Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, Verfahrensnormen und Informationssysteme, Schreiben an das EJPD

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 28. September 2016

943. Anpassungen des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen

Erwägungen

und Ausländer (Verfahrensnormen und Informationssysteme) (Vernehmlassung) Am 22. Juni 2016 hat der Bundesrat beschlossen, ein Vernehmlassungsver- fahren über die Revision des Ausländergesetzes (AuG) zu eröffnen, und das EJPD mit dessen Durchführung beauftragt. Die vorgesehenen Ände- rungen sind erforderlich aufgrund der Entwicklung der Rechtsprechung und bestimmter Entscheide des Bundesrates, aber auch um die geltenden Bestimmungen zu optimieren. Die Anpassungen betreffen verschiedene ausländerrechtliche Bereiche. Die Revision erfolgt unabhängig von der laufenden Revision des AuG in Zusammenhang mit der Umsetzung von Art. 121a BV (Masseneinwanderungsinitiative).

Dispositiv

Auf Antrag der Sicherheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (Zu- stelladresse: Staatssekretariat für Migration, Quellenweg 6, 3003 Bern- Wabern; auch per E-Mail an [e-mail] und alexandre. [e-mail]): Ende Juni 2016 haben Sie uns eingeladen, uns zu Änderungen des Aus- ländergesetzes (AuG) zu äussern. Wir danken Ihnen für die Gelegenheit zur Stellungnahme und äussern uns wie folgt:

Zu den vorgeschlagenen Gesetzesänderungen: Zu Art. 22 Sachüberschrift und Abs. 2–4 sowie Art. 2a Entsendegesetz Wir begrüssen die klare Regelung auf Gesetzesstufe betreffend Ent- schädigung für Auslagen und die Kompetenz des Bundesrates, bei länger- fristigen Entsendungen Bestimmungen zur Dauer der Pflicht der Arbeit- gebenden zur Entschädigung der Auslagen zu erlassen. Gerne bieten wir bei der Ausarbeitung der entsprechenden Verordnungsbestimmungen un- sere Unterstützung an. In diesem Zusammenhang würden wir es begrüssen, wenn auf Verord- nungsstufe auch die Dauer der Entsendung geregelt würde, da diesbezüg- lich Unsicherheiten bestehen, die sich in verschiedenen hängigen Rechts-

mittelverfahren zeigen. Bei langfristigen Entsendungen von Drittstaats- angehörigen besteht die Gefahr, dass der Inländervorrang im Sinne von Art. 21 AuG umgangen wird. Das Staatssekretariat für Migration (SEM) hat Entsendungen gemäss konstanter Praxis grundsätzlich auf 48 Monate begrenzt. Sofern ein Sozialversicherungsabkommen eine längere Ent- sendedauer vorsieht, kann eine Verlängerung bewilligt werden, wobei die obere Grenze einer Entsendung bei sechs Jahren liegt. Somit ist es der kantonalen Behörde überlassen, ob sie eine Entsendung nach 48 Mona- ten weiter verlängern will. Der Kanton Zürich ist dazu übergegangen, die Arbeitgebenden bzw. Gesuchstellenden frühzeitig darüber zu informie- ren, dass eine weitere Verlängerung nach 48 Monaten nicht vorgesehen sei. Wir lehnen diese Bestimmung ab. Die Qualitätssicherung in der Inte- gration ist bereits geregelt. Für eine Bestimmung wie Art. 57a E-AuG be- steht kein Bedarf. Die Regelung läuft vielmehr Gefahr, lokale Gegeben- heiten und damit eine effiziente und effektive Integrationsarbeit zu hin- dern. Sie würde zu einem grossen und unnötigen Mehraufwand führen. Wenn sich tatsächlich die Notwendigkeit zeigen würde, in gewissen Be- reichen Qualitätskriterien national festzulegen, dann sollten diese auf den Auswertungen der ersten Periode der kantonalen Integrationsprogramme (KIP) beruhen. Die geplante Regelung würde zudem zu höheren Kosten führen, was vor dem Hintergrund der Kürzung der Bundesbeiträge an die kantonalen Integrationsprogramme im Rahmen des nationalen Sta- bilisierungsprogramms 2017–2019 besonders problematisch wäre. Wir begrüssen die neue Bestimmung von Art. 59a AuG. Der zweite Satz von Abs. 1 ist jedoch sehr unbestimmt gefasst. Sofern nicht bereits die Gesetzesbestimmung präziser formuliert wird, muss zumindest in der Verordnung klarer umschrieben werden, wann ein begründeter Verdacht vorliegt. In Abs. 3 Bst. c ist neben dem Einreiseverbot auch die Landesverwei- sung aufzunehmen. Dies gilt ebenso für Art. 76a Abs. 2 Bst. e AuG. Zu Art. 81 Abs. 2 Unklar ist, wie sich die Umsetzung der Ausschaffungsinitiative (An- ordnung der Landesverweisung durch die Gerichte) auf den Haftplatz- bedarf auswirken wird. Aus diesem Grund bevorzugen wir die gegen- wärtig geltende Regelung, die eine Zusammenlegung von Administra- tivhäftlingen mit Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug

vorübergehend und zur Überbrückung von Engpässen zulässt. Es ist nicht praktikabel und dient auch nicht dem Interesse der Inhaftierten, wenn bei kurzfristigen Engpässen im Standortkanton eine vorübergehende, kurze Verlegung in einen anderen Kanton vorgenommen werden muss. Zu Art. 97 Abs. 3 Bst. f Wir begrüssen, dass der Datenaustausch zwischen den Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden neu auf Gesetzesstufe geregelt wird. Wir regen zudem an, Art. 97 Abs. 3 mit einem Bst. g zu erweitern, in dem der Austausch von Daten des Straf- und Massnahmenvollzugs zwischen den Justizvollzugs- und den Ausländerbehörden festgelegt wird. Das AuG, ins- besondere die neuen Bestimmungen zur Landesverweisung, nimmt an mehreren Stellen auf diesen Datenaustausch Bezug. Eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage besteht derzeit indessen nicht. Die Migrations- und Justizvollzugsbehörden sind jedoch auf einen Austausch angewiesen, um z. B. den Migrationsbehörden die geplanten Entlassungen aus dem Vollzug rechtzeitig zu melden, damit diese eine allfällige Ausschaffung oder Aus- schaffungshaft vorbereiten können. Die Arbeitsmarktintegration und die dafür notwendigen Kontrollen werden immer wichtiger. Die Behörden, die mit der Arbeitsmarktintegra- tion von Ausländerinnen und Ausländern befasst sind, müssen deshalb wie die Ausländerbehörden Personendaten von Ausländerinnen und Auslän- dern bearbeiten können. Gemäss den geltenden Art. 97 Abs. 3 Bst. e AuG und Art. 97a Abs. 1 Bst. bter des Arbeitslosenversicherungsgesetzes (AVIG, SR 837.0) sind die Arbeitsmarktbehörden verpflichtet, Daten an die Mi- grationsämter der Kantone zu übermitteln, um unberechtigte oder miss- bräuchliche Aufenthaltsansprüche zu verhindern. Das Problem besteht je- doch darin, dass dieser Meldeprozess ineffizient und wohl auch lücken- haft vollzogen wird. Wir regen deshalb an, dass für Vollzugsaufgaben, bei denen das SEM und das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) gemein- sam Aufgaben zu erfüllen haben, eine entsprechende gesetzliche Grund- lage geschaffen wird, damit der elektronische Datenaustausch zwischen dem Arbeitsvermittlungs- und Arbeitsmarktstatistiksystem (AVAM) und dem Zentralen Migrationssinformationssystem (ZEMIS) vollzogen wer- den kann. In diesen Prozess sind auch die Vollzugsaufgaben der kantona- len Arbeitsmarktbehörden in den RAV miteinzuschliessen. Art. 104 Abs. 1bis sollte ergänzt werden, sodass auch die kantonalen Strafverfolgungsbehörden beim SEM ein Gesuch stellen können, die Mel- depflicht im Sinne von Abs. 1 einzufordern.

Die Bestimmungen zu den Datenbearbeitungen, -bezügen und -abruf- verfahren in und aus Informationssystemen (und diese selbst) sind detail- liert gesetzlich geregelt. Auch das neue Informationssystem für die Rück- kehrunterstützung wird auf Gesetzesstufe genau geregelt. Unseres Er- achtens ist diese grosse Normdichte auf Gesetzesebene wenig sinnvoll, insbesondere weil Anpassungen schwerfällig und die Regelungen ohne- hin nur selten lückenlos sind. Art. 109h Bst. d E-AuG: Die vorliegende Bestimmung ist unvollständig. Am Flughafen Zürich – die mit Abstand meistfrequentierte Schengen- Aussengrenze der Schweiz – ist ausschliesslich die Kantonspolizei Zürich für die Kontrolle ein- und ausreisender Personen zuständig. Die kantona- len Polizeibehörden sind in Art. 109h Bst. d E-AuG nur für ihre Aufgaben im Bereich der Begleitung von weg-/ausgewiesenen Personen als zugriffs- berechtigte Stellen definiert. Bst. d muss deshalb wie folgt umformuliert werden: «die für die Grenzkontrolle zuständigen Behörden für die Auf- gaben in Zusammenhang mit der Kontrolle von Ausreisen». Zu Art. 115 Abs. 4 Wir lehnen diese Änderung ab. Nach der Rechtsprechung des Bundes- gerichts zur strafrechtlichen Verfolgung wegen illegalen Aufenthalts von Ausländerinnen und Ausländern, die sich auf die Rechtsprechung des EuGH stützt, darf ein hängiges Wegweisungsverfahren nicht durch die Ver- hängung und den Vollzug von Freiheitsstrafen einzig wegen illegalen Auf- enthalts behindert werden. Die Verhängung einer Busse oder einer Geld- strafe bleibt weiterhin möglich. Unseres Erachtens steht auch die Ver- hängung einer bedingten Freiheitsstrafe im Einklang mit der Rückfüh- rungsrichtlinie und der dazu ergangenen Rechtsprechung, sie behindert den Wegweisungsvollzug nicht. In der heute geltenden Fassung von Art. 115 Abs. 4 kann von einer Straf- verfolgung, der Überweisung an das Gericht oder der Bestrafung nur ab- gesehen werden, wenn eine Person sofort ausgeschafft wird. Bei der nun vorgesehenen Bestimmung ist dies bereits möglich, wenn ein Wegwei- sungsverfahren lediglich vorgesehen ist. Zudem wird der Verzicht auf die strafrechtliche Verfolgung auf den rechtswidrigen Aufenthalt ausgedehnt. Die vorgesehene Formulierung könnte dazu führen, dass illegale Ein- und Ausreise sowie illegaler Aufenthalt nicht mehr strafrechtlich sanktioniert werden. Der geltende Gesetzestext genügt den Anforderungen der Rück- führungsrichtlinie und sollte so beibehalten werden.

Weiterer Anpassungsbedarf im Ausländergesetz Am 1. Oktober 2016 treten die neuen Bestimmungen betreffend die Umsetzung der Volksinitiative «für die Ausschaffung krimineller Auslän- der (Ausschaffungsinitiative)» in Kraft. Art. 61 Abs. 1 Bst. f nAuG sieht da- bei vor, dass eine Bewilligung bei einer Landesverweisung nach Art. 66abis nStGB oder Art. 49abis nMStG (nicht obligatorische Landesverweisung) erst mit dem Vollzug der Landesverweisung erlischt. Dies ist nicht sach- gerecht. Es ist nicht nachvollziehbar, weshalb die Wirkungen einer vom Gericht geprüften und angeordneten Landesverweisung auf das Aufent- haltsrecht unterschiedlich ausfallen, je nachdem, ob es sich um eine ob- ligatorische oder um eine nicht obligatorische Landesverweisung han- delt. Solange der Vollzug noch nicht durchgeführt werden kann, werden zudem die von einer nicht obligatorischen Landesverweisung betroffe- nen Personen aufgrund dieser Bestimmung von allen Rechten Gebrauch machen können, die ihnen ihre ausländerrechtliche Bewilligung einräumt. Insbesondere bei Personen, die über eine Niederlassungsbewilligung ver- fügen, die unbefristet und ohne Bedingungen erteilt wird, führt dies zu un- befriedigenden Situationen. Die vorgesehene Regelung regt zur Behin- derung des Wegweisungsvollzugs an. Im Rahmen dieser AuG-Revision ist Art. 61 Abs. 1 Bst. f nAuG daher aufzuheben, und für die nicht obligatori- sche Landesverweisung ist der gleiche Erlöschensgrund wie bei der ob- ligatorischen Landesverweisung vorzusehen.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates und die Sicherheitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der stv. Staatsschreiber:

Hösli