Kantonales Bürgerrechtsgesetz, Totalrevision, Vernehmlassung, Ermächtigung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 10. April 2019

343. Kantonales Bürgerrechtsgesetz (Totalrevision) (Ermächtigung zur Vernehmlassung)

A. Auslöser der Revision Der Bund hat die Rechtsgrundlagen für die Erteilung des Schweizer Bürgerrechts vollständig überarbeitet. Das totalrevidierte Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG; SR 141.0) und die Verordnung vom 17. Juni 2016 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsverordnung, BüV; 141.01) sind seit dem 1. Ja- nuar 2018 in Kraft. Das neue Bundesrecht erfordert eine grundlegende Überarbeitung der kantonalen Bürgerrechtsbestimmungen. Diese erfolgte in einem ersten Schritt durch die Totalrevision der Kantonalen Bürgerrechtsverordnung vom 23. August 2017 (KBüV; LS 141.11), die in Übereinstimmung mit dem Inkrafttreten des neuen Bundesrechts auf den 1. Januar 2018 in Kraft ge- setzt wurde. Die Anpassung der Bürgerrechtsverordnung an das neue Bundesrecht war zeitlich dringlich, da Rechtsunsicherheiten und Vollzugs- probleme vermieden werden mussten und die zur Verfügung stehende Zeit für die Totalrevision des kantonalen Bürgerrechtsgesetzes nicht aus- reichte. In einem zweiten Schritt ist nun das Gesetz über das Bürgerrecht vom 6. Juni 1926 (LS 141.1) an die neuen Rahmenbedingungen anzupassen. Das Gesetz über das Bürgerrecht umfasst die bürgerrechtlichen Bestim- mungen des alten Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926, das am 1. Januar 2018 durch das Gemeindegesetz vom 20. April 2015 (LS 131.1) ersetzt wurde. Die Bestimmungen des Gesetzes über das Bürgerrecht sind so- wohl in inhaltlicher als auch in systematischer Hinsicht veraltet, widerspre- chen teilweise der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und müssen des- halb durch zeitgemässe Rechtsnormen ersetzt werden. Das neue Bundesrecht regelt die Einbürgerungsvoraussetzungen aus- führlich. Die Einbürgerungskriterien des Bundes können von den Kan- tonen und Gemeinden im Wesentlichen direkt angewendet werden. Der kantonalen Gesetzgebung kommt nur noch dort eine eigenständige Be- deutung zu, wo der Kanton eigene Integrationskriterien vorsehen will, sowie bei der Regelung des Verfahrens.

B. Grundsätze der Revision Bei der Revision des Kantonalen Bürgerrechtsgesetzes sind die folgen- den Grundsätze wegleitend:

1. Kernpunkt der Revision ist die Anpassung der kantonalen Bürger- rechtsbestimmungen an das neue Bundesrecht. Da der Spielraum für eigen- ständiges kantonales Recht durch das Bundesrecht stark eingeschränkt ist, kann sich das Kantonale Bürgerrechtsgesetz auf einige wenige grund- legende Bestimmungen beschränken. Auf Wiederholungen von Bundes- recht wird verzichtet. Das Kantonale Bürgerrechtsgesetz ist deshalb kein vollständiges Ganzes und gibt den Einbürgerungswilligen und den Be- hörden keine abschliessende Auskunft über die Einbürgerungsvoraus- setzungen. Dazu sind das Bürgerrechtsgesetz und die Bürgerrechtsver- ordnung des Bundes beizuziehen.

2. Die Einbürgerung von in der Schweiz lebenden Ausländerinnen und Ausländern wirkt sich positiv auf deren gesellschaftliche und politische Integration aus. Die Studie «Einbürgerung beschleunigt Integration» (Schweizerischer Nationalfonds 2015) zeigt, dass die positiven Auswirkun- gen der Einbürgerung umso grösser sind, je früher sich eine Person ein- bürgern lässt. Diese Erkenntnisse legen nahe, die kantonalen Anforde- rungen für Einbürgerungen im Regelfall nicht höher anzusetzen als im Bundesrecht, das auf den 1. Januar 2018 erheblich verschärft wurde.

3. Die Revision orientiert sich am Grundsatz, dass für die Erteilung des Kantons- und Gemeindebürgerrechts die gleichen Voraussetzungen gel- ten sollen wie für die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bun- des. Damit kann der Kanton Zürich einen wirksamen Beitrag zur landes- weiten Harmonisierung der Einbürgerungsvoraussetzungen leisten. Ein Viertel aller Einbürgerungen in der Schweiz erfolgt im Kanton Zürich.

4. Das Bundesrecht ist dort zu ergänzen, wo die Kantonsverfassung (KV; LS 101) zusätzliche Anforderungen an die Integration stellt (Art. 20 Abs. 3 lit. a und c KV). Dies betrifft die Kenntnisse der deutschen Spra- che und die Grundkenntnisse der Verhältnisse im Kanton und in den Zürcher Gemeinden. Zusätzlicher Handlungsbedarf besteht zudem bei straf‌fälligen Jugendlichen, bei denen Urteile wegen Verbrechen und Ver- gehen im Einbürgerungsverfahren mit einer Wartefrist angemessen be- rücksichtigt werden sollen. Weiter zu regeln ist der massgebende Zeit- raum für die Erfüllung von Zahlungsverpflichtungen.

5. Die Gemeinden haben eine Schlüsselposition im dreistufigen Ein- bürgerungsverfahren. Art. 20 Abs. 1 KV bestimmt, dass das Kantons- bürgerrecht auf dem Gemeindebürgerrecht beruht. Es bedarf deshalb einer sorgfältigen Interessenabwägung, welche Aufgaben im Einbürge-

rungsverfahren von den Gemeinden und welche vom Kanton wahrge- nommen werden sollen. Die geltende Aufgabenteilung geht vom Grund- satz aus, dass der Kanton alle Einbürgerungsvoraussetzungen prüft, die anhand von Registern geklärt werden können und bei denen sich keine Ermessensfragen stellen. Demgegenüber prüfen die Gemeinden die- jenigen Integrationskriterien, die einen Ermessensspielraum aufweisen und die zweckmässigerweise in direktem Gespräch mit der Bewerberin oder dem Bewerber beurteilt werden.

6. Die Vorlage orientiert sich an dem seit dem 1. Januar 2018 gelten- den Recht (Bundesrecht und Kantonale Bürgerrechtsverordnung) und der geltenden Praxis. Dieses wird von den Zürcher Gemeinden in einem anspruchsvollen Prozess umgesetzt. Die Umsetzung verläuft erfolgreich, und die kantonalen Rahmenbedingungen sollen nicht geändert werden, da ein Bedarf nach Änderungen nicht ausgewiesen ist. Gemäss §§ 12 ff. der Verordnung über das Rechtsetzungsverfahren in der kantonalen Verwaltung vom 29. November 2000 (LS 172.16) ist ein Vernehmlassungsverfahren über den Entwurf durchzuführen.

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat: I. Die Direktion der Justiz und des Innern wird ermächtigt, das Ver- nehmlassungsverfahren zum Entwurf für die Totalrevision des Kanto- nalen Bürgerrechtsgesetzes durchzuführen. II. Mitteilung an die Direktion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli