Energiegesetz, Revision, Schreiben an das UVEK

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 24. Juni 2020

632. Revision des Energiegesetzes (Fördermassnahmen ab 2023; Vernehmlassung)

Ausgangslage Mit Schreiben vom 3. April 2020 hat das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) einen Ent- wurf zur Revision des Energiegesetzes vom 30. September 2016 (EnG, SR 730.0) zur Vernehmlassung unterbreitet. Gestützt auf die Ergebnisse der im Oktober 2018 eröffneten Vernehm- lassung zur Revision des Stromversorgungsgesetzes vom 23. März 2007 (StromVG, SR 734.7) bekräftigte der Bundesrat im September 2019 seine Absicht, den Strommarkt vollständig zu öffnen. Aufgrund der Vernehm- lassungsresultate beauftragte er gleichzeitig das UVEK, eine Vorlage zur Anpassung des EnG auszuarbeiten. Als Begleitmassnahme zur vollstän- digen Marktöffnung sollen die Investitionsanreize in die einheimischen erneuerbaren Energien verbessert und damit die Versorgungssicherheit gestärkt werden. Die Vorlage (E-EnG) umfasst die folgenden wesentlichen Elemente:

Erwägungen

A. Ausbauziele, Fördermassnahmen und Finanzierung In Art. 2 EnG sollen anstelle der bisherigen Richtwerte verbindliche Zielwerte für den Ausbau der Stromerzeugung aus erneuerbaren Ener- gien für 2035 und 2050 festgeschrieben werden. Das bisherige Hauptinstrument der Förderung, die kostendeckende Ein- speisevergütung (KEV), soll abgelöst werden. Für die Förderung vor- gesehen sind Investitionsbeiträge (Einmalvergütungen) für alle Techno- logien (Art. 25–27b E-EnG) sowie Garantien zur Risikoabsicherung von Investitionen in die Geothermie (Art. 33 E-EnG). Für grosse Photovol- taikanlagen (PV-Anlagen) sollen die Einmalvergütungen durch Auktio- nen festgelegt werden. Um die Ausbauziele zu erreichen, soll für alle Technologien der Förder- zeitraum um fünf Jahre bis Ende 2035 verlängert werden (Art. 38 E-EnG). Die Finanzierung der Förderung soll durch den bereits bestehenden sogenannten Netzzuschlag auf dem Stromverbrauch erfolgen (Art. 35 gel- tendes EnG). Der Höchstwert des Netzzuschlags soll bei 2,3 Rappen pro Kilowattstunde (rund 1,3 Mrd. Franken pro Jahr) bleiben. Von den zur Verfügung stehenden Fördermitteln sind bis 2030 rund 1,1 Mrd. Franken

pro Jahr zur Finanzierung der mit der bisherigen Förderung (mehrheitlich durch die KEV) eingegangenen Verpflichtungen erforderlich. Für die neuen Förderinstrumente stehen bis 2030 215 Mio. Franken jährlich zur Verfügung.

B. Photovoltaik (Art. 25 und 25a E-EnG) Der Bundesrat beabsichtigt, insbesondere den Photovoltaikzubau zu beschleunigen. Kleinanlagen sollen mit einmaligen, vom Bundesrat fest- gelegten Investitionsbeiträgen unterstützt werden. Die Investitionsbei- träge sollen höchstens 30% der bei der Inbetriebnahme massgeblichen Investitionskosten von Referenzanlagen betragen. Wird der gesamte er- zeugte Strom eingespeist und kein Strom für den Eigenverbrauch bean- sprucht, kann ein erhöhter Investitionsbeitrag bis 60% ausgerichtet wer- den. Für grosse PV-Anlagen sind Auktionen vorgesehen. Der Bundesrat kann separate Auktionen mit unterschiedlichen Bedingungen für Anla- gen mit und ohne Eigenverbrauch vorsehen.

C. Wasserkraft (Art. 26 E-EnG) Die Vorlage sieht Investitionsbeiträge von bis zu 60% für neue Wasser- kraftanlagen sowie für erhebliche Erweiterungen und Erneuerungen von bestehenden Anlagen vor. Zudem sollen Anlagen, die eine grosse Bedeu- tung für die Erreichung der Ausbauziele und der Verbesserung der Ver- sorgungssicherheit haben, vorrangig behandelt werden. Neu sollen Bei- träge an die Projektierung die diesbezüglichen finanziellen Risiken ver- mindern. Die bestehende Marktprämie für die Grosswasserkraft soll wie geplant Ende 2022 auslaufen.

D. Windkraft (Art. 27a E-EnG) Für neue Windenergieanlagen, die in einer nahen räumlichen und ge- meinsamen Anordnung stehen und insgesamt eine Leistung von mindes- tens 10 Megawatt (MW) aufweisen, soll ein Investitionsbeitrag von höchs- tens 60% in Anspruch genommen werden können. Auch für Windmes- sungen sind Beiträge vorgesehen.

E. Biomasseanlagen (Art. 27 E-EnG) Für neue sowie erheblich erweiterte oder erneuerte Biomasseanlagen soll ein Investitionsbeitrag von bis zu 60% in Anspruch genommen werden können. Kehrichtverbrennungsanlagen (KVA) und Abwasserreinigungs- anlagen (ARA) sollen keine Investitionsbeiträge mehr in Anspruch neh- men können, da diese Anlagen bereits kostendeckend über verursacher- gerechte Entsorgungsgebühren betrieben werden. Zudem müssen KVA gemäss der Abfallverordnung vom 4. Dezember 2015 (SR 814.600) ener- getische Mindestanforderungen einhalten. Sie sind verpflichtet, mindes-

tens 55% des Energiegehalts des Abfalls ausserhalb der Anlagen zu nut- zen. Bei ARA sollen die Umweltschutzvorschriften auf Verordnungsstufe analog zu den Regelungen für KVA um energetische Massnahmen so ergänzt werden, dass die ARA möglichst energieeffizient betrieben und allfälliges Klärgas sowie die Abwärme im Abwasser einer Nutzung zu- geführt werden müssen.

Beurteilung

A. Ausbauziele, Fördermassnahmen und Finanzierung Die Festlegung von verbindlichen Zielwerten für den Ausbau der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien für 2035 und 2050 in Art. 2 E-EnG ist zu begrüssen. Sollte sich abzeichnen, dass die Zielwerte nicht erreicht werden können, hat der Bundesrat gestützt auf Art. 55 EnG der Bundesversammlung zusätzliche Massnahmen zu beantragen. Zurzeit werden die Energieperspektiven des Bundesamts für Energie (BFE) zur Beurteilung der Entwicklung der Nachfrage und des Angebots im Energie- bereich sowie zu den volkswirtschaftlichen Auswirkungen aktualisiert. Dabei wird der notwendige Ausbau der Stromerzeugung betrachtet, um 2050 über das Jahr gesehen den Strombedarf der Schweiz decken zu kön- nen. Zudem wird berücksichtigt, dass die Schweiz ab 2050 nicht mehr Treibhausgase ausstossen soll, als natürliche und technische Speicher auf- nehmen können (netto null Treibhausgasemissionen). Erste Abschätzun- gen des BFE zum Ausbaupfad zeigen, dass der Zielwert 2050 in der Grös- senordnung von 50% höher ausfallen dürfte als der bisherige Wert. Dies ist im Wesentlichen auf den erhöhten Strombedarf des Energiesystems aufgrund der erforderlichen Dekarbonisierung zurückzuführen. Auf- grund der aktualisierten Energieperspektiven dürften auch die Verbrauchs- richtwerte in Art. 3 EnG angepasst werden müssen. Die Vorlage schlägt als Förderinstrument einmalige Investitionsbei- träge vor. Dies erleichtert die Finanzplanung für den Bund: er muss im Gegensatz zum heutigen System der KEV (mit Vergütung eines fixen Be- trags pro erzeugte Kilowattstunde über 15 und mehr Jahre) nicht mehr hohe Reserven zurückhalten für den Fall tiefer Strompreise und entspre- chend hoher Vergütungskosten. Im Gegenzug tragen die Investoren das volle Marktpreisrisiko und müssen entsprechende Risikoprämien in ihre Kalkulationen aufnehmen. Im Rahmen der vorliegenden Vernehmlas- sung haben sich verschiedene Stromversorgungsunternehmen und Bran- chenverbände aus dem Bereich der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien gegen die (ausschliessliche) Förderung mit Einmalvergütungen ausgesprochen.

Der Verlängerung der Förderung um fünf Jahre sowie deren Finanzie- rung, die wie bisher über den Netzzuschlag erfolgen soll, kann aufgrund der erhöhten Ausbauziele und im Sinne einer besseren Planungssicherheit für Investoren mit langen Planungshorizonten (beispielsweise bei der Was- serkraft) zugestimmt werden.

B. Photovoltaik Die Erzeugung von inländischem Strom aus erneuerbaren Energien im aus Sicht der sicheren Stromversorgung kritischen Winterhalbjahr erfolgt zurzeit vor allem mit Wasserkraftwerken. Deren weiterer Ausbau ist nur beschränkt möglich. Der Ausbau der Windkraft, die ebenfalls einen hohen Winterstromanteil liefern würde, ist unterschiedlichen Widerstän- den ausgesetzt. Das Potenzial an Biomasse ist begrenzt und die Aussich- ten für die Stromerzeugung mittels Geothermie sind höchst unsicher. Die Photovoltaik nimmt aufgrund des vergleichsweise schnell möglichen Zu- baus und der hohen Akzeptanz in der Bevölkerung neben der Wasserkraft eine zentrale Rolle ein. Das BFE schätzt das Solarstrompotenzial der mittelmässig bis hervorragend geeigneten Schweizer Dächer und Haus- fassaden auf insgesamt 67 Terawattstunden pro Jahr (zum Vergleich: der gesamte Jahresstrombedarf der Schweiz beträgt rund 60 Terawattstun- den). Die Absicht des Bundesrates, den Photovoltaikzubau zu beschleu- nigen, ist deshalb zu begrüssen.

C. Wasserkraft Die Wasserkraft deckt heute rund 60% des Strombedarfs. Ihr kommt zukünftig mit dem schrittweisen Ausstieg aus der Kernenergie eine noch zentralere Rolle zu bei der inländischen Stromerzeugung, insbesondere für die Versorgungssicherheit im Winterhalbjahr. Bei bestehenden Was- serkraftwerken mit einer Stromerzeugung von insgesamt rund 25 Tera- wattstunden pro Jahr stehen zwischen 2020 und 2050 Konzessionserneue- rungen an, im Rahmen derer in der Regel auch Erneuerungs- und Erwei- terungsinvestitionen getätigt werden und umfassende Umweltauf‌lagen erfüllt werden müssen. Aufgrund der begrenzten Zubaumöglichkeiten ist der Erhalt der bestehenden Grosswasserkraftwerke für die Versorgungs- sicherheit von entscheidender Bedeutung. Deshalb ist der vorgesehene teil- weise Wegfall der bisherigen Unterstützung für Grosswasserkraftwerke zu hinterfragen.

D. Windkraft Die Leistung einer Grosswindanlage in der Schweiz bewegt sich im Bereich von 3 MW. Mit der vorgeschlagenen Untergrenze der Förderung von 10 MW wird die Projektierung von einzelnen Anlagen und kleineren Windparks verhindert. Auf eine Untergrenze für die Auszahlung von Förderbeiträgen sollte verzichtet werden.

E. Biomasseanlagen Dem Wegfall der Förderung von KVA und ARA kann grundsätzlich zugestimmt werden. Wichtig ist, dass keine Umlenkung von Stoffströmen von den KVA weg zu Biomasseanlagen mit geringerer Energienutzung stattfindet.

F. Auswirkungen auf den Kanton Die mit der Revision des EnG vorgesehenen Anpassungen haben keine wesentlichen unmittelbaren Auswirkungen auf den Kanton. Die Fort- führung der Förderung wird zusätzliche Investitionen in den Ausbau der erneuerbaren Stromerzeugung im Kanton auslösen, insbesondere im Be- reich der Photovoltaik. Der Netzzuschlag von höchstens 2,3 Rappen pro Kilowattstunde wird bei den Stromkonsumentinnen und -konsumenten aufgrund der Verlängerung der Fördermassnahmen fünf Jahre länger erhoben (bis 2035).

Dispositiv

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Zustelladresse: Bundesamt für Energie, Abteilung Energieeffizienz und erneuerbare Energien, 3003 Bern; Zustel- lung auch per E-Mail als PDF- und Word-Version an [e-mail]): Wir danken Ihnen für die Einladung vom 3. April 2020, zum Entwurf für die Revision des Energiegesetzes vom 30. September 2016 (EnG, SR 730.0) Stellung zu nehmen, und äussern uns wie folgt:

A. Ausbauziele, Förderzeitraum und Fördermassnahmen Wir begrüssen die Festlegung verbindlicher Ausbauziele in Art. 2 E-­ EnG. Derzeit werden die Energieperspektiven des Bundesamts für Ener- gie (BFE) aktualisiert. Dabei wird das Ziel des Bundesrates berücksich- tigt, dass die Schweiz ab 2050 nicht mehr Treibhausgase ausstossen soll, als natürliche und technische Speicher aufnehmen können (netto null Treibhausgasemissionen). Wir begrüssen diese Aktualisierung. Die erfor- derliche Dekarbonisierung des Energiesystems bedingt einen deutlich erhöhten Strombedarf. Der im E-EnG formulierte Zielwert für 2050 für die Erzeugung von Elektrizität aus erneuerbaren Energien von mindes- tens 24,2 Terawattstunden muss deshalb nach Vorliegen der aktualisierten Energieperspektiven erheblich erhöht werden (die ersten Abschätzungen des BFE gehen davon aus, dass der Zielwert 2050 um rund 50% höher ausfallen dürfte als der bisherige Wert).

Die Verlängerung der Förderung um fünf Jahre bis 2035 führt zu mehr Planungssicherheit für Investoren und ist zu begrüssen. Anzustreben ist ein beschleunigter Ausbau der Stromerzeugung aus erneuerbaren Ener- gien zu möglichst geringen Kosten. Es sollte genauer untersucht werden, ob die vorgesehene Förderung mittels einmaliger Investitionsbeiträge kosteneffizienter ist als die in vielen umliegenden Ländern angewendeten Fördermodelle, die sich auf den erzeugten und ins Netz eingespeisten Strom beziehen. Gegebenenfalls könnte die Einführung eines zusätzli- chen Absicherungsmechanismus zur Abmilderung der Risiken von lang- fristig sehr tiefen Marktpreisen die Investitionsbereitschaft deutlich er- höhen und den Ausbau der erneuerbaren Stromerzeugung beschleunigen. Allgemein wird mit den vorgesehenen Fördermassnahmen der Versor- gungssicherheit im Winterhalbjahr zu wenig Rechnung getragen. Antrag 1: Entsprechend der Ergebnisse der aktualisierten Energieper- spektiven sind die Ausbauziele für die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien in Art. 2 E-EnG erheblich zu erhöhen sowie die Verbrauchsricht- werte in Art. 3 des geltenden EnG zu überprüfen und gegebenenfalls auch anzupassen. Antrag 2: Sollte sich nach fünf Jahren abzeichnen, dass die Ausbau- ziele nicht erreicht werden, müsste der Bundesrat konsequent die zusätz- lich notwendigen Massnahmen im Sinne von Art. 55 Abs. 3 E-EnG bean- tragen. Bei Bedarf ist die Dauer der Förderung weiter zu verlängern und/ oder der Höchstwert des Netzzuschlags für die Finanzierung der Mass- nahmen in Art. 35 Abs. 3 EnG anzupassen. Antrag 3: Die Kosten für die Förderung müssen – auch bei einer spä- teren Anpassung der Ausbauziele – transparent ausgewiesen werden. Antrag 4: Zur Verbesserung der Versorgungssicherheit im Winterhalb- jahr sind neben den Einmalvergütungen weitere finanzielle Anreizsysteme zu prüfen.

B. Photovoltaik Die Photovoltaik (PV) nimmt aufgrund des vergleichsweise schnell möglichen Zubaus und der hohen Akzeptanz in der Bevölkerung neben der Wasserkraft eine zentrale Rolle bei den erneuerbaren Energien ein. Daher begrüssen wir die Absicht des Bundesrates, den PV-Zubau zu be- schleunigen. Im Bereich der Kleinanlagen sollen die einmaligen Investitionsbeiträge beibehalten werden. Diese haben sich bewährt und vermögen die kleine- ren Potenziale zu heben. Der erhöhte Investitionsbeitrag von bis zu 60% für kleinere Anlagen ohne Eigenverbrauch (Art. 25 Abs. 3 E-EnG) wird ausdrücklich begrüsst.

Durch die Einführung von Auktionen für einmalige Investitionsbei- träge bei grossen PV-Anlagen können die Mittel effizienter eingesetzt wer- den und es werden zunächst die kostengünstigsten Grossanlagen gebaut. Unterschiedliche Auktionen für grosse Anlagen mit und ohne Eigenver- brauch (Art. 25a Abs. 2 E-EnG) begrüssen wir ausdrücklich. Diese Tren- nung ist wichtig, da grosse PV-Anlagen ohne Eigenverbrauch im gegen- wärtigen Umfeld kaum realisiert werden. Der administrative Aufwand, der mit einer Auktion verbunden ist, sollte den Fähigkeiten der Investoren entsprechen. Aufgrund der Erfahrungswerte im Gebäudebereich scheint die Durchführung von Auktionen ab einer Anlagengrösse von 300 Kilo- watt Leistung angemessen. Bei den Auktionen soll der angebotene För- dersatz pro Kilowatt Leistung das Hauptkriterium für den Zuschlag sein. Dass der Bundesrat weitere Kriterien festlegen kann, beispielweise den Beitrag einer PV-Anlage zur Stromerzeugung im Winterhalbjahr, ist sinn- voll. Antrag 1: Zur Erreichung der PV-Ausbauziele soll die Förderung ge- eignete Anreize bieten, damit möglichst die gesamten für die PV geeigne- ten Dachflächen genutzt werden und nicht nur eine Optimierung für den Eigenverbrauch erfolgt. Antrag 2: Es sollen gezielte Anreize zur Erhöhung der Stromerzeugung von PV-Anlagen im Winterhalbjahr geschaffen werden.

C. Wasserkraft Die Wasserkraft wird mit dem schrittweisen Ausstieg aus der Kern- energie zum Rückgrat der inländischen Stromerzeugung und nimmt ins- besondere für die Versorgungssicherheit im Winterhalbjahr eine zent- rale Rolle ein. Die Investitionen in die Grosswasserkraft werden von den Energieversorgungsunternehmen mit einem Horizont von 60 bis 80 Jah- ren und nach ökonomischen Gesichtspunkten getätigt. Die Investitionen stehen in direkter Konkurrenz zu solchen in andere Anlagen zur Erzeu- gung (erneuerbarer) Energie im Ausland. Die zu erwartenden Erträge hängen von der Strompreisentwicklung ab. Diese ist von der Schweizer Politik nicht beeinflussbar. Gelingt der nötige Neu- und Ausbau nicht, muss dieser auf der Grundlage von Art. 9 des Stromversorgungsgesetzes (SR 734.7) (Massnahmen bei Gefährdung der Versorgung) erfolgen. Zur- zeit ist das Risiko, dass künftige Erträge die Gestehungskosten nicht decken, gross. Entsprechend befürworten wir die vorgesehenen Investi- tionsbeiträge von bis zu 60% für neue Wasserkraftanlagen und für erheb- liche Erweiterungen von bestehenden Anlagen. Ebenfalls begrüssen wir, dass Anlagen mit einer grossen Bedeutung für die Erreichung der Aus- bauziele und die Verbesserung der Versorgungssicherheit prioritär behan- delt werden sollen.

Aufgrund der begrenzten Zubaumöglichkeiten ist der Erhalt der be- stehenden Grosswasserkraftwerke für die Versorgungssicherheit von ent- scheidender Bedeutung. Deshalb lehnen wir es ab, dass Investitionsbei- träge für erhebliche Erneuerungen im Gegensatz zum geltenden Art. 24 Abs. 1 Bst. b EnG zukünftig nur für Anlagen mit einer Leistung von höchs- tens 5 MW vorgesehen sind. Damit würde die Kleinwasserkraft bevor- zugt, obwohl sie ökologisch zu gewichtigeren Eingriffen führt. Antrag: Die im geltenden EnG verankerte Möglichkeit von Investitions- beiträgen für die erhebliche Erneuerung von bestehenden Grosswasser- kraftwerken soll beibehalten werden. Die Marktprämie gemäss dem geltenden Art. 30 EnG unterstützt die Grosswasserkraft in Zeiten anhaltend tiefer Marktpreise mit wichtigen finanziellen Beiträgen. Die Marktprämie ist jedoch nicht vereinbar mit einem möglichen Stromabkommen mit der EU. Antrag: Es soll ein von der EU akzeptierter Mechanismus gefunden werden, welcher der Schweizer Wasserkraft in Zeiten anhaltend tiefer Strompreise Beiträge an die nicht gedeckten Gestehungskosten ermöglicht.

D. Windkraft Die Windenergie bietet gute Voraussetzungen zur Winterstromerzeu- gung und kann einen Beitrag zur Versorgungssicherheit leisten. Bei der Planung von Windenergieanlagen sind umfangreiche Interessenabwägun- gen erforderlich, insbesondere mit Landschafts-, Natur- und Umweltschutz- interessen. Die Einführung von Projektierungsbeiträgen sind deshalb zu begrüssen. Antrag: Die vorgesehenen Projektierungsbeiträge sollen nicht nur für die Kosten der Windmessung, sondern für die gesamten Planungskosten geleistet werden. Die im Entwurf vorgesehene Untergrenze der Förderung von 10 MW kann die Projektierung von Einzelanlagen und von kleineren Windparks verhindern. Auch bei diesen Anlagen kann das Interesse am Beitrag zur Stromversorgung im Einzelfall höher gewichtet werden als Schutzinte- ressen. Ein grundsätzlicher Ausschluss von der Förderung ist nicht ge- rechtfertigt. Antrag: Auf eine Untergrenze von 10 MW für die Auszahlung von För- derbeiträgen ist zu verzichten.

E. Biomasseanlagen Dem Wegfall der finanziellen Förderung von Kehrrichtverbrennungs- anlagen (KVA) und Abwasserreinigungsanlagen (ARA) kann grund- sätzlich zugestimmt werden. Diese Anlagen sollen kostendeckend über verursachergerechte Entsorgungsgebühren betrieben werden, unter Ein- haltung angemessener energetischer Mindestanforderungen. Wichtig ist, dass keine Umlenkung von Stoffströmen von den KVA zu Biomassean- lagen mit geringerer Energienutzung stattfindet. Antrag 1: Als Bedingung für einen Investitionsbeitrag bei Biomasse- anlagen (Art. 27 E-EnG) soll eine gleichwertige Energienutzung wie bei den KVA vorgeschrieben werden. Antrag 2: Die rechtlichen Grundlagen sind zu schaffen, damit die KVA- und die ARA-Betreiber die ungedeckten Kosten aus der vorgeschriebe- nen Energienutzung durch die Abfall- bzw. Abwassergebühren decken können.

F. Vermeiden von Unterbrüchen in der Förderung Gelingt es nicht, die neuen Regelungen mit der Revision des EnG auf 2023 in Kraft zu setzen, droht eine Regelungslücke und ein Unterbruch der Förderung. Antrag: Für den Fall, dass das revidierte EnG nicht auf 2023 in Kraft tritt, sollen die bestehenden und gemäss Art. 38 EnG auf Ende 2022 aus- laufenden Regelungen (Einspeisevergütungssystem und Marktprämie für Grosswasserkraftanlagen) bis zum Inkrafttreten der neuen Regelungen verlängert werden.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Baudirektion.

Vor dem Regierungsrat Der stv. Staatsschreiber:

Peter Hösli