatsächlich begründen und umsetzen lassen, wird die Praxis zeigen. Es stellt sich zudem die Frage, weshalb eine sol- che Sondernorm beim Vollzug von Freiheitsstrafen geschaffen werden soll, nicht aber beim Vollzug von Massnahmen (Art. 90 StGB), wo sich die gleiche Problematik stellt. Zusätzlich muss sichergestellt werden, dass die entsprechenden Normen (vgl. Art. 78 Bst. d StGB und auch Art. 81 Abs. 5 Ausländergesetz) für Personen jeden Alters gelten, mithin auch für Jugend- liche. Bekannte Fälle zeigen nämlich, dass gerade Jugendliche für Radi- kalisierungen empfänglich sind. Diesem Anliegen könnte beispielsweise mit einer Verweisung in Art. 1 Abs. 2 des Jugendstrafgesetzes (JStG) oder einer Ergänzung von Art. 27 JStG Rechnung getragen werden.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Sicherheitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli