Raumplanungsgesetz zweite Etappe, Revision, Schreiben an das UVEK

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 29. April 2015

459. Zweite Etappe der Revision des Raumplanungsgesetzes,

Erwägungen

Vernehmlassung; Stellungnahme Am 15. Juni 2012 beschlossen die eidgenössischen Räte eine Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) als indi- rekten Gegenvorschlag zur Eidgenössischen Volksinitiative «Raum für Mensch und Natur (Landschaftsinitiative)». In der Referendumsabstim- mung vom 3. März 2013 wurde diese Revision (RPG1) deutlich angenom- men. Diese Änderung ist am 1. Mai 2014 in Kraft getreten. Mit der Fest- setzung des gesamthaft überprüften kantonalen Richtplans durch den Kantonsrat am 24. März 2014 ist deren Umsetzung erst zu einem Teil ab- geschlossen. Weitere Umsetzungsarbeiten sind im Gang; dazu gehört ins- besondere die Umsetzung des Mehrwertausgleichs. Nach dieser ersten Revisionsetappe will der Bundesrat das Kulturland besser schützen, Verkehrs- und Energieinfrastrukturen frühzeitiger auf die Raumentwicklung abstimmen und die grenzüberschreitende Raum- planung fördern, um gegen die Zersiedelung der Schweiz vorzugehen. Er schlägt deshalb eine weitere Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vor (nachfolgend RPG2). Mit Schreiben vom 5. Dezember 2013 wurden die Kantonsregierungen durch die Vorsteherin des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK eingeladen, zur Vorlage RPG2 Stellung zu nehmen.

Dispositiv

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK (Zustelladresse: Bundesamt für Raumentwicklung ARE, 3003 Bern; auch per E-Mail an [e-mail]. ch): Mit Schreiben vom 5. Dezember 2014 haben Sie uns den Entwurf für die zweite Etappe der Revision des Raumplanungsgesetzes (nachfolgend RPG2) zur Stellungnahme unterbreitet. Wir danken Ihnen dafür und äus- sern uns wie folgt: Am 3. März 2013 haben die Schweizer Stimmberechtigten der ersten Etappe der Revision des Raumplanungsgesetzes (nachfolgend RPG1) zu- gestimmt. Diese ist seit 1. Mai 2014 in Kraft und umfasst verschiedene

Massnahmen gegen die Zersiedlung. Ein gutes halbes Jahr nach der In- kraftsetzung folgt nun das Vernehmlassungsverfahren zur zweiten Re- visionsetappe. Als wichtigste Ziele der Revision werden der nachhaltige Schutz des Kulturlandes, die Raumsicherung und Weiterentwicklung der Verkehrs- und Energieinfrastrukturen und die Förderung der grenzüber- schreitenden Planung in funktionalen Räumen genannt. Ausserdem um- fasst die Revision eine umfangreiche Ausweitung der Bundeskompetenzen im Bereich der Raumplanung: einerseits, indem die Geltungsbereiche der Sachplanung ausgedehnt werden, und anderseits, indem die Vorgaben an die kantonale Richtplanung präzisiert und deren innerkantonale Verbind- lichkeit neu an die Genehmigung durch den Bund geknüpft werden. Mit RPG2 greift der Bund stärker in bisher kantonal geregelte Berei- che ein. Zwar ist im Entwurf viel von Zusammenarbeit, gemeinsamer Er- arbeitung und Berücksichtigung der Interessen anderer Planungsträger die Rede. Insgesamt führt der Vorschlag zu einer erheblichen Kompetenz- verschiebung zum Bund. Dies gilt insbesondere für den Bereich Infra- strukturen von nationaler Bedeutung, bei denen den weiteren Planungs- trägern und insbesondere den Kantonen sämtliche Kompetenzen entzo- gen werden. Dies ist aus föderalistischer Sicht, aber auch mit Blick auf die geltende Rechtslage im Kanton Zürich, unannehmbar. Mit der Zunahme der Regelungsdichte verlässt der Bund das bisherige Rechtsetzungskon- zept in der Raumplanung. Während bisher von einer Rahmengesetzge- bung auszugehen war, präsentiert sich der Entwurf als Weiterentwick- lung hin zu einem umfassenderen Raumordnungsgesetz. Dies widerspricht der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen gemäss Art. 75 der Bundesverfassung (BV), wonach der Bund lediglich die Grundsätze der Raumplanung festlegt, die Raumplanung selbst aber den Kantonen ob- liegt. Die Ausweitung der Geltung der Sachplanung und die Anknüpfung der innerkantonalen Verbindlichkeit der Richtplanung an die Genehmi- gung durch den Bund verletzen die hoheitlichen Kompetenzen der Kan- tone. Damit die Kantone ihre raumplanerischen Aufgaben bestmöglich wahrnehmen können, müssen sie die nötigen Gestaltungsspielräume da- für haben. Zudem geht der Detaillierungsgrad der Vorlage weit über den Regelungsgehalt eines Grundsatzgesetzes hinaus. Dabei geht es nicht nur um neue inhaltliche Vorgaben, sondern auch um neue Rechenschafts- pflichten wie Wirkungsbeurteilungen und Berichterstattungen. Ausserdem erachten wir die Vorlage in verschiedenen Punkten als un- ausgereift und angesichts dessen, dass die Kantone derzeit noch mit der Umsetzung von RPG1 befasst sind, auch als verfrüht. Die Auswahl der Revisionspunkte wirkt zufällig, der rote Faden fehlt; der Eindruck eines Sammelsuriums von Einzelanliegen, das sich in den letzten Jahren angehäuft hat, drängt sich deshalb auf. Übergeordnete

Ziele, die mit der Revision verfolgt werden sollen, sind nicht erkennbar. Insgesamt scheint die Revision sämtliche mehr oder weniger mit der Raumplanung verbundenen Ideen und Ziele aufnehmen zu wollen. Dies ist der Anwendung und Umsetzung der Raumplanung auf allen Stufen nicht förderlich. Grundsätzlich sollte im RPG nur so viel geregelt werden, wie als Grund- lage für die kantonale Raumplanung nötig ist. Die Inhalte müssen nach- haltig und längerfristig beständig sein, d. h., sie sollen nicht bei jeder Ver- änderung des raumplanerischen Umfeldes wieder angepasst werden müs- sen. Der konkrete Anlass bzw. die Notwendigkeit für RPG2 zum heutigen Zeitpunkt bleibt unklar. Viele Revisionspunkte bringen keinen Mehr- wert gegenüber den heute geltenden Regelungen. Sie enthalten keine wesentlichen neuen Gesichtspunkte und eröffnen den Kantonen keine neuen Handlungsmöglichkeiten. In vielen Fällen werden mit den neuen Gesetzespassagen Werthaltungen eingebracht, die nicht ins RPG gehö- ren. Dies lässt sich am Beispiel von Art. 3 Abs. 3bis ablesen, der bezüglich der Entwicklung des Verkehrssystems zahlreiche normative Vorgaben enthält. Für uns ist zum Beispiel nicht erkennbar, was unter einer «optima- len» Verknüpfung der Verkehrsträger zu verstehen ist (vgl. Art. 3 Abs. 3bis Bst. a). Art. 3, der die Planungsgrundsätze festhält, wird noch mehr als heute aufgebläht. Es handelt sich vielfach um eine Zusammenfassung und Ab- bildung der bereits bestehenden Praxis. Als Beispiele dazu seien Art. 5a und 5b erwähnt, die unter dem Stichwort «gemeinsame Planungen» das schon vorliegende Raumkonzept Schweiz bzw. die z. B. im Kanton Zürich bereits gelebte Praxis von grenz- oder bereichsüberschreitenden Planun- gen abhandeln. Die vorgeschlagenen Anpassungen und Änderungen sind sehr offen formuliert und unbestimmt gehalten. Zahlreiche Begriffe werden nicht oder nur zum Teil definiert; zudem werden offenbar verschiedene Be- stimmungen der Raumplanungsverordnung ins Gesetz übergeführt, ohne dass sich dieses Vorgehen bei der Gesetzeslektüre zwingend aufdrängt. Viele der neuen Gesetzesinhalte gehören eher weiterhin auf Verord- nungsstufe. Verschiedene Ergänzungen werfen zudem die Frage auf, ob diese im Raumplanungsgesetz am richtigen Ort sind. Als Beispiele mögen folgende Regelungen dienen: die Förderung der Integration von Auslän- derinnen und Ausländern sowie die Förderung des gesellschaftlichen Zu- sammenhaltes (vgl. Art. 1 Abs. 2 Bst. f) oder Planungsgrundsätze, wonach Massnahmen zu treffen sind, die zu ausreichendem Wohnraum für Haus- halte mit geringem Einkommen beitragen (vgl. Art. 3 Abs. 2 Bst. e). Viele der neuen Gesetzesbestimmungen hätten einen grossen Mehr- aufwand für die Kantone zur Folge. Dies trifft in besonderem Mass für die neuen Regelungen im Bereich Bauen ausserhalb der Bauzone zu. Die

für die Umsetzung erforderlichen personellen und finanziellen Mittel sind heute nicht ausreichend vorhanden. Es muss damit gerechnet werden, dass diese auch nicht bereitgestellt werden könnten und wenn, dann nur auf Kosten anderer wichtiger Aufgaben (z. B. der Unterstützung der Ge- meinden bei der Umsetzung der Siedlungsentwicklung nach innen). Da- mit würde die Umsetzung der bereits in Kraft getretenen ersten Revision des Raumplanungsgesetzes (RPG1) erschwert statt ermöglicht. Eine zentrale Frage, nämlich wie die raumplanerischen Handlungs- spielräume in Zukunft gesichert werden können, wird mit der vorliegen- den Revision nicht beantwortet. Im Gegenteil: Die Bedeutung der Sek- toralpolitiken wird weiter erhöht und es bleibt offen, wie künftig der raumplanerischen Interessenabwägung ein grösserer Stellenwert einge- räumt werden könnte. Gestützt auf diese Überlegungen, lehnen wir RPG2 grundsätzlich ab und regen an, die Ausrichtung von RPG2 grundlegend zu überdenken. Im Zentrum soll die Frage stehen, wie die raumplanerischen Handlungs- spielräume dauerhaft gesichert werden können, insbesondere um die mit der Revision RPG1 beabsichtigten Wirkungen auf Ebene der Kan- tone und der Gemeinden zur Entfaltung zu bringen.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Baudirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi