Bundesgesetz über die polizeilichen Aufgaben des Bundes, Schreiben an das EJPD

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 17. März 2010

383. Bundesgesetz über die polizeilichen Aufgaben des Bundes (Vernehmlassung) Die allgemeinen Polizeiaufgaben des Bundes, die heute in verschiedenen Erlassen geregelt sind, sollen in einem einzigen Erlass zusammengefasst werden. Dabei werden insbesondere Regelungen aus dem Bundes- gesetz über die kriminalpolizeilichen Zentralstellen des Bundes (ZentG; SR 360), dem Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS; SR 120), dem Schengen-Informationsaustausch- Gesetz (SIaG; SR 362.2), dem DNA-Profil-Gesetz (SR 363) und dem

Erwägungen

3. Teil des Strafgesetzbuchs (StGB; SR 311.0) ins neue Bundesgesetz über die polizeilichen Aufgaben des Bundes (PolAG) übernommen. Das Vor- haben ist eine Folge des auf den 1. September 1999 erfolgten organisato- rischen Zusammenzugs aller Polizeikräfte des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) im Bundesamt für Polizei (fedpol). Mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die polizeilichen Infor- mationssysteme des Bundes (BPI; SR 361) und jenem über die Anwen- dung polizeilichen Zwangs und polizeilicher Massnahmen im Zustän- digkeitsbereich des Bundes (ZAG; SR 364) war bereits ein erster Schritt zur Erneuerung des Polizeirechts des Bundes getan worden. Die Spezial- gesetze im Zoll-, Luftfahrt- und Militärbereich, die zwar Normen zum Polizeirecht enthalten, aber nicht polizeilich geprägte Hauptaufgaben regeln, bleiben neben dem PolAG bestehen.

Dispositiv

Auf Antrag der Sicherheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (Zustelladresse: Bundesamt für Polizei fedpol, Stab Rechtsdienst / Daten- schutz, Nussbaumstrasse 29, 3003 Bern): Im Dezember 2009 haben Sie uns zur Vernehmlassung zum Entwurf zu einem Bundesgesetz über die polizeilichen Aufgaben des Bundes (PolAG) eingeladen. Wir danken für diese Gelegenheit und äussern uns wie folgt: Wir begrüssen grundsätzlich, dass mit dem PolAG die allgemeinen Polizeiaufgaben des Bundes, die heute in verschiedenen Erlassen gere- gelt werden, in einem einzigen Erlass zusammengefasst werden sollen. Diese Absicht wird in der Folge nicht umgesetzt, weil der Geltungs-

bereich des Gesetzes mit Art. 1 Abs. 2 auf jene Polizeibereiche beschränkt wird, für die kein Spezialgesetz besteht. Das Gesetz sollte alle Polizei- aufgaben von Bundesorganen regeln. Es bietet die Chance, zwischen originären und subsidiären Polizeiaufgaben zu unterscheiden und die Polizeiaufgaben und -befugnisse aller Bundesstellen so auszugestalten, dass sie auf die verfassungsmässigen Kompetenzen abgestimmt und unter Berücksichtigung der jeweiligen Aufgaben im Quervergleich unter den Bundesstellen angemessen sind. Polizeiorgane, die originäre Polizeiauf- gaben wahrnehmen, sollen mehr Kompetenzen erhalten als Organe mit subsidiären Aufgaben. In unserem Blickpunkt steht in erster Linie das Grenzwachtkorps (GWK), dessen polizeiliche Befugnisse im Zollgesetz (ZG; SR 631.0) geregelt sind und im Quervergleich mit den andern Polizeieinheiten des Bundes sehr weit reichen (vgl. Art. 95 ff. ZG). Die Begründung in der Übersicht zum Erläuternden Bericht, wonach das Grenzwachtkorps seine Tätigkeit im Rahmen der fiskalrechtlich geprägten Hauptaufgabe der eidgenössischen Zollverwaltung wahrnimmt, stimmt nach unserer Wahrnehmung nicht mehr mit der Realität überein. Das Grenzwacht- korps hat einen eigenen Ordnungsdienst aufgebaut, plant eigene Identi- fikationszentren und nimmt in Absprache mit einzelnen Kantonen im Grenzraum eine Fülle von polizeilichen Aufgabenstellungen wahr. Es ist deshalb sinnvoll und notwendig, die polizeilichen Befugnisse, Mittel und Tätigkeiten des GWK eingehend und in Abstimmung mit den übrigen Stellen des Bundes und der Kantone, die polizeiliche Aufgaben wahrnehmen, im PolAG zu regeln. Zu einzelnen Bestimmungen: Art. 4: Im Kanton Zürich nehmen insbesondere die Städte Zürich und Winterthur neben der Kantonspolizei weitgehende sicherheitspolizeiliche Aufgaben wahr. Diese Bestimmung sollte deshalb analog Art. 6 Abs. 2 BWIS ergänzt werden mit dem Zusatz, dass Gemeinden, denen sicher- heitspolizeiliche Aufgaben übertragen sind, wie ein Kanton direkt mit den Bundesbehörden zusammenarbeiten. Art. 7: Die Bestimmung ist sehr weit formuliert und kann dann keine gesetz- liche Grundlage für den Einsatz optischer Überwachungsgeräte dar- stellen, wenn die allgemein zugänglichen Orte auf Gemeinde- oder Kantonsgrund liegen. In solchen Fällen ist nicht der Bund für die Er- laubnis von optischen Überwachungsgeräten zuständig. Zuständig sind stattdessen die Gemeinden bzw. Kantone. Dafür sind entsprechende Grundlagen in kommunalen bzw. kantonalen Erlassen erforderlich.

Art. 13: Art. 13 PolAG soll die generalklauselartige Regelung der Observa- tion in Art. 3 lit. f. ZentG konkretisieren. In dieser Bestimmung ist heute nur die Kompetenz enthalten, Informationen aus Observationen auszu- werten. Die Kompetenz der Zentralstellen, im Rahmen ihrer kriminal- polizeilichen Aufgaben ausserhalb des Geltungsbereichs der schweizeri- schen Strafprozessordnung Observationen zur Informationsbeschaffung zur Erkennung und Bekämpfung des organisierten und international tätigen Verbrechens anzuordnen, wird nicht infrage gestellt. Fraglich ist jedoch, ob es richtig ist, den Zentralstellen ausserhalb des Anwendungs- bereichs der schweizerischen Strafprozessordnung und damit auch aus- serhalb des Einflussbereichs der Justiz eine in zeitlicher Hinsicht derart weitreichende Kompetenz für die Anordnung und Durchführung von Observationen einzuräumen. Das PolAG will nämlich darauf verzich- ten, eine Höchstdauer für eine solche Observation festzulegen. Damit könnte die von einer Zentralstelle angeordnete Observation (Art. 13 Abs. 1 PolAG) durch die Direktorin oder den Direktor des Bundes- amtes für Polizei jeweils monatsweise beliebig verlängert werden. Im Erläuternden Bericht heisst es zu diesem Punkt auf Seite 28: «Von der Festsetzung einer absoluten Höchstdauer wurde … abgesehen. Da eine ergebnislose Überwachung nicht zuletzt aufgrund der hohen Ressourcen- intensität dieser Massnahme nach einer gewissen Zeit ohnehin einge- stellt wird, wird eine solche Frist als nicht notwendig erachtet.» Diese Begründung für den Verzicht der Festsetzung einer gesetzlichen Höchst- dauer überzeugt aus rechtsstaatlicher Sicht nicht. Auch wenn es alleine um Observationen im Bereich der internationalen Schwerstkriminalität geht, ist zu begründen, weshalb nicht eine gesetzliche Höchstdauer (im Bereich von drei bis sechs Monaten) festgelegt oder ab einem bestimm- ten Zeitpunkt (im Bereich von drei bis sechs Monaten) ein Organ der Justiz, z. B. ein Gericht, für die Bewilligung der Fortsetzung der Obser- vation vorgesehen wird. Es überzeugt nicht, wenn die Schweizerische Strafprozessordnung in Art. 282 Abs. 2 vorschreibt, die Fortsetzung einer polizeilich angeordneten Observation müsse nach vier Wochen Dauer von der Staatsanwaltschaft bewilligt werden, Polizeibehörden dagegen ausserhalb des Anwendungsbereichs der Strafprozessordnung zeitlich unbefristete Observationen anordnen können, und dies in Fällen, in denen noch gar kein Anfangsverdacht auf eine Straftat gegeben ist. Art. 14–17: Beim Einsatz von Privatpersonen als Informantinnen und Informanten sowie Vertrauenspersonen zwecks Erkennung und Bekämpfung des organisierten und international tätigen Verbrechens ist zu prüfen, ob analoge formell-gesetzliche Regelungen wie im Bundesgesetz über die verdeckte Ermittlung (BVE; SR 312.8) zu schaffen sind.

Art. 24 ff.: Wir erachten die Bestimmungen, welche die Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen regeln, für sehr sinnvoll. Ausdrücklich begrüssen wir, dass für den Erlass von Einreiseverboten gegenüber Ausländerinnen und Ausländern, die im Zusammenhang mit Sportveranstaltungen gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung in der Schweiz oder im Ausland verstossen haben oder diese gefährden, nicht mehr das Bundesamt für Migration (BFM), sondern allein das Bundesamt für Polizei zuständig sein soll. Art. 25 Abs. 3 und Art. 77 Abs. 7: Die offizielle Bezeichnung der in diesen Bestimmungen erwähnten Zentralstelle lautet Schweizerische Zentralstelle Hooliganismus und nicht «… für Hooliganismus». Wir schlagen vor, die offizielle Bezeich- nung auch im PolAG zu verwenden. Art. 77 Abs. 3 und 5: Gemäss Art. 77 Abs. 5 PolAG können die Vollzugsbehörden beson- ders schützenswerte Personendaten bearbeiten, soweit es die Durch- führung ihrer Aufgaben erfordert. Dies steht im Widerspruch zu Art. 77 Abs. 3 PolAG, der den Katalog der im Informationssystem enthaltenen Daten abschliessend regelt. Darin sind keine besonders schützens- werten Personendaten enthalten. Art. 91 ff.: Anforderungen an Sicherheitsunternehmen, die durch den Bund ein- gesetzt werden, finden sich heute in Art. 5 der Verordnung über den Einsatz privater Sicherheitsfirmen durch den Bund (VES; SR 124). Dass diese Anforderungen nun auf formell-gesetzlicher Ebene festge- halten werden, ist zu begrüssen. Folgerichtig ist es, in Art. 92 den Grundsatz zu verankern, dass die Übertragung von Aufgaben an ein Sicherheitsunternehmen einer aus- drücklichen gesetzlichen Grundlage bedarf. Angesichts der Bedeutung des staatlichen Gewaltmonopols sollten solche Aufgabenübertragun- gen nur mit Zurückhaltung erfolgen. Solche Zurückhaltung ist erst recht angebracht, wenn Sicherheitspersonal befugt sein soll, polizeilichen Zwang und polizeiliche Massnahmen anzuwenden. Art. 97 Abs. 2 schafft eine gesetzliche Grundlage dafür, soweit Sicherheitspersonal im Rah- men des Hausrechts tätig ist. Mit einer Umstellung des Satzes liesse sich stärker zum Ausdruck bringen, dass polizeilicher Zwang und polizei- liche Massnahmen nach dem ZAG nur im Rahmen der Ausübung des Hausrechts zulässig sind.

Art. 286a StPO: Nach dem Bundesgerichtsentscheid 134 IV 266 wird die Observation von Chat-Räumen, Foren u. Ä. den Bestimmungen der verdeckten Er- mittlung im Sinne von Art. 286 StPO unterstellt, sobald die Polizei unter Verwendung eines Pseudonyms mit potenziellen Straftätern kommuni- ziert. Dass mit dem neuen Art. 286a StPO eine Abgrenzung der ver- deckten Ermittlung zu alltäglichen Fahndungs- und Ermittlungsmass- nahmen vorgenommen wird, ist zu begrüssen. Art. 285 Ziff. 1bis StGB: Dass eine schwere Drohung gegen Magistratspersonen des Bundes, Mitglieder der Bundesversammlung oder den Bundesanwalt auch aus- serhalb einer konkreten Amtshandlung von Amtes wegen verfolgt wer- den soll, wird begrüsst. Die Gründe, die für eine Ergänzung von Art. 285 StGB sprechen, können auch für Personen, die in den Kantonen ent- sprechende Funktionen ausüben, angeführt werden. Daher sollte auch die Verfolgung einer schweren Drohung gegen Mitglieder der kantona- len Parlamente, der obersten kantonalen Gerichte und der Kantonsre- gierungen nicht vom Strafantrag der betroffenen Person abhängen.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates und an die Sicherheitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi